Nález Ústavního soudu ze dne 24. listopadu 2020 sp. zn. Pl. ÚS 24/19 ve věci návrhu na zrušení § 72 odst. 1 věty třetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., § 47 odst. 1 věty třetí zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., a § 53 odst. 1 věty třetí zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 263/2019 Sb.

Odůvodnění

1. 1. Skupina 30 senátorů (dále jen „navrhovatelka“) se návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, doručeným dne 29. 11. 2019, domáhá zrušení výše specifikovaných zákonných ustanovení. Podle napadených ustanovení obce, kraje a hlavní město Praha poskytují uvolněným členům svých zastupitelstev, kteří zároveň zastávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jim jakožto uvolněným členům zastupitelstva jinak náležela.

I. Argumentace navrhovatelky I.

1. 2. Navrhovatelka namítá, že jsou napadená ustanovení v rozporu s principy právní jistoty a ochrany legitimního očekávání jakožto principy demokratického právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, s právem občanů na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek dle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s právem na spravedlivou odměnu za práci dle čl. 28 Listiny, a to samostatně i ve spojení se zákazem diskriminace dle čl. 3 Listiny. Dále namítá, že napadená ustanovení ve svých důsledcích nepřiměřeně zasahují do práva územních samosprávných celků na samosprávu v rozporu s čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy a jsou zjevně nerozumná.
2. 3. Navrhovatelka poukazuje na to, že napadená ustanovení byla do příslušných zákonů vložena zákonem č. 263/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a popisuje legislativní proces jeho přijetí.
3. 4. Jde-li o porušení právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jsou podle navrhovatelky tyto principy spojovány i se stabilitou normativního prostředí. Navrhovatelka se dovolává nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.) a připomíná judikaturu Ústavního soudu týkající se nepravé retroaktivity právních norem, konkrétně pak nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.). Podle navrhovatelky není možné zásadním způsobem měnit „pravidla hry“ (podmínky výkonu mandátu) uprostřed probíhajícího volebního období. Po dobu výkonu mandátu člena zastupitelstva územního samosprávného celku je třeba respektovat nastavené základní parametry výkonu funkce. Rozhodnutí kandidátů se o tuto veřejnou funkci ucházet se totiž rodila za konkrétních podmínek. Kandidáti přitom mohli jednak investovat osobní prostředky do volební kampaně „s určitou mírou pravděpodobnosti následné dlouhodobější finanční saturace, ale také vyhodnocovali, za jakých kompenzačních podmínek budou ochotni věnovat svůj čas práci v zastupitelstvu“. Nová komplexní právní úprava odměňování členů zastupitelstev byla zavedena zákonem č. 99/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Kandidáti do komunálních voleb v roce 2018, respektive noví členové zastupitelstev obcí a hlavního města Prahy, měli podle navrhovatelky oprávněný důvod se domnívat, že tato právní úprava zůstane po dobu výkonu jejich mandátu stabilní. Snížení odměny některých zastupitelů o 60 % v důsledku napadených ustanovení označuje navrhovatelka za radikální změnu a za výrazné narušení právní jistoty, které nesplňuje kritérium únosnosti. Ani při zohlednění tvrzeného účelu spočívajícího v úspoře veřejných finančních prostředků tato změna neobstojí.
4. 5. Právo na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, jehož se navrhovatelka dále dovolává, podle ní dle výše odkazovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 27/09 nebo nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 ze dne 26. 1. 2005 (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.) zahrnuje i „právo tyto funkce nerušeně zastávat a vykonávat dle předem stanovených pravidel“. Navrhovatelka poukazuje na to, že členové zastupitelstev územních samosprávných celků mohou spolu s výkonem této funkce podnikat, případně být zaměstnáni, a proto jim nelze bránit ani ve výkonu jiné veřejné funkce. Napadené úpravě navrhovatelka vytýká, že se netýká řady dalších možných souběhů funkcí, na rozdíl od úpravy v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů. Jako příklad uvádí navrhovatelka souběh funkce člena zastupitelstva územního samosprávného celku na straně jedné a funkce poslance Evropského parlamentu, člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání nebo člena Rady Ústavu pro studium totalitních režimů na straně druhé. Takto založené odlišné zacházení s určitou skupinou zastupitelů z hlediska podmínek výkonu jejich mandátu oproti zacházení se zastupiteli, na něž napadená právní úprava nedoléhá, není podepřeno žádnými rozumnými argumenty. I kdyby byla napadená ustanovení způsobilá dosáhnout úspory finančních prostředků, kvůli znevýhodnění dotčené skupiny zastupitelů by nemohla obstát, neboť zvolené prostředky nejsou přiměřené k dosažení tohoto cíle, jak vyžaduje například nález sp. zn. Pl. ÚS 4/19 ze dne 24. 9. 2019 (302/2019 Sb.), bod 42. S ohledem na namítané porušení práva na rovný přístup k voleným a jiným veřejným funkcím by napadená ustanovení měla být podrobena testu proporcionality.
5. 6. Právo na spravedlivou odměnu za práci je podle navrhovatelky aplikovatelné i ve veřejné sféře, a to včetně odměn členů zastupitelstva. Podle navrhovatelky je náhlé snížení odměn o 60 % zcela mimo rámec spravedlivosti. Souběh funkcí s sebou totiž nemusí nést snížení kvality práce. Členové zastupitelstev územních samosprávných celků nadto za svou činnost nesou soukromoprávní i veřejnoprávní odpovědnost, na rozdíl od poslanců a senátorů, přičemž výkon agendy spjaté s výkonem funkce uvolněného člena zastupitelstva zvyšuje zpravidla míru rizika. Odměna za výkon takové funkce tak v sobě zahrnuje i kompenzační prvek ve vztahu k těmto rizikům, přičemž se snížením odměny nebylo spjato snížení odpovědnosti. I když zásahy do práva na spravedlivou odměnu za práci podléhají přezkumu testem racionality, s ohledem na zásah do práva na rovný přístup k voleným a jiným funkcím by v tomto případě měl být užit test proporcionality. Dále navrhovatelka odkazuje na svou argumentaci týkající se porušení práva na rovný přístup k voleným a jiným funkcím a uvádí, že odlišné zacházení se skupinou uvolněných členů zastupitelstva představuje rovněž porušení práva na spravedlivou odměnu za práci ve spojení se zákazem diskriminace dle čl. 3 Listiny. Odlišné zacházení podle ní nemá legitimní a rozumný důvod a jsou k němu užity nepřiměřené prostředky.
6. 7. Jde-li o zásah do práva na samosprávu, zákonodárce podle navrhovatelky opomenul, že jsou to právě územní samosprávné celky samy, respektive jejich zastupitelstva, kdo rozhoduje o vymezení uvolněných funkcí a o tom, kým budou zastávány. O složení samotného zastupitelstva pak rozhodují občané ve volbách. Ti jsou zpravidla velice dobře informováni o skutečnosti, že některý z kandidátů je též poslancem, senátorem či členem vlády, a mohou si tak sami učinit úsudek o vhodnosti takové kumulace funkcí. Členové zastupitelstev, u nichž nastane souběh s funkcí poslance, senátora či člena vlády až později, mají rovněž možnost vyhodnocovat, zda jim kumulace funkcí přinese v příštích volbách přízeň voličů, či naopak nevoli. Podle navrhovatelky tak zákonodárce zcela nepřiměřeně zasahuje do sféry uvážení územních samosprávných celků, respektive jejich orgánů a občanů, kteří územní společenství vytvářejí, a tím porušuje ústavně zaručené právo na samosprávu.
7. 8. Konečně by podle navrhovatelky napadená úprava nenaplnila ani méně přísné kritérium racionality a je zjevně nerozumná. Navrhovatelka odkazuje na důvodovou zprávu k zákonu č. 263/2019 Sb., podle níž platí, že „transfer zkušeností z komunální či regionální sféry do činnosti zákonodárných sborů či vlády (nebo naopak) prostřednictvím osob působících v obou sférách může být prospěšný, a proto není důvod mu takto popřípadě bránit“ (Poslanecká sněmovna, 8. volební období, od 2017, sněmovní tisk 273/0). Je-li transfer zkušeností vnímán jako pozitivní, měl by dle navrhovatelky být podpořen zachováním výše odměn v případech souběhu funkcí. Nadto snížení na 0,4násobek výše běžné odměny přitom není podepřeno žádným racionálním výpočtem ani zdůvodněním a vykazuje rysy nahodilosti. Podle současné právní úpravy některým neuvolněným členům zastupitelstev (starosta, primátor, hejtman, místostarosta, náměstek primátora, náměstek hejtmana) lze přiznat odměnu až ve výši 0,6násobku výše odměny uvolněného člena zastupitelstva [srov. § 72 odst. 2 až 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o obcích“), § 47 odst. 2 až 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o krajích“), § 53 odst. 2 až 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“), ve spojení s nařízením vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů]. Důsledkem napadených ustanovení tak dle navrhovatelky bude změna uvolněných funkcí na neuvolněné s vyšší odměnou než v případě uvolněných funkcí při souběhu. Současně se otevírá možnost odměn za výkon funkce člena řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikající právnické osoby, v níž má územní samosprávný celek podíl, když uvolněným zastupitelům taková odměna nenáleží (srov. § 5 odst. 2 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů). Takové důsledky vykazují rysy absurdity a potvrzují nedostatečnou promyšlenost napadených ustanovení předmětných zákonů.

II. Vyjádření účastníků řízení II.

1. 9. K návrhu se v souladu s § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb., vyjádřila Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky a Senát Parlamentu České republiky.
2. 10. Vláda a Veřejná ochránkyně práv informovaly Ústavní soud, že se rozhodly nevyužít svého oprávnění dle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení v postavení vedlejších účastníků nevstoupí.
3. 11. Poslanecká sněmovna se ve svém vyjádření věnuje popisu legislativního procesu přijetí zákona č. 263/2019 Sb., tedy novelizace, kterou byla napadená ustanovení vložena do příslušných zákonů. Návrh tohoto zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 12. 9. 2018 (Poslanecká sněmovna, 8. volební období, od roku 2017, sněmovní tisk 273/0). Poslanecká sněmovna projednala návrh zákona v prvém čtení dne 2. 11. 2018 a přikázala jej k projednání výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj jako výboru garančnímu, který k němu vydal usnesení publikované jako sněmovní tisk 273/2. Poslanecká sněmovna poté projednala návrh zákona ve druhém čtení dne 30. 1. 2019. Podané pozměňovací návrhy k návrhu zákona byly zpracovány a publikovány jako sněmovní tisk 273/3. Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve třetím čtení dne 13. 3. 2019 na své 27. schůzi v hlasování č. 263, v němž z přítomných 166 poslanců hlasovalo 93 pro návrh a 40 bylo proti.
4. 12. Po zamítnutí návrhu zákona Senátem (viz následující bod) jej Poslanecká sněmovna opakovaně projednala a znovu o něm hlasovala dne 24. 9. 2019 na své 34. schůzi v hlasování č. 184, v němž z přítomných 175 poslanců hlasovalo 118 pro návrh a 32 bylo proti. Návrh zákona byl tudíž přijat. Dne 2. 10. 2019 byl doručen prezidentovi republiky k podpisu a prezident jej dne 8. 10. 2019 podepsal. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 18. 10. 2019 v částce 115 pod č. 263/2019 Sb.
5. 13. Senát ve svém vyjádření rekapituluje argumentaci navrhovatelky a dále se věnuje popisu legislativního procesu spojeného se zákonem č. 263/2019 Sb. po postoupení návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou (Senát, 20. funkční období, 2018-2020, senátní tisk č. 72). Výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako garanční výbor a výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu doporučily Senátu návrh zákona zamítnout a ústavně-právní výbor k návrhu zákona nepřijal žádné usnesení. Senát se návrhem zákona zabýval dne 3. 5. 2019 na 8. schůzi. Dle vyjádření Senátu v rozpravě k návrhu zaznívala převážně kritika. Senát poté návrh zákona zamítl v hlasování č. 59, v němž z přítomných 48 senátorů bylo 35 pro zamítnutí návrhu, proti 4 a 9 se zdrželo hlasování. Podle vyjádření Senátu je plně na Ústavním soudu, aby posoudil návrh na zrušení napadených ustanovení a ve věci rozhodl.
6. 14. Jelikož se vyjádření obou komor Parlamentu týkají výlučně procedury přijetí napadených ustanovení, proti níž navrhovatelka nevznesla žádnou námitku, nepovažoval Ústavní soud za nutné tato vyjádření zasílat navrhovatelce k replice.

III. Upuštění od ústního jednání III.

1. 15. Ústavní soud neshledal důvody pro nařízení ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).

IV. Znění napadených ustanovení IV.

1. 16. Ustanovení § 72 odst. 1 věty třetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., zní:

   „Uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády, poskytuje obec odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce.“

1. 17. Ustanovení § 47 odst. 1 věty třetí zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., zní:

   „Uvolněnému členovi zastupitelstva, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády, poskytuje kraj odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva.“

1. 18. Ustanovení § 53 odst. 1 věty třetí zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 263/2019 Sb., zní:

   „Uvolněnému členovi zastupitelstva hlavního města Prahy, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády, poskytuje hlavní město Praha odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva hlavního města Prahy.“

V. Procesní předpoklady řízení V.

1. 19. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených zákonných ustanovení, návrh splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a navrhovatelka byla k jeho podání oprávněna [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Zároveň neshledává žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo pro zastavení řízení o něm. Procesní předpoklady řízení jsou tudíž naplněny.

VI. Přezkum procedury přijetí napadených ustanovení VI.

1. 20. V řízení o kontrole norem Ústavní soud v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve posuzoval, zda zákon č. 263/2019 Sb., kterým byla napadená ustanovení vložena do příslušných zákonů, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. V posuzovaném případě Ústavní soud z vyjádření účastníků řízení a ze sněmovních a senátních tisků veřejně dostupných (na adrese https://www.psp.cz a https://www.senat.cz) shledal, že tento zákon byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ostatně v tomto ohledu nebyly navrhovatelkou ani jiným účastníkem vzneseny žádné námitky.

VII. Meritorní posouzení napadených ustanovení VII.

1. 21. Napadená ustanovení snížila odměnu poskytovanou uvolněným členům zastupitelstev obcí, krajů a hlavního města Prahy, tedy územních samosprávných celků (čl. 99 Ústavy), v případě, že souběžně zastávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, na 40 % odměny, na niž by jinak jako uvolnění členové zastupitelstva měli nárok. Vzhledem k tomu, že jediná odlišnost napadených ustanovení spočívá v tom, kterého územního samosprávného celku se týkají, a jinak je úprava v nich obsažená identická, budou tato ustanovení přezkoumávána společně.