Nález Ústavního soudu ze dne 24. listopadu 2020 sp. zn. Pl. ÚS 24/19 ve věci návrhu na zrušení § 72 odst. 1 věty třetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., § 47 odst. 1 věty třetí zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákona č. 263/2019 Sb., a § 53 odst. 1 věty třetí zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákona č. 263/2019 Sb.
53. Navrhovatelka dále namítá porušení práva na rovné zacházení (zákazu diskriminace). Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), bodech 99-102, podrobně zabýval vymezením toho, jakým způsobem je třeba přezkoumávat namítané zásahy do práva na rovné zacházení, s cílem sjednotit tak dosavadní judikatorní přístupy.
54. Jak plyne z citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15, ústavní právo na rovné zacházení je garantováno jednak v čl. 1Listiny jako samostatné základní právo, jehož se lze domáhat přímo a bez dalšího (rovnost neakcesorická), jednak jako základní právo podmíněné, jehož se lze domáhat podle čl. 3 odst. 1Listiny jen ve spojení s tvrzeným zásahem do jiného základního práva či svobody chráněných Listinou (rovnost akcesorická). S ohledem na skutečnost, že Ústavní soud ve své judikatuře připustil vedle ústavní ochrany rovnosti v základních právech dle čl. 3 odst. 1Listiny též ústavní ochranu rovnosti ve všech právech, respektive obecný zákaz libovůle dle čl. 1Listiny, nemá samo rozlišování akcesorické či neakcesorické rovnosti v řízení o kontrole právních předpisů před Ústavním soudem zásadní význam, neboť všechny možné námitky opřené o čl. 3 odst. 1Listiny jsou vždy normativně „pokryty“ ustanoveními čl. 1Listiny, jehož působnost je z povahy věci širší. Intenzita ústavního přezkumu není primárně závislá na skutečnosti, zda k nerovnému zacházení dochází ve vztahu k jinému ústavně zaručenému právu (akcesoricky), či nikoli (neakcesoricky). Klíčovým je zejména důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, ve vztahu ke kterému je odlišně zacházeno. Tomu pak musí odpovídat nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 100-101; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), bod 51].
55. Při rozlišování z důvodů tzv. podezřelých, tedy důvodů týkajících se osobních charakteristik jednotlivce majících úzký vztah k ochraně důstojnosti člověka, je potřeba klást na zdůvodnění odlišného zacházení velmi přísné nároky, byť by se odlišné zacházení netýkalo jiného základního práva. Naopak, bude-li důvodem odlišného zacházení (rozlišujícím znakem) kritérium běžně a nezbytně používané v určité oblasti právní regulace (např. výše příjmu v daňovém zákonodárství), byť by se odlišné zacházení dotýkalo jiného základního práva (ochrany vlastnictví), bude intenzita ústavního přezkumu nízká (nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, bod 102).
56. S těmito východisky se Ústavní soud ztotožnil rovněž v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19, bod 51, a ani v posuzované věci neshledal důvod se od nich odchýlit.
57. Za podezřelé důvody rozlišování je třeba považovat v prvé řadě ty, jež jsou uvedené výslovně v čl. 3 odst. 1Listiny (pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod), a dále ty, které těmto kategoriím typově odpovídají, a naplňují tak znaky jiného postavení ve smyslu odkazovaného ustanovení. Otázce, zda se liší intenzita přezkumu mezi jednotlivými podezřelými důvody, se není třeba v posuzované věci věnovat.
58. Při přezkumu, zda nedošlo k porušení práva na rovné zacházení z důvodu rozlišovacích kritérií užitých v právní úpravě, je třeba posoudit, zda 1. jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny; 2. je s nimi nakládáno odlišně a na základě jakého důvodu; 3. jde odlišné zacházení daným jednotlivcům nebo skupinám k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra); 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy a) sleduje legitimní cíl a b) je přiměřené [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), bod 173; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.), bod 136].
59. To, jak intenzivní bude přezkum přiměřenosti odlišného zacházení [krok 4b)], přitom bude záviset především na uplatněném důvodu odlišného zacházení a dále na tom, jakého konkrétního práva či statku se odlišné zacházení týká (viz body 46-49 výše; srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10, bod 34, který míru intenzity přezkumu koncipuje jako pátý krok testu). Nižší míru intenzity bude představovat požadavek na racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli, tedy zda může nějakým způsobem k jeho dosažení přispět [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 15/15 ze dne 30. 1. 2018 (N 12/88 SbNU 171; 62/2018 Sb.), bod 38; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], nemusí tedy jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Vyšší míru intenzity pak bude vyjadřovat požadavek na proporcionalitu ve vztahu ke sledovanému cíli. (To ovšem neznamená, že nelze intenzitu přezkumu dále diferencovat.)
60. V posuzované věci Ústavní soud hodnotí jako srovnatelné uvolněné členy zastupitelstva vykonávající současně funkci poslance, senátora nebo člena vlády na jedné straně a uvolněné členy zastupitelstva, kteří současně vykonávají odlišné veřejné funkce, jsou zaměstnanci nebo jsou jinak výdělečně činní v soukromé sféře, na druhé straně. S první skupinou osob je v důsledku přezkoumávaných ustanovení zacházeno odlišně, neboť je jim poskytována odměna toliko ve výši 0,4násobku odměny, která by jim jinak náležela. Toto odlišné zacházení nicméně není založeno na žádném z tzv. podezřelých důvodů ve smyslu čl. 3 odst. 1Listiny, ale toliko na souběžném zastávání jiné veřejné funkce. Není dále pochyb o tom, že jde o zacházení, které jde této skupině zastupitelů k tíži vzhledem ke snížení jejich odměny.
61. Rozlišování mezi uvolněnými členy zastupitelstev obcí v závislosti na tom, zda vykonávají funkci poslance, senátora nebo člena vlády, nebo jinou veřejnou funkci či jsou výdělečně činní v soukromé sféře, nicméně sleduje legitimní cíl, neboť podporuje vertikální dělbu moci (mezi státní mocí vykonávanou Parlamentem a vládou na jedné straně a samosprávou na straně druhé), což bylo za legitimní cíl shledáno již výše.
62. Z hlediska intenzity vyžadované při přezkumu přiměřenosti odlišného zacházení je relevantní, že napadená úprava není založena na podezřelém kritériu a že zasahuje toliko do práva na spravedlivou odměnu za výkon práce, jehož se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů dle čl. 41 odst. 1Listiny, a zákonodárce tak má při přijímání této právní úpravy široký prostor pro uvážení. Z těchto důvodů musí i přezkum z hlediska práva na rovné zacházení mít v tomto kroku nižší intenzitu, a postačí tedy, je-li právní úprava k dosažení vymezeného cíle v racionálním vztahu. Ústavní soud se tak neztotožňuje s názorem navrhovatelky, že právní úprava měla být podrobena přezkumu z hlediska proporcionality.
63. Ústavní soud již dovodil, že napadená úprava je racionálně spojena s dosažením cíle spočívajícího ve větším personálním oddělení územní samosprávy a orgánů státní moci (Parlamentu a vlády) jako jednoho z aspektů vertikální dělby moci, a v tomto ohledu postačí odkázat na úvahy uvedené výše. Racionálně ospravedlnit lze rovněž to, že zákonodárce obdobným způsobem nesnížil odměny v případě souběžného výkonu jiných veřejných funkcí či činností v soukromé sféře. U jiných veřejných funkcí totiž není zájem na podpoře dělby moci tak intenzivní, jako je tomu u členů Parlamentu jakožto zákonodárného orgánu či členů vlády jakožto vrcholného orgánu exekutivy. Jde-li o souběh s činnostmi v soukromé sféře, ty již ze své povahy nejsou spojeny s výkonem veřejné moci, a proto by u nich zákonodárce ani nemohl sledovat cíl spočívající v posílení dělby moci. Námitky navrhovatelky, že napadená úprava je z těchto důvodů iracionální, tedy nejsou opodstatněné. Napadená úprava tak z hlediska práva na rovné zacházení obstojí.
64. Závěrem Ústavní soud opětovně podotýká, že navrhovatelka nenamítá, že by napadená ustanovení omezením odměn bránila jednotlivcům v přístupu k výkonu veřejných funkcí v souvislosti s jejich majetkovými poměry jako podezřelým důvodem, tedy že by vedla k nepřímé diskriminaci z důvodu majetku. Ústavní soud konstatuje, že neshledal důvody se touto otázkou podrobněji zabývat, neboť tento účinek napadená ustanovení zjevně nemají - i v případě snížení odměny uvolněnému členovi zastupitelstva totiž nebude nijak omezena odměna spojená s výkonem funkce poslance, senátora nebo člena vlády.
VII.D. Právní jistota a princip zákazu zpětné účinnosti právních noremVII.D.
65. Podle navrhovatelky bylo napadenými ustanoveními zasaženo do právní jistoty a do legitimního očekávání uvolněných členů zastupitelstev vykonávajících současně funkci poslance, senátora nebo člena vlády. Právní úprava jejich odměňování se totiž zásadním způsobem změnila v průběhu jejich volebních období, což navrhovatelka připodobňuje ke změně pravidel během hry.
66. Ústavní soud ve své judikatuře vyložil, že součástí principů právního státu dle čl. 1 odst. 1Ústavy je rovněž ochrana právní jistoty a z ní plynoucí princip ochrany důvěry občanů v právo a zákazu zpětné účinnosti právních norem (retroaktivity). Ústavní soud přitom rozlišuje pravou retroaktivitu, která je zásadně nepřípustná, a nepravou retroaktivitu, která je zásadně přípustná. Podstata pravé retroaktivity spočívá v tom, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo na jejím základě dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to s účinky do období před účinností nového zákona. V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů [nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 145 a násl.].
67. Obecně přípustná nepravá retroaktivita může být shledána nepřípustnou tehdy, je-li právní úpravou „zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva“ [viz citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96; nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147; nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), bod 40].
68. Od otázky přípustnosti nepravé retroaktivity je třeba odlišit problematiku legitimního očekávání jako složky práva na ochranu majetku dle čl. 11 odst. 1Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), body 80 a následující]. Tento institut totiž nechrání nezměnitelnost odměn do budoucna, a to ani v případech, kdy se jejich výše odvíjí od zákonné úpravy [viz obdobně již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10, bod 52, odmítající pojetí legitimního očekávání jakožto „nezměnitelnosti (nezhoršitelnosti) platových poměrů státních zástupců“]. Dále je tak třeba se věnovat toliko otázce retroaktivity napadených ustanovení.
69. Napadená ustanovení nabyla účinnosti 1. 1. 2020 (prvním dnem třetího kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení zákona č. 263/2019 Sb., tedy novelizace, jíž byla napadená ustanovení vložena do příslušných zákonů, a to v souladu s jeho čl. IV). Vzhledem k absenci přechodných ustanovení tato novelizace změnila ode dne účinnosti výši odměňování uvolněných členů zastupitelstev zastávajících současně funkci poslance či senátora (případně člena vlády) v průběhu volebních období příslušných zastupitelstev - pravidelné volby do zastupitelstev obcí, zastupitelstva hlavního města Prahy a zastupitelstev jeho městských částí se konaly ve dnech 5. a 6. 10. 2018; volby do zastupitelstev krajů pak 7. a 8. 10. 2016. Tato změna pravidel pro odměňování tak má ve vztahu k uvedeným členům zastupitelstev charakter nepravé retroaktivity. Ve dnech 2. a 3. 10. 2020 proběhly volby do zastupitelstev krajů a ve vztahu k nově zvoleným krajským zastupitelům se již o retroaktivitu napadené úpravy jednat nemůže.
70. Nepravá retroaktivita je obecně přípustná a výjimečné okolnosti, proč by tomu tak nemělo v posuzované věci být, Ústavní soud neshledal. Jak Ústavní soud uvedl v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17, bod 219, obecně jednotlivcům zastávajícím veřejné funkce nesvědčí tzv. legitimní očekávání na „neměnnost podmínek výkonu funkce“. Nadto je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení snižují odměny toliko uvolněným členům zastupitelstev. Otázka, pro výkon jakých funkcí budou zastupitelé uvolněni a kteří zastupitelé to budou, závisí na rozhodnutí příslušného zastupitelstva, které se může v průběhu volebního období měnit. Očekávání zastupitelů, že budou i nadále pro výkon funkce uvolněni, se tak vždy pohybuje toliko v pravděpodobnostní rovině, že nedojde ke změně politického rozhodnutí zastupitelstva. Je-li přípustné, aby v důsledku rozhodnutí zastupitelstva došlo k úplnému odnětí uvažované odměny, tím spíše je přípustné její snížení na základě zákona. K porušení právní jistoty a z ní plynoucích principů ochrany důvěry dotčených osob v právo a zákazu zpětné účinnosti právních norem tedy nedošlo.
VII.E. Právo na samosprávuVII.E.
71. Podle navrhovatelky napadená ustanovení porušují právo na samosprávu dle čl. 8 a čl. 100 odst. 1Ústavy. Navrhovatelka poukazuje na to, že zastupitelstvo rozhoduje, s jakými funkcemi se pojí uvolnění pro výkon funkce, jakož i to, kdo ji bude zastávat, a prostřednictvím voleb podléhá politické kontrole voličů. Úsudek o vhodnosti kumulace funkcí by tak měl být ponechán samosprávě. Zásah do odměňování navrhovatelka pokládá za zcela nepřiměřený, a tudíž nepřípustný.
72. Ústavní soud nicméně konstatuje, že napadená ustanovení do práva na samosprávu nijak nezasahují. Jejich zrušení by nemělo za následek, že by územní samosprávné celky mohly samy posuzovat výši odměny uvolněných členů svých zastupitelstev, u nichž došlo k předmětné kumulaci funkcí, nýbrž to, že by jim musely poskytovat odměnu v plné výši, jak plyne ze zákonné úpravy a nařízení vlády k jejímu provedení (viz § 73zákona o obcích, § 48 zákona o krajích a § 54 zákona o hlavním městě Praze ve spojení s nařízením vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatelka přitom nenapadá právní úpravu odměňování uvolněných členů zastupitelstev jako celek a nenamítá, že by tato oblast měla s ohledem na právo na samosprávu být zcela nebo v širší míře svěřena do působnosti územních samosprávných celků. Touto problematikou se tak není třeba v posuzované věci podrobněji zabývat.