Nález Ústavního soudu ze dne 20. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS 3/14 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. června 2009
X. Vlastní přezkum ústavnosti napadeného ustanoveníX.
85. Model specializovaného a koncentrovaného ústavního soudnictví podle čl. 83Ústavy ukládá Ústavnímu soudu důsledně respektovat pravidla dělby moci. Subsidiární povaha jeho přezkumné pravomoci ve vztahu k obecnému soudnictví a státní správě jej vede k tomu, že ke zrušení jejich rozhodnutí, která zásadním ústavně neslučitelným způsobem poškozují ústavně zaručená základní práva osob, přistupuje teprve tehdy, když účinná náprava jinými prostředky není možná. Ve vztahu k legislativním aktům se tato zdrženlivost Ústavního soudu projevuje jeho sebeomezením zasahovat do věcí, které by měl primárně řešit demokraticky zvolený zákonodárce. To jej vede k omezení ústavního přezkumu norem na posouzení legality postupu zákonodárce (dodržení pravidel legislativního procesu a respektování mezí uvážení zákonodárce daných ústavním pořádkem) a přiměřenosti případného zásahu jím zvoleného řešení do základních práv osob. Všude tam, kde to postačí k obnovení souladu s ústavním pořádkem, je potřeba dát přednost ústavně konformnímu výkladu napadeného ustanovení před jeho zrušením, které by mělo zpravidla destruktivnější dopad pro účastníky právních vztahů a podlomilo předvídatelnost účinků nápravy deficitu ústavnosti do budoucna.
86. Poté, co Ústavní soud posoudil argumenty navrhovatele a konfrontoval je s napadeným ustanovením, konstatuje, že návrh v té části, k níž je navrhovatel aktivně legitimován, není důvodný.
87. Ústavní soud pokládá za východisko pro posouzení slučitelnosti napadeného ustanovení s ústavním pořádkem souladný výklad použité terminologie. V kontextu archivního práva je třeba důsledně rozlišovat mezi dvěma v § 4 písm. e)zákona č. 101/2000 Sb. paralelně a vzájemně nezávisle vypočtenými způsoby zpracování osobních údajů: pouhým „zpřístupněním“ archiválie správcem archivu na základě individuální žádosti badatele - fyzické osoby nebo badatele profesionálního a jejím případným „šířením“ či „zveřejněním“ profesionálním badatelem prostřednictvím publikace nebo jiné formy sdílení, jehož se správce archivu už neúčastní.
88. V důvodové zprávě k zákonu o archivnictví se uvádí, že z právních předpisů tvořících ústavní pořádek České republiky se na dotčenou oblast vztahuje Ústava v čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 a 3 a Listina v čl. 2 odst. 2, čl. 7 odst. 1, čl. 15 odst. 2 a čl. 34 odst. 2. Požadavky kladené na výhradu zákonného omezení státní moci (čl. 2 odst. 3 a čl. 79 odst. 1 a 3Ústavy a čl. 2 odst. 2Listiny) naplňuje navrhovaná právní úprava založením kompetence příslušných správních úřadů na úseku archivnictví (§ 42-62, hlava IV zákona o archivnictví), požadavek omezení nedotknutelnosti soukromí pouze zákonem (čl. 7 odst. 1Listiny) je zohledněn ustanovením § 37 odst. 2 zákona o archivnictví, ve znění účinném v rozhodné době, které váže nahlížení do archiválií vztahujících se k žijící fyzické osobě a obsahujících citlivé osobní údaje žijící osoby na předchozí souhlas této osoby. Současně je čl. 7 odst. 1Listiny ústavním základem pro proporcionální omezení svobody vědeckého bádání zaručené čl. 15 odst. 2Listiny a práva na přístup ke kulturnímu bohatství podle čl. 34 odst. 2Listiny, které je realizováno týmž ustanovením navrhované právní úpravy. Archivnictví a spisová služba přitom nejsou upraveny právem Evropských společenství. Jak se dále uvádí, právní úprava těchto oblastí je ponechána v pravomoci národních orgánů jednotlivých zemí. V citované důvodové zprávě se zdůrazňuje, že zákonná úprava archivnictví vyjadřuje skutečnost, že archivní péče je vykonávána ve veřejném zájmu jako výraz péče o prameny k poznání historie státu a národa i o dokumenty sloužící jako doklad nebo informace pro občany, veřejnoprávní instituce i jiné právnické osoby. Archivní dokumenty mají současně význam nejen historicko-kulturní, ale též právně-důkazní, jak prokázal v minulých letech celý proces rehabilitací, majetkových restitucí, odškodnění, transformace vlastnických vztahů apod. Důvodová zpráva se k výjimce z omezení přístupu k archiváliím obsahujícím osobní údaje žijících osob podle napadeného ustanovení § 37 odst. 6 zákona o archivnictví explicitně nevyjadřuje.
89. Zákon o archivnictví používá v § 34 a násl. pojem „nahlížení“, čímž rozumí jen seznámení se s obsahem archiválie, resp. její adresné poskytnutí správcem archivu konkrétnímu badateli - fyzické osobě pro její osobní potřebu nebo profesionálnímu badateli pro potřebu dalšího případného zpracování. Podle Ústavního soudu nic nenasvědčuje tomu, že by „nahlížení“ do archiválie mělo bez dalšího zahrnovat i její „zveřejnění“. Ani opakované (paralelní) individuální nahlížení více badateli nemění jeho povahu a nestává se zveřejněním, neboť neslouží informační potřebě neomezeného počtu adresátů takového sdělení, jako je tomu v případě knižní či elektronické publikace. Směrnice 95/46/ES není terminologicky tak vyhraněná jako zákon č. 101/2000 Sb. [„šíření nebo jakékoli jiné zpřístupnění“, čl. 2 písm. b)], neboť zavazuje členské státy Evropské unie, jen pokud jde o výsledek, jehož má být v souvislosti se zpracováním osobních údajů dosaženo, a ponechává jim volbu prostředků vhodných k dosažení tohoto výsledku (čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie), včetně adaptace s ohledem na normativní význam použitého právního pojmosloví. Širšímu pojetí termínu „zpřístupňování“, zahrnujícímu i seznámení třetích osob s osobními údaji jiného, je poplatná i část komentářové literatury (Kučerová, A. a kolektiv. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 70).
90. Ústavní soud přitom pokládá za zcela zřejmé, že zásah do základního práva na ochranu soukromí dotčené osoby, jejíž údaje archiválie obsahuje, je v případě pouhého nahlížení jen pro osobní potřebu badatele - fyzické osoby nesrovnatelně méně citelný než zveřejnění osobních údajů získaných profesionálním badatelem pro neznámý a neomezený okruh jejich příjemců.
91. Ústavní soud nesdílí výklad zastávaný navrhovatelem, který stírá rozdíl mezi oběma pojmy [„potřeba informovat ... veřejnost za cenu poskytnutí všech citlivých údajů“ nebo „zásah provedený v souladu se zákonem (tj. zveřejnění citlivých osobních údajů v rámci zpřístupnění ...)“]. V posuzovaném případě, z něhož vzešla pochybnost o ústavnosti napadeného ustanovení zákona o archivnictví, navrhovatel klade otázku, zda ústavně sporným zásahem do soukromí není až jen případné zveřejnění citlivých údajů bez souhlasu žalobce, ale již samotné zpřístupnění archiválií pracovníkovi České televize; přitom z popisu případu vyplývá, že v dané věci ke zveřejnění údajů ve skutečnosti nedošlo, neboť od dalšího jejich zpracování (přípravy pořadu a jeho vysílání) bylo kvůli nesouhlasu dotčené osoby upuštěno.
92. Navrhovatel se svým návrhem domáhá vyslovení protiústavnosti napadeného ustanovení s odůvodněním, že poté, co toto na základě jeho zkoumání prošlo úspěšně testem legality a legitimity, má pochybnosti o nezbytnosti zákonem široce vymezeného zpřístupnění citlivých osobních údajů. V této souvislosti si klade otázku přiměřenosti napadeného ustanovení, tedy zda nelze volit citlivější postup, aniž by byl zmařen legitimní cíl zákonodárce. Zde má navrhovatel, při vědomí jistého omezení přístupu k informacím po zavedení některého z nástrojů ochrany osobních údajů, ať již jde o anonymizaci údajů či požadavek nezbytného předchozího souhlasu žijící fyzické osoby, za to, že takové omezení se de lege ferenda jeví jako přiměřené, neboť předmětné archiválie ani tak neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu při potlačování lidských a politických práv.
93. Ústavní soud podrobil napadené ustanovení testu legality a dospěl k závěru, že výjimka v tomto ustanovení upravená se nevymyká z rámce výhrady zákona, jak pokud jde o případy, meze a způsoby uplatňování státní moci podle čl. 2 odst. 3Ústavy, tak i pokud jde o omezení práva na soukromí podle čl. 7 odst. 1Listiny a ochranu osobních údajů podle čl. 8 Listiny EU, a byla přijata ústavně souladným zákonodárným procesem. [K tomu lze doplnit ještě novější požadavek ESLP, řešený standardně v rámci podmínky proporcionality (srov. Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 882), na dostatečnost záruk před svévolnou aplikací omezení základního práva (Gillan a Quinton proti Spojenému království, rozsudek č. 4158/05 ze dne 12. 1. 2010)].
94. Zákon o archivnictví v § 34 a násl. umožňuje nahlížení do archiválií na základě žádosti a za dodržení podmínek stanovených tímto zákonem a badatelským řádem archivu, čímž jsou dány limity prostředků a způsobu zpracování osobních údajů, jejichž nastavení požaduje po správci osobních údajů § 5 odst. 1 písm. b)zákona č. 101/2000 Sb. Samotné poskytnutí přístupu k archiváliím nezahrnuje ani nijak neimplikuje zahrnutí případných navazujících forem dalšího zpracování osobních údajů v archiváliích obsažených. Záměna pojmu „zpřístupňování“ se „zveřejněním“ ve smyslu slovního spojení „zpřístupňování veřejnosti“ je proto matoucí. Jediným ústavně souladným významem pojmu „nahlížení“, používaného v § 34 a násl. zákona o archivnictví, je tedy „individuální zpřístupňování“ na základě žádosti a pouze pro osobní potřebu badatele - fyzické osoby nebo pro potřebu badatele profesionálního, což však automaticky neznamená oprávnění k dalšímu zpracování, resp. zveřejnění osobních údajů.
95. Badatel, jehož žádosti o nahlížení do archiválií nebo pořizování výpisů, opisů anebo kopií archiv nevyhověl, může učinit podání k Národnímu archivu jako k příslušnému správnímu úřadu na úseku archivnictví a výkonu spisové služby [§ 38 odst. 2 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. g) zákona o archivnictví], jehož rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Archiv nemůže badateli odepřít přístup, i když dotčená osoba vznesla námitku proti nahlížení do archiválie obsahující její osobní údaje, pokud se na věc vztahuje výjimka podle napadeného ustanovení [§ 38 odst. 1 písm. c)]. Totéž platí i v případě citlivých osobních údajů obsažených v archiválii z činnosti bezpečnostních složek totalitního režimu, pokud dotčená osoba nedala souhlas k nahlížení podle písmene d) téhož paragrafu; systematickým výkladem lze dovodit, že absentuje-li podle napadeného ustanovení požadavek předchozího souhlasu (obecně uložený v § 37 odst. 3), pozbývá významu i jeho nedání jako důvod odepření přístupu k archiválii. Takový výklad je konzistentní se shora naznačenou evolutivně dotvářenou zásadou otevřeného přístupu k archiváliím z činnosti represivních složek totalitního režimu, která má v pochybnostech při výkladu prioritu. S ní koresponduje i začlenění Archivu bezpečnostních složek do Národního archivu k 1. 1. 2030 (§ 17zákona č. 181/2007 Sb.). I v tomto řízení musí příslušné orgány zohlednit potřebu ochrany nejintimnější osobní sféry jednotlivce (srov. bod 77).
96. Archiv je ve smyslu § 10zákona č. 101/2000 Sb. povinen dbát, aby jiná osoba zpřístupněním archiválie s údaji o ní badateli neutrpěla újmu na svých právech, byla zachována její lidská důstojnost a nebylo neoprávněně zasaženo do jejího soukromého a osobního života. Archiv především musí přijmout potřebná opatření proti neoprávněnému zpracování údajů (§ 11). Této povinnosti archiv vyjde vstříc tím, když přiměje žadatele podpisem badatelského listu odkazujícího na badatelský řád (vzory viz vyhlášku č. 645/2004 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů) k prohlášení, že si - jako badatel - bude plně vědom odpovědnosti spojené s případným dalším nakládáním se získanými osobními údaji, zejména s jejich zveřejněním, k němuž si musí vyžádat předem souhlas dotčené osoby (§ 7 ve vztahu k § 5 odst. 2 větě první zákona).
97. Ústavní soud neshledal napadené ustanovení neslučitelným s ochranou základního práva na soukromí z hlediska záruk zpracování osobních údajů podle § 5 odst. 2zákona č. 101/2000 Sb., neboť ten vyjímá jejich správce z povinnosti obstarat si před zpřístupněním archiválie souhlas dotčené osoby „jedná-li se o zpracování výlučně pro účely archivnictví podle zvláštního zákona“. Toto ustanovení je inspirováno Směrnicí, která považuje další zpracování osobních údajů pro historické, statistické a vědecké účely za přípustné, pokud členské státy poskytnou vhodná ochranná opatření. Tomuto vynětí podléhá zpracování osobních údajů, které tvoří samotný obsah archiválií (Kučerová, A. Zákon o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str. 154). Ačkoliv režim ochrany citlivých osobních údajů [§ 4 písm. b)] je oproti režimu ochrany „běžných“ osobních údajů přísnější [souhlas subjektu údajů musí být „výslovný“, § 9 písm. a)], výjimka pro napadené ustanovení ve vztahu k citlivým údajům je odůvodněna shodně [písmeno ch)].
98. Na základě provedeného testu legitimity Ústavní soud shledal, že napadené ustanovení, dotýkající se práva na soukromí, sleduje cíl přípustný v demokratické společnosti podle čl. 8 odst. 2Úmluvy, jak na něj poukazuje navrhovatel. Neúplné zpřístupnění archivních informací, k němuž by (v případě zrušení výjimky) neudělení předchozího souhlasu dotčené osoby vedlo, by umožnilo jen deformované, a nikoliv plnohodnotné poznání totalitní minulosti. Takto odosobněná společenská sebereflexe by se musela obejít bez autentického prožitku příběhů vypovídajících nejen o osudech pronásledovaných osob a s nimi - mnohdy jen nahodile spjatých - dalších aktérů, ale - a to především - jejich pronásledovatelů. Oslabená ostrost těchto výpovědí by nedovolila dostatečně intenzivní společenskou katarzi minulosti, která je trvale zapotřebí.
99. Ústavní soud odkazuje na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) ve věci návrhu na zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek, ve kterém citoval jeho preambuli: „Poznání historických pramenů a dalších svědectví o uvedených režimech a událostech k nim vedoucích umožňuje lépe pochopit důsledky systematického ničení tradičních hodnot evropské civilizace, vědomého porušování lidských práv a svobod, morálního a hospodářského úpadku provázeného justičními zločiny a terorem proti nositelům odlišných názorů, nahrazení fungujícího tržního hospodářství direktivním řízením, destrukcí tradičních principů vlastnického práva, zneužívání výchovy, vzdělávání, vědy a kultury k politickým a ideologickým účelům a bezohledného ničení přírody.“
100. Napadené ustanovení sleduje legitimní cíl podle čl. 8 odst. 2Úmluvy a nesleduje ve skutečnosti cíl jiný, který by byl jen formálně deklarován jako legitimní. Pro jeho dosažení mají nenahraditelný význam konkrétní informace o aktérech života a rozhodování v období totalitního režimu. Mnohé osobní údaje byly tehdejšími represivními složkami z politických důvodů shromažďovány a zpracovávány metodami neslučitelnými se zásadami právního státu a mohou proto mít stěží ověřitelnou, a tedy spornou vypovídací hodnotu. Právě ale také poznání způsobů, jakými si bezpečnostní složky opatřovaly tyto údaje, je už samo o sobě poznatkem významným pro tento cíl. Ústavní soud považuje zachování dosavadního otevřeného režimu nahlížení do archiválií a dalších svědectví o činnosti tehdejších represivních složek za nezbytné nejen pro objektivní historické poznání praktik minulého režimu a pojmenování jejich organizátorů a vykonavatelů, ale i pro vzdělávání občanů vedoucí je k samostatnému úsudku o potřebě včas rozpoznat náznaky autoritářských tendencí ve společnosti, k upevňování základů demokratického právního státu, rozvoji občanské společnosti a naplňování ideálu spravedlnosti.
101. Poté Ústavní soud přistoupil k provedení testu proporcionality v užším smyslu, jenž má ověřit, že při používání zákonných omezení základních práv a svobod je šetřeno jejich podstaty a smyslu v souladu s čl. 4 odst. 4Listiny. Zachování materiálního obsahu práva na soukromí vyžaduje, aby v každém jednotlivém případě docházelo jen k takovému omezení základního práva, které je nutné a spravedlivě požadovatelné v demokratickém právním státě k tomu, aby byl ještě naplněn účel omezení. Jinými slovy, po identifikaci účelu, pro který má být základní právo omezováno, je třeba zkoumat, zda jde o omezení vhodné a potřebné (nutné) k tomu, aby byl dosažen aprobovaný cíl. Omezující zásah je vhodný, vykazuje-li takovou věcnou souvislost s účelem, že dosažení účelu přinejmenším podporuje. Potřebnost zásahu předpokládá, že k dispozici není žádný jiný, k právům dotčené osoby šetrnější, tj. menší újmu způsobující, a přitom stejně vhodný prostředek. Omezení základního práva na ochranu osobních údajů se nesmí vymykat z proporcionálního poměru k významu jím sledovaného cíle, musí být v rovnováze s ústavním právem na přístup k informacím, tedy nesmí jít nad rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné. Při splnění těchto předpokladů je omezení základního práva fyzické osoby jako individua vázaného na společenství a vztahujícího se k němu ospravedlnitelné.
102. Navrhovatel se domnívá, že anonymizací (znečitelněním) osobních údajů či uplatněním požadavku předchozího nezbytného souhlasu dotčené žijící fyzické osoby archivní informace neztratí svoji vypovídací hodnotu o praxi komunistického režimu, a proto zachování dosavadního přístupu k nim není potřeba. Podle Ústavního soudu však navrhovatel nebere v úvahu, že pouhé nahlížení do archiválií na základě individuální žádosti jen pro potřebu badatele - jak tomu bylo i v případě pracovnice ostravské pobočky České televize, která od zveřejnění získaných archivních informací upustila - samo o sobě neznamená riziko poškození důstojnosti, cti a dobrého jména dotčené osoby (žalobce v původním řízení o náhradu škody). Toto potenciální riziko mohl žalobce odvrátit (a také odvrátil) tím, že nevyslovil souhlas se zveřejněním získaných informací, k němuž jej měla vyzvat (a také vyzvala) ostravská pobočka České televize v souladu se zákonem č. 101/2000 Sb. v rámci přípravy na vysílání zamýšleného pořadu. Napadené ustanovení zákona o archivnictví nikterak nevylučovalo ani neomezovalo prostor pro žalobce, aby požadoval ověření těchto informací, jejich uvedení na pravou míru na základě vlastního vyjádření (mohl přiložit rozsudek o své rehabilitaci), jejich redukci apod., popř. aby zcela zabránil jejich zveřejnění. K neoprávněnému zásahu do osobnostních práv žalobce tedy nemohlo dojít pouhým nahlížením do archiválie podle napadeného ustanovení, nýbrž až případným postupem ostravské pobočky České televize nad rámec zákona č. 101/2000 Sb. - dalším zpracováním pro potřeby televizního vysílání bez souhlasu žalobce.