Nález Ústavního soudu ze dne 20. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS 3/14 ve věci návrhu na vyslovení protiústavnosti § 37 odst. 6 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 30. června 2009
IX. a) Ochrana osobních údajů jako součást práva na soukromíIX. a)
55. Jak připomněl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 [populární název „Data retention“ (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)], v čl. 1 odst. 1Ústavy je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Základním atributem ústavního konceptu právního státu a podmínkou jeho fungování je úcta k právům a svobodám jednotlivce, která je v uvedeném ustanovení výslovně vyjádřena. Ústava se hlásí k materiálnímu pojetí právní státnosti, kterou charakterizuje respekt veřejné moci ke svobodné (autonomní) sféře jednotlivce vymezené základními právy a svobodami, do níž veřejná moc zásadně nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech, které jsou odůvodněny potřebou řešení kolize s jinými základními právy nebo ústavně aprobovaným a zákonem jednoznačně definovaným veřejným zájmem, a to za předpokladu, že je zákonem předvídaný zásah proporcionální jak s ohledem na cíl, jehož má být tímto zásahem dosaženo, tak s ohledem na míru krácení omezovaného základního práva či svobody.
56. Ústředním lidskoprávním nárokem na autonomii jednotlivce je požadavek respektu k svébytnému uspořádání života, jehož jednou z primárních funkcí je - vedle ochrany tradiční prostorové dimenze soukromí a nerušené tvorby sociálních vztahů - i záruka v podobě práva na ochranu osobních údajů. V Listině není právo na respektování soukromého života zaručováno v jednom všezahrnujícím článku (jako je tomu v případě čl. 8Úmluvy). Naopak, jak Ústavní soud v citovaném nálezu dále uvedl, ochrana soukromé sféry jednotlivce je v Listině rozložena do více ustanovení a doplňována dalšími aspekty práva na soukromí deklarovanými na různých místech Listiny. Jádrem této úpravy je právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých podmínek mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Dílčí atributy tohoto práva, výslovně zaručeného čl. 10 odst. 3Listiny, tvoří právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zpracováním údajů o své osobě [srov. nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41) nebo sp. zn. I. ÚS 705/06 ze dne 1. 12. 2008 (N 207/51 SbNU 577)], ve spojení s čl. 13Listiny, který chrání vedle listovního tajemství i tajemství jiných písemností a záznamů, ať již uchovávaných v soukromí, nebo zasílaných komunikačními prostředky, zde s výjimkou případů a způsobů, které stanoví zákon. V Listině uvedený výčet toho, co je třeba zařadit do rámce ochrany soukromí, nelze považovat za vyčerpávající a konečný.
57. Také už ve svých nálezech, např. sp. zn. I. ÚS 321/06 ze dne 18. 12. 2006 (N 229/43 SbNU 595) a sp. zn. II. ÚS 517/99 ze dne 1. 3. 2000 (N 32/17 SbNU 229), Ústavní soud konstatoval, že právo na ochranu soukromého života je nezadatelným lidským právem, přičemž k omezení tohoto práva lze v demokratickém právním státě přikročit za účelem ochrany základních práv jiných osob nebo ochrany veřejného zájmu, který je v podobě principu či hodnoty obsažen v ústavním pořádku [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. 12. 2005 (N 223/39 SbNU 353)]. Standardním hlediskem, jímž Ústavní soud posuzuje vzájemnou kolizi základních práv a svobod, respektive jejich střet s jinou ústavně chráněnou hodnotou, je hledisko proporcionality. Přitom je třeba dbát, aby bylo dosaženo nejvyšší možné míry souladu mezi nimi, tedy optimálního uplatnění obou chráněných hodnot.
58. Omezujícím zásahům se ovšem poněkud vymyká podskupina tzv. osobnostních práv, tj. právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména, která tvoří „tvrdé jádro“ ochrany soukromí v širším slova smyslu (čl. 10 odst. 1Listiny) a jsou přiřazována k nadpozitivním hodnotám jako samotná podstata a nejvyšší účel základních práv [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2268/07 ze dne 29. 2. 2008 (N 45/48 SbNU 527)]. Zatímco normativní obsah práva na osobní čest a dobrou pověst se proměňuje v závislosti na kulturním, prostorovém a časovém kontextu, lidská důstojnost je - zejména v ústavní doktríně Německa jako státu, jenž v minulosti prošel obdobími totalitních režimů - nezpochybnitelnou ústavní hodnotou, která nemůže být zákonem ani judikaturou omezována ani vyvažována jinými právy a zájmy, pracuje s ní ve své judikatuře i ESLP, přestože ji Úmluva výslovně nezmiňuje.
59. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (N 111/46 SbNU 41) Ústavní soud nepovažoval za legitimní zveřejnění difamační informace dotýkající se důstojnosti jiné osoby působící ve veřejném životě, pokud nebyly prokazatelně dány rozumné důvody spoléhat se na pravdivost takové informace, či pokud její původce dokonce měl důvod pravdivost informace zpochybnit, ale neověřil si ji, natož pak bylo-li její zveřejnění motivováno touhou poškodit dotčenou osobu. Ústavní soud se v citovaném nálezu zabýval také základním právem na osobní čest a dobrou pověst, které se uplatňuje ve více dimenzích. Jedná se o soukromou sféru a sféru společenských, občanských a profesních vazeb, kterou lze označit za sociální. V první sféře jde vlastně o ochranu soukromí v užším smyslu, v jehož rámci je zásadně věcí jen autonomního rozhodnutí každého, co a v jakém rozsahu s ohledem na svou osobní čest a dobrou pověst z této sféry uvolní jako informaci pro okolní svět. Jinými slovy, v tomto segmentu zpravidla platí naprosté informační sebeurčení.
60. Sféra společenských, občanských a profesních vazeb reflektuje sociální aspekt základních práv, resp. odráží reálný stav, v němž jednotlivec žije ve společenství a vstupuje s ostatními jeho členy do různých forem interakce a komunikace, přičemž skrze své chování, ba dokonce skrze své samotné bytí ovlivňuje ostatní členy společenství. V této druhé oblasti již neplatí naprostá ochrana soukromí, jinými slovy, do této sféry lze za určitých podmínek vstupovat i bez souhlasu subjektu práv, neboť se v ní mohou vyskytovat fakta, která jsou předmětem veřejného zájmu. Sociální sféra tak může být narušena proporcionálními zásahy veřejné moci za účelem ochrany zájmů společenství. Vnější okraj soukromé sféry jednotlivce tvoří tedy tzv. veřejná sféra. Jedná se o ten segment lidského života, který může vnímat nebo brát na vědomí každý (Löffler/Rickler. Handbuch des Presserechts. 4. vyd. 2000, 42. kap., marg. č. 7). V této sféře neexistují prakticky žádná omezení pro šíření pravdivých faktů.
61. Protože právo na zachování lidské důstojnosti, osobní cti a dobré pověsti zaručované čl. 10 odst. 1Listiny není omezitelné podústavními zákony, jejichž účel by Listina stanovila v podobě veřejných statků (tak jako je tomu např. v čl. 17 odst. 4 u svobody projevu a práva vyhledávat a šířit informace ve prospěch zákonných opatření nezbytných v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnosti státu, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví a mravnosti), a možnost domáhat se tohoto práva není výslovně ani podmíněna prováděcími předpisy (jako u některých hospodářských, sociálních a kulturních práv v hlavě čtvrtéListiny), je třeba oprávnění k zásahům - připustíme-li je - hledat v kategorii ústavně imanentních omezení, tj. omezení plynoucích přímo z ústavního pořádku samotného. Legitimita takových zásahů veřejné moci do základních osobnostních práv dotčené osoby může být ospravedlněna požadavkem respektu k srovnatelně intenzivní potřebě ochrany osobnostních práv jiného, jehož lidská důstojnost, osobní čest nebo dobrá pověst by utrpěly, pokud by mu byl např. odepřen přístup k určitým informacím dotýkajícím se jeho osoby.
62. Stojí-li tak proti sobě dva nároky stejné povahy a intenzity, vždy je třeba vážit naléhavost a úroveň konkurujících si hodnot a zájmů s ohledem na konkrétně skutkově utvořený základ tak, aby obě hodnoty byly v co největší míře zachovány. Nelze-li tomuto požadavku vyhovět, je nutno o to přesvědčivěji zdůvodnit širší zásah do jedné z těchto hodnot při uplatnění principu proporcionality. Tyto ústavní zásady, které se uplatňují při posouzení opatření veřejné moci omezujících základní právo jednotlivce, je třeba odpovídajícím způsobem aplikovat i na případy kolize mezi právy soukromých subjektů v rovině horizontální.
63. Při výkladu práva na soukromí v jeho různých dimenzích, jak je zachycuje Listina, je nutno mít na zřeteli účel tohoto dynamicky se vyvíjejícího práva jako takového, resp. je třeba uvažovat o právu na soukromí v jeho dobové celistvosti. Proto i právo na ochranu osobních údajů zaručené čl. 10 odst. 3Listiny má být interpretováno na straně jedné nejen ve spojitosti s ustanoveními čl. 7 (nedotknutelnost osoby a jejího soukromí), čl. 8 (osobní svoboda), čl. 12 (nedotknutelnost obydlí) a čl. 10 odst. 1 (zachování lidské důstojnosti, osobní cti, dobré pověsti a jména) a odstavce 2 (ochrana před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života), která svou povahou i významem dotvářejí privátní sféru jednotlivce a jeho individuální integritu jako zcela nezbytnou podmínku důstojné existence člověka a občana a rozvoje lidského života vůbec.
64. Na druhé straně totiž interpretace práva na ochranu osobních údajů, je-li vystavena požadavku vyvažování konkurujících zájmů, je ovlivňována aktuálním sociálním a politickým kontextem: „[P]ředstavy o tom, co náleží do sféry soukromé a co do sféry veřejné, se rovněž velmi dynamicky mění ... hranice mezi privátním a veřejným ... se plynule posouvá, a to ve prospěch rozšiřování veřejné sféry ... každý jednotlivec je chápán jako osoba se sociálními vazbami existujícími uvnitř občanského společenství a jako osoba uvědomující si odpovědnost vůči celku ... každý musí akceptovat pro všechny osoby platné a obecně spravedlivě vyžadované (zákonné) podmínky a omezení své svobody realizované v rámci soukromí, avšak vždy za předpokladu, že zůstane, obecně řečeno, zachován prostor pro svébytnou existenci individua.“ (Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 278-279).
IX. b) Právo na přístup k informacímIX. b)
65. Návrhem napadené ustanovení zákona o archivnictví evokuje kolizi mezi základním právem na ochranu osobních údajů jako součásti soukromí osoby dotčené informacemi v archiváliích o činnosti bezpečnostních složek bývalého totalitního režimu a svobodou projevu a právem na informace, které zahrnují vyjadřování svých názorů, svobodné vyhledávání, přijímání a rozšiřování idejí a informací podle čl. 17 odst. 1 a 2Listiny, resp. čl. 10 odst. 1Úmluvy a úzce souvisejí se svobodou vědeckého bádání podle čl. 15 odst. 2Listiny. Difamační potenciál svobody projevu a práva na informace lze omezit zákonnými opatřeními nezbytnými v demokratické společnosti pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti podle čl. 17 odst. 4Listiny, resp. čl. 10 odst. 2Úmluvy. Jednotlivé atributy svobody projevu a práva na informace jsou na sobě nezávislé: vyhledávání a přijímání informací vytváří reálné předpoklady pro efektivní naplnění svobody projevu, není však vázáno na rozšiřování získaných informací jejich zveřejněním nebo jiným sdílením. Vyhledávání a přijímání informací je tedy samostatným základním právem, jehož výkon nelze pozdějším zveřejněním podmiňovat. Má význam i samo o sobě jako předpoklad svobody myšlení a svědomí podle čl. 15 odst. 1Listiny, resp. čl. 9 odst. 1Úmluvy. Na jeho případné omezení ze shora vypočtených důvodů mohou být proto kladeny nároky odlišné od požadavků na omezení práva na šíření informací, pokud zásah do soukromí dotčené osoby bude např. méně intenzivní a snáze ospravedlnitelný než zásah způsobený jejich šířením.
66. Přístup k relevantním informacím je v demokratické společnosti obecným předpokladem realizace práva každého na aktivní účast ve veřejném životě na základě rovné participace ve smyslu čl. 1Listiny, jak připomněl i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/10 ze dne 30. 3. 2010 (N 68/56 SbNU 761; 123/2010 Sb.), s poukazem na rozsudky ESLP ve věcech Campos Damaso proti Portugalsku a Sunday Times proti Spojenému království (srov. také Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 431). Pilířem demokratické společnosti je otevřená diskuze o výkonu veřejné moci a jeho dopadech na jednotlivce v minulosti, v současnosti i v budoucnosti. Ideál skutečné demokracie stojí na společnosti, kde každý na sebe samého pohlíží jako na součást celku. Základním prvkem takové společnosti je občan, aktivně usilující o porozumění sám sobě v kontextu poznání osudů jiných („jak bych se asi zachoval já?“). Elementární součástí přesvědčení o nepřípustnosti jakékoliv recidivy totalitního režimu je internalizace příběhů osob tímto režimem v minulosti pronásledovaných.
67. Ve světle odkazu preambuleListiny na trpké zkušenosti z dob, kdy lidská práva a základní svobody byly v naší vlasti potlačovány, lze klást na podmínky zpřístupnění příběhů dokumentujících praxi bezpečnostních složek bývalé totalitní moci jen taková zákonná omezení, která jsou proporcionální, tj. nepřekračují rámec toho, co je pro poznání jejich praxe vhodné, nezbytné a zároveň v souladu s čl. 4 odst. 2Listiny nejšetrnější k podstatě a smyslu práva na informace [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 517/99 ze dne 1. 3. 2000 (N 32/17 SbNU 229)]. Dochází-li realizací práva na informace fyzickou osobou ke zpřístupnění údajů jiných osob výlučně pro její osobní potřebu, nevztahuje se na tuto formu zpracování osobních údajů, kdy jejich zveřejnění nepřichází z povahy věci vůbec v úvahu, zákon č. 101/2000 Sb. (§ 3 odst. 3). Naproti tomu, realizace práva na informace a svobody vědeckého bádání profesionálním badatelem, jejímž konečným určením je informace získané nahlížením do archiválií ve zpracované podobě zveřejnit, klade na podmínky ochrany osobních údajů rozdílné nároky oproti pouhému nahlížení, neboť šíření takových informací s osobními údaji je už kvalitativně zcela jiným, intenzivnějším zásahem do soukromí.
68. Zpřísnění podmínek přístupu k archiváliím jen pro skupinu těchto profesionálních badatelů by vedlo k porušení zásady rovného postavení před právem, kdežto zpřísnění pro obě skupiny by pro první z nich znamenalo nepřiměřené omezení práva na informace. Proto se jeví jako nejšetrnější a při tom ústavně slučitelné řešení nastavit podmínky nahlížení do archiválií v zákoně o archivnictví pro všechny badatele na stejné úrovni s tím, že správce osobních údajů (archiv) zaváže profesionální badatele k tomu, aby si pro další jejich zpracování (zejména zveřejnění) opatřili souhlas dotčených osob podle zákona č. 101/2000 Sb. (§ 7 ve spojení s § 5 odst. 2, § 9). Totéž pak platí i pro badatele - fyzické osoby, pokud by údaje získané z archiválií chtěli nad rámec své osobní potřeby, tedy pouhého seznámení se s nimi, postoupit jinému k dalšímu zpracování (např. médiím za účelem publikace). Oddělení právního režimu nahlížení a zveřejnění je tedy plně opodstatněné.
69. V obecné rovině je právo na přístup k archiváliím s informacemi o činnosti bezpečnostních složek bývalé totalitní moci předpokladem nezprostředkovaného poznání minulosti. Platí tu obdobně slova Karla Jasperse z knihy Otázka viny (Praha: Academia, 2006), napsaná krátce po skončení 2. světové války, na která se odvolává i Eliška Wagnerová ve svém odlišném stanovisku k nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 25/07 ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791; 160/2008 Sb.) ve věci návrhu na zrušení zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek: „... chceme se sami sebe ptát, neúprosně si sami pro sebe ujasňovat: kde jsem cítil falešně, myslil falešně, jednal falešně - chceme hledat vinu tak dalece, jak jen je možno, u sebe, a ne jen ve věcech nebo u druhých ...“ A k tomu E. Wagnerová jen dodává: „Na otázku proč, si musí každý odpovědět sám, neboť jedinou instancí při řešení morální viny je dle Jasperse jen vlastní svědomí...“
70. Takto individualizované poznání minulosti odráží také sociální dimenzi práva na přístup k informacím, na jejímž základě je jednotlivec schopen žít ve společnosti, která ho obklopuje, relativně nekonfliktně, vstupovat s ostatními jejími členy do různých forem interakce a komunikace a skrze své chování, ba dokonce skrze své samotné bytí působit na ostatní členy společnosti. Jeho chování či bytí je spoluurčováno úrovní autentického vypořádání se s příběhy nedemokratického režimu. Vstupuje-li zákonodárce do tohoto specifického informačního prostoru, je jeho zásah omezující právo na soukromí jedněch (pronásledovaných popř. dalších, s jejich příběhy spjatých osob) ospravedlnitelný pouze v tom rozsahu, v jakém je způsobilý umožnit druhým (ostatním členům společnosti) nabytí jinak nedostupných poznatků o povaze totalitního režimu, které jim poskytnou příležitost k lepšímu sebepoznání na základě srovnání s osudy obětí pronásledování.
71. Referenčním hlediskem ústavního přezkumu napadeného ustanovení je tedy také imperativ ústavního pořádku, jenž v konkrétním kontextu ukládá respektovat i právo dalších zainteresovaných osob z okruhu pronásledovaného (členů rodiny, dalších příbuzných, přátel, pozůstalých) na přístup k archiváliím obsahujícím jeho osobní údaje, bez jejichž poznání by tyto osoby byly nuceny setrvávat v nedůstojné nevědomosti o vlastním osudu. Porozumět svému postavení je v každé demokratické společnosti předmětem ústavně aprobovaného veřejného zájmu.
72. Rozpoznání takových imperativů v judikatuře Ústavního soudu je dosud stále otevřené: „V českých poměrech jde v případě práva na informační sebeurčení o Pandořinu skříňku. Zejména databáze obsahující mnohdy citlivé informace ze soukromého života jednotlivých osob pořízené především státněbezpečnostními orgány v období před listopadem 1989, které stát stále drží, mohou vyvolat potřebu řešení ... a lze jen vyslovit údiv, že se takovým individuálním případem Ústavní soud dosud nezabýval.“ (Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, str. 285).
73. Čím citelnější zásah do osobní integrity dotčeného jednotlivce výkon práva jiné osoby na přístup k informacím působí, tím účinnějšími zárukami ústavněprávní ochrany proti zneužití získaných informací musí být dotčená osoba vybavena. Přiměřenost zásahu je třeba posuzovat jak intenzitou jeho dopadu do osobní sféry dotčených osob, tak i počtem těchto osob [např. plošná a preventivní povaha sběru a uchovávání provozních a lokalizačních údajů o elektronické komunikaci byla hlavním důvodem, proč napadené ustanovení příslušného zákona neobstálo v testu proporcionality, viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.)]. Záruky přiměřenosti zásahu spočívají nejen v rovném a transparentním nastavení pravidel přístupu k archivním informacím, ale i v reálné vymahatelnosti těchto pravidel a dostupnosti nezávislé a nestranné soudní kontroly. Při seznamování se s dokumenty a údaji ze spisů komunistických tajných služeb si navíc jak badatelé, tak i veřejnost musí být vědomi té skutečnosti, že tyto spisy mohou obsahovat polopravdy či lži, a proto se nemohou spoléhat na jejich věrohodnost.