Nález Ústavního soudu ze dne 27. března 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb.
118. Ani veřejně dostupné statistiky Českého statistického úřadu v oblasti stravování a pohostinství nemohou vést Ústavní soud k závěru, že by k účinnosti zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (31. května 2017) došlo k zásadnímu zásahu do podnikání v tomto oboru. Z přehledu základních finančních ukazatelů v oblasti stravování a pohostinství, v nichž jsou zahrnuta první tři čtvrtletí roku 2017, vyplývá, že ve všech třech čtvrtletích má podnikání v této oblasti zlepšující se tendenci. Například zatímco počet zaměstnanců v tomto oboru v prvním čtvrtletí roku 2017 činil 87 827 osob, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činil 89 258 osob. Tržby v prvním čtvrtletí roku 2017 činily 28 174 000 000 Kč, ve třetím čtvrtletí roku 2017 činily 31 172 000 000 Kč. Rovněž došlo ke zvýšení mezd v tomto oboru (Český statistický úřad. Základní finanční ukazatele - čtvrtletní. Dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/l-malzfu_b). V tzv. rychlých informacích Český statistický úřad sděluje, že za celý rok 2017 se tržby ve stravování a pohostinství meziročně zvýšily o 8,1 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2017), zatímco za rok 2016 došlo ke zvýšení o 5,7 % (dostupné na https://www.czso.cz/csu/czso/cri/sluzby-4-ctvrtleti-2016_). Jiná statistická data nemá Ústavní soud k dispozici.
119. Ústavní soud samozřejmě nemůže z uvedených statistik zjistit, nakolik se na zvýšení tržeb podílela stravovací zařízení původně kuřácká oproti nekuřáckým nebo stravovací zařízení ve městech oproti zařízením na venkově. Zvýšení počtu zaměstnanců v oboru však znamená, že i kdyby k ukončení činnosti některých zařízení došlo, neprojevilo se to nijak na výkonnosti oboru a zřejmě ani ve ztrátě zdroje obživy zaměstnanců zařízení uzavřeného na základě přijatého zákazu kouření.
120. Navíc je úvaha o provázanosti případného ukončení činnosti stravovacího zařízení se samotným zákazem kouření bez dalších dat značně spekulativní - některá zařízení mohla ukončit činnost před účinností samotného zákazu z vlastního rozhodnutí, některá z důvodu kumulace opatření, která na stravovací zařízení v uplynulých letech dopadla, zejména povinnosti elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení. Právě ve věci elektronické evidence tržeb stál Ústavní soud před stejným problémem v tom, že teoreticky bylo možné se domnívat, že na některá stravovací zařízení dopadla povinnost elektronické evidence tržeb výrazněji a na některá méně výrazně. Ani tehdy však zásah do samotné podstaty a smyslu práva podnikat neshledal (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16) a z popsaných důvodů jej neshledává ani nyní.
121. Opomíjen je vedle dopadu zákazu kouření do podnikání stravovacích zařízení jeho dopad do vlastního tabákového průmyslu, který je z právního hlediska podstatně větší již z povahy tohoto podnikání a jeho předmětu, resp. vazby mezi předmětem podnikání a předmětem napadeného zákazu. Ani v tomto případě však Ústavní soud neshledává, že by šlo o zasažení samotné podstaty a smyslu práva podnikat. Tabákový průmysl je dlouhodobě podrobován postupné regulaci a není důvod se domnívat, že by jej omezení kouření na jednom vymezeném místě, aniž by bylo zakazováno kouření jako celek, zasáhlo v samotné podstatě.
122. V souvislosti s připomenutím elektronické evidence tržeb a kontrolního hlášení pak obzvláště vyniká význam cílů, které nyní napadený zákaz sleduje. Zmíněná administrativní opatření, jakkoli mohla významně zasáhnout do běžného a dříve obvyklého chodu podnikání, sledovala „jen“ cíle vyšší efektivity při výběru daní, tedy v podstatě vyšší efektivity chodu státu, a narovnání podnikatelského prostředí.
123. Proti tomu zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb nesporně sleduje zásadní cíle ochrany zdraví (čl. 31Listiny), života (čl. 6 odst. 1Listiny), zvláštní ochrany dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1Listiny), zlepšení životního prostředí (čl. 35 odst. 1Listiny) a rovněž i významné snížení výdajů státu v oblasti zdravotnictví. S ohledem na znění Rámcové úmluvy i dalších již zmíněných mezinárodních smluv lze dovodit, že jedním z cílů sledovaných napadeným zákazem je i dodržování závazků, které České republice vyplývají z mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2Ústavy).
124. Pokud jde tedy o zhodnocení legitimity cílů u opatření, která na provozovatele stravovacích zařízení v posledních letech nepříznivě dopadla, není zákaz kouření tím opatřením, k němuž by měl Ústavní soud přistupovat nejkritičtěji, a už vůbec ne jen proto, že jej posuzuje chronologicky nejpozději. Proti ostatním opatřením je zákaz kouření naopak nejvíce opodstatněn ochranou základních práv a svobod druhých, a nikoliv jen efektivitou chodu státního mechanismu a „čistotou“ podnikání. Je to právě Ústavní soud, který mnohdy musel ochranu zdraví před zákonodárcem či skutečnostmi, kterými byl zákonodárce ovlivňován, bránit [srov. např. nálezy ze dne 20. června 2013 sp. zn. Pl. ÚS 36/11 (N 111/69 SbNU 765; 238/2013 Sb.), ze dne 25. března 2014 sp. zn. Pl. ÚS 43/13 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.) a ze dne 30. května 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (231/2017 Sb.)]. Proti tomu v tomto případě dokázal zákonodárce, vyjádřeno slovy čl. 5 odst. 3Rámcové úmluvy, uchránit při přijímání zákona sledované cíle ochrany života a zdraví „před komerčními a jinými zájmy tabákového průmyslu“. I to by mělo přispět ke zdrženlivému přístupu Ústavního soudu. Je nutno podotknout, že z důvodové zprávy vyplývá, že zákonodárce zásahy do podnikání v oblastech tabákového průmyslu i stravování pečlivě zvažoval. Ze všech těchto důvodů může Ústavní soud uzavřít, že napadený zákaz kouření sleduje legitimní cíle a není svévolným zásahem do základních práv.
125. V testu rozumnosti tedy zbývá posoudit, zda je zákonný prostředek použitý k dosažení popsaných cílů rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější, nejmoudřejší či nejjednodušší.
126. Jakkoli se může zdát úplný zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb drastickým opatřením, pro výklad Ústavního soudu je významné, že jde o standardní a věcně opodstatněné řešení. Lze odkázat na výše uvedenou argumentaci týkající se otázky efektivnosti tohoto řešení (srov. body 105-111) i na to, že přijatý zákaz je opatřením vycházejícím z čl. 8Rámcové úmluvy.
127. Nad rámec již uvedené argumentace lze dodat, že opodstatnění má také přísnější zákaz kouření právě v provozovnách stravovacích služeb ve srovnání například s letišti, na něž poukazuje navrhovatelka, aniž by vysvětlovala, proč by měla být stravovací zařízení s letišti srovnatelná. Stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření je umožněn pouze v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, tedy části letiště, která není veřejnosti volně přístupná a zpravidla jde o prostor výhradně vnitřní. Zvláštní důraz přitom byl v mezirezortním připomínkovém řízení kladen na cestující s různou mírou závislosti na tabáku, a to zejména těch, kteří cestují na velké vzdálenosti a na letišti pouze přestupují, nemají tedy žádnou jinou možnost, jak čelit abstinenčním příznakům, s ohledem na zákaz kouření v letadlech. Takové důvody se pro zřízení kuřáren v provozovnách stravovacích služeb zjevně neuplatní, neboť kuřáci mohou provozovny stravovacích služeb za účelem kouření libovolně opouštět. Obdobné důvody jako u kuřáren na letištích lze naopak shledat pro možnost zřízení stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření v uzavřeném psychiatrickém oddělení nebo jiném zařízení pro léčbu závislostí [§ 8 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek].
128. Argumentaci navrhovatelky nepodporují ani rozhodnutí německých soudů, na něž navrhovatelka odkazovala. Vytváří naopak argumentační podporu pro regulaci, kterou zvolil český zákonodárce.
129. Spolkový ústavní soud v rozsudku ze dne 30. července 2008 sp. zn. 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, totiž opakovaně zdůraznil ústavní neproblematičnost paušálního zákazu kouření ospravedlněného ochranou veřejného zdraví jako základního veřejného statku i ochranou života a nepochybné negativní důsledky aktivního i pasivního kouření na zdraví. Odkázal na studii, dle níž jsou téměř čtrnáctinásobně ohroženi smrtí v důsledku pasivního kouření zaměstnanci ve stravovacích službách oproti statistickým datům týkajícím se obyvatelstva jako celku (odst. 110). Poukázal rovněž na širokou diskreci zákonodárce, sleduje-li cíl ochrany zdraví. Z těchto důvodů konstatoval, že zákonodárce nemá žádnou ústavní povinnost vytvářet s ohledem na právo podnikat výjimky ze zákazu kouření ve stravovacích zařízeních (odst. 122), a to ani s ohledem na malé podniky či jejich omezenou nabídku (odst. 123), stejně jako takové výjimky nečiní ani v jiných oblastech, např. hromadné dopravě [k tomu srov. také § 8 odst. 1 písm. c) a d) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek]. Dovodil rovněž, že přísný zákaz kouření není nepřiměřeným omezením autonomie vůle kuřáků, neboť jim zůstává zachována možnost dočasně restauraci opustit (odst. 126). Konstatoval, že každá výjimka ze zákazu kouření znamená, že se zákonodárce cíle ochrany zdraví částečně zřekl.
130. Spolkový ústavní soud ovšem přezkoumával zákony spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Berlín, které výjimky z přísného zákazu kouření ve stravovacích zařízeních připustily. Učinily to však dle Spolkového ústavního soudu nerovným, a proto neústavním způsobem, neboť velkým stravovacím zařízením umožnily mít zřízenu kuřárnu, zatímco malá stravovací zařízení musela být přísně nekuřácká. Stejně tak považoval za neústavní to, že se výjimka ze zákazu kouření umožňující zřídit kuřárny nevztahovala na diskotéky. Spolkový ústavní soud tedy shledal neústavnost pouze ve způsobu, jakým byly vybrány výjimky ze zákazu kouření ve stravovacích zařízeních, nikoli v samotném zákazu kouření. V závěru rozhodnutí pak znovu zdůraznil, že při přijetí nové právní úpravy může zákonodárce zvolit i přísnou formu zákazu kouření dopadající na všechna stravovací zařízení, čímž předejde námitkám nerovného zacházení (odst. 163).
131. K obdobným závěrům na základě obdobné právní úpravy došel i Ústavní soudní dvůr Svobodného státu Sasko v rozhodnutí, na něž navrhovatelka také odkazovala [usnesení ze dne 20. listopadu 2008 sp. zn. Vf. 63-IV-08 (HS)]. Opět neústavnost shledal v nerovném dopadu výjimek, konkrétně v tom, že výjimka ze zákazu kouření, která platila pro oddělené prostory stravovacích zařízení, nedopadala i na herny. Obdobný je i rozsudek Ústavního soudního dvora spolkové země Porýní-Falc ze dne 30. září 2008 sp. zn. VGH B 31/07. Zajímavostí je, že v tomto rozsudku soud u malých stravovacích zařízení připustil výjimku ze zákazu kouření jen tehdy, bude-li toto zařízení provozovat výlučně jeho vlastník, a nedojde tedy k ohrožení zdraví jeho zaměstnanců nebo i osob samostatně výdělečně činných, které by pracovaly v jeho podniku, ledaže by šlo o jeho vlastní rodinné příslušníky.
132. Přestože by výše uvedené k závěrům o rozumnosti zvoleného prostředku postačovalo, zabýval se Ústavní soud i tím, zda zákonodárce mohl srovnatelně rozumným způsobem určit ze zákazu kouření výjimky. V obecné rovině mu v tom nic nebránilo, upřednostnil však nejvyšší možnou míru efektivity při naplnění sledovaných legitimních cílů, k čemuž byl jako demokraticky zvolený zákonodárce oprávněn [srov. např. nález ze dne 20. prosince 2016 sp. zn. Pl. ÚS 3/14 (73/2017 Sb.), bod 85, nebo již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 9/15, bod 32]. Pokud by přistoupil k vymezování výjimek, čelil by nelehké situaci při hledání jejich vhodného legislativního vymezení a v konečném důsledku, tak jako tomu bylo v jednotlivých německých spolkových zemích, námitkám nerovného zacházení. Je-li totiž nyní v obecném diskursu namítáno, že zákaz kouření nepříznivě dopadá na malá stravovací zařízení, nejčastěji na vesnicích, ve srovnání s většími, oč diskutabilnější by bylo, pokud by hranice pro zákaz kouření byla odvozena například od podlahové plochy restaurace. Pak by v jedné obci mohlo dojít k přímé podpoře menšího zařízení, kde by kouření zakázáno nebylo, a přímé likvidaci většího, kde by zákaz kouření platil. Pokud by platil obecný zákaz kouření v restauracích s možností zřízení stavebně oddělených kuřáren dle volby provozovatele stravovacího zařízení, došlo by ke znevýhodnění až případné likvidaci vlastníků menších provozoven, kteří by si kuřárny zřídit nemohli z finančních nebo technických důvodů. Proto se lze ztotožnit se závěry Spolkového ústavního soudu, že paušální zákaz kouření je z hlediska legislativní techniky ústavně mnohem méně problematický. Spolkový ústavní soud také vhodně poukázal například na paušální zákaz kouření v prostředcích hromadné dopravy, aniž by bylo rozlišováno, o jak velkého podnikatele v daném oboru se jedná. Případný poukaz na to, že v jedné oblasti činnosti je nyní legitimně zakazovaná aktivita tradičnější než v jiné, nemůže být právně relevantní, jak již bylo rovněž podotknuto (srov. bod 82).
133. Přesvědčivé nejsou ani výhrady k napadenému zákazu poukazující na rušení nočního klidu či jiné obtěžování, které je kuřákům před provozovnami stravovacích služeb vytýkáno. Jsou-li totiž tyto výhrady důvodné, jsou již nyní řešitelné v mezích platného právního řádu, ať už například právě jako přestupek rušení nočního klidu (§ 5zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích) nebo jako imise vlastníka, proti nimž je možné se bránit zdržovací žalobou nebo případně i žalobou na náhradu újmy (srov. § 1013občanského zákoníku, zejména jeho odstavec 2, který upravuje imise provozu závodu nebo podobného zařízení, který byl úředně schválen).
135. Zákaz kouření ve vnitřních prostorách provozoven stravovacích služeb tedy v testu rozumnosti obstál. Je ústavně konformním zásahem do práva podnikat ve smyslu čl. 26 odst. 2Listiny.
136. Závěrem této části nálezu Ústavní soud dodává, že jeho závěry neznamenají, že by potvrzoval zákonodárcem zvolené řešení jako jediné možné, nebo dokonce nejlepší. V testu proporcionality i rozumnosti pouze musel posoudit řešení, které zákonodárce přijal, z toho hlediska, jestli vedle něj existuje jiné řešení mírnější, ale stejně efektivní z hlediska zákonodárcem požadovaných účinků. Volba požadovaných účinků (zde míra ochrany zdraví) je přitom zejména na zákonodárci. Skutečnost, že zvolené řešení obstálo, neznamená, že není k dispozici jiné řešení, které by při stejném standardu ochrany zdraví šetrněji zasahovalo do práv těch, kteří chtějí kouřit. Zákonodárce tím ovšem není zbaven prostoru pro případnou jinou regulaci kouření v provozovnách stravovacích služeb. Je především na něm, aby posoudil vhodnost toho kterého řešení při zohlednění všech relevantních hledisek, včetně již zmíněných hledisek mezinárodněprávních. Kdyby zákonodárce v zájmu ochrany zdraví zvolil při přijímání úpravy kouření v provozovnách stravovacích služeb jinou formu ochrany, mohla i taková úprava představovat ústavně přípustný zásah do základních práv a svobod podle čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1Listiny.