Nález Ústavního soudu ze dne 27. března 2018 sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 65/2017 Sb., o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, ve znění zákona č. 183/2017 Sb.
VIII.3 Ustanovení týkající se zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služebVIII.3
94. Třetím okruhem námitek navrhovatelka zpochybnila ústavnost § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, kterým se zakazuje kouřit ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb, s výjimkou užívání vodních dýmek. Provozovna stravovacích služeb je v § 2 písm. i) téhož zákona definována jako prostor potravinářského podniku, v němž je provozována stravovací služba zahrnující podávání pokrmů určených k přímé spotřebě v této provozovně. Porušením tohoto zákazu se dopustí přestupku každá fyzická osoba, za což jí lze uložit pokutu do výše 5 000 Kč [srov. § 35 odst. 1 písm. e) a odst. 2 písm. a)zákona].
95. Navrhovatelka vycházela z toho, že § 8 odst. 1 písm. k)uvedeného zákona je speciálním ustanovením k § 8 odst. 1 písm. a)zákona, kterým se zakazuje kouřit ve veřejnosti volně přístupném vnitřním prostoru, s výjimkou stavebně odděleného prostoru vyhrazeného ke kouření. Speciální zákaz dopadající na provozovny stravovacích služeb považovala za nedůvodný a paternalistický, znemožňující zřízení kuřáren. Ty by byly dle § 10zákona zvlášť větranými prostory, kam by nesměl vstupovat zaměstnanec při výkonu práce v době, kdy se v těchto prostorách kouří. Na základě speciálního zákazu nemohou mít ani restaurace na letištích kuřárny, byť jinak je v prostoru mezinárodního letiště možné kuřárny zřizovat. Zákaz je dle ní nerozumný, nedůvodný a neodpovídá ani vládou deklarovanému účelu ochrany zdraví nekuřáků, a proto je neústavní. Podle navrhovatelky totiž nelze akceptovat zásah veřejné moci motivovaný ochranou zdraví nikoli nekuřáků, ale kuřáků.
96. Úvodem posouzení tohoto okruhu námitek Ústavní soud zdůrazňuje, že zákaz kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb se dotýká významné části obyvatel tím, že je nutí přizpůsobit mu své návyky, ať už se týkají jen jich samotných, nebo přesahují do jejich sociálních vztahů. Aniž by byla zpochybňována skutečnost, že kouření má negativní vliv na zdraví, osoby dotčené tímto zákazem jej mohou vnímat jako zásah do svého životního stylu a přisuzovat mu určitou symbolickou hodnotu, pokud jde o vyjádření míry svobody jednotlivce v dnešní společnosti. V tomto směru má posuzovaný zákaz silný kulturní i společenský rozměr.
97. Ústavní soud si je těchto aspektů vědom a neupírá jim váhu z hlediska veřejné diskuse o tom, jakým konkrétním způsobem má být ve vztahu k veřejně přístupným místům řešena kolize mezi právy těch, kteří kouřit chtějí, a těch, kteří jsou nuceni nést negativní dopady tohoto jednání z důvodu svého vystavení tabákovému kouři. Nalezení tohoto řešení je především věcí zákonodárce. Úloha Ústavního soudu se omezuje pouze na posouzení, zda zvolené řešení nepředstavuje nepřípustný zásah do některého z ústavně zaručených základních práv a svobod dotčených osob.
98. Napadené ustanovení nepochybně obstojí z hlediska požadavku určitosti právních předpisů (čl. 1 odst. 1Ústavy), což platí i pro jeho dovětek vyjímající ze zákazu kouření ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb užívání vodních dýmek. Vodní dýmky jsou kuřáckou pomůckou ve smyslu § 2 písm. c) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek, která se užívá ke kouření tabáku. Zákaz kouření podle § 8 odst. 1zákona proto dopadá i na jejich užívání, avšak s výjimkou zákazu podle písmena k), který se týká vnitřního prostoru provozovny stravovacích služeb a z něhož jsou vodní dýmky výslovně vyňaty. V tomto prostoru tak lze vodní dýmku kouřit kdekoliv. Naopak v jiném veřejnosti volně přístupném vnitřním prostoru lze v souladu s písmenem a) užívat vodní dýmku jen ve stavebně odděleném prostoru vyhrazeném ke kouření, stejně jako jiné tabákové výrobky.
99. Při hodnocení napadeného ustanovení z hlediska jeho souladu s ústavně zaručenými základními právy a svobodami je třeba vyjít z toho, že zákaz obsažený v § 8 odst. 1 písm. k)zákona je primárně zaměřen na každou fyzickou osobu, která se zdržuje ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb. V jeho důsledku dochází k omezení autonomie vůle fyzických osob (kuřáků) v možnosti nakládat s tabákovým výrobkem a současně též k zásahu do jejich vlastnického práva dle čl. 11Listiny. Tyto osoby totiž na některých místech nemohou kouřit.
100. Na provozovatele provozovny stravovacích služeb proto zákaz uvedený v § 8 odst. 1 písm. k)zákona přímo nedopadá. Jeho povinnosti jsou vymezeny v § 9zákona, který navrhovatelka nenapadla: v § 9 odst. 1 je stanovena jeho povinnost vyzvat osobu, která nedodržuje zákaz kouření, aby v tomto jednání nepokračovala nebo aby prostor, kde je zakázáno kouření, opustila. Pokud právnická nebo podnikající fyzická osoba jako provozovatel provozovny stravovacích služeb tuto osobu nevyzve, dopustí se přestupku, za nějž je možné uložit pokutu do výše 50 000 Kč (§ 36 odst. 8 a 10zákona). V § 9 odst. 2 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek je stanovena povinnost provozovatele stravovacích služeb označit prostor, kde je kouření zakázáno, u vstupu grafickou značkou „Kouření zakázáno“. Za porušení této povinnosti mu může být uložena pokuta do výše 10 000 Kč (§ 36 odst. 8 a 10zákona). Přesto se práv podnikatelů v oblasti stravovacích služeb napadený zákaz dotýká. Nemohou-li totiž zákazníci v jejich provozně kouřit, dochází tím pro ně fakticky ke změně podmínek, za nichž mohou být stravovací služby poskytovány. Zjednodušeně řečeno, zákon, který zakazuje v restauraci kouřit, z povahy věci brání jejímu provozovateli, aby provozoval „kuřáckou“ restauraci. Ústavní soud akceptuje, že prostřednictvím tohoto zákazu může dojít ke snížení atraktivity provozoven stravovacích služeb, čímž zákaz zprostředkovaně dopadá i na jejich provozovatele. Z tohoto důvodu posoudí napadené ustanovení i jako zásah do základního práva podnikat podle čl. 26 odst. 1Listiny a zhodnotí jeho ústavnost, tj. zda jde o porušení práva podnikat, nebo zda jde pouze o zákonnou podmínku či omezení pro výkon určité činnosti ve smyslu čl. 26 odst. 2Listiny (k tomu srov. body 48 a násl. tohoto nálezu).
101. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou přípustnosti tohoto zásahu do základních práv fyzických osob (kuřáků), kteří jsou jeho následkem omezeni v možnosti kouřit ve vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb, a to především z hlediska jejich vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1Listiny. Pro posouzení zásahu do tohoto práva se totiž uplatní přísnější požadavky, než když jde o pouhé omezení autonomie vůle bez vazby na konkrétní základní lidské právo nebo svobodu. Zásah zde spočívá v omezení možnosti užít tabákový výrobek na určitých místech. Ústavní soud přitom zohlednil, že pro tyto osoby má možnost kouřit v kavárnách či restauracích určitý širší význam, neboť je součástí jejich životního stylu. V tomto ohledu posoudil, zda napadené ustanovení obstojí v testu proporcionality.
102. Jak vyplývá již z obecného vymezení účelu napadené zákonné úpravy, posuzovaný zákaz kouření slouží především ochraně života (čl. 6 odst. 1Listiny) a zdraví (čl. 31Listiny) osob, které jsou v případě kouření jiných osob ve vnitřních prostorech proti své vůli vystaveny tabákovému kouři. Nejde jen o zákazníky, kterým je takto umožněn v co nejširší míře přístup ke stravovacím službám, aniž by museli ohrozit své zdraví, ale také o zaměstnance ve stravování. Ti se totiž v průběhu své pracovní doby nemohou z provozovny stravovacích služeb vzdálit. V této souvislosti je třeba zmínit rovněž zvláštní ochranu dětí a mladistvých i těhotných žen (čl. 32 i čl. 6 odst. 1Listiny).
103. Negativní účinek kouření, ať už aktivního, nebo pasivního, na lidské zdraví považuje Ústavní soud za skutečnost, kterou není třeba prokazovat, jak už uvedl výše v části VII tohoto nálezu. Je zřejmé, že zákaz kouření podle § 8 odst. 1 písm. k)zákona je způsobilý sledovaného cíle dosáhnout. Lze jej tudíž považovat za prostředek vhodný k dosažení sledovaného cíle. V rámci posouzení proporcionality se tak Ústavní soud dále zabýval otázkou, zda jde také o prostředek, který je ve vztahu k základnímu právu, do něhož má být zasaženo, co nejvíce šetrný. Otázka tedy zní, zda bylo možné dosáhnout účelu zákonné úpravy i bez toho, aby byla možnost kouření vyloučena v celém vnitřním prostoru provozovny stravovacích služeb.
104. V případě osob nacházejících se ve vnitřním prostoru provozovny nelze požadované ochrany před pasivním kouřením dosáhnout jinak než tím, že v tomto prostoru nebude možné kouřit, nebo že dojde k rozdělení tohoto prostoru tak, aby se kouřilo jen v jeho části. Otázkou tak zůstává, zda oddělení prostoru lze považovat za řešení, které je z hlediska sledovaného cíle přinejmenším srovnatelně efektivní jako úplný zákaz kouření. Tímto oddělením nelze rozumět zřízení nové, zcela nezávislé provozovny, nýbrž vyhrazení určité části provozovny pro zákazníky, kteří chtějí kouřit. Ve své podstatě jde o to, že se v provozovně bude nacházet stavebně oddělený prostor vyhrazený ke kouření ve smyslu § 10zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek.
105. Takovéto řešení však není způsobilé zcela zamezit negativním účinkům kouření osob, které by tento prostor využívaly. Ani v takovémto případě nelze vyloučit, že v určité míře bude docházet k pronikání kouře do jiných prostor provozovny. Za situace, kdy v těchto prostorách bude docházet ke konzumaci jídla a pití, byť vneseného zákazníkem, si lze zároveň jen stěží představit, že by zaměstnanci alespoň příležitostně nebyli nuceni do těchto prostor vstoupit. Nejde přitom jen o úklid mimo dobu, kdy se v ní kouří. Potřeba vstoupit do těchto prostor může vyvstat například za účelem odklizení zbytků jídla a použitého nádobí, které v prostoru po sobě zákazníci zanechají a které brání využívání částí tohoto prostoru dalšími zákazníky, zamezení vzniku škody na zařízení či nutnosti řešit akutní případy, například i zdravotní, k nimž při provozu takovýchto zařízení někdy dochází.
106. Zdraví zaměstnanců ve stravování je v kuřárnách poškozováno i v případě, že je v nich dodržován zákaz obsluhy. Přestože totiž platí, že se v takovém prostoru zaměstnanec nesmí zdržovat při výkonu své práce v době, kdy se v něm kouří, zaměstnanec inhaluje zplodiny i tehdy, kdy už se v něm nekouří - například při úklidu této místnosti, a to i po delší době, neboť tabákový kouř přetrvává ve zdech či bytových textiliích umístěných v těchto prostorách. Na provozovatele stravovacích zařízení jsou pak kladeny vyšší nároky v tom, že musí zajistit i to, že do kuřáren nebudou vstupovat osoby mladší 18 let.
107. V neposlední řadě je třeba poukázat na to, že v případě obsazené nekuřácké části jsou nekuřáci nuceni využít míst v kuřácké části stravovacích zařízení. Na nekuřáky přitom nemůže být kladeno takové břemeno, aby se v případě potřeby návštěvy stravovacího zařízení museli rovněž vystavit ohrožení svého zdraví, musí mít naopak možnost se účastnit společenského života bez toho, aby jejich zdraví bylo ohrožováno (k tomu srov. odst. 127 rozsudku Spolkového ústavního soudu ze dne 30. července 2008 sp. zn. 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317). Na to, že v případě vyhrazených prostor pro kuřáky není zákaz kouření dodržován a nedaří se jej vynucovat, poukazuje sama navrhovatelka na str. 7 svého podání. Na tytéž skutečnosti poukázal i německý Spolkový ústavní soud (odst. 132 jeho rozsudku).
108. Na podporu tvrzení, že z hlediska ochrany života a zdraví zákazníků a zaměstnanců nejde o stejně účinné varianty, lze odkázat také na čl. 8Rámcové úmluvy citovaný výše (srov. bod 63). Na základě Rámcové úmluvy byla ustavena Konference smluvních stran (viz čl. 23Rámcové úmluvy), která přijala mimo jiné prováděcí pokyny k implementaci čl. 8 (Guidelines for implementation of Article 8; http://www.who.int/fctc/treaty_instruments/adopted/Guidelines_Article_8_English.pdf) za účelem pomoci smluvním stranám „splnit jejich závazky plynoucí z čl. 8Úmluvy“ (viz účel prováděcích pokynů, odst. 1).
109. Dle zásady č. 1 prováděcích pokynů „[ú]činná opatření k zajištění ochrany před expozicí tabákovému kouři předpokládaná čl. 8 [Rámcové úmluvy] vyžadují úplnou eliminaci kouření a tabákového kouře v určitém prostoru nebo prostředí, aby bylo vytvořeno 100% nekuřácké prostředí. Neexistuje bezpečná hladina expozice tabákovému kouři (...). Jiná řešení než nekuřácké prostředí, včetně větrání, filtrace vzduchu a použití prostor vyhrazených pro kuřáky (se zvláštním větráním i bez něj), se opakovaně ukázala jako neúčinná a existují nezvratné důkazy, vědecké a další, o tom, že technická řešení před expozicí tabákovému kouři neochrání“. Dle zásady č. 3 „[l]egislativa je nezbytná, aby ochránila osoby před expozicí tabákovému kouři. Nekuřácké iniciativy založené na dobrovolnosti se opakovaně ukázaly neefektivní a neposkytují dostatečnou ochranu. Za účelem efektivity by měla být legislativa jednoduchá, jasná a vynutitelná“.
110. Je nesporné, že charakter prováděcích pokynů je pouze doporučující, nikoli závazný. Ústavní soud si je nadto vědom, že Česká republika učinila při ratifikaci Rámcové úmluvy prohlášení, že nepovažuje prováděcí pokyny za přímo vytvářející právní závazky podle Rámcové úmluvy. I přesto tyto pokyny nelze dle pravidel výkladu mezinárodních smluv zcela pominout [srov. čl. 31 a 32Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb.], neboť poskytují určitá výkladová vodítka. Prováděcími pokyny se řídil i zákonodárce (srov. str. 189 důvodové zprávy).
111. V souhrnu jsou tedy kuřárny prostředkem, který nechrání zdraví populace a nezajišťuje vynutitelnost zákona ani přibližně srovnatelně jako nyní napadený zákaz. Současně jsou nákladnější i náročnější pro provozovatele stravovacích zařízení, kteří jsou pak vystaveni větší míře možných sankcí ze strany státu za nedodržení přesných technických i funkčních podmínek zřízení kuřáren. Ústavní soud proto neshledal, že by umožnění kuřáren bylo opatřením, které by umožňovalo dosáhnout stejně efektivně cíle, jaký sleduje napadená zákonná úprava, při méně intenzivním zásahu do vlastnického práva fyzických osob dotčených zákazem kouřit ve vnitřním prostoru provozoven stravovacích služeb. Úplný zákaz kouření představuje standardní řešení, jež ostatně není nijak výjimečné ani v jiných zemích.
112. Zbývá proto posoudit, zda má dostat přednost ochrana výše uvedených cílů před omezením vlastnického práva spatřovaného v omezení kuřáka v nakládání s jeho tabákovými výrobky. Ústavní soud má za to, že s ohledem na škodlivé účinky kouření je namístě dát přednost právě sledovaným cílům, zejména pak ochraně zdraví, a to při současném poukazu na to, že předmětné omezení v nakládání s tabákovým výrobkem není absolutní, naopak je vymezeno místně a z povahy věci i časově. S ohledem na hodnotu sledovaných cílů lze proto dovodit, že omezení kuřáků v nakládání s tabákovými výrobky je omezením přiměřeným.
113. Napadený zákaz tudíž představuje ústavně konformní zásah do vlastnického práva.
114. Ústavní soud se také zabýval tím, jak zákaz kouření v provozovnách stravovacích služeb dopadá na autonomii vůle kuřáků, přičemž musel vyjít z povahy čl. 2 odst. 3Listiny. Tímto ustanovením, jak bylo také konstatováno v obecných východiscích meritorního posouzení, není jednotlivcům zaručeno neomezené a neměnné právo svobodného jednání, ale právo na to, aby rozsah autonomie vůle, zákazy a příkazy jednotlivcům, stanovovaly výhradně zákony, a to jasně, určitě, a nikoli svévolně. V tomto pokynu se toto ustanovení podobá i čl. 4Listiny, dle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, jen při zachování základních práv a svobod a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem [k autonomii vůle srov. také nálezy ze dne 21. dubna 2009 sp. zn. Pl. ÚS 42/08 ve znění opravného usnesení ze dne 27. května 2009 sp. zn. Pl. ÚS 42/08 (N 90/53 SbNU 159; 163/2009 Sb.) nebo ze dne 27. července 2010 sp. zn. Pl. ÚS 19/09 (N 150/58 SbNU 271; 260/2010 Sb.)].
115. Z hodnocení Ústavního soudu uvedených v rámci testu proporcionality jednoznačně vyplývá, že nově stanovený zákaz, kterým se rozšiřuje určení míst, kde je zakázáno kouření, je stanoven zákonem, je dostatečně jasný a určitý a sleduje množství legitimních cílů, není tedy svévolný. Nezasahuje také svobodu jednání kuřáků absolutně, v samotné podstatě, neboť mají stále možnost kouřit ve venkovních prostorách stravovacích zařízení (tzv. zahrádkách), před jejich prostory nebo na všech jiných místech, kde zákaz kouření neplatí, čehož také v současnosti využívají. S ohledem na hodnotu cíle, kterým je ochrana života a zdraví, je omezení autonomie vůle kuřáků legitimní. Lze poukázat na to, že s odvoláním na veřejné hodnoty lze stanovit prospěch jedné skupině osob a zároveň tím stanovit i neúměrné povinnosti (v tomto případě omezení) skupině druhé (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92).
116. Další rovina ústavněprávního přezkumu se týká toho, zda zákaz kouření podle § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek představuje ústavní či protiústavní zásah do práva podnikat dle čl. 26 odst. 1Listiny. Ústavní soud provedl za účelem jeho posouzení test rozumnosti. V jeho úvodu lze uvést, že tento zákaz se nedotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat, neboť na podnikatele nemíří a nestanoví jim žádnou povinnost ani sankci v případě nesplnění povinnosti. Zároveň je třeba zdůraznit, že kouření v provozovně stravovacích služeb není předmětem či podstatou podnikání provozovatelů těchto zařízení, a už vůbec ne ústavně chráněnou podstatou tohoto podnikání. Jedná se pouze o doprovodnou aktivitu hostů, kterou by některý provozovatel byl ochoten ve svém zařízení strpět, a jiný nikoliv.
117. Nelze vyloučit, že tímto zákazem budou nepřímo zasaženi někteří jednotlivci, resp. provozovatelé některých stravovacích zařízení, nebo že někteří provozovatelé jím budou zasaženi významněji než jiní. Pro zhodnocení, zda dochází k zásahu do samotné podstaty a smyslu práva podnikat, je však pro Ústavní soud zásadní zjištění, zda tento zásah dopadá do samotné podstaty podnikání u relevantní části podnikatelů v dotčeném oboru, tj. že by relevantní část provozovatelů stravovacích zařízení po přijetí posuzovaného zákazu nebyla schopna si zajišťovat prostředky obživy svou podnikatelskou činností (srov. již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 9/15). Takovému závěru však nic nenasvědčuje. Navrhovatelka v tomto směru do okamžiku vydání tohoto nálezu nepřinesla žádná skutková tvrzení, nepoukázala ani na jediné zařízení, které by muselo ukončit svou činnost v důsledku zákazu kouření nebo které by se v důsledku tohoto zákazu stalo nevýdělečným, a nepoukázala ani na obdobné důsledky takového zákazu, které by nastaly v zahraničí. Nic podobného neplyne ani z vyjádření vlády. Dle důvodové zprávy k zákonu jsou na základě studií i zahraničních zkušeností naopak očekávány vyšší zisky stravovacích zařízení z důvodu větší návštěvnosti provozoven nekuřáky, zvýšení produktivity zaměstnanců v důsledku jejich nižší nemocnosti a nižší náklady na zajištění odpovídající vzduchotechniky (str. 194 důvodové zprávy).