Nález Ústavního soudu ze dne 2. února 2016 sp. zn. Pl. ÚS 14/15 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů

III. Vyjádření účastníků řízení III.

1. 14. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) se k návrhu vyjádřila dne 9. 10. 2015. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném jejím předsedou Janem Hamáčkem se uvádí, že stávající znění ustanovení § 3a bylo do zákona o platu vloženo zákonem č. 359/2014 Sb. Návrh tohoto zákona předložila vláda České republiky (dále též jen „vláda“) Poslanecké sněmovně dne 1. srpna 2014 a byl rozeslán poslancům jako sněmovní tisk 277. Prvé čtení sněmovního tisku 277 bylo zahájeno dne 7. listopadu 2014 na 19. schůzi Poslanecké sněmovny, kde bylo projednávání návrhu přerušeno. Poslanecká sněmovna se k prvnímu čtení návrhu zákona vrátila dne 14. 11. 2014 na své 22. schůzi, kde byl tento návrh přikázán k projednání rozpočtovému výboru, ústavně právnímu výboru, výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj a výboru pro sociální politiku. Ústavně právní výbor a výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj návrh zákona neprojednaly. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal dne 24. 11. 2014 a vydal usnesení, které bylo rozesláno poslancům jako sněmovní tisk 277/1 (komplexní pozměňovací návrh). Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal dne 28. 11. 2014 a vydal usnesení, které bylo rozesláno poslancům jako sněmovní tisk 277/2 (komplexní pozměňovací návrh).
2. 15. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 2. 12. 2014, kdy návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou a lhůta pro zahájení třetího čtení byla změněna na 48 hodin po doručení pozměňovacích, popřípadě jiných návrhů poslancům (usnesení č. 526). V podrobné rozpravě byly předloženy pozměňovací návrhy včetně poslaneckých, které byly následně rozeslány poslancům dne 2. 12. 2014 jako sněmovní tisk 277/3. Ve třetím čtení návrhu zákona, které proběhlo dne 5. 12. 2014, byl schválen poslanecký pozměňovací návrh předsedy Poslanecké sněmovny Jana Hamáčka a vzhledem k tomu se staly nehlasovatelné komplexní pozměňovací návrhy rozpočtového výboru a výboru pro sociální politiku. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas s vládním návrhem (ve znění komplexního pozměňovacího návrhu Jana Hamáčka) počtem hlasů 102 pro a 5 proti.
3. 16. Poslanecká sněmovna postoupila dne 5. 12. 2014 návrh zákona (sněmovní tisk 277) Senátu Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“), který jej projednal na své schůzi dne 18. 12. 2014 a vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident republiky zákon podepsal dne 22. 12. 2014. Dne 23. 12. 2014 byl schválený zákon doručen k podpisu předsedovi vlády a ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 31. 12. 2014.
4. 17. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny konstatoval, že návrhem obvodního soudu napadené části zákona č. 236/1995 Sb. byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že tato ustanovení jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
5. 18. Senát se k návrhu vyjádřil dne 13. 10. 2015. Ve vyjádření Senátu podepsaném jeho předsedou Milanem Štěchem se uvádí, že pokud se jedná o úpravu obsaženou v § 3a zákona č. 236/1995 Sb., tato úprava nebyla nijak dotčena zákonem č. 11/2013 Sb., jak uvedl navrhovatel, ale současné znění bylo přijato až při novelizaci provedené zákonem č. 359/2014 Sb. Jednalo se o úpravu, která byla v Poslanecké sněmovně po jejím předložení vládou projednána jako sněmovní tisk 277, s tím, že vládní návrh byl po poměrně velmi složitém projednání v Poslanecké sněmovně komplexně přepracován, když na 23. schůzi konané dne 5. 12. 2014 byl přijat tzv. komplexní pozměňovací návrh předložený poslancem Janem Hamáčkem týkající se doplnění § 3 odst. 3 o úpravu platové základny ve vztahu k soudcům a nové znění § 3a s úpravou postupného zvyšování koeficientu v průběhu let 2015 až 2018 ve vztahu k představitelům státní moci.
6. 19. Návrh zákona byl po jeho schválení v Poslanecké sněmovně téhož dne doručen Senátu, kde byl projednáván jako senátní tisk č. 2 v 10. funkčním období. Návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který jej projednal na své 3. schůzi konané dne 16. 12. 2014 a ve svém usnesení č. 23 doporučil Senátu schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát návrh zákona projednal na své 4. schůzi dne 18. 12. 2014. Po vystoupení zpravodaje výboru byl na základě postupu podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, podán senátorem Petrem Víchou návrh, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat, což bylo odůvodněno tím, že k dané záležitosti bylo v předchozí době v zásadě vše sděleno, a také s ohledem na potřebu přijetí novely zákona do konce roku 2014. Tento návrh, který byl podpořen též zástupci dalších senátorských klubů, byl následně přijat – v hlasování s pořadovým číslem 27 se z 66 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo 52 pro návrh, 3 proti návrhu a 11 se jich zdrželo. Za daného stavu tedy při projednávání zmíněného návrhu zákona na schůzi Senátu neproběhla rozprava, o jejímž obsahu by bylo možno uvést případně bližší údaje.

IV. Vyjádření vlády České republiky IV.

1. 20. Dne 16. 10. 2015 obdržel Ústavní soud sdělení ministra Jiřího Dienstbiera, že vláda na svém jednání dne 12. 10. 2015 projednala návrh na svůj vstup do řízení vedeného před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 14/15 a přijala k němu usnesení č. 818, kterým schválila svůj vstup do uvedeného řízení.
2. 21. Dne 1. 12. 2015 obdržel Ústavní soud vyjádření vlády zaslané pověřenou ministryní práce a sociálních věcí Mgr. Michaelou Marksovou. Vláda na prvém místě uvádí důvody, na základě kterých by měl Ústavní soud návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 odmítnout. Jednak je tímto důvodem překážka věci rozhodnuté, která je procesním důvodem pro vyslovení nepřípustnosti tohoto návrhu a jeho odmítnutí. Vláda má za to, že v případě předmětného návrhu je nutno za překážku věci rozhodnuté považovat nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 (viz výše). Druhým důvodem pro odmítnutí nyní posuzovaného návrhu je podle názoru vlády skutečnost, že navrhovatel petit svého návrhu, kterým je Ústavní soud vázán, formuluje tak, že fakticky požaduje od Ústavního soudu, aby překročil svou ústavně zakotvenou kompetenci „negativního“ zákonodárce a vstoupil do domény zákonodárce „pozitivního“.
3. 22. Vláda rovněž, nedojde-li k odmítnutí předmětného návrhu, uvádí důvody, proč by měl být v takovém případě návrh Ústavním soudem zamítnut. Vláda je toho názoru, že členům Nejvyššího kontrolního úřadu nesvědčí ústavně garantovaná nezávislost soudcovská, včetně Ústavním soudem judikovaného hmotného zabezpečení. Nejvyšší kontrolní úřad, na rozdíl od soudů, nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (vyjma rozhodování o námitkách proti kontrolnímu protokolu a rozhodování o uložení pokuty). Výsledkem kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu je toliko kontrolní závěr. Ve srovnání s Nejvyšším kontrolním úřadem jsou tedy pravomoci soudů specifické a jedinečné.
4. 23. Podle vlády se argumentace navrhovatele pohybuje v kruhu v tom smyslu, že z komparace určitých – zákonodárcem již přiznaných – shodných záruk nezávislosti na straně členů Nejvyššího kontrolního úřadu i soudců navrhovatel shledává potřebu výkladem Ústavy dovodit záruky další (v tomto případě shodné výše platové základny). Jestliže však členům Nejvyššího kontrolního úřadu Ústava nepřiznává justiční charakter, šel by případný závěr o potřebě shodného rozsahu záruk nezávislosti členů Nejvyššího kontrolního úřadu a soudců zjevně nad rámec Ústavy.
5. 24. Dále podle názoru vlády byl zákon o platu koncipován a přijat tak, aby i v otázkách platů za výkon funkce vyjádřil rovnost všech tří státních mocí. Proto byla stanovena jednotná platová základna s tím, že význam, náročnost a odpovědnost výkonu jednotlivých funkcí jsou vyjádřeny platovými koeficienty. Soudci obecných soudů byli do základního schématu zákona o platu doplněni až dodatečně a jsou také cizorodým prvkem v tomto systému, zejména pro mimořádnou ústavní ochranu výkonu funkce, opakovaně deklarovanou Ústavním soudem, kterou žádní z uvedených představitelů státní moci nepožívají. To byl také důvod pro stanovení zvláštní, vyšší platové základny pouze pro soudce, a to bez ohledu na ekonomickou situaci státu a případnou nezbytnost úsporných opatření. Proto se samozřejmě platy soudců reálně pohybují vysoko nad platy představitelů. Se stanovením shodné platové základny pro členy Nejvyššího kontrolního úřadu a pro soudce zásadně nelze souhlasit, neboť by se dosud jednotný systém odměňování představitelů rozmělnil a zákon o platu by naprosto ztratil svoji vnitřní logiku.
6. 25. Závěrem svého vyjádření vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh Obvodního soudu pro Prahu 7 odmítl, nebo v plném rozsahu zamítl.

V. Postoj veřejné ochránkyně práv k návrhu V.

1. 26. V souladu s ustanovením § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu upozornil přípisem ze dne 16. 9. 2015 Ústavní soud veřejnou ochránkyni práv na probíhající řízení, přičemž připomenul, v jaké lhůtě může do řízení vstoupit jako vedlejší účastnice a případně se též k návrhu vyjádřit. Veřejná ochránkyně práv přípisem ze dne 29. 9. 2015 oznámila Ústavnímu soudu bez dalšího vyjádření, že svého práva na vstup do řízení nevyužije.

VI. Vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu VI.

1. 27. Obvodní soud pro Prahu 7 ke svému návrhu připojil jako přílohu rovněž vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 13. 5. 2015 sp. zn. 121/15-NKU45/81/15, které Nejvyšší kontrolní úřad podal Obvodnímu soudu pro Prahu 7 jako vyjádření žalovaného ve věci vedené pod sp. zn. 29 C 81/2015. Citované vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu bez vyžádání obdržel Ústavní soud rovněž od advokáta zastupujícího Nejvyšší kontrolní úřad ve věci vedené pod sp. zn. 29 C 81/2015.
2. 28. V uvedeném vyjádření Nejvyššího kontrolního úřadu, podepsaném jeho prezidentem Ing. Miloslavem Kalou, je mimo jiné uvedeno, že Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 jednak stanovil parametry, za kterých je případně možné přikročit k úpravě platů, a dále platnost napadeného ustanovení zrušil jen pro určitou skupinu osob, tedy soudce. V tomto nálezu se jeho závěry odůvodňují zejména s ohledem na ústavní požadavek nezávislosti soudů a soudců. Ve shodě s navrhovatelem má Nejvyšší kontrolní úřad za to, že takové odůvodnění je použitelné a příznačné i ve vztahu k ústavně zakotvené nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho představitelů. Rozhodl-li Ústavní soud v citovaném nálezu ve vztahu k soudcům tak, jak rozhodl, založil tím prostor pro podání žalob ve vztahu k dalším představitelům státní moci, jejichž platy a další náležitosti spojené s výkonem jejich funkce upravuje zákon č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zejména pak ve vztahu k představitelům Nejvyššího kontrolního úřadu, jehož nezávislost je taktéž zakotvena v Ústavě.
3. 29. Nejvyšší kontrolní úřad je přesvědčen o tom, že žalobě (ve věci vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 29 C 81/2015) nelze nevyhovět především z toho důvodu, že nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 28/13 je svou podstatou založen na tom, že nezbytnost zachování trojnásobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře vyvolává ústavně zakotvený požadavek nezávislosti soudů a soudců. Tato podstata tedy musí platit i pro Nejvyšší kontrolní úřad a jeho představitele, neboť i ve vztahu k nim Ústava vznáší úplně stejný požadavek jejich nezávislosti. Nelze tedy poukazovat na formální odlišnosti ve výstupech soudů a Nejvyššího kontrolního úřadu, a to například v tom, že soudy v individuálních věcech rozhodují, zatímco výstupy Nejvyššího kontrolního úřadu spočívají v přijímání kontrolních závěrů, které jsou podkladem pro další postup orgánů státní moci.

VII. Upuštění od ústního jednání VII.

1. 30. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil zejména z písemných úkonů navrhovatele, účastníků a vedlejšího účastníka řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl Ústavní soud bez konání ústního jednání.

VIII. Ústavní konformita legislativního procesu VIII.

1. 31. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., v dalších krocích nejdříve zabýval otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
2. 32. Jak Ústavní soud zjistil z příslušných sněmovních tisků, z údajů o průběhu hlasování a z vyjádření komor Parlamentu, návrh zákona č. 359/2014 Sb. Poslanecká sněmovna řádně schválila na své schůzi konané dne 5. 12. 2014 (usnesení č. 543). Senát poté na své schůzi konané dne 18. 12. 2014 vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat (usnesení č. 64). Prezident republiky návrh zákona podepsal dne 22. 12. 2014. Po podpisu předsedou vlády byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 143 pod číslem 359/2014 Sb.
3. 33. Předmětný zákon byl tedy přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

IX. Dikce napadeného ustanovení IX.

1. 34. Napadené ustanovení zákona o platu zní:

   㤠3a

   Odkaz 㤠3a

   Platová základna představitelů v letech 2015 až 2018

   (1) Od 1. ledna 2015 do 31. prosince 2015 činí platová základna pro představitele 2,25násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok.“

X. Právní hodnocení Ústavního soudu X.

1. 35. Návrh je, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadeného ustanovení, nedůvodný.
2. 36. Podstatou argumentace návrhu Obvodního soudu pro Prahu 7 je, že závěry učiněné Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.) ohledně platových restrikcí vůči soudcům dopadají rovněž na platové restrikce vůči členům Nejvyššího kontrolního úřadu.
3. 37. V úvodu úvah Ústavního soudu je nutno zdůraznit, že Nejvyšší kontrolní úřad nevykonává soudní moc, a tudíž jsou možnosti aplikace dřívějších závěrů Ústavního soudu vztahujících se toliko a pouze k soudní moci značně omezené. Jestliže navrhovatel ve své argumentaci odkazuje na předchozí závěry Ústavního soudu ve vztahu k otázce (ne)přípustnosti platových restrikcí na straně soudců, nedomnívá se Ústavní soud, že by některé obdobné rysy nezávislosti při výkonu funkce členů Nejvyššího kontrolního úřadu představovaly základ souměřitelnému postavení se soudci, jak bude vysvětleno dále [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.)].
4. 38. Závěry obsažené v derogačním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13 vycházejí ze zúženého dispozičního prostoru, který má zákonodárce v oblasti platových restrikcí soudců. Uvedené omezení zákonodárce spočívá v tom, že zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců (jinými slovy, platová restrikce) je nutno podřadit do rámce chráněného principem jejich nezávislosti garantované čl. 82 odst. 1 Ústavy. Jinak řečeno, podle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 28/13, kterého se navrhovatel v nyní posuzované věci dovolává, byla platová restrikce provedená zákonem č. 11/2013 Sb. porušením čl. 82 odst. 1 Ústavy, a tedy ústavně nepřípustným zásahem do nezávislosti soudců. Navrhovatel v této souvislosti namítá, že platová restrikce provedená zákonem č. 359/2014 Sb. je obdobným porušením čl. 97 odst. 1 Ústavy, který garantuje nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu.
5. 39. S ohledem na shora uvedené proto Ústavní soud považuje pro posouzení projednávané věci za podstatné vzájemné porovnání nezávislosti soudců a nezávislosti Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho členů.