Nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ve věci návrhu na zrušení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony

Odůvodnění

I. Obsah návrhu na zrušení ustanovení zákona I.

1. 1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 21. 8. 2017, se skupina 17 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen „skupina senátorů“ nebo „navrhovatelka“) domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) zrušil ustanovení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, (dále také „napadená ustanovení“). S návrhem byla spojena dodatečná žádost o jeho přednostní projednání.
2. 2. Důvodem pro podání návrhu na zrušení ustanovení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb. je jejich tvrzený rozpor s ustanoveními čl. 11 a 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle navrhovatelky by v úvahu mohly přicházet instituty ochrany nabytých práv, legitimního očekávání, nepravé retroaktivity a prohlášení veřejného zájmu zákonem. Navrhovatelka připomíná judikaturu Ústavního soudu, z níž za klíčové považuje nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.); z hlediska širších souvislostí připomíná nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61).
3. 3. Navrhovatelka konstatuje, že napadená ustanovení jsou předně v rozporu s čl. 11 Listiny. Uvádí, že problematiku protiústavního prohlášení veřejného zájmu zákonem na úkor vlastníků majetku řešil Ústavní soud zejména dvěma nálezy, a to nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/04, kterým zrušil ustanovení § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, („jezy na Labi“) a nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/08, kterým zrušil zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně. Skupina senátorů připomněla, že Ústavní soud dvakrát a jednomyslně konstatoval, že „deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem pokládá ... za protiústavní“, a současně použitou citací uvedla, že veřejným zájmem by mohlo být argumentováno i ve vztahu k jiné stavbě, neboť ten má být zjišťován až ve správním řízení; obdobně napadená ustanovení ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/08 neobstála ani při použití kritéria akcesorické nerovnosti, neboť založila nerovnost spočívající ve snížení ochrany vlastnického práva, a tedy dotčení čl. 11 odst. 1 věty druhé Listiny. Navrhovatelka poukázala na to, že skutkově jsou případy řešené oběma uvedenými napadenými nálezy analogické souzené věci, přičemž druhý z nich „téměř jako by předjímal řešení situace, jež přijetím napadených ustanovení nastala“.
4. 4. Skupina senátorů ve vztahu k tvrzenému deficitu ochrany nabytých práv, legitimnímu očekávání a protiústavní retroaktivitě napadených ustanovení připomněla argumentaci Ústavního soudu pod body 147 až 149 jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a poukázala především na obecnou přípustnost nepravé retroaktivity, dále na pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který již byl individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy. K možnému legislativnímu časovému střetu právních úprav a v kolizi stojících hodnot, jejichž posuzování by mělo být vedeno hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu prostřednictvím citovaného nálezu, odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), který uvádí, že „[p]roporcionalitu lze ... charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací“. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy. Navrhovatelka považuje připomenuté závěry za argumentačně použitelné také v souzené věci a připomíná, že pro posouzení intenzity veřejného zájmu na straně jedné a ochrany vlastnického práva na straně druhé je nutno provést test proporcionality. Obdobně se domnívá, že veřejný zájem na odstranění reklamních zařízení z důvodu bezpečnosti silničního provozu logicky není u všech z nich stejný a plošné řešení je v kontextu argumentů uvedených výše protiústavní.
5. 5. V případě tvrzeného porušení práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny navrhovatelka uvedla, že obdobně tuto problematiku Ústavní soud posuzoval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/13 ze dne 13. 5. 2014 (N 90/73 SbNU 497; 130/2014 Sb.), v němž připomněl princip přiměřenosti. Ten předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních; opodstatněným proto musí být pouze mimořádně silný a řádně odůvodněný veřejný zájem, a to navíc za pečlivého šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. Navrhovatelka dále připomněla, že Ústavní soud v uvedeném nálezu dovodil, že pro některé podnikatele by mohla mít zrušená právní úprava tzv. rdousící efekt, což by se v souzené věci mohlo týkat i vlastníků povolených reklamních zařízení. Konečně poukázala na případnou možnost těchto vlastníků využít institut mezinárodní ochrany investic.
6. 6. Skupina senátorů učinila součástí svého podání také návrh zásad ústavně konformního a šetrnějšího řešení situace těch vlastníků, kteří instalovali reklamní zařízení na základě povolení vydaného příslušným stavebním úřadem. V případě, že tato zařízení jsou nebezpečná, mohla by být odstraněna, a to bez porušení čl. 11 Listiny, na základě zvláštní úpravy řízení o vydání správních rozhodnutí nařizujících jejich odstranění z důvodů posílení bezpečnosti silničního provozu. Za druhou možnost, která by nevyžadovala žádnou novelizaci právní úpravy, skupina senátorů považuje režim vydávání správních rozhodnutí o vyvlastnění. Společnou by jim byla skutečnost, že vydání správních rozhodnutí by bylo až krajním řešením (ultima ratio), jemuž by měl předcházet prokazatelný pokus ze strany silničního správního úřadu. K odstranění by mělo docházet výlučně za odpovídající náhradu, jejíž výše by reflektovala i ušlý zisk vlastníka reklamních zařízení, a předmětná správní rozhodnutí by neměla být vyloučena ze soudního přezkumu. Navrhovatelka podotkla, že byť by tato řešení byla (sice) organizačně složitější a finančně nákladnější, byla by zcela v souladu s principy právního státu a odpovídala by principům dobré správy.
7. 7. Vedle uvedených navrhovaných řešení skupina senátorů uvádí, že docílit výrazného snížení celkového počtu reklamních zařízení, aniž by bylo nutno prohlášení veřejného zájmu zákonem, lze odstraněním nepovolených nebo v rozporu se zákonem povolených reklam, instalací svodidel, neprodlužováním platnosti nájemních smluv.
8. 8. Navrhovatelka se proto domnívá, že z hlediska dosavadní judikatury Ústavního soudu se napadená ustanovení jeví jako protiústavní, a to zejména proto, že nelze stanovit veřejný zájem v konkrétní věci namísto individuálních správních aktů zákonem, protiústavnost napadených ustanovení vychází z porušení principů právní jistoty, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity, v širších konsekvencích jsou napadená ustanovení i zásahem do práva na podnikání a případně i porušením pravidel mezinárodní ochrany investic. Skupina senátorů předpokládá, že zrušením napadených ustanovení by nevznikla mezera v zákoně, jež by znemožňovala dosáhnout odstranění konkrétních nebezpečných reklamních zařízení. V případě zrušení napadených ustanovení by bylo možné následně v rámci novely zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 13/1997 Sb.“) daný právní vztah řešit ústavně konformním způsobem, a to stanovením konkrétních podmínek pro jednotlivá nebezpečná reklamní zařízení, v nichž by bylo možno vyslovit individuálním správním aktem, že převážil veřejný zájem na odstranění daného nebezpečného reklamního zařízení nad právem vlastníka tohoto zařízení na ochranu vlastnictví a ochranu podnikání.

II. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků k obsahu návrhu II.

1. 9. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení a vládu spolu s Veřejnou ochránkyní práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřily k obsahu návrhu. O vyjádření se k návrhu podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu požádal i ministra dopravy.
2. 10. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže v částech II. a) a II. b).
3. 11. Ústavní soud však nejprve musel vyjasnit postup vlády a ministra dopravy. Dne 23. 10. 2017 totiž vláda přijala usnesení č. 749, kterým schválila svůj vstup do tohoto řízení, navrhla zamítnutí návrhu a k zastupování v řízení před Ústavním soudem zmocnila ministra dopravy. Současně však zmocnila ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, správně ministra bez portfeje se zaměřením na: lidská práva, rovné příležitosti a legislativu (dále jen „ministr bez portfeje“), aby ve spolupráci s ministrem dopravy vypracoval podrobné vyjádření vlády k předmětnému návrhu.
4. 12. Dne 6. 11. 2017 ministr bez portfeje (bez zmocnění k zastupování v tomto řízení) zaslal Ústavnímu soudu vyjádření vlády. Dne 16. 11. 2017 pak ministr dopravy zaslal Ústavnímu soudu sdělení, ve kterém odkázal na vyjádření zaslané ministrem bez portfeje. Výslovně v něm uvádí, že na jeho vypracování, v souladu s usnesením vlády č. 749 spolupracoval. Vyjádření tedy zaslal nezmocněný člen vlády, který měl za úkol vyjádření ve spolupráci s ministrem dopravy vypracovat. Ideálním řešením by bylo, pokud by Ústavní soud obdržel od vlády vyjádření ze strany ministra dopravy, který jako jediný měl zmocnění před Ústavním soudem vystupovat. Ústavní soud nicméně k této situaci nehodlal přistupovat formalisticky a zaslané vyjádření ze dne 6. 11. 2017 uvedl v části II. c) jako vyjádření vlády.
5. 13. Veřejná ochránkyně práv do řízení nevstoupila.