Nález Ústavního soudu ze dne 12. února 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 ve věci návrhu na zrušení čl. II bodů 2 a 3 zákona č. 196/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
38. Ústavní soud musí připomenout, že již vícekrát konstatoval, že princip právní jistoty nelze ztotožnit s požadavkem na absolutní neměnnost právní úpravy, která podléhá mimo jiné sociálně-ekonomickým a technickým změnám, jež mohou vyžadovat i reflexi v nárocích kladených na bezpečnost silničního provozu a na okolnosti s ním spojené.
39. Navrhovatelka v prvé řadě konstatovala, že napadená ustanovení jsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 větou první („Každý má právo vlastnit majetek.“) a odst. 4 („Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“) Listiny. Bezprostředně uvedla dva nálezy Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (tzv. „jezy na Labi“) a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 (o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně)] a v této souvislosti připomněla, že Ústavní soud dvakrát a jednomyslně konstatoval protiústavnost deklarování veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem, neboť veřejný zájem má být zjišťován až ve správním řízení.
40. Ústavní soud musí v této otázce (a to obdobně jako vláda) argumentaci skupiny senátorů k ochraně vlastnického práva opřenou o takto chápané prohlášení veřejného zájmu zákonem odmítnout, neboť navrhovatelka jako by vůbec nebrala zřetel na skutečnost, že v citovaných nálezech se jednalo o konstatování veřejného zájmu v konkrétní (jedinečné) věci. Zřetelně to vyplývá jak ze zrušeného § 3azákona č. 114/1995 Sb.: „Rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany - Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu.“ (sp. zn. Pl. ÚS 24/04), tak ze zrušeného § 1zákona č. 544/2005 Sb.: „Vzletová a přistávací dráha 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, odpovídající svým umístěním platnému územnímu plánu hlavního města Prahy a platnému územnímu plánu města Hostivice, a dále všechny stavby, které budou v oblasti technické infrastruktury zajišťovat její provoz ... jsou veřejným zájmem.“(sp. zn. Pl. ÚS 24/08). V obou souzených věcech totiž zákonodárce, aniž by ponechal posouzení a rozhodnutí o naplnění hlediska veřejného zájmu v konkrétní (jedinečné) věci správnímu orgánu ve správním řízení, a to ve formě vydání (individuálního) správního aktu, tento veřejný zájem konstatoval zákonem.
41. Ústavní soud proto v prvé řadě musí také v nyní souzené věci připomenout rationem decidendi nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 [(N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a obdobně také nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.)], totiž skutečnost, že k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace, která je ideálním, typickým a podstatným znakem zákona [resp. právního předpisu vůbec; srov. také nález sp. zn. Pl. ÚS 55/2000 ze dne 18. 4. 2001 (N 62/22 SbNU 55; 241/2001 Sb.)]. Současně připomněl zásadu, že smyslem rozdělení výkonu státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech ve správních věcech moci výkonné (především veřejné správě) a soudnictví výlučně rozhodování o individuálních případech v civilních a trestních věcech (s výjimkou specifického rozhodování ve správním a ústavním soudnictví). Zjišťování veřejného zájmu je ostatně pro výkonné orgány v konkrétním případě typickou pravomocí, neboť veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování) a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit. Z uvedeného vymezení definičního znaku pojmu zákona (resp. právního předpisu) se pak odvíjí pojem zákona (právního předpisu) v materiálním smyslu, od něhož je nutno odlišovat zákony (právní předpisy) ve smyslu formálním. Zrušené ustanovení § 3azákona č. 114/1995 Sb. upravovalo jedinečný případ (rozvoj a modernizace konkrétně vymezené vodní cesty je ve veřejném zájmu), a scházel mu tak podstatný materiální znak právní normy, jímž je obecnost. Materiálně se proto nejednalo o právní předpis, ale napadené ustanovení bylo de facto (individuálním) správním aktem. Takovou deklaraci veřejného zájmu v konkrétně určené věci zákonem Ústavní soud pokládá za protiústavní, neboť je zásahem moci zákonodárné do moci výkonné a navíc omezuje právo na soudní přezkum. Ustanovení zákona stanovující (pro konkrétní stavbu) neodůvodněně odlišný procesní režim současně porušují princip rovnosti v právech, jakož i čl. 11 odst. 1 větu druhou Listiny, podle níž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah i ochranu.
42. Ústavní soud proto v uvedených souvislostech připomíná a zdůrazňuje, že již samotný pojem „veřejný zájem“ v širším slova smyslu chápaný jako zájem obecně prospěšný (žádoucí) či ochraňující s sebou významově v prvé řadě nese aspekt obecnosti (resp. jak bylo výše připomenuto „maximy všeobecnosti právní regulace“). Vláda ostatně v této souvislosti hovoří o tom, že přijímání nové právní úpravy by vždy mělo být vyvoláno a odůvodněno určitým veřejným zájmem, tj. určitým cílem, resp. účelem právní regulace. V tomto významu je pojem veřejný zájem ex definitione považován za nutný předpoklad úvah o prvotní mocenské regulaci společenských vztahů zákonem. Lze tedy dovodit, že již samotný obecný pojem veřejného zájmu je podmínkou nutnou (condicio sine qua non) všeobecnosti právní regulace. Vlastní pojem „veřejný zájem“ však na straně druhé ani nemusí být v zákoně výslovně expressis verbis uveden. V případě zákona č. 196/2012 Sb. měnícího zákon č. 13/1997 Sb. tímto veřejným zájmem (a tedy cílem, resp. účelem právní regulace) je mimo jiné zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrana života a zdraví jeho účastníků. Tento účel právní regulace, jakož i prostředky k němu vedoucí byly ostatně uvedeny v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 196/2012 Sb. a dále podrobněji rozvedeny v rámci rozpravy v Senátu.
43. Ústavní soud neopomíjí ani skutečnost, že prostředky, kterými je dosahován určitý veřejný zájem, a tedy cíl a účel právní regulace s ním spojený, působí v určitém prostředí a oba se mohou dotýkat také jiných veřejných zájmů (v obecném pojetí). Proto musí být důvodnost určitého veřejného zájmu (cíle, resp. účelu a prostředků právní regulace s nimi spojenými) a jeho možný střet s jinými veřejnými zájmy pečlivě posuzován. V souzené věci taková situace nastala v případě veřejného zájmu na zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, jež předpokládá a vyžaduje náležitou pozornost především řidičů. Tato pozornost je však ohrožována reklamními zařízeními, jejichž účelem je naopak (již z povahy věci) upoutávat pozornost, a to nejen řidičů, ale (vlastně) všech účastníků silničního provozu. Jako krajně nežádoucí skutečnost se projevuje především v podmínkách a nárocích na pozornost účastníků silničního provozu a v následcích dopravních nehod vyvolaných podmínkami provozu na dálnicích a silnicích I. třídy. Aby bylo možno dosáhnout sledovaného veřejného zájmu (účelu právní regulace), tedy zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, bylo nutno zajistit odstranění reklamních zařízení již umístěných podél dotčených pozemních komunikací. Právní regulace, jež má v předmětném zákoně č. 196/2012 Sb. podobu zákazu umísťování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy, a to pouze s několika výjimkami, se proto nutně dotkla zájmů vlastníků těchto reklamních zařízení, a to ať již byla umístěna na základě povolení vydaných na dobu neomezenou (zejména v 90. letech minulého století), nebo podle později platné právní úpravy na dobu pěti let a tomu odpovídajících smluv na umístění reklamního zařízení uzavíraných na dobu určitou v obvyklé délce pěti let. Výsledkem posouzení tohoto střetu bylo přijetí opatření, jež umožnilo realizovat sledovaný cíl, tj. zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků, a současně umožnit ochranu zájmů vlastníků dotčených reklamních zařízení v podobě stanovení maximální možné doby provozování těchto zařízení. Ostatně respekt k ochraně zájmů vlastníků reklamních zařízení se nepromítl do okamžitého řešení, ale do zákonodárcem akceptovaných změn, jež měly svůj původ v pozměňovacích návrzích Senátu, které Poslanecká sněmovna přijala; případná argumentace protiústavností v tomto rámci nezazněla.
44. Ústavní soud připomíná, že od veřejného zájmu ve výše uvedeném širším smyslu je nutno odlišit „veřejný zájem“ [v úzkém (jedinečném) smyslu], který je v právní úpravě zákonodárcem uveden a stanoven jako hledisko sloužící pro posouzení podstatných podmínek sloužících pro rozhodnutí v konkrétní věci. Zjištění těchto podmínek, jejich posouzení a rozhodnutí o tom, zda došlo či nedošlo k naplnění kritéria veřejného zájmu, však již náleží do působnosti a pravomoci konkrétního správního orgánu, který v konkrétní věci rozhodne a vydá správní rozhodnutí. Jedná se proto o zcela odlišnou právní úpravu, jež je z hlediska dělby moci vlastní jinému druhu státní činnosti, než je zákonodárství [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/2000 ze dne 5. 4. 2000 (N 51/18 SbNU 7; 107/2000 Sb.)].
45. Napadená ustanovení v posuzované věci hledisko veřejného zájmu v právě uvedeném smyslu výslovně ani skrytě neobsahují, nelze je z nich ani dovodit. Konkrétně je třeba zdůraznit, že napadená ustanovení ve svých dispozicích neupravují nic jiného než další postupy a s nimi spojené lhůty za předpokladu naplnění hypotéz vymezených v těchto ustanoveních.
46. Ústavní soud proto skupině senátorů nemůže přisvědčit, že by případy řešené oběma nálezy (tj. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08) byly analogické k jimi tvrzenému „protiústavnímu upřednostnění veřejného zájmu v napadených ustanoveních, ba dokonce tvrzení, že nález sp. zn. Pl. ÚS 24/08 téměř jako by předjímal řešení situace, jež přijetím napadených ustanovení nastala“. Ústavní soud musí argumentaci oběma citovanými nálezy Ústavního soudu, které se týkaly jiné právní úpravy, odmítnout jako nepřiléhavou. Napadená ustanovení stanoví (pouze) obecně postupy a s nimi spojené lhůty pro odstranění, resp. provozování reklamních zařízení, navíc vůbec neupravují konkrétní (jedinečnou) věc. Naopak zahrnují v sobě z hlediska právní úpravy objektu právní regulace (tj. reklamních zařízení umístěných - ať již na základě vydaného, nebo nevydaného povolení - podél dálnic a silnic I. třídy) a v ní stanovených podmínek obecnost jako materiální znak právní normy.
47. Ústavní soud proto v této části uzavírá, že argumentace skupiny senátorů nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 je lichá, neboť ke stanovení veřejného zájmu zákonem v konkrétní věci vůbec nedochází, oba citované nálezy se souzenou věcí věcně ani jinak nesouvisí a napadená ustanovení v tomto rámci nejsou s čl. 11 odst. 1 větou první Listiny rozporná.
48. Navrhovatelka dále na podporu své argumentace uvádí, že napadená ustanovení nerespektují principy ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a že jsou protiústavně retroaktivní, obsáhle cituje body 147 až 149 odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), které považuje za „v plném rozsahu argumentačně použitelné“. Připomíná, že při posuzování intenzity veřejného zájmu a ochrany vlastnického práva je nutno vycházet z testu proporcionality.
a) K proporcionalitě napadené právní úpravy, retroaktivitě a legitimnímu očekávání
49. Ústavní soud proto v kontextu podaného návrhu na zrušení napadených ustanovení přezkoumá, zda dotčená úprava režimu zvláštního užívání reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy provedená zákonem č. 196/2012 Sb. splňuje naléhavou společenskou potřebu existence úpravy ochrany veřejného zájmu a dále zejména vztah přiměřenosti vůči sledovanému legitimnímu cíli. Zaměří se proto na to, zda zákonodárce respektoval zásadu proporcionality a dosáhl spravedlivé rovnováhy mezi v kolizi stojícími dotčenými zájmy.
50. Ústavní soud v takové situaci standardně prověřuje ústavnost omezení základních práv testem proporcionality [srov. např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 31/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/16 ze dne 16. 5. 2018 (116/2018 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 2/17 ze dne 18. 7. 2017 (313/2017 Sb.)]. Mimo jiné v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) Ústavní soud s odvoláním na preambuli a první článekÚstavy konstatoval, že v případech střetu základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. s jinými základními právy či svobodami „... je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod“. Tato obecná zásada zahrnuje tři principy, respektive kritéria posuzování přípustnosti zásahu. První z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), podle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, podle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (proporcionalita v užším smyslu), tj. zda při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva (čl. 4 odst. 4Listiny) převáží zájem na dosažení sledovaného cíle, resp. podle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 25/97 ze dne 13. 5. 1998 (N 53/11 SbNU 25; 159/1998 Sb.)].
51. Ústavní soud již výše označil za legitimní cíl (účel právní regulace) zákona č. 196/2012 Sb. veřejný zájem v podobě zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků. V případě napadených ustanovení nelze přitom prakticky pochybovat o tom, že by nemohla vést k dosažení uvedeného veřejného zájmu, navíc za současného zohlednění zájmů vlastníků dotčených reklamních zařízení v podobě stanovení maximální možné doby provozování těchto zařízení. Nad rámec argumentace uvedené vládou Ústavní soud v této souvislosti dodává, že napadená právní úprava podpůrně sleduje naplnění i dalších veřejných zájmů souvisejících s ochranou životního prostředí (např. ochrana krajinného rázu, volně žijících živočichů nebo ochrana před světelným znečištěním). Předmětná právní úprava v podobě napadených ustanovení proto splňuje podmínku naplnění účelu (vhodnosti).
52. Ústavní soud ve druhém kroku testu proporcionality (zkoumání principu potřebnosti) zdůrazňuje, že napadená úprava respektuje lhůtu vymezenou v rozhodnutí podle předchozí úpravy, kdy stanoví maximální možnou lhůtu pěti let. Ústavní soud v této souvislosti připomíná stanovisko vlády, která poukázala na to, že i když z hlediska účelu by bylo nejvhodnější přistoupit k okamžitému odstranění reklamních zařízení, zákonodárce vzal v úvahu i zájmy jejich vlastníků a po pečlivém zvážení střetu těchto zájmů formuloval přechodné ustanovení, kterým jim umožnil reklamní zařízení podle vydaných povolení provozovat ještě dalších pět let. Současně nelze nevidět nutnost (účelnost) stanovení předmětné lhůty pěti let ode dne nabytí účinnosti zákona č. 196/2012 Sb. měnícího zákon č. 13/1997 Sb., a to jednak kvůli provozování reklamních zařízení podél dálnic a silnic I. třídy povolenému v minulosti (v 90. letech minulého století) na dobu neurčitou a také těch reklamních zařízení provozovaných bez jakéhokoliv povolení. Jedná se proto o řešení, které nepožadovalo po vlastnících, aby přistoupili k okamžitému odstranění reklamních zařízení, což by z hlediska legitimního cíle bylo nejvhodnější. Ústavní soud naopak v této souvislosti vnímá skutečnost, že zákonodárce pečlivě zvážil střet veřejného zájmu na bezpečnosti silničního provozu a ochraně života a zdraví jednotlivců se zájmem vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy. Zákonodárce v napadených ustanoveních, a to při zachování požadavku obecnosti zákona, přistoupil k naprosto transparentnímu, nediskriminačnímu řešení, když za dané situace - tj. požadavku zajištění výše uvedeného legitimního cíle v podmínkách, kdy majitelé reklamních zařízení je provozovali na základě vydaných povolení za v nich uvedených podmínek nebo dokonce bez jakéhokoliv povolení - a při současném šetření zájmů vlastníků těchto zařízení upravil postup srovnatelně nejšetrnějším způsobem.
53. Pro úplnost je třeba komplementárně zdůraznit, že dané řešení vyhovuje z hlediska šetření dotčeného základního práva i požadavku předvídatelnosti zákona, který mimo jiné předpokládá, že v případě, kdy se zákonodárce rozhodne pro modifikaci regulace jednání dotčeného subjektu, pak tomuto musí poskytnout dostatečný časový prostor, aby mohl nové regulaci přizpůsobit svoje chování. Tento prostor byl v napadených ustanoveních zákonodárcem poskytnut náležitě, a to jak v kontextu předcházející a dosavadní právní úpravy reklamních zařízení provozovaných podél dálnic a silnic I. třídy, tak v případě těch, která byla provozována bez jakéhokoliv povolení. Napadená ustanovení proto i ze všech těchto důvodů reálně splňují podmínku potřebnosti.
54. V případě posouzení třetího kroku testu proporcionality, tj. principu přiměřenosti, Ústavní soud musí - při porovnávání závažnosti v kolizi stojícího veřejného zájmu na bezpečnosti silničního provozu a ochraně života a zdraví jednotlivců a základního práva vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy - poukázat na několik rozhodných východisek. Shodně s vládou je nutno v prvé řadě uvést, že reklamní zařízení jsou samostatnou věcí v právním i faktickém smyslu a vlastník s nimi může samostatně nakládat (srov. § 14 odst. 3zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích). A zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), stanoví, že stavba, která slouží reklamním účelům, je stavba pro reklamu (§ 2 odst. 3). Nemůže být však opomenut ani čl. 11 odst. 3Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje, nesmí být zneužito v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy a jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Oprávnění vlastníků užívat věci není proto bezbřehé a podléhá omezením stanoveným předpisy veřejného práva. Současně je nutné vycházet i z toho, a to je nesporné, že zřizování a provozování reklamních zařízení je od počátku existence zákona č. 13/1997 Sb. předmětem zvláštní cílené (na bezpečnost silničního provozu a ochranu života a zdraví účastníků silničního provozu zaměřené) veřejnoprávní regulace, která s sebou přináší, a to obdobně jako v jiných oblastech lidských činností, hospodaření a správy, různá omezení vlastnického práva, jež jsou pro adresáty právní regulace závazná. Za podstatné je nutno konečně považovat také to, že obsahem citované právní úpravy (stejně jako napadených ustanovení) není odnímání vlastnického práva. Ústavní soud připomíná, že vlastnické právo není absolutně neomezené. Přípustné je jeho omezení zákonem z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu (zejména ochrany lidského zdraví, přírody a životního prostředí). S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4Listiny) však nesmí být vlastnické právo omezeno ve větší než přiměřené míře a pouze tehdy, když je to nezbytné. Je nutno posuzovat, zda omezení užívání majetku (vlastnického práva) z hlediska citovaného čl. 11 odst. 3Listiny sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli. Tento závěr vyplývá z judikatury Ústavního soudu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)] a uvádí ho i komentářová literatura (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, str. 312).
55. Ústavní soud dovozuje, že napadená ustanovení, která upravují postup a délku lhůt stanovených vlastníkům reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy pro odstranění těchto zařízení, tak činí způsobem, který z hlediska legitimního cíle v podobě uváděného veřejného zájmu splňuje podmínku vhodnosti (srov. výše bod 51) a podmínku potřebnosti (srov. výše body 52 a 53).
56. Při srovnání a hodnocení zájmu na dosažení jasně a zřetelně formulovaného veřejného zájmu na straně jedné a výše připomenuté podstaty imperativu stanovícího pro vlastníka reklamních zařízení určité limity zdrženlivosti (srov. čl. 11 odst. 3Listiny) na straně druhé Ústavní soud musí konstatovat, že je to právě veřejný zájem, který v podobě zajištění či zvýšení bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jeho účastníků je, (sub species) v podmínkách dálnic a silnic I. třídy, jednoznačně zájmem převažujícím.
57. Dále je třeba posoudit, zda újma na právech vlastníků reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy, která by mohla být způsobena stanovením a úpravou postupu a délky lhůt jim určených pro odstranění těchto zařízení, není nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli. V prvé řadě je třeba připomenout skutečnost, že silniční doprava je natolik specifickou oblastí, ve které je ve veřejném zájmu klást na všechny subjekty, jež na ni mají jakýkoli vliv, zvýšené nároky, a to včetně vlastníků reklamních zařízení. Zákonodárce, který omezil u dálnic a silnic I. třídy počet prvků, které odvádí pozornost řidičů a současně jsou pevnými překážkami, jež mohou ohrozit život a zdraví řidičů, tak učinil racionálně, jasně a ve vztahu k napadeným ustanovením předvídatelně. Ústavní soud je proto přesvědčen, že zákonodárce postupoval uvážlivě, vyvaroval se postupů, jež by mohly vést v důsledku aplikace napadených ustanovení k nepřiměřenému zásahu (nové) právní úpravy do stávajících práv vlastníků, a to včetně ochrany nabytých práv. Již vláda ostatně uvedla, že i když z hlediska účelu by bylo nejvhodnější přistoupit k okamžitému odstranění reklamních zařízení, zákonodárce vzal v úvahu i zájmy jejich vlastníků a po pečlivém zvážení střetu těchto zájmů formuloval přechodné (napadené) ustanovení, kterým jim umožnil reklamní zařízení podle vydaných povolení provozovat ještě dalších pět let.
58. Zbývá ještě posoudit, zda negativní důsledky přijatých opatření nepřesahují pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních upravených v napadených ustanoveních. Ústavní soud při hodnocení takových důsledků vychází jednak z výše již vícekrát uvedené povahy a významu veřejného zájmu (legitimního cíle obsaženého v zákoně č. 13/1997 Sb.) a dále z toho, že právní úprava v napadených ustanoveních se týká („pouze“) úpravy lhůt a stanovení postupu při odstraňování reklamních zařízení určených vlastníkům reklamních zařízení umístěných podél dálnic a silnic I. třídy. Tedy vychází z toho, že v případě stanovení nových a přísnějších opatření týkajících se umísťování uvedených reklamních zařízení jako naplnění veřejného zájmu právě napadená ustanovení rozumnou a především přiléhavou délkou stanovených lhůt (a to i s ohledem na maximální délku dříve uzavřených smluv) a určeného postupu vlastníků reklamních zařízení nepředstavují opatření, jež by svými (negativními) důsledky pro tyto vlastníky přesahovala pozitiva plynoucí z veřejného zájmu (legitimního cíle zákona) a ze samotných napadených ustanovení. Napadená ustanovení proto splňují také podmínku přiměřenosti.
59. K lakonickému tvrzení skupiny senátorů, že „napadená ustanovení nerespektují principy ochrany nabytých práv a legitimního očekávání a jsou protiústavním způsobem retroaktivní“, jež doprovodila odkazem a obsáhlou citací nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, musí Ústavní soud nejprve k poslednímu tvrzení z nich odkázat na vlastní ustálenou judikaturu [srov. zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/96, sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 53/10 nebo sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.)]. Podle této judikatury se zákaz retroaktivity uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda se v konkrétním případě změny právní normy jedná o pravou nebo nepravou retroaktivitu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je přípustná pouze zcela výjimečně, nepravá retroaktivita je zásadně přípustná.
60. Podstata pravé retroaktivity spočívá v tom, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo dochází-li na jejím základě ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to s účinky do období před účinností nového zákona (blíže např. Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 75; Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák. Brno, 1928, s. 70; Tichý, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku. Právník č. 12, 1984, s. 1104). Její zákaz se přitom týká pouze případů, kdy by uvedená zpětná působnost byla v neprospěch (k tíži) jednotlivce, ledaže by dotčený právní subjekt s ohledem na obsah předchozí právní normy nemohl být v oprávněné důvěře v právo (ve stálost právního řádu), nebo by dokonce musel s retroaktivní regulací počítat. Tak by tomu bylo zejména tehdy, jestliže by právní norma byla v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky nebo s nezměnitelnými náležitostmi demokratického právního státu. Problematiky zákazu zpětné účinnosti se ve své judikatuře dotkl také Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 78/92 ze dne 10. prosince 1992 (nález č. 15 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, str. 92).
61. Pokud jde o nepravou retroaktivitu, v jejím případě zákon sice nezakládá právní následky zpětně; v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů. Jedná se o zásah nového zákona jednak do předchozích skutečností a jednak do práv nabytých (např. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III. Brno, 1934, s. 800; Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78). Ačkoliv ji na rozdíl od pravé retroaktivity lze považovat za zásadně přípustnou, ani v jejím případě nesmí být popřena důvěra v právo tam, kde je na straně adresáta právní normy legitimní očekávání, že dosavadní právní úprava bude zachována. Nepravá retroaktivita je v souladu se zásadami právní jistoty a důvěry v právo, je-li vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, BVerfGE 127, 1, 25, bod 58).
62. Z hlediska řešení otázky ústavněprávní akceptovatelnosti nepravé retroaktivity napadených ustanovení Ústavní soud připomíná, že již v minulosti [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.)] uvedl, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Pochopitelně také zde platí maxima přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody, šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4Listiny). Při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen míra odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy. Ústavní soud nemůže v této souvislosti nepřipomenout svou standardní judikaturu vypovídající o obecné přípustnosti nepravé retroaktivity, jež se k takovým podmínkám hlásí a připomíná je např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 21/96, sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. 4. 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.).
63. V souzené věci Ústavní soud nejprve připomíná, že zákonodárce formuloval tato přechodná ustanovení především s ohledem na to, že vzal v úvahu zájmy všech dotčených vlastníků těchto reklamních zařízení. K tomuto kroku jej ostatně vedlo nebezpečí, že případná rezignace na řešení problematiky v minulosti umístěných reklamních zařízení by vytvářela nerovná postavení mezi jejich vlastníky, neboť ti z nich, kteří nově umísťují reklamní zařízení podél dálnic a silnic I. třídy, podléhají výrazně přísnější právní úpravě, zatímco na vlastníky reklamních zařízení umístěných v minulosti by se v podstatě navždy vztahovaly mírnější podmínky. Je proto zjevné, že napadenými ustanoveními vyjádřené řešení, které respektuje požadavek společenské naléhavosti, vytvořilo pro vlastníky reklamních zařízení u dálnic a silnic I. třídy srovnatelné příležitosti pro řešení jejich situací daných původem a podmínkami umístění těchto zařízení. Přijaté řešení není proto projevem libovůle zákonodárce, není v rozporu s principem rovnosti, jak je Ústavním soudem chápán. Naopak jde o úpravu racionální, přiměřenou a prostou svévole. Nezakládá mezi vlastníky reklamních zařízení nerovnost či nevytváří nesrovnatelné podmínky pro stávající či budoucí provozování těchto zařízení (viz především bod následující); není proto v rozporu s ústavními principy. V dané věci je nutno dokonce konstatovat, že je pro zajištění těchto principů nezbytné. Ústavní soud v této souvislosti připomíná srovnatelnou vlastní poměrně obsáhlou judikaturu k retroaktivitě, tj. ke střetu podmínek v právní úpravě staré a nové [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/96, sp. zn. Pl. ÚS 33/01, sp. zn. Pl. ÚS 31/09 ze dne 9. 1. 2013 (N 5/68 SbNU 89; 42/2013 Sb.)]. Ústavní soud ostatně neopomíjí ani vyjádření vlády, která v případě střetu týkajícího se právní úpravy staré, jež podmínky k výkonu určité činnosti upravovala liberálněji, s úpravou novou citovala rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 11/99 (bod 22), byť jde o usnesení.
64. Navrhovatelka svá tvrzení, že napadená ustanovení nerespektují principy ochrany legitimního očekávání (a nabytých práv), odůvodňuje (obdobně jako v případech argumentace retroaktivitou nepravou) odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 a dokonce s nimi - snad z důvodů jejich možného naplnění - spojenými psychologickými obavami (srov. repliku navrhovatelky). Za projevy legitimního očekávání lze s ohledem na čl. 11 odst. 1Listiny a čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a na v nálezu zmiňovanou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva dovodit dosažení určitého užívání vlastnického práva či znemožnění nabytí majetku, jemuž by takové očekávání svědčilo. Ústavní soud musí v tomto případě připomenout, že reklamní zařízení jsou samostatnou věcí v právním i faktickém smyslu a vlastník s nimi může samostatně nakládat, může dosáhnout jejich určitého užívání za podmínek vyplývajících z právní úpravy veřejného zájmu na zajištění bezpečnosti silničního provozu a na ochraně života a zdraví jeho účastníků. Napadená ustanovení ani neznemožňují nabytí majetku, neboť jimi regulované vztahy se otázek nabývání majetku (a to i takového, k němuž by takové legitimní očekávání směřovalo) netýkají.