V části III. návrhu skupiny senátorů se uvádí, že princip regulace nájemného porušuje obecný princip rovnosti subjektů (čl. 3 Listiny) a princip rovnosti vlastnického práva (čl. 11 Listiny), přičemž se však připouští, že zákon č. 526/1990 Sb. nelze interpretovat jako porušení principu rovnosti. Nerovnost se spatřuje v tom, že v některých případech je nájemné sjednáváno dohodou a že vyhláška činí neodůvodněné rozdíly mezi jednotlivými byty a mezi skupinami vlastníků bytů a nájemníků.
Podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí je především nutno konstatovat, že pokud se vyhláška nevztahuje na byty bytových družstev, není to její nedostatek a jí založená nerovnost, neboť družstevní bydlení je odlišné od nájemního bydlení (srov. § 685 odst. 2 občanského zákoníku).
Rozdíly v postavení mezi vlastníky domů s nájemními byty s regulovaným nájemným a vlastníky domů, ve kterých jsou byty, u nichž je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran, jakož i mezi nájemci bytů s regulovaným nájemným a nájemci bytů v domech, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran, hodnotí navrhovatelé jako rozdíly neodůvodněné a porušující ústavní princip rovnosti v právech. Dosavadní interpretace principu rovnosti v právech obsaženého v čl.1 Ústavy ČR a čl. 1 Listiny Ústavním soudem vede k závěrům o jeho relativnosti (nález Ústavního soudu z 7. 6. 1995,sp. zn. Pl. ÚS 4/95, nález Ústavního soudu z 17. 5. 1994,sp. zn. Pl. ÚS 36/93) a o nutnosti současného uplatnění principu spravedlnosti a přiměřenosti (nález Ústavního soudu z 21. 12. 1993,sp. zn. Pl. ÚS 19/93) jako pojmových náležitostí právního státu. Ministerstvo práce a sociálních věcí zastává názor, že regulace nájemného je odůvodněna veřejným zájmem na zajištění bydlení jako základní životní potřeby široké skupiny obyvatelstva a že v tomto smyslu neporušuje princip rovnosti v právech. Bližší argumentace ve prospěch tohoto názoru bude zaměřena na osvětlení povahy nájemních vztahů v jejich společensko-historickém a právním kontextu posledních deseti let transformace naší společnosti. Obdobně má za to, že regulace nájemného neporušuje čl. 11 Listiny chránící vlastnické právo.
Pro charakteristiku situace v oblasti nájemního bydlení považuje Ministerstvo práce a sociálních věcí za podstatné následující skutečnosti:
Na struktuře bytového fondu v České republice se podílí podle údajů ČSÚ z roku 1998 vlastnický sektor přibližně 47 % (přičemž jen asi 5 % z toho je tvořeno jednotlivými byty ve vlastnictví, zbytek sestává z rodinných domků užívaných k bydlení majitelů), družstevní sektor 19 % (jde převážně o byty stavebních bytových družstev vzniklých v období let 1960 - 1990) a nájemní sektor cca 31 %, který sestává ze tří čtvrtin z bytového fondu obcí, tj. dřívějšího státního bytového fondu, jednu čtvrtinu tvoří nájemní domy ve vlastnictví fyzických osob (především restituentů) a ostatních soukromých osob. V absolutním vyjádření je možno uvést, že v rámci nájemního bydlení existuje 1 134 tisíc bytů, v nichž žije cca 1 097 tisíc domácností, což představuje téměř 3 milióny osob. Z tohoto počtu se regulace nájemného vztahuje na 97,7 % bytů.
Specifičnost nájemního sektoru spočívá i v jeho územním rozmístění; zhruba 55 % nájemních bytů je koncentrováno v obcích nad 50 tisíc obyvatel, téměř 40 % je soustředěno v obcích nad 100 tisíc obyvatel (v Praze je téměř 260 tisíc bytů s regulovaným nájemným, v ostatních obcích nad 100 tisíc obyvatel přibližně 155 tisíc těchto bytů). Nájemní bydlení je tedy soustředěno do míst s vysokou koncentrací pracovních příležitostí, do historicky vzniklých průmyslových a správních center, přičemž ze sociálního hlediska je významné, že přibližně v 400 tisících těchto bytů bydlí důchodci a nezaměstnaní.
V uplynulých deseti letech se podíl nájemních bytů na celkovém bytovém fondu snižoval zejména vlivem přeměny na nebytové prostory a transformací na byty družstevní (v menší míře na byty ve vlastnictví fyzických osob), a to v návaznosti na převedení tří čtvrtin původně státního bytového fondu do vlastnictví obcí (tento proces bývá označován jako privatizace bytů). Úbytek nájemních bytů nebyl v uplynulých letech kompenzován výstavbou bytů nových (analýza tohoto faktoru přesahuje kompetence Ministerstva práce a sociálních věcí).
Transformace trhu nájemního bydlení charakteristická přesunem majetku státu na nové vlastníky (vlivem restitucí a převedení do vlastnictví obcí) tedy probíhala za současného snižování podílu nájemních bytů na celkovém bytovém fondu, při výše naznačené koncentraci do velkých aglomerací a při významném podílu sociálně ohrožených skupin na tomto typu bydlení způsobem, který doposud neumožňoval a neumožňuje nájemci využít možnosti hospodářské soutěže ke sjednání ceny odpovídající kvalitě služby a jeho koupěschopnosti.
V této souvislosti Ministerstvo práce a sociálních věcí poukazuje na zásadní deregulaci cen energií, vody a služeb spojených s bydlením, která proběhla v uplynulých letech. Výdaje na bydlení v České republice již nejsou v porovnání s vyspělými zeměmi neúměrně nízké a v roce 1996 představoval jejich podíl na hrubém domácím produktu na 1 obyvatele 16,3 %, zatímco průměr 15 zemí západní Evropy (tj. země EU bez Řecka a Lucemburska při zahrnutí Švýcarska a Norska) byl pouze 12,7 %. Podíl výdajů na paliva a energie v celkových nákladech na bydlení jsou v České republice nejvyšší ze sledovaných západoevropských zemí včetně čtyř středoevropských transformujících se zemí. V absolutním vyjádření se výdaje na bydlení (nájemné a výdaje spojené s užíváním bytu) v České republice od roku 1990 téměř ztrojnásobily.
Sociální zatížení domácností bydlících v nájemních bytech je nejvyšší v domácnostech důchodců (podíl jejich výdajů na bydlení na čistých příjmech činí podle posledních údajů roku 1999 29,4 %, přičemž u některých skupin důchodců v některých aglomeracích, zejména v Praze, dosahuje téměř 40 %).
Právní řád České republiky nedisponuje právní úpravou, která by vymezila podíl výdajů na bydlení na příjmu domácnosti, který by neměl být překročen. Jednoznačně je však možno podle jeho názoru hranici sociální únosnosti transformačního procesu v této oblasti považovat za naplněnou u domácností důchodců a vzhledem k již dosaženému podílu výdajů na nájemní bydlení (zejména vlivem deregulací cen energií a souvisejících služeb) není ani u ostatních skupin obyvatelstva dán široký prostor pro uvolnění cen nájemného, nemá-li dojít k ohrožení takové základní sociální jistoty, jakou představuje bydlení. Náklady na bydlení představovaly v domácnostech zaměstnanců s dětmi v roce 1999 přibližně 18 % jejich čistých peněžních příjmů. Stát podporuje v současné době domácnosti, jejichž příjem nedosahuje úrovně 1,6 násobku životního minima, příspěvkem na bydlení (zákon č. 117/1995 Sb.) a dvěma příspěvky reagujícími dočasně - do 30. 6. a 31. 12. 2000 - na skokové zvýšení cen nájemného a tepla (zákon č. 75/1997 Sb. a č. 132/1997 Sb.). Výše dávky s růstem příjmu klesá a na úrovni příjmu 1,6 násobku životního minima je zanedbatelná.
Evropská praxe sociální politiky směřuje k státním zásahům v případech, kdy podíl výdajů na bydlení přesahuje 25 - 30 % celkových příjmů domácnosti. Přístup státu k transformujícímu se trhu s nájemními byty musí být podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí výslednicí řady opatření; přitom však nelze cestou rozsáhlých plošných zásahů realizovaných formou příjmově testovaných dávek podporovat příjem velkých sociálních skupin obyvatelstva. Důsledkem by bylo - vedle patrně nezvladatelných rozpočtových výdajů - i narušení sociální soudržnosti společnosti. Zvyšování nájemného musí tedy odpovídat růstu příjmů podstatné části společnosti. Jestliže tedy stát reguluje cenu nájemního bydlení, vyjadřuje jednoznačný veřejný zájem na postavení široké skupiny obyvatelstva, jež do právních vztahů souvisejících s nájmem bytu vstoupila v naprosté většině ještě před listopadem 1989. Ústavní soud ve svém nálezu z 22. 3. 1994, sp.zn.Pl. ÚS 37/93, ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku potvrdil ústavnost ochrany všech dosavadních uživatelů bytů při transformaci osobního užívání bytu na chráněný nájem k 1.1.1992. Vytvoření přijatelného stavu právní jistoty pro všechny dosavadní právní vztahy k bytům označil Ústavní soud za veřejný zájem, který by vyvážil případné znevýhodnění vlastníků soukromých domů (které ale Ústavní soud ani nedovodil).
Veřejný zájem na podřízení ceny nájemního bydlení pravidlům stanoveným právním předpisem v souhrnu je tedy dán výše uvedenými charakteristikami nájemního bydlení, nedostatkem cenově odpovídající nabídky, sociální situací nájemců, stejně jako nutností ochrany práv nabytých ve vztazích, které ve většině případů vznikly za zcela odlišných právních a společenských okolností.
Ministerstvo práce a sociálních věcí zastává názor, že pokud by cenová regulace neexistovala, dosahovalo by tzv. místně obvyklé nájemné podle odhadu Ministerstva pro místní rozvoj např. v Praze výše 155 Kč/m2 (nynější cena je 32,70 Kč/m2) a v ostatních obcích nad 100 tisíc obyvatel by cena byla v rozmezí 36 - 110 Kč/m2. Při zvýšení nájemného v Praze, např. na 100,-- Kč/m2, by se současné náklady na bydlení 1 členné domácnosti důchodce v bytě o 40m2 zvýšily o 98,6 %, takže podíl nákladů na bydlení na čistých příjmech by představoval 77 %. V domácnostech zaměstnanců s dětmi by za stejných okolností převyšoval uvedený průměr všech vyspělých zemí. Důsledky tohoto razantního zvýšení by byly nástroji dávkových systémů sociálního zabezpečení neřešitelné a vedly by k efektům chudoby a sociálního vyloučení. Stranou ponechává Ministerstvo práce a sociálních věcí závažné důsledky, které by takový krok znamenal pro tržní ekonomiku obecně.
Ministerstvo práce a sociálních věcí tedy tvrdí, že regulace nájemného neporušuje ústavní princip rovnosti, neboť respektuje veřejný zájem a veřejné blaho vyjádřené nejobecněji žádoucí sociální soudržností společnosti. Respektuje též princip právní jistoty jako ústřední princip právního státu a neporušuje princip přiměřenosti zásahu.
Ve vztahu k navrhovateli tvrzenému porušení čl. 11 Listiny je nutno dle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí zkoumat, zda se právo na vlastnictví nedostává do kolize s jiným základním právem, a to nejen v rozsahu ochrany lidských práv daným Listinou, ale i v rozsahu, v němž je Česká republika vázána mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách podle článku 10 Ústavy ČR. Jestliže na jedné straně má každý právo vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), zakazuje se zneužívání vlastnických práv (čl. 11 odst. 2 Listiny) a připouští se nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny) ve veřejném zájmu, na straně druhé existuje ochrana poskytovaná právu obvykle označovaném jako „právo na přiměřenou životní úroveň“. Ochrana poskytovaná tomuto právu v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy ČR (kterými je Česká republika vázána) se jeví širší než ochrana zaručená Listinou. Ústavní soud již několikrát aplikoval úmluvy o ochraně sociálních práv, zejména pokud jde o Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech č. 120/1976 Sb. (dále jen "Pakt"), a když vymezoval mezinárodní dokumenty obsahující základní práva v sociální oblasti (nález Ústavního soudu z 23. 11. 1994,sp. zn. Pl. ÚS 13/94), uvedl, že jimi jsou (mimo jiné) Všeobecná deklarace lidských práv a Evropská sociální charta. Všeobecná deklarace lidských práv v čl. 25 vyhlašuje právo každého „na takovou životní úroveň, která zajistí jeho zdraví a blaho i zdraví a blaho jeho rodiny, včetně potravy, ošacení, bydlení, lékařské péče a nezbytných sociálních služeb....“ I při vědomí, že Deklarace má pouze doporučující povahu, má nesporně značný právně interpretační význam i význam pro formulaci univerzálních standardů lidských práv. Zjevně inspirován Deklarací Pakt v čl. 11 zakládá právo „každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnuje v to dostatečnou výživu, šatstvo a byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek.“ Smluvní stát Paktu se zavazuje podniknout odpovídající kroky, aby zajistil uskutečnění tohoto práva. Česká republika je Paktem vázána a v judikatuře Ústavního soudu lze nalézt oporu pro jeho jednoznačnou klasifikaci jako mezinárodní smlouvy o lidských právech ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, která je bezprostředně závazná a má přednost před zákonem.
Česká republika ratifikovala dne 3. 11. 1999 Evropskou sociální chartu, Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě ratifikovala 17. 11. 1999, Protokol pozměňující Evropskou sociální chartu ratifikovala dne 17. 11. 1999 - ten ale zatím nevstoupil v platnost. Evropská sociální charta nabyla pro Českou republiku platnosti 3. 12. 1999, Dodatkový protokol k ní 17. 12. 1999; v těchto dnech se očekává publikace těchto mezinárodních smluv ve Sbírce mezinárodních smluv. Evropská sociální charta je dokumentem Rady Evropy a nejvýznamnějším nástrojem ochrany sociálních práv na evropské úrovni. Uznává se za protějšek Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod v sociální oblasti.
Článek 16 Evropské sociální charty zajišťuje právo rodiny na sociální, právní a hospodářskou ochranu. Smluvní strany se v něm zavazují podporovat ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života takovými prostředky, jako jsou rodinné dávky, daňová opatření, poskytováním bydlení pro rodiny, dávek novomanželům a jinými vhodnými prostředky. Sociální ochrana poskytovaná tímto článkem Evropské sociální charty zahrnuje jako významnou součást opatření směřujících k podpoře rodin též opatření týkající se bydlení; základním smyslem je závazek státu působit v těch oblastech, kde se potřeby rodin v důsledku omezených prostředků, které mají na pokrytí těchto potřeb k dispozici, stávají obzvláště naléhavé. Výbor nezávislých expertů, který posuzuje zprávy smluvních stran o plnění jednotlivých závazků Charty, například požaduje podrobné informace o podílu rodinného příjmu na nájemném podle různých sociálněprofesních kategorií nájemníků proto, aby mohl usoudit, zda smluvní strana svůj závazek dodržuje. Dodatkový protokol k Chartě zmiňuje v čl.4 týkajícím se sociální ochrany starších osob nutnost poskytnutí bydlení přiměřeného jejich potřebám nebo dostatečné podpory za účelem přizpůsobení jejich bydlení. Všechny uvedené závazky Česká republika v Evropské sociální chartě a v Dodatkovém protokolu ratifikovala.
Pro naznačení trendů, jimiž Rada Evropy směřuje k ochraně sociálních práv, je nutno uvést, že Revidovaná Evropská sociální charta z roku 1996 stanoví explicitní právo na bydlení v čl. 31 a bydlení považuje za součást ochrany nejohroženějších skupin (osob se zdravotním postižením, rodin, starších osob). Rada Evropy se věnuje otázkám práva na bydlení soustavně i v ostatních instrumentech; lze například zmínit Doporučení Parlamentního shromáždění 1074 (1988), o rodinné politice, Doporučení Výboru ministrů RE R (94) 124, o souhrnné rodinné politice, Rozhodnutí (68) 37 z 24. 11.1968, o právní úpravě za účelem kompenzace rodinných závazků nebo Rozhodnutí 70 (1998), o sociální kohezi ve městech (přijaté Kongresem regionálních a místních autorit v Evropě). V těchto aktech lze nalézt řadu doporučení přímo se vztahujících k opatřením řešícím přístup rodin i ostatních členů společnosti k bydlení.
Česká republika tím, že ve svém katalogu základních práv neuvedla explicitně mezi sociálními právy právo na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení, nevybočila příliš z evropské praxe. Takové právo nalézáme pouze v Ústavách Belgie, Portugalska, Španělska a Nizozemí. Přesto zastává Ministerstvo práce a sociálních věcí názor, že ze závazků vyplývajících z mezinárodních smluv o základních lidských právech podle čl. 10 Ústavy ČR, které jsme citovali výše, lze ochranu bydlení na úrovni základního lidského práva dovozovat i pro Českou republiku.
Nalézají-li se přitom v kolizi dvě základní lidská práva, nejde o situaci neobvyklou, a Ústavní soud ve své judikatuře již dostatečně osvětlil, jak takový střet poměřovat (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994,sp. zn. Pl. ÚS 4/94).
Ve světle kritérií, které Ústavní soud označuje v posledně citovaném nálezu za určující pro poměřování takové kolize, opatření spočívající v regulaci ceny za užívání bytu umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, tj. sociální ochranu skupiny nájemníků, kteří nemohou sjednat cenu odpovídající své koupěschopnosti; jde tedy o opatření podle jeho názoru vhodné. Poněvadž stejného cíle nelze dosáhnout prostředky, které by nepřímo nezasáhly výnosy plynoucí z existence vlastnického práva k bytům, jde i o opatření potřebné. Z hlediska závažnosti v kolizi stojících práv je nutno podle názoru Ministerstva práce a sociálních věcí přihlédnout k tomu, že bydlení představuje jednu z esenciálních životních podmínek a jistot nezbytných k přežití.
Ministerstvo práce a sociálních věcí tedy dochází k závěru, že opatření učiněná ve veřejném zájmu spočívající v regulaci nájemného (navíc v rámci právních vztahů vzniklých v období před rokem 1994, ve většině případů pak před rokem 1989) respektují ústavněprávní limity omezení vlastnického práva obsažené v čl. 11 odst. 3 Listiny ve vztahu k čl. 4 odst. 3 Listiny.
Pro úplnost argumentace poukazuje Ministerstvo práce a sociálních věcí na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který posuzoval, zda postup některých smluvních stran Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) je konformní s čl.1 Dodatkového protokolu k Úmluvě v případě snížení nájemného stanoveného smlouvou (rozsudek ve věci Mellacher a ost. z roku 1989, A - 169). Soud shledal, že je v souladu s čl. 1 Dodatkového protokolu, když v rámci své politiky zákonodárce rozumně rozhodne, že nájemné stanovené smlouvou na základě tržních podmínek je nepřijatelné z hlediska sociální spravedlnosti. Judikatura k článku 1 Dodatkového protokolu potom významně osvětluje, jak Evropský soud nahlíží otázky obecného zájmu, veřejné prospěšnosti, proporcionality a spravedlivé rovnováhy spojené s úpravou užívání majetku v souladu s obecným zájmem.
Pro ucelenost pohledu na věc předloženou k rozhodnutí ústavnímu soudu zmiňuje Ministerstvo práce a sociálních věcí, že i prvorepublikové předpisy obsahovaly významnou ochranu nájemníků (např. § 8 zákona č.130/1922 Sb., § 8 a 9 zákona č.44/1928 Sb. nebo § 7 vládního nařízení č. 228/1938 Sb.).
Ministerstvo práce a sociálních věcí má ze všech uvedených hledisek za to, že návrh skupiny senátorů na zrušení vyhlášky č. 176/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, není důvodný, a navrhuje proto tento návrh zamítnout.
Ministerstvo pro místní rozvoj uvádí ve svém vyjádření ze dne 29. 2. 2000, že návrh skupiny senátorů na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytů a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, není důvodný, a navrhuje jej proto zamítnout, přičemž důvody k zamítnutí spatřuje v dále uvedených skutečnostech.
Návrh především nebere podle jeho názoru v úvahu specifickou povahu bydlení, které jako jedna ze základních potřeb má svou nezastupitelnou hodnotu. Řešení bytových potřeb občanů je zájmem soukromým i veřejným a nelze je přenechat jen živelnému působení trhu. Proto musí být trh s byty státem usměrňován. Tento princip státní bytové politiky je v souladu s právem na bydlení, které je obsaženo zejména v Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, k němuž se Česká republika v roce 1994 připojila, jakož i v dalších mezinárodních dokumentech, které podepsala komise Evropského společenství. Deregulaci nájemného včetně cen za služby spojené s bydlením je nezbytné spojit s realizací celkové koncepce bytové politiky státu.
Ministerstvo pro místní rozvoj má za to, že regulaci nájemného je třeba posuzovat v kontextu s dosavadním vývojem a současným stavem právní úpravy nájmu bytu. V roce 1990 bylo v rámci rozsáhlé novelizace občanského zákoníku přistoupeno k nové právní úpravě nájmu bytu. Byl odstraněn dosavadní direktivní způsob hospodaření s byty, nerovné postavení vlastníků domů a provedeny další úpravy směřující k větší smluvní volnosti nájemních vztahů. Současně však bylo považováno za nezbytné umožnit jednostrannou úpravu výše nájemného s cílem dosažení rovnovážné tržní hladiny nájemného. Jiný přístup by s ohledem na smluvní charakter nájmu bytu vedl u transformovaných nájmů k zablokování stávajících cen bez možnosti další deregulace. Vzhledem k tomu, že nájemné nebylo v podstatě od roku 1964 zvyšováno, byla disproporce mezi nájemným vybíraným na základě platných nájemních vztahů a nájemným tržním značná. Účelem platné právní úpravy je umožnit nájemcům postupné překonáváni rozdílu mezi výší původně sjednaného nájemného a výší předpokládaného rovnovážného nájemného při současném zohlednění zájmů pronajímatelů na postupném narovnávání cen. Protože občanský zákoník jako stabilní norma, která by neměla podléhat častým změnám, není optimální pro podrobnější úpravu sjednávání cen nájemného, bylo do zákona začleněno zmocnění k vydání zvláštního předpisu, který by oblast cen nájemného upravoval.
Toto pojetí se dle Ministerstva pro místní rozvoj zákonitě promítá i do oblasti ceny za bydlení, kterou je ve smyslu § 877 občanského zákoníku také nájemné. Za současné situace má pronajímatel na trhu nájemního bydlení svou nabídkou určité monopolní postavení. Pružnost nájemního sektoru s cenově dostupnými byty je pro nájemce velmi omezená, neboť zpravidla nenalezne jiné nájemní bydlení s nájemným odpovídajícím jeho možnostem, i když je ochoten svůj byt vyměnit za menší, odpovídající jeho možnostem. Tato situace, která u nás trvá několik desetiletí, neumožňuje nájemcům využít hospodářské soutěže ke sjednání ceny, která by odpovídala kvalitě služby a schopnosti poptávky. Bylo proto zapotřebí nezbytné míry zásahu státu do smluvní volnosti při stanovení cen nájemného. Regulace nájemného byla v minulosti prováděna direktivním způsobem jednak předpisy o tzv. stop nájemném, jednak pevnými a jednotnými cenami stanovenými podle kategorie bytu. Regulace sama o sobě však nemůže být protiústavní, regulace cen je uplatňována u celé řady dalších cen v našem právním řádu stejně jako v drtivé většině platných právních úprav v zahraničí. Typicky pak nájemné z bytů je i v zahraničí ve většině států v určité míře regulováno.
Současný způsob regulace nájemného neurčuje konkrétní ceny, které pronajímatel sjednává s nájemcem, ale stanoví pravidla pro jejich sjednávání v závislosti na způsobu financování výstavby a rozlišuje mezi dříve uzavřenými smlouvami a novými smlouvami, které se sjednávají s novými nájemci, kde regulace neplatí. U dříve uzavřených smluv bylo nutné respektovat požadavek právní jistoty účastníků existujících občanskoprávních vztahů a zajistit dostatečnou stabilitu těchto právních vztahů před zásahy státní moci a v neposlední řadě i jejich kontinuitu. Ta byla zajištěna ustanovením § 871 občanského zákoníku transformační povahy, na základě kterého se dosavadní právo osobního užívání k bytům přeměnilo na nájem bytu. Současně bylo třeba zajistit, aby nájem bytu byl chráněn do doby, než dojde k vytvoření plně fungujícího trhu s byty.
Ministerstvo pro místní rozvoj má za to, že z výše uvedeného vyplývá, že v žádném případě nejde o porušení rovnosti subjektů vlastnického práva ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť regulace cen je vázána na byty a nikoli na osoby.
Pokud se jedná o rozpor s článkem 4 odst. 1, 2, 3 a 4, zákonné zmocnění obsažené v občanském zákoníku je právě tím ustanovením, které má na mysli zmíněný článek Listiny, aby byl zachován soulad právního řádu s Listinou.
Úprava nájemného v nájemních vztazích vzniklých z práva užívání bytů nezasahuje podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj do podstaty práva vlastnit majetek, držet jej, disponovat s ním a brát z něj požitky. Vlastník, který disponuje s domem s nájemními byty, bere na sebe břímě povinností vyplývajících z platné právní úpravy nájemního vztahu. Tento vztah je chráněn, a jak již bylo výše uvedeno, postupná deregulace je v zájmu vlastníka, neboť neumožněním jednostranných úprav výše nájemného by došlo k jeho zmrazení.
Podle článku 26 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Souvislost s vyhláškou 176/1993 Sb. není v tomto případě zcela zřejmá. Podmínky uvolnění obsazených bytů jsou dány občanským zákoníkem, a nikoli vyhláškou a u volných bytů je jejich další využití zcela věcí vlastníka.
K otázce, zda je platná právní úprava v rozporu s čl. 30 odst. 2 Listiny, ministerstvo konstatuje, že regulace výše nájemného je vázána na byt, a nikoli na osobu, a proto nelze říci, že dochází ke zvýhodňování určité skupiny osob.
Potřebné zmocnění k vydání zvláštního předpisu k regulaci nájemného z bytů a úhrad za plnění poskytovaná s užíváním bytu obsahuje přímo občanský zákoník. Vydání napadené vyhlášky je v souladu se zákonem o cenách a zákonem o působnosti orgánů ČR v oblasti cen. O tom, že v naší republice dosud neexistuje zcela funkční trh bytů, jistě nikdo nepochybuje. Proto třeba považovat za správné, že nájemné je regulováno zvláštním předpisem a zařazeno do Seznamu zboží s regulovanými cenami. Obdobná regulace je předmětem vyhlášky č. 176/1993 Sb. a vyhlášky č. 85/1997 Sb., o nájemném z bytů pořízených v družstevní bytové výstavbě a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním těchto bytů, i pro zmiňované družstevní byty.
Ministerstvo pro místní rozvoj upozorňuje na to, že není bez zajímavosti, že podle ust. § 696 obč. zák. zvláštní předpis upraví případy, v nichž může pronajímatel zvýšit nájemné jednostranným právním úkonem. Bude-li tento zvláštní předpis zrušen, aniž by byl dosavadní systém nahrazen novou právní úpravou, pak zůstane nájemné z bytů prakticky zmrazeno na úrovni stávajících nájemních smluv. Nastane tedy situace, která je v přímém protikladu s cílem, kterého zcela zřejmě chtěli navrhovatelé dosáhnout.
Konečně pak argumentem, nikoliv právním, přesto však dokreslujícím, je podle názoru Ministerstva pro místní rozvoj skutečnost, že vláda připravuje v souladu s novou koncepcí bytové politiky schválenou dne 18. 10. 1999 návrh nového zákona o nájemném, který by s účinností od 1. 1. 2000 zrušil dosavadní administrativní a tvrdou (absolutní) regulaci nájemného z bytů a nahradil ji již standardním systémem smluvní ceny. Tento systém umožní samostatný a tržně autentický vývoj ceny nájemného, současně však účinnou ochranu nájemce jako spotřebitele před nepřiměřenými cenovými skoky a nepřiměřenými požadavky pronajímatele. Příprava zákona je inspirována německou právní úpravou.
Z těchto všech důvodů je Ministerstvo pro místní rozvoj toho názoru, že je nezbytné, aby Ústavní soud shora uvedený návrh senátorů zamítl.
Vyhláška Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, byla vydána na podkladě ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, podle kterého Federální ministerstvo financí, Ministerstvo financí České republiky a Ministerstvo financí Slovenské republiky vydají společně obecně závazné právní předpisy k metodice sjednávání cen, k vymezení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu získaného porušením cenových předpisů, k postupu při regulaci cen, cenové evidenci, poskytování cenových informací a k cenové kontrole. Zákonem č. 135/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 265/1991 Sb., o působení orgánů České republiky v oblasti cen, a mění zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, bylo citované ustanovení § 20 sice vypuštěno, vypuštění tohoto ustanovení nemůže však mít samo o sobě za následek protiústavnost napadené vyhlášky proto, že tato již nemá oporu v zákonném zmocnění. Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu, a to zejména v situaci, kdy toto zmocnění, a to v tomto směru duplicitně, je obsaženo i v pozdějších zákoně ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a to v jeho ustanovení § 2 odst. 2.
Pokud jde o věcné aspekty, podle názoru Ústavního soudu cíl ochrany nájemníků, a to i pokud jde o zvyšování nájemného, je kontinuitně sledován již od 20. let (zákony č. 275/1920 Sb., 130/1922 Sb., 44/1928 Sb. - plné znění posléze uvedeného zákona bylo vyhlášeno vyhláškou ministra sociální péče č. 62/1934 Sb.) a posléze i v poválečném období, kupř. vydáním občanského zákoníku č. 141/1950 Sb., č. 40/1964Sb., ve znění pozdějších předpisů. V této souvislosti neobstojí jako relevantní odkaz navrhovatelů na to, že Parlament ČR nezařadil právo na bydlení do kategorie základních práv a svobod, naopak všechny dosavadní úpravy jeví se být v souladu s tím, co bývá v mezinárodních smlouvách o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR bezprostředně vázána, označováno jako "právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek" (čl. 11 odst. 1 Paktu). Obdobně řeší otázku bydlení i čl. 16 Evropské sociální charty a čl. 4 Dodatkového protokolu k Chartě, jež byly Českou republikou ratifikovány a vyhlášeny (čl. 10 Ústavy ČR). Právo na dostatečné (přiměřené) bydlení (čl. 11 odst. 1 Paktu) zahrnuje podle Obecných poznámek Výboru pro hospodářská, sociální a kulturní práva č. 4 z roku 1991 mimo jiné i aspekt schopnosti placení nájmu. Výše úhrady nájmu jednotlivcem nebo náklady na užívání bytu by měly být na takové úrovni, jež neohrožuje nebo nepodkopává uspokojování jiných podstatných potřeb. Smluvní státy by měly obecně postupovat tak, aby procento nákladů připadajících na bydlení nebylo v nepoměru k příjmům. Smluvní státy by proto měly upravit příspěvky na nájem ve prospěch těch, kteří nemají prostředky na placení nájmu, i modality a výši úhrady nájmu, které věrně reflektují potřeby v této otázce. V souladu s principem respektování schopnosti platit nájem by měli být nájemníci chráněni vhodnými opatřeními proti excesivním nájmům nebo proti excesivnímu zvyšování nájmu. Toto právo zakotvené v čl. 11 Paktu považuje Ústavní soud z uvedených důvodů za nezpochybnitelné, za cíl, k němuž ve znění tohoto článku i náš stát je povinen podnikat "odpovídající kroky". Srovnatelná práva, byť zúžená ve prospěch rodiny, resp. starých osob, obsahují čl. 16 Evropské sociální charty (Právo rodiny na sociální, právní a hospodářskou ochranu), jež se stala pro Českou republiku platnou dne 3. 12. 1999 a byla vyhlášena pod č. 14 Sbírky mezinárodních smluv České republiky, a čl. 4 odst. 2 písm. a) (Právo starých osob na sociální ochranu) Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě z 5. 5. 1998, který vstoupil pro Českou republiku v platnost dne 17. 12. 1999 a byl publikován ve Sbírce mezinárodních smluv České republiky pod č. 15/2000. Obdobnou problematikou se ostatně zabýval i Evropský soud pro lidská práva, a to konkrétně v případě Mellacher a ost. v. Rakousko (19. 12. 1989, A-169). V rámci svého rozhodnutí, v němž neshledal porušení čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě v případě stížnosti několika vlastníků nemovitostí proti zavedení regulace, a tedy i faktickému snížení nájemného, tento soud vyslovil některé obecné závěry aplikovatelné i v daném případě. Především dospěl k závěru, že opatření směřující k regulaci nájemného nelze považovat za formální ani faktické vyvlastnění, neboť zde nedošlo ani k převodu majetku stěžovatelů, ani nebyli zbaveni práva jej užívat, pronajímat nebo prodávat. Napadená opatření, která je nepochybně zbavila části výnosu z jejich majetku, lze za daných okolností chápat jako kontrolu užívání tohoto majetku. Druhý odstavec čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 poskytuje státům právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem ("general interest"). Takové zákony jsou obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, která se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky. Aby bylo možno takovou politiku uskutečňovat, legislativa musí mít široký prostor k úvaze (hodnocení) ("margin of appreciation"), a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření. Jak soud zdůraznil v případě James and Others, zasahování státu musí respektovat princip přiměřené (spravedlivé) rovnováhy ("fair balance") mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Hledání této rovnováhy se promítá do struktury čl. 1 jako celku, a tudíž i do čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, jinými slovy, musí zde existovat rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli.
Je pravdou, že Listina, coby ústavní zákon, neuvedla mezi vyhlášenými sociálními právy výslovně právo na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení. Tato okolnost však nikterak nediskvalifikuje ústavní relevanci tohoto práva zakotveného ve výše uvedených mezinárodních smlouvách. V souladu s ustáleným principem jsou ústavní a smluvní katalogy lidských práv komplementární a působí ve vzájemné harmonii. Tento princip explicitně vyjadřují jak jednotlivé mezinárodní smlouvy o lidských právech, tak i moderní ústavy. Lze uvést čl. 60 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který stanoví, že "nic v této Úmluvě nebude vykládáno tak, jako by omezovalo nebo rušilo lidská práva a základní svobody, které mohou být uznány zákony každé Vysoké smluvní strany nebo každou jinou Úmluvou, jíž je stranou", stejně jako čl. 32 Evropské sociální charty, podle něhož "ustanovení této Charty nebudou na újmu těm ustanovením domácího práva nebo jakékoli dvoustranné nebo mnohostranné smlouvy, které již platí nebo vstoupí v platnost, podle kterých je chráněným osobám poskytováno příznivější zacházení". Mezi ústavními texty lze uvést např. Ústavu Ruské federace z r. 1993, jejíž čl. 55 uvádí, že ústavní katalog základních práv a svobod nesmí být vykládán způsobem, který by popřel nebo omezil ostatní všeobecně uznané práva a svobody. Obdobná ustanovení obsahují např. čl. 43 arménské ústavy z r. 1966 nebo čl. 17 odst. 2 albánské ústavy z r. 1998. Z uvedeného principu plyne, že neuvedení určitého práva (v tomto případě práva na ochranu přiměřené životní úrovně, včetně bydlení) v Listině nesmí být vykládáno jako omezení tohoto práva zaručeného jednotlivci podle mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách, přičemž má jednotlivec zaručeno "příznivější zacházení" (v tomto případě podle mezinárodní smlouvy).
Zcela stranou podstaty věci zde jde proto v této souvislosti argumentace navrhovatelů, že vyhláška č. 176/1993 Sb. chrání pouze skupinu nájemců v bytech s regulovaným nájemným, a zakládá tak rozdíl a nerovnost mezi vlastníky domů s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným, a vlastníků domů s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodou smluvních stran, stejně jako mezi nájemci bytů v domech s nájemními byty, v nichž jsou byty s regulovaným nájemným a nájemci bytu v domech s byty, ve kterých je nájemné sjednáváno dohodu smluvních stran. To, že napadená vyhláška vzhledem k ustanovení § 2 odst. 2 písm. a), b) vylučuje regulaci nájemného v, tomto ustanovení taxativně vymezených, případech, lze považovat podle názoru Ústavního soudu za zcela přirozené a logické, neboť v obou zde vymezených případech jde o "vstupy" do smluvního vztahu, vstupy, řídící se v podstatě principem smluvní autonomie. Kdyby tomu tak v zásadě nemohlo a nesmělo být, potom by kupř. právo podnikat v oblasti nájemného bydlení, tedy právo, jež ve své všeobecné podobě je zakotveno v čl. 26 odst. 1 Listiny, bylo pouhým "právem na papíře".