Plénum Ústavního soudu, ve složení JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. František Duchoň, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Jiří Malenovský, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Eva Zarembová, rozhodlo ve věci návrhů spojených ke společnému řízení, a to:
1) návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Romanem Vaňkem, Ph.D., advokátem, AK Těsnohlídkova 9, 613 00 Brno, na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu a Senátu Parlamentu, jako účastníků řízení, a o návrhu téhož navrhovatele na zrušení výměru Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr Ministerstva financí č. 01/2002, a
2) návrhu Veřejného ochránce práv JUDr. Otakara Motejla, na zrušení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru Ministerstva financí č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, za účasti Ministerstva financí, zastoupeného JUDr. Alanem Korbelem, advokátem, AK Nám. 4. října 3, Praha 5 – Smíchov, jako účastníka řízení, a skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených JUDr. Romanem Vaňkem, Ph.D., advokátem, AK Těsnohlídkova 9, 613 00 Brno, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh na zrušení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, se zamítá.
Výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002, se zrušuje.
Řízení o návrhu na zrušení ustanovení položky č. 5 a položky č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, se zastavuje.
Odůvodnění:
I. A
Dne 4. března 2002 obdržel Ústavní soud návrh Veřejného ochránce práv na zrušení ustanovení položky č. 5 (Nájem bytu), položky č. 6 (Služby poskytované s užíváním bytu) části I. oddílu A a položky č. 9 (Nájem bytu kromě nájmu podle položky č. 5 části I. a č. 10 části II. tohoto výměru) části II. výměru MF č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami (dále jen „výměr č. 01/2002“). Tento výměr byl vydán dne 28. listopadu 2001, uveřejněn v Cenovém věstníku dne 5. prosince 2001 a účinnosti nabyl dne 1. ledna 2002.
Svůj návrh Veřejný ochránce práv odůvodnil tak, že výměr č. 01/2002 byl vydán na základě § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Toto ustanovení podle jeho názoru zmocňuje cenové orgány rozhodnutím zařazovat zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen ve formě úředně stanovené ceny podle § 5 a věcného usměrňování cen podle § 6 zákona o cenách, do seznamu zboží s regulovanými cenami a uveřejňovat tento seznam v Cenovém věstníku. Působnost Ministerstva financí v oblasti regulace cen je dána § 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vydává právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen, určení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu v souvislosti s porušením cenových předpisů, cenovou evidenci, poskytování cenových informací, kontrolu cen.
Veřejný ochránce práv navrhl v části I. oddílu A výměru č. 01/2002 (seznam zboží, u něhož se uplatňují úředně stanovené ceny) zrušit položku č. 5, kde se v bodě 1 stanoví, že od 1. ledna 2002 do 30. června 2002 je maximálním měsíčním nájemným v bytě včetně bytu v rodinném domě, ve kterém bylo k 31. prosinci 2001 nájemné regulováno maximální cenou podle vyhlášky č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „vyhláška o nájemném“) nájemné platné k 31. prosinci 2001 s případnými úpravami podle bodu 5 až 7. V bodu 2 položky č. 5 je s účinností od 1. července 2002 stanoven nový způsob výpočtu úředně stanovené maximální ceny.
Dále navrhl zrušit rovněž v části I. oddílu A výměru č. 01/2002 položku č. 6, podle jejíhož bodu 1 lze ceny za služby poskytované s užíváním bytu, k nimž se řadí také služby, na které se k 31. prosinci 2001 vztahovala regulace cen služeb poskytovaných s užíváním bytu podle vyhlášky o nájemném, sjednat mezi dodavatelem služby a pronajímatelem nebo u služeb poskytovaných přímo pronajímatelem mezi pronajímatelem a nájemcem maximálně ve výši stanovené rozhodnutím cenového orgánu nebo do výše ceny obvyklé v daném místě a čase, není-li cena služby regulována rozhodnutím cenového orgánu.
Konečně navrhl zrušit v části II. výměru č. 01/2002 (seznam zboží, u něhož se uplatňují věcně usměrňované ceny) položku č. 9, kterou se mezi věcně usměrňované ceny zařazuje rovněž nájem bytu kromě nájmu bytů, u nichž je nájemné regulováno podle položky č. 5 části I. a položky č. 10 části II. výměru. Nájemné sjednané v nájemních smlouvách uzavřených do 31. prosince 2001 na byty, jejichž výstavba nebo dostavba byla povolena po 30. červnu 1993, a na jejichž financování se podílely veřejné prostředky, se podle tohoto ustanovení nemění.
Podle Veřejného ochránce práv je výměr č. 01/2002 z formálně-právního hlediska právním předpisem a vykazuje atributy normativního právního aktu jak z formálních (způsob přijetí, publikace, platnost a účinnost), tak především z obsahových hledisek (regulativnost, obecná právní závaznost). Poukazuje přitom na závěry Ústavního soudu, podle kterého je třeba klasifikaci pramenů práva odvíjet od materiálního pojetí právní normy, stejně jako na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (např. rozhodnutí Špaček, s. r. o., v. Česká republika), podle níž nutno chápat pojem zákona v materiálním, a nikoli ve formálním smyslu. Regulace nájemného podle navrhovatele je natolik podstatným zásahem do právního postavení vlastníků bytů a nájemců, že nemůže být upravena formou cenového výměru, bez ohledu na to, zda je svou povahou aktem aplikace práva či pramenem práva. V této souvislosti poukázal na čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a uvedl, že zákonná delegace v § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je příliš obecná, když blíže nespecifikuje způsob a formu cenové regulace. Ustanovení § 10 zákona o cenách pak jako formu stanoví rozhodnutí. S ohledem na význam a obsah takové regulace je právní úprava regulace nájemného v podobě cenového výměru podle Veřejného ochránce práv v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, když cenový výměr sice splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však formálním smyslu. Tento rozpor obsahu a formy nelze odstranit ani výkladem. Postup Ministerstva financí je proto neústavní a odporuje základním principům demokratického právního státu. Kromě toho výměrem č. 01/2002 dochází k prolongaci právní úpravy v podobě vyhlášky o nájemném, zrušené Ústavním soudem nálezem č. 231/2000 Sb., a dále k přibližnému přenesení jejího obsahu, nyní však již formou cenového výměru, a nikoli formou vyhlášky. Odkladná lhůta k přijetí nové právní úpravy do 31. prosince 2001 nebyla využita a neústavní stav popsaný v uvedeném nálezu Ústavního soudu přetrvává. V této souvislosti upozornil na čl. 11 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který upravuje právo na přiměřenou životní úroveň včetně rovného přístupu k bydlení. Toto ustanovení má sice aproximační charakter (čl. 2 odst. 1 Paktu), nicméně i v takovém případě je stát povinen zajistit rovný přístup k výkonu tohoto práva a nevytvářet neodůvodněný rozdíl mezi různými vlastníky vymezených kategorií bytů, stejně jako jejich nájemci. I v tom lze podle Veřejného ochránce práv spatřovat důvod neústavnosti této formy regulace. Regulace nájemného nepůsobí adresně, nýbrž paušálně a plošně, takže nerozlišuje, zda je zvýšená sociální a ekonomická ochrana toho kterého nájemce vůbec nutná. Tím je zpochybněn i její účel v podobě zachování sociálního smíru jako obecného společenského zájmu, když je porušována zásada proporcionality, která jako základní normativ staví poskytování ochrany těm, kteří nemají prostředky na placení nájmu. Důsledkem takové regulace je paralelní existence uměle udržovaných rozdílných úrovní nájemného a z toho vyplývající nerovné podmínky v přístupu k nájemnímu bydlení. Stejně tak je deformován trh s byty, kde je poptávka po bytech s regulovaným nájemným, přičemž z povahy věci vyplývá, že takové byty mohou být předmětem toliko černého trhu. To rovněž neúměrně zvyšuje nájemné na volném trhu s byty, což je také projevem nerovného přístupu k nájemnímu bydlení. Dále Veřejný ochránce práv upozornil na možnou neústavnost § 10 zákona o cenách s poznámkou, že k návrhu v této věci však není legitimován.
I. B
Dne 3. dubna 2002 obdržel Ústavní soud návrh skupiny 18 senátorů v čele s Robertem Kolářem a Michaelem Žantovským na zrušení výměru č. 01/2002 v části „týkající se nájmu bytu“, tj. v části, která již byla dříve napadena návrhem Veřejného ochránce práv ze dne 4. března 2002. Dále podání obsahovalo návrh na zrušení § 10 zákona o cenách.
O tomto návrhu vedeném podsp. zn. Pl. ÚS 10/02Ústavní soud usnesením I. senátu č. j.Pl. ÚS 10/02-13ze dne 15. května 2002 rozhodl tak, že v části, ve které se navrhuje zrušení ustanovení položek č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a položky č. 9 části II. výměru č. 01/2002, se návrh odmítá pro nepřípustnost. Současně bylo rozhodnuto, že skupina senátorů má právo účastnit se podle § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jednání ve věci Pl. ÚS 8/02 jako vedlejší účastník. Dále Ústavní soud usnesením č. j.Pl. ÚS 8/02,Pl. ÚS 10/02-16ze dne 28. května 2002 rozhodl o spojení obou věcí ke společnému řízení a dále stanovil, že toto řízení bude nadále vedeno podsp. zn. Pl. ÚS 8/02.
Skupina senátorů ve svém návrhu spojila argumentaci o neústavnosti jak výměru č. 01/2002, tak § 10 zákona o cenách, přičemž námitky vůči ústavnosti výměru jsou v podstatě shodné s výše uvedenou argumentací Veřejného ochránce práv sub I. A. Konkrétně uvádí, že výměr č. 01/2002 odkazuje z hlediska formálního na zmocňující ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., na základě něhož je vydán. V souladu s ustanovením § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze usměrnit tvorbu cen pouze v případech, kdy je trh ohrožen účinky omezení hospodářské soutěže nebo to vyžaduje mimořádná tržní situace. Ani jedna z těchto podmínek však nebyla naplněna. To dokazují i výsledky sčítání lidu, domů a bytů v roce 2001, podle kterých je v České republice přes 500 000 bytů, v nichž není nikdo trvale hlášen. Stav nájemního bydlení v České republice nevykazuje znaky vzniku náhlé mimořádné tržní situace, je dlouhodobě konstantní a pouze odráží koncepčně neupravenou a neřešenou bytovou a sociální situaci od počátku devadesátých let. Z hlediska uznávaných principů právního státu je stát oprávněn činit pouze to, co je mu svěřeno zákonem. V případě neoprávněné a bezdůvodné regulace maximálního měsíčního nájemného prostřednictvím cenového výměru č. 01/2002 se Ministerstvo financí podle navrhovatelů dopustilo porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (jehož základním komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením výjimečným a akceptovatelným pouze za přísně omezených podmínek respektujících strukturu regulované ceny, jež zahrnuje jak oprávněné náklady, tak i přiměřený (obvyklý) zisk, srovnatelný s úrokovou mírou dlouhodobých vkladů. Nájemné je podle občanského zákoníku zejména úplatou za dočasné přenechání bytu nájemci k užívání s přihlédnutím k hodnotě bytu. Cenová regulace by měla být zakotvena vždy v postavení subsidiárním, tj. pouze pro případ, kdy nedojde k dohodě smluvních stran. Současná regulace nájmů je nespravedlivá, neboť paradoxně poskytuje největší subvence nejlépe bydlícím domácnostem na úkor sociálně slabších, zejména mladých rodin, vytváří podmínky pro vznik nelegálního trhu s byty a nájemními právy, zvyšuje regionální nezaměstnanost a je příčinou, nikoliv řešením bytové krize.
Sporné a dle názoru skupiny senátorů i protiústavní je již samotné vymezení zmocňujícího ustanovení § 10 zákona o cenách. Vymezení práv a povinností na základě zákonné delegace obsažené v ustanovení § 10 zákona o cenách vede k situaci, ve které mohl být vydán napadený výměr. Vymezení uvedené delegace je však pouze obecné. Zmocnění však musí být dostatečně konkrétní tak, aby podzákonný předpis upravoval určitou problematiku pouze v jeho rámci. V případě ustanovení § 10 zákona o cenách se jedná o zmocnění paušální, které navíc z formálního hlediska vede k vydávání jakýchsi quasi prováděcích předpisů. Dále skupina senátorů uvedla, že konkrétní odkazující normu, zabývající se úpravou nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, nalezneme v ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku (dále jen „o. z“). Vztah mezi ustanovením § 696 odst. 1 o. z. a ustanovením § 10 zákona o cenách však není vztahem obecného a speciálního právního předpisu, nýbrž vztahem speciální normy a obecného zmocnění k vydávání (zřejmě) nenormativních aktů. Vnitřní vztah mezi těmito právními normami neexistuje. Z povahy věci a z ustanovení § 696 odst. 1 o. z. přitom zřejmě vyplývá, že zvláštním právním předpisem upravujícím problematiku maximálního měsíčního nájemného má být zákon, což podle názoru navrhovatelů prokazuje i nález č. 231/2000 Sb. K úpravě dané problematiky je zmocněna i vláda na základě generálního zmocnění obsaženého v čl. 78 Ústavy.
Pokud tomu tak není a danou problematiku nemusí nezbytně upravovat zákon, případně nařízení vlády, potom je nutno nastalou situaci zřejmě vykládat tak, že ustanovení § 696 odst. 1 o. z. obsahuje obvyklé a Ústavou předvídané zmocnění pro příslušné ministerstvo k vydání podzákonného právního předpisu upravujícího maximální měsíční nájemné. Tímto právním předpisem, předvídaným v ustanovení § 696 odst. 1 o. z., je pak nutně výměr č. 01/2002, který i podle judikatury Ústavního soudu splňuje znaky právního předpisu v materiálním, nikoli však ve striktně formálním smyslu. Ustanovení § 696 odst. 1 o. z. z obsahového hlediska nerozlišuje byty, ve kterých je realizováno nájemní bydlení, na různé skupiny těchto bytů, a nezmocňuje tak státní orgány k úpravě nájemného pouze pro určitou skupinu těchto bytů. I z tohoto pohledu je podzákonná právní úprava nezákonná a protiústavní, jdoucí nad rámec zákonné právní úpravy. V této souvislosti bylo poukázáno i na účelovost výměru č. 01/2002, když v roce 2001 chtěla tuto problematiku vláda upravit zákonem, jehož návrh však byl Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Protože však vláda neprosadila vlastní návrh zákona, měla být situace vyřešena výměrem Ministerstva financí. Toto řešení je v podmínkách právního státu zcela neakceptovatelné. Tímto postupem podle názoru navrhovatelů dochází ke zjevnému obcházení samotného smyslu a podstaty tvorby norem a – ve vztahu k nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. – rovněž k otevřenému porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy, podle něhož vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou závazná pro všechny orgány i osoby.
Ustanovení § 10 zákona o cenách pro takový postup vytváří předpoklady, protože není podle navrhovatelů dostatečně konkrétní a zřejmé. Tím vzniká situace, kdy se otevírá dostatečně přesně nevymezený prostor orgánům státní správy pro vydávání soudně nepřezkoumatelných normativních právních aktů, které v některých případech suplují dokonce funkci zákonů – jak se tomu stalo v daném případě. Zde navrhovatel poukazuje na nález č. 96/2001 Sb., ve kterém Ústavní soud vymezil zásady odvozené normotvorby exekutivy – vydání oprávněným subjektem, nezasahování do věcí vyhrazených zákonu, zřejmost vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard.
V daném případě je však podle navrhovatele zjevné, že judikovaná ústavní pravidla pro odvozenou normotvorbu nebyla respektována, a to ve vztahu k ustanovení § 10 zákona o cenách (není v něm obsažena „zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard“) a především ve vztahu k výměru č. 01/2002. Navíc nebyly naplněny ani zákonné podmínky aplikace uvedeného ustanovení, předvídané v ustanovení § 1 odst. 6 zákona č. 526/1990 Sb. Napadené ustanovení § 10 zákona o cenách ve vztahu k úpravě nájemného rovněž nekoresponduje s ustanovením § 696 odst. 1 o. z. a pro účastníky právních vztahů tak vzniká obtížně předvídatelná situace značné právní nejistoty.
Proto pro případ, že Ústavní soud dospěje k závěru, že vzniklou situaci není možno interpretovat tak, že výměr č. 01/2002 je právní předpis, navrhla skupina senátorů rovněž zrušit celé ustanovení § 10 zákona o cenách a zároveň též předmětný výměr. Důvod ke zrušení tohoto zákonného ustanovení spatřuje pro takový případ především v tom, že na jeho základě stát vydává jakési protiústavní quasi rozhodnutí s veškerými materiálními znaky normativního právního předpisu, významně ovlivňující práva a povinnosti subjektů, což není v právním státě možné a přípustné. Jinými slovy, ustanovení § 10 zákona o cenách vytváří při své aplikaci situaci, kterou jednoznačně nepředpokládá čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle tohoto článku totiž ministerstva mohou „na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zmocněna“. Neexistuje tedy ústavní předpoklad pro to, aby ministerstva vydávala jiná rozhodnutí normativního obsahu, s výjimkou individuálních právních aktů. Pokud dospěje Ústavní soud k závěru, že výměr č. 01/2002 není právním předpisem, potom jde kompetence obsažená v ustanovení § 10 zákona o cenách nad rámec ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy, a je proto důvodem pro zrušení tohoto ustanovení. Návrh na zrušení § 10 zákona o cenách pro tento případ podává skupina senátorů i proto, že v případě, že by se Ústavní soud odchýlil od své judikatury a výměr č. 01/2002 za právní předpis nepovažoval, stala by se zjevně neoprávněným navrhovatelem.
Závěrem proto skupina senátorů navrhla, aby Ústavní soud zrušil „výměr Ministerstva financí ČR č. 01/2002 a ustanovení § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů,“ pro jejich rozpor s čl. 89 odst. 2 a čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratický právní stát, a dále v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, čl. 1, čl. 3, čl. 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Protizákonnost napadeného výměru č. 01/2002 navíc vyplývá rovněž z jeho rozporu s ustanovením § 10 zákona o cenách a s ustanovením § 696 odst. 1 o. z. Zrušení by mělo být provedeno bez odkladu, neboť Ústavní soud podle navrhovatele při zrušení vyhlášky o nájemném (Pl. ÚS 3/2000) poskytl legislativě dostatečný čas ke kvalitnímu vypracování nového právního předpisu.
V petitu svého návrhu tak skupina senátorů již návrh na zrušení § 10 zákona o cenách neformuluje jen in eventum pro případ, že by se Ústavní soud odchýlil od své ustálené judikatury a výměr č. 01/2002 nepovažoval za právní předpis.
II.
Soudce zpravodaj si v souladu § 42 odst. 4 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb. a zákona č. 18/2000 Sb., vyžádal vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, neboť § 10 zákona o cenách byl přijat Federálním shromážděním v roce 1990. Dále si vyžádal vyjádření Ministerstva financí jednak podle výše uvedených ustanovení zákona o Ústavním soudu k návrhu na zrušení citovaných položek výměru č. 01/2002, jednak podle § 48 odst. 2 téhož zákona vyjádření k návrhu na zrušení § 10 zákona o cenách.
Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření její předseda PhDr. Lubomír Zaorálek, který pouze uvedl okolnosti přijetí zákona o cenách dne 27. listopadu 1990 a konstatoval, že je na Ústavním soudu, aby věc posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Za Senát zaslal vyjádření jeho předseda Doc. JUDr. Petr Pithart, který uvedl, že § 10 zákona o cenách byl Federálním shromážděním schválen 27. listopadu 1990, tj. před konstituováním Senátu. K jeho novelizaci dosud nedošlo, a proto nelze vyjádření podložit argumentací vzešlou z rozpravy v orgánech Senátu. Nicméně zaujal za Senát kvalifikované stanovisko, ve kterém poukázal na skutečnost, že § 10 zákona o cenách je pouze ustanovením o formálním způsobu zařazování a uveřejňování rozhodnutí cenových orgánů do „seznamu zboží“, nikoli zmocňovacím ustanovením, když samo zmocnění je obsaženo v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Upozornil na skutečnost, že Ministerstvo financí může postupovat podle § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo financí vydává i právní předpisy pro regulaci a sjednávání cen. Jelikož čl. 79 odst. 3 Ústavy nepředepisuje formu právního předpisu, lze mít za to, že zákon o cenách řeší regulaci cen ústavně konformním způsobem, stejně jako některé další zákony. Využití zmocnění § 1 odst. 6 je legitimní i ve vztahu k § 696 odst. 1 o. z., neboť zákon o cenách je průřezovým zákonem a má obecnou platnost v případě, kdy zde není jiná odchylná zákonná úprava. Systém regulace cen neodporuje čl. 4 odst. 1 Listiny, což lze dovodit i z judikatury Ústavního soudu. Usměrňováním cen stát pouze stanoví rámec, ve kterém se dohoda smluvních stran může pohybovat. Pokud však jde o možnost jednostranného zvýšení nájemného pronajímatelem, bylo by to možné jen dohodou nebo stanoví-li to zvláštní právní předpis (§ 696 odst. 1 o. z.). Tím by měl být zákon, neboť podle účastníka by úprava podzákonnou normou mohla být shledána jako řešení neodpovídající ústavnímu pořádku. Konečně se předseda Senátu obsáhle vyjádřil k možným důsledkům zrušení výměru č. 01/2002, kde podle jeho názoru pouze dojde k zakonzervování stavu do doby, než Parlament přijme novou úpravu předpokládanou § 696 odst. 1 o. z. Co se týče důsledků zrušení § 10 zákona o cenách, uvedl, že forma uveřejnění rozhodnutí o cenové regulaci by se stala neupravenou, a proto by v takovém případě bylo třeba dát zákonodárci i Ministerstvu financí dostatečný čas k vyřešení vzniklé situace.
Za Ministerstvo financí se k návrhu skupiny senátorů na zrušení § 10 zákona o cenách a výměru č. 01/2002 vyjádřil podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ministr financí Ing. Jiří Rusnok podáním, ve kterém polemizuje s jejími vývody ohledně neuspokojené poptávky po bytech, zvýhodnění nejlépe bydlících rodin, diskriminace mladých rodin s dětmi, důvodu existence volných bytů (jsou nepřiměřeně drahé). K povaze vydávání cenových výměrů uvádí, že nejsou právním předpisem nižší právní síly, jimi stanovená práva a povinnosti mají zákonnou povahu. Není tedy neoprávněným aktem zasahujícím do věci náležející svou povahou k úpravě zákonem. Přímo zákonem však cenovou regulaci řešit nelze, neboť by to bylo pro její operativní výkon neschůdné. K tomu zřizuje stát odborné cenové orgány. Popírání těchto skutečností pouze vzhledem k údajně nedostatečné výši státem regulovaného nájemného by bylo proto nevyhnutelně popřením celého systému státem regulovaných cen všude tam, kde nemůže vzniknout trh s vyrovnanou nabídkou a poptávkou (např. energetika, plynárenství, kanalizace atd.). Zhroucení tohoto systému v důsledku neadekvátních zásahů do zákona o cenách by mělo nedozírné následky pro celou ekonomiku státu. Kromě toho zrušením § 10 zákona o cenách nebude Ministerstvu financí odňato právo rozhodovat o cenách, pouze bude přechodně ztížena publikace cenových rozhodnutí. Nájemné přitom není nespecifikovanou odměnou pronajímateli, jak tvrdí navrhovatel, která se vymyká státní kontrole. Podle § 877 o. z. jde o cenu ve smyslu zákona o cenách. Cenovým rozhodnutím realizuje stát své nadřazené postavení v oblasti správního práva. Pokud souhlasí s navrhovatelem, je to v tom, že cenové rozhodnutí není předpisem podle § 696 odst. 1 o. z. Sám Ústavní soud přitom uvedl, že v případě nájemného z bytu musí stát zajistit ochranu před zneužitím vlastnictví. V této souvislosti Ministerstvo financí poukázalo na skutečnost, že nález č. 231/2000 Sb. nebyl dostatečně odůvodněn, aby bylo možno z názoru Ústavního soudu vycházet. Na jedné straně to je podle něj pochopitelné, neboť Ústavní soud není cenovým orgánem a nemůže proto správnou kalkulaci provést, na druhé straně je pak nález snadno zneužitelný i proti veřejnému zájmu, jak jsme toho podle Ministerstva financí nyní svědky.
Dále je ve vyjádření poukázáno na problematický přístup ke kalkulaci nájemného skupinou senátorů. Bez konkrétního způsobu výpočtu údajů nemůže Ministerstvo financí zaujmout stanovisko. V této souvislosti uvedlo výsledky svých šetření v této věci u obcí, které podle jeho názoru prokazují ziskovost nájemného. Pokusilo se rovněž takové šetření provést u soukromých pronajímatelů bytů. Z 220 dotázaných odpovědělo jen 48, ostatní odmítli cenovou informaci sdělit, z toho jeden za tento postup ministerstvo napadl u Ústavního soudu. Ze získaných odpovědí pak podle jeho názoru plyne, že regulované nájemné umožňuje dosahování přiměřeného zisku, nikoli ovšem maximálního zisku jako na státem neregulovaném trhu, což je cílem snah soukromých pronajímatelů. Ministerstvo závěrem svého vyjádření konstatovalo, že navrhovatel neuvedl žádné číselné údaje na podporu svých tvrzení o skutečnostech rozhodných pro výpočet ekonomicky oprávněného nájemného, a požádalo o jejich doplnění. Navrhovatelé by měli Ústavnímu soudu předložit i svou představu, jak bude v případě jejich úspěchu postupováno vůči nájemcům s platnými nájemními smlouvami, neboť jde o záležitost mimořádné společenské důležitosti, ve které stát nemůže hazardovat s veřejným zájmem a nesmí ztratit možnost ho kontinuálně ochraňovat. Ministerstvo financí proto jako orgán státu odpovědný za tuto oblast požaduje, aby Ústavní soud jednoznačně a nezpochybnitelně uvedl veškeré důkazy, které obdržel a uvedl, jak je zhodnotil. Dále požaduje, aby Ústavní soud dal jednoznačně návod, jak nájemné zvyšovat – kalkulačně i právně – v nájemních smlouvách uzavřených za jiných cenových podmínek v minulosti, a konečně, aby před svým rozhodnutím ověřil ekonomickou průchodnost svého rozhodnutí, neboť jeho dosah bude zcela mimořádný.
Pokud jde o spojený návrh Veřejného ochránce práv na zrušení příslušných ustanovení výměru č. 01/2002, zaujalo Ministerstvo financí jako účastník řízení své stanovisko podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu podáním ministra financí Ing. Jiřího Rusnoka ze dne 12. dubna 2002. V tomto podání účastník uvedl, že se ztotožňuje s nálezem Ústavního soudu ze 17. 2. 1999,sp. zn. II. ÚS 53/97, podle kterého cenové rozhodnutí Ministerstva financí není právním předpisem. Tudíž na něj nelze aplikovat čl. 79 odst. 3 Ústavy. Stejně tak nesouhlasí s argumentací Veřejného ochránce práv ohledně § 2 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neboť jde o kompetenční předpis, jehož aplikace závisí na předpisu hmotněprávním. Cenové rozhodnutí přitom nemůže mít formu vyhlášky, neboť je svou povahou odborné, musí být vydáno rychle (i z hodiny na hodinu) a nelze je činit závislým na publikaci ve Sbírce zákonů. Podrobit je připomínkovému řízení by zcela degradovalo jeho účinnost. Ustanovení § 10 zákona o cenách je obecným zmocněním pro veškerou cenovou regulaci všemi cenovými orgány. Po jeho zrušení by stát neměl možnost cenové regulace, za což účastník odmítá nést ekonomickou odpovědnost s ohledem na nepředvídatelné ekonomické a sociální důsledky. Význam a nutnost cenové regulace přitom uznávají všechny vyspělé státy. Takový zásah by byl v evropských podmínkách bezprecedentní.
Dále účastník zdůraznil právo na ochranu veřejného zájmu před zneužitím vlastnictví (čl. 11 odst. 3 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). Vyhovuje-li proto cenová regulace uskutečňovaná na podkladě § 10 zákona o cenách obecně uznávaným pravidlům spravedlnosti a vykazuje-li opodstatněný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli, nemůže být podle názoru účastníka neústavní. K nálezu č. 231/2000 Sb., kterého se navrhovatel dovolává, účastník uvedl, že Ústavní soud přisvědčil tehdejším navrhovatelům, aniž umožnil veřejně zhodnotit důkazy, kterými se řídil při svém závěru, že cenová regulace obsažená ve zrušené vyhlášce o nájemném snižovala cenu tak, že vzhledem ke všem prokázaným a nutně vynaloženým nákladům eliminovala možnost alespoň návratnosti vynaložených nákladů a v takovém případě popírala účel a funkci vlastnictví. Ústavní soud rovněž neuvedl, jak regulovat nájemné, aby k porušení ústavnosti nedošlo. Proto účastník pokračoval ve způsobu regulace, za niž nese ekonomickou i právní odpovědnost.
Nález č. 231/2000 Sb. přitom nelze interpretovat tak, že regulace nájemného diskriminuje různé kategorie vlastníků, neboť některým upírá podstatná oprávnění vlastnického práva, jak tvrdí navrhovatel. V nálezu č. 231/2000 Sb. v této souvislosti Ústavní soud poukázal na princip smluvní autonomie a uvedl též, že cenová regulace nezabraňuje nikomu podnikat ani provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť každý má možnost se svobodně rozhodnout, zda za daných podmínek v určité oblasti podnikat bude. Nadto regulace nájemného se nevztahuje na nově uzavírané nájemní smlouvy a nestojí tedy v cestě podnikatelské aktivitě. Cenová regulace se uplatňuje pouze v bytech pronajatých ke dni účinnosti této vyhlášky. Takové zboží nelze nájemci odejmout, neboť jeho nájemní smlouva je platná a musí být státem respektována. Nemůže tak učinit ani pronajímatel, neboť nájem bytu je chráněný právní vztah, který lze ukončit z důvodů, mezi něž zvýšené nájemné nenáleží. Stejně tak je mylný názor navrhovatele, že po zrušení výměru č. 01/2002 bude mít pronajímatel možnost stanovit nájemné podle vlastní úvahy. Podle účastníka byla cenová regulace od počátku opatřením ke zvyšování nájemného výhradně ke prospěchu pronajímatelů, když stát umožnil v uzavřených smluvních vztazích jednostranné zvýšení nájemného, i když nebylo smluvně sjednáno, musel pak cenovou regulací omezit jeho rozsah. Uvedl v této souvislosti, že zanedbanost bytového fondu, který od státu převzali restituenti a obce, nezavinil stávající nájemce bytu, proto tuto otázku nelze řešit na jeho úkor stanovením ceny vysoce ziskové. Zisk nebyl zpravidla akumulován a byl spotřebován mimo dům, takže restituenti a obce neobdrželi od státu společně s domy i akumulované finanční prostředky. Ani za těchto okolností však nelze požadovat od státu, aby deformovanou cenou zajistil pronajímateli možnost urychleně obvykle dlouhodobě akumulované zdroje vytvořit. Předmětem cenové regulace pak není náhrada škody za dobu státního vlastnictví domů nynějších vlastníků.
Dále účastník poukázal na výsledky jím prováděných šetření (viz výše) u obcí a soukromých majitelů domů s nájemními byty. V této souvislosti uvedl, co hradí nájemci podle nařízení vlády č. 258/1995 Sb., kterým se provádí občanský zákoník, ze svého (drobné opravy, běžnou údržbu, plnou cenu služeb poskytovaných s užíváním bytu, plnou cenu nového vybavení bytu), a položil otázku, jaké jsou potom provozní náklady – podle nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. prokazatelně a oprávněně vynaložené – které hradí pronajímatel ze svého.
Posléze dne 11. listopadu 2002 zaslalo Ministerstvo financí Ústavnímu soudu informaci, ve které upozornilo, že připravuje aktualizaci cenového výměru č. 01/2002, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami. Dne 15. listopadu 2002 byl vydán v Cenovém věstníku výměr MF č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr MF č. 01/2002 (dále jen výměr č. 06/2002“). V jeho bodě 4 jsou zrušeny s účinností od 15. listopadu 2002 položky č. 5 a č. 6 části I. oddílu A a č. 9 části II. výměru č. 01/2002, tedy položky, které byly napadeny Veřejným ochráncem práv návrhem ze 4. března 2002 na jejich zrušení. Nastala tak situace, kdy právní předpis nebo jeho jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem. Tuto situaci řeší § 67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. tak, že stanoví, že v takovém případě se řízení zastaví.
V průběhu řízení rozšířil právní zástupce navrhovatele (skupiny senátorů) ve smyslu ustanovení § 63 zákona č. 182/1993 Sb. a § 95 odst. 1 občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“) původní návrh o návrh na zrušení výměru č. 06/2002. Rozšíření návrhu o požadované zrušení výměru č. 06/2002 bylo v souladu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu po přerušení ústního jednání usnesením připuštěno s ohledem na skutečnost, že obsah obou výměrů je prakticky obsahově totožný. Byly tak naplněny rovněž podmínky § 95 odst. 2 o. s. ř., když výsledky dosavadního řízení mohly být podkladem pro řízení o rozšířeném návrhu. Pro toto řízení bylo především podstatné, že tento výměr je totožný se zrušeným výměrem č. 01/2002 především z hlediska vytýkaných vad neústavnosti, popř. nezákonnosti, o nichž se mělo v tomto řízení rozhodnout.
III.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí návrhu na zrušení § 10 zákona o cenách. Předně je nutno uvést, že na posouzení návrhu skupiny senátorů neměla vliv formulace odůvodnění návrhu, který zrušení § 10 zákona o cenách požaduje pouze pro případ, že by nebyl zrušen přímo napadený výměr. V petitu návrhu se již toto zrušení nepožaduje jen in eventum, a proto musel Ústavní soud postupovat ve výše odůvodněném pořadí návrhů, i když převážná většina argumentů tohoto navrhovatele směřuje pouze proti výměru jako takovému.
Ústavní soud konstatuje, že návrh na zrušení § 10 zákona o cenách byl podán oprávněným navrhovatelem v souladu s § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byly v daném případě naplněny. Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu směrnic § 68 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, tzn. hodnotit postupně splnění procesních, kompetenčních a obsahových požadavků ústavnosti tohoto ustanovení. Pokud jde o první dva požadavky, je nutno konstatovat, že napadené ustanovení zákona o cenách bylo přijato a vydáno v době platnosti předchozí ústavní úpravy dělby zákonodárné kompetence mezi federaci a republiky a zákonodárného procesu, a proto již Ústavní soud s ohledem na § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jejich splnění nehodnotil. Pokud jde o obsahové náležitosti, tj. soulad § 10 zákona o cenách s ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.] a mezinárodními závazky České republiky (čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.), dospěl k závěru, že toto ustanovení těmto náležitostem neodporuje, a proto návrh v této části zamítl. Ústavní soud přitom uvažoval následujícím způsobem. Skupina senátorů napadá v podstatě pouze výměr, který je výsledkem aplikace § 10 zákona o cenách. Případná neústavní aplikace určitého ustanovení zákona však nemůže sloužit jako důvod pro zrušení samotného ustanovení zákona, které neústavní není. Napadené ustanovení zákona o cenách stanoví, že „Zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 5 a 6, zařazují cenové orgány rozhodnutím do seznamu zboží s regulovanými cenami (dále jen „seznam“). Seznam a ceny v jeho rámci stanovené a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen podle § 8, uveřejňují cenové orgány v Cenovém věstníku.“. Toto ustanovení podle názoru Ústavního soudu pouze shrnuje případy cenové regulace a stanoví právně závaznou formu jejich uveřejnění v Cenovém věstníku. Pokud by proto měl být navrhovatel úspěšný, musel by prokázat neústavnost nejen napadeného výměru, kterou argumentuje. Musel by rovněž prokázat i neústavnost jednak právního institutu cenové regulace jako jednoho z klíčových nástrojů cenové politiky státu a musel by to prokázat pro případ všech právních předpisů, které jej upravují. Teprve, kdyby se mu podařilo prokázat, že jakákoli cenová regulace uskutečňovaná touto formou je neústavní, bylo by nutno toto ustanovení zrušit. Znamenalo by to, že aplikace § 10 zákona o cenách vždy vyvolá s ohledem na svou normativnost a obecnou závaznost neústavní stav. V daném případě tomu tak ale není a navrhovatel to ani netvrdí.