Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 13. prosince 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05, veřejně vyhlášený 20. prosince 2005, ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky a skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, (nález byl vyhlášen pod č. 531/2005 Sb.).
Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., pokud se týkají oprávněných osob, kterým vzniklo právo na jiný pozemek podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 183/1993 Sb., a jejich dědiců, se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 7. února 2005 doručen návrh skupiny 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupiny 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N., obou zastoupených JUDr. P. Š., advokátem, na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony.
Poté, co navrhovatelé rekapitulují průběh přijetí napadeného zákona v Parlamentu České republiky, odkazují na důvodovou zprávu k jeho návrhu, dle níž byl koncipován jako reakce na dosavadní zkušenosti při prodeji státní půdy dle zákona č. 95/1999 Sb. Jeho hlavním cílem mělo být umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb. (dále též „zákon o půdě“) v dohledné době, přičemž úprava měla za tímto účelem uvést do souladu dispoziční oprávnění podle zákonů č. 229/1991 Sb., č. 569/1991 Sb. a č. 95/1999 Sb. Ve prospěch přijetí předmětné zákonné úpravy byla uváděna snaha o urychlení a zefektivnění prodeje státní zemědělské půdy a urychlené vypořádání restitučních nároků, zároveň přitom bylo poukazováno na potřebu realizovat maximum převodu pozemků v sedmiletém přechodném období po vstupu do Evropské unie.
Dle přesvědčení navrhovatelů se sice uvedené cíle, kterých mělo být dosaženo novelizací ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., jeví na první pohled jako správné, ve skutečnosti ale tato ustanovení preferováním hlediska zájmu na převodu státní půdy potlačují a omezují práva restituentů, včetně těch jejich práv, která již nabyli v minulosti. Napadená zákonná úprava nijak nerozlišuje mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám – restituentům – na základě restitučních předpisů. Maximálního zjednodušení postupu realizace převodu státní půdy bylo pak dosaženo odstraněním problému nevypořádaných restitucí. Restituce ale dle názoru skupiny senátorů a skupiny poslanců třeba chápat nikoliv jako překážku privatizace, ale i jako jednu z forem privatizace.
Účelem zákona o půdě je vydání konkrétního pozemku restituentům a pouze výjimečně, nastanou-li okolnosti předvídané tímto zákonem, platí, že pokud pozemky vydat nelze, Pozemkový fond České republiky (dále jen „Pozemkový fond“) oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona č. 284/1991 Sb., pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, a souhlasí-li s tím oprávněná osoba.
Dle přesvědčení navrhovatelů novela zákona o půdě provedená zákonem č. 253/2003 Sb. výrazně zasáhla do vykonávací fáze restitučního procesu, zhoršila postavení restituentů – věřitelů státu – ve srovnání s ostatními fyzickými a právnickými osobami v postavení věřitelů státu, jakož i ve vztahu k několika desítkám tisíců oprávněných osob, které se již v minulosti v té či oné formě uspokojení svých nároků domohly, v čemž spatřují porušení jednoho ze základních principů právního státu, a to principu právní jistoty a důvěry v právo, jak plyne z čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i zásady rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Odkazujíce na skutková zjištění obsažená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 495/02, považují navrhovatelé za opodstatněné konstatování, že Pozemkový fond ještě před přijetím zákona č. 253/2003 Sb. postupoval nesprávně při hospodaření se svěřeným majetkem státu a rovněž postupoval nesprávně i při plnění závazků vyplývajících z restitučních zákonů. Ve zmíněném nálezu přitom Ústavní soud uvedl následující:
„Ústavní soud využil zákonné možnosti a opatřil si veřejně dostupný kontrolní závěr Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky (dále též „NKÚ“), ze kterého vyplývají závěry o pochybení Fondu při aplikaci ust. § 11 odst. 2 zákona o půdě. NKÚ, na základě kontroly prováděné od srpna 2002 do března 2003, konstatoval, že: „…V případě nároků oprávněných osob – původních vlastníků na bezúplatný převod jiného pozemku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. zbývalo (k 31. 12. 2002) vypořádat 44,9 % restitučních nároků, o nichž bylo pravomocně rozhodnuto. Přitom ze zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1991 Sb. a některé další zákony, vyplývá, že pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu nabylo právní moci před 6. 8. 2003, lhůta pro převod pozemků končí dnem 31. prosince 2005. Tento zákon zároveň nově upravuje dvouletou lhůtu pro právo na bezúplatný převod jiného pozemku, a tím určil lhůtu pro tzv. „restituční tečku“. Při uplatnění práva na bezúplatný převod jiného pozemku je restituent odkázán pouze na nabídku PF ČR, která je v souvislosti s prodejem státní půdy značně omezena. …Fond převáděl s odvoláním na ustanovení § 11 odst. 2 bezúplatně jiné pozemky na osoby, které nemají podle zákona č. 229/1991 Sb. status oprávněné osoby. …Převody byly realizovány i v obcích, kde nejsou dosud vypořádány všechny uplatněné restituční nároky oprávněných osob, a to i mimo tzv. veřejnou nabídku. …Fond při prodeji státní půdy porušil povinnosti správce nemovitostí ve vlastnictví státu, když překročil oprávnění vymezené zákonem tím, že ve veřejné nabídce prodal pozemky ve vlastnictví státu osobám na základě jimi uplatňovaného přednostního práva, pro něž však tyto osoby nesplnily zákonné podmínky. …Fond upřednostnil prodej státní půdy před vypořádáním nároků oprávněných osob v rámci restitucí. Oprávněné osoby se mohou přihlásit i v rámci prodeje půdy do nabídky či soutěže, při prodeji pozemků však mají restituenti postavení žadatele, nikoliv věřitele. Cena půdy se při prodeji stanoví podle jiného cenového předpisu než při restitucích, kde se odvíjí od cenového předpisu účinného k 24. 6. 1991. Stát prostřednictvím Fondu prodává zemědělskou půdu za minimální cenu, a to přesto, že závazky státu vyplývající z restitučních zákonů nejsou splněny.“ (částka 3 Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu, 2003: „02/14 Nemovitý majetek státu ve správě Pozemkového fondu České republiky“; strana 218 – 219, dále též „kontrolní závěr“; získán z http://www.nku.cz/kon-zavery/K02014.pdf).)“.
Navrhovatelé dále argumentují obsahem dopisu předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 9. 4. 2004 č. PF 14294/04 1064/MI, adresovaného senátorce RNDr. J. S., který však Ústavnímu soudu nepředložili a nenavrhli konstatování jeho obsahu jako důkazu, z něhož prý vyplývá, že k datu 31. 12. 2003 nebylo stále ještě vypořádáno nejméně 39 % všech restitučních nároků o celkovém objemu 2.660,6 miliónu Kč. Z uvedeného pak dovozují závěr, dle něhož se napadená zákonná ustanovení dotýkají poměrně širokého okruhu restituentů.
Jsou si vědomi skutečnosti, že Pozemkový fond zhruba čtyřikrát do roka činí nabídku, tu ale nepovažují za adresnou, dle nich nesměřuje vůči konkrétním restituentům, ale jde pouze o jakési výčtové seznamy státní zemědělské půdy, kterou v konkrétní chvíli Pozemkový fond nabízí k převodu do vlastnictví jiných osob, a to bez ohledu na to, z jakého titulu se tento převod uskuteční. Vyslovují přesvědčení, že i ti restituenti, kteří se o náhradní pozemky uchází, nejsou z různých důvodů uspokojeni, zejména z důvodu absence nabídky ve vhodné lokalitě, případně z důvodu nabídky nevhodných pozemků, anebo z toho důvodu, že Pozemkový fond při převodech půdy preferuje osoby, které si na nabízené pozemky činí nároky plynoucí z jiných titulů.
Navrhovatelé poukazují dále na nerovnost mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to i v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou).
Akcentují tu skutečnost, že platí-li obecně pro dlužníka povinnost zdržet se jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát jako dlužník rovněž nesmí mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci. Upozorňují, že jde svojí povahou o soukromoprávní vztah, přičemž je ústavně rozporné, aby si stát v této souvislosti přisvojil výrazně výhodnější postavení, než jaké přísluší všem ostatním dlužníkům v soukromoprávní oblasti. Kriticky dále poukazují na koncepci zákona o půdě, dle něhož sama nabídka splnění závazku není ani adresována věřiteli, tedy oprávněné osobě, ale stát ponechává na ní, zda nabídne své pozemky jinému okruhu osob, příp. bude vyhledávat pozemky vhodné pro uspokojení svého nároku.
Změna, kterou přinesla novelizace zákona č. 229/1991 Sb. provedená ustanoveními čl. V a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., však dle navrhovatelů výrazně zhoršila postavení osob, jimž vznikl nárok na bezúplatný převod jiného pozemku – věřitelů, a bezdůvodně zvýhodnila stát jakožto dlužníka, a to tím, že časově omezila jeho povinnost k plnění bez ohledu na to, zda svoji povinnost stát nesplnil v důsledku své nečinnosti nebo nesprávného fungování orgánů, které plněním svých úkolů pověřil. Časové omezení povinnosti státu, jež navrhovatelé přirovnávají k institutu promlčení, napadená zákonná ustanovení dle jejich názoru neakceptovatelně spojují s možností jeho nečinnosti.
Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě, dle něhož mají být převedené pozemky pokud možno v téže obci, ve které se nachází většina pozemků původních, a s převedením těchto pozemků musí oprávněná osoba souhlasit, staví dle navrhovatelů oprávněné osoby před alternativu akceptace jakéhokoli, byť i nevyhovujícího, pozemku anebo finanční náhrady. Nadto napadená ustanovení nutně rozdělí oprávněné osoby, jimž byl přiznán nárok na bezúplatný převod půdy, do dvou skupin, a to na skupinu těch, jejichž nárok bude v zákonem stanovené lhůtě uspokojen, a těch, kteří v konečné lhůtě uspokojení svých nároků nedosáhnou. Přitom dle navrhovatelů své zařazení do té či oné skupiny nebudou oprávněné osoby schopny přímo ovlivnit, pročež stát tak bude zacházet s jednotlivými občany nacházejícími se ve stejném postavení rozdílným způsobem, aniž by byly tyto rozdíly nějak objektivně odůvodnitelné. Uvedený postup, dle jejich přesvědčení, vykazuje znaky svévole, je porušením ústavních principů rovnosti a právního státu, zejména pak principu předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti.
Napadená ustanovení zákona o půdě pak dle skupiny senátorů a skupiny poslanců odnímají legitimní očekávání vydání majetku, jež je chráněno i Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), a nahrazují je finančním plněním v cenách k 24. 7. 1991, tedy v cenách, které neodpovídají ani cenám, dle nichž by bylo možno tento majetek vyvlastnit, pročež tedy nejde ani o vyvlastnění za náhradu, ale o odnětí majetku a jeho nahrazení zcela nepřiměřenou finanční náhradou. Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tak dle jejich přesvědčení představují i dotčení práv plynoucích z uvedeného protokolu k Úmluvě.
Pro uvedené skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky a skupina 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky navrhuje ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 15. března 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek konstatuje, že v důvodové zprávě k návrhu zákona č. 253/2003 Sb. je uvedeno, že jeho účelem je umožnit v dohledné době dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů. Časovým omezením dle něj nedošlo ke zkrácení oprávněných osob na jejich majetkových právech a ani nebylo založeno jejich nerovné postavení tak, jak namítají navrhovatelé. Problém dosavadního rozsáhlého neuspokojení nároků oprávněných osob na náhradní pozemky spatřuje i v opačném aspektu, než který uvádějí navrhovatelé, a to ve skutečnosti, že zájem o nabízené pozemky je i přes zlepšení podmínek a blížící se termín „restituční tečky“ nízký. Velký zájem je dle něj pouze o pozemky uvnitř obcí nebo o pozemky, u kterých lze v budoucnu očekávat jiné než zemědělské využití, přičemž některé oprávněné osoby na nabídky Pozemkového fondu dlouhodobě nereflektují, jiné zase zájem mají, přesto z nejrůznějších důvodů jejich nároky uspokojeny nebyly, a to například proto, že si vyberou atraktivní pozemek, o který má zájem více oprávněných osob.
Informuje dále o stávajícím postupu Pozemkového fondu, který zpracoval nabídky náhradních pozemků tak, aby struktura nabízených pozemků odpovídala struktuře nároků, a oprávněné osoby tak mohly využít své absolutní přednosti. Uvádí, že přesto, že náhrada má být poskytnuta za pozemky zemědělské, zájem mnoha oprávněných osob se soustřeďuje jen na pozemky, u kterých je možno s ohledem na místní podmínky i jiné okolnosti očekávat jiné než zemědělské využití, a těch je vzhledem k rozsahu nároků nedostatek. Mnohé oprávněné osoby dle něj dávají přednost hotovosti a své nároky prodávají, jiné pak čekají na lepší nabídky. Poznamenává dále, že velkým procentem nároků disponují osoby, které restituční nároky odkoupily, přičemž tyto osoby, ať právnické nebo fyzické, mají zájem o vydání jen velmi lukrativních pozemků.
Účelem zavedení časového limitu dle předsedy Poslanecké sněmovny bylo přimět oprávněné osoby k podstatně větší aktivitě, aby mohl být restituční proces dokončen co nejdříve a aby nevypořádané restituční nároky nebyly překážkou rozvoje ekonomických vztahů a vazeb a nevnášely nejistotu do vlastnických vztahů. Napadená ustanovení zákona o půdě se vzhledem k nezbytnosti stanovit časový rámec pro ukončení restitučních požadavků a vytvořit tak přehledné prostředí na trhu s půdou dle něj jeví jako opodstatněná. Vyslovuje pro uvedené domněnku, že současná úprava v této oblasti tvoří dostatečný rámec a prostor pro přednostní uspokojení oprávněných osob, přičemž za řešení vzniklé situace nepovažuje zrušení předmětných ustanovení zavádějících tzv. „restituční tečku“, ale řádné a rychlé uspokojení nároků oprávněných osob Pozemkovým fondem.
Na základě takto vyložených důvodů vyslovuje účastník řízení přesvědčení, že podmínky stanovené v napadených ustanoveních zákona zajišťují přiměřenou ochranu práv oprávněných osob a nezakládají nerovnost v možnosti uspokojení různých subjektů dle rozsahu jejich nároků. Pokazuje na skutečnost, že určitá specifika Pozemkového fondu jako dlužníka a oprávněných osob jako věřitelů je třeba spatřovat právě ve specifice problematiky restitucí.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že zákon č. 253/2003 Sb., který obsahuje v části třetí novelu zákona č. 229/1991 Sb. a čl. VI, byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. V závěru vyjádření pak konstatuje, že za tohoto stavu věci nelze než vyjádřit stanovisko, že posuzovaný zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, jakož i stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem i mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, přičemž je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 18. března 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka připomíná účel zákona č. 229/1991 Sb., jímž bylo především zmírnit následky některých majetkových křivd, ke kterým došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, obnovit původní vlastnické vztahy k půdě, a tak zlepšit péči o zemědělskou a lesní půdu a upravit vlastnické vztahy k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova a s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí. Na rozdíl od zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, zmírnění následků majetkových křivd nespočívalo ve vydání věci, ale v obnově vlastnického práva k zabraným věcem s tím, že vlastník mohl svobodně realizovat své vlastnické právo.
Hlavním cílem předkladatelů návrhu zákona č. 253/2003 Sb. bylo umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků, zefektivnit proces prodeje pozemků snížením jeho administrativní náročnosti a stanovit kritéria pro uplatnění přednosti nabyvatelů pozemků tak, aby první v pořadí byla osoba s nárokem na náhradní pozemek v lokalitě, kde se nacházel původní nevydaný pozemek, a na dalším místě v pořadí byl nájemce s limitovaným nárokem na převod.
K předloženému návrhu skupiny senátorů a skupiny poslanců se pak ve vyjádření uvádí, že předloha zákona upravující ukončení lhůt pro vypořádání vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku byla v Senátu předmětem rozsáhlých diskusí především ve výborech, jimž byl návrh zákona přidělen k projednání, rovněž pak v průběhu plenárního zasedání Senátu, které proběhlo dne 26. a 27. června 2003. Bylo především konstatováno, že značná část převodu zemědělských pozemků byla již realizována prostřednictvím restitučních titulů, převodem na obce a jiné instituce, popřípadě prodejem bez vazby na restituční nároky. Zároveň bylo poukazováno, že v době projednávání návrhu zákona nejsou vypořádány restituční nároky na vydání pozemků podle zákona č. 229/1991 Sb., přičemž zavedení tzv. „restituční tečky“ bylo vnímáno jako výraz snahy o ukončení procesu převodu pozemků oprávněným osobám, byť zároveň omezující nároky skupiny oprávněných osob pouze na finanční vypořádání při současném odnětí možnosti vydání náhradních pozemků. Na druhou stranu zazněly dle předsedy Senátu závažné obavy, že zavedením „restituční tečky“ budou postiženi ti, kteří sice nemají ze zákonných důvodů nárok na vrácení svých původních pozemků, ale projevili zájem o náhradní pozemky, které jim však bez jejich zavinění nemohly být vydány – např. proto, že poptávka po některých náhradních pozemcích převyšovala nabídku. Byla vyslovena i námitka, dle níž zasahovat navrženým způsobem do zákona o půdě je nebezpečné z hlediska rozkolísání daného stavu při současné již ustálené interpretaci zákona a judikatuře Ústavního soudu. V některých vystoupeních odezněly obavy z porušení rovných práv v přístupu k podnikání, neboť podle jejich názoru přijetí tzv. „restituční tečky“ výrazně upřednostňuje a zvýhodňuje nájemce před těmi, kteří půdu pronajatou nemají, a přestože hospodaří, koupit si ji nemohou, pokud nájemci s přednostním právem neprohlásí, že o půdu nemají zájem. V této souvislosti byl vysloven požadavek na přehodnocení podmínek prodeje státní půdy nájemcům s cílem najít vyrovnanější vztah mezi jednotlivými skupinami zájemců o koupi půdy tak, aby nedocházelo k diskriminacím.
Výše uvedené důvody posléze dle předsedy Senátu vedly v podrobné části rozpravy k podání pozměňovacího návrhu, jímž se z návrhu zákona vypustila část novelizující zákon č. 229/1991 Sb., tj. „restituční tečka“.
Ve vyjádření se pak konstatuje, že Senát návrh zákona, kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, dne 27. června 2003 na své 7. schůzi usnesením č. 150 vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to v hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a senátorů se pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.
III.
Podklad pro rozhodování dle § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
Na základě ustanovení § 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. si Ústavní soud od Pozemkového fondu vyžádal údaje týkající se aktuálního přehledu vypořádání nároků za nevydané pozemky dle zákona o půdě, jakož i přehledu soudních sporů mezi oprávněnými osobami uplatňujícími nárok dle § 11 odst. 2 zákona o půdě a Pozemkovým fondem.
Dle sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297 z celkové výše nároků za nevydané pozemky z rozhodnutí okresních pozemkových úřadů v hodnotě 7.346.154,44 tis. Kč k datu 18. listopadu 2005 činí zůstatek nevypořádaných nároků za nevydané pozemky 1.872.183,08 tis. Kč, z čehož zůstatek přímých nároků představuje 660.432,31 tis. Kč a zůstatek postoupených nároků 1.211.750,77 tis. Kč. V roce 2004 došlo vypořádání přímých nároků v hodnotě 115.833,02 tis. Kč, postoupených nároků v hodnotě 395.606,98 tis. Kč, v roce 2005 (k datu 18. listopadu 2005) došlo pak k vypořádání přímých nároků v hodnotě 108.892,17 tis. Kč, postoupených nároků v hodnotě 465.212,03 tis. Kč. V roce 2004 tak činil podíl vypořádaných postoupených nároků 77,35 % z celkového objemu vypořádaných nároků, za období od 1. ledna 2005 do 18. listopadu 2005 byl tento podíl 81,03 %.
V letech 2004 a 2005 zavedl Pozemkový fond tzv. strukturovanou nabídku, tj. nabízel pozemky v obcích, z nichž pocházejí dosud nevypořádané nároky za nevydané pozemky, čímž s výjimkou Prahy a některých velkých měst nabídl ve všech obcích větší objem pozemků, než činily nároky oprávněných osob. Strukturovaná nabídka tak dle sdělení Pozemkového fondu představovala v roce 2004 hodnotu 1.495.200 tis. Kč, v roce 2005 hodnotu 3.035.210 tis. Kč, přičemž přes tuto cílenou nabídku pohyboval se zájem oprávněných osob o nabízené pozemky v roce 2004 na úrovni cca 24 % a v roce 2005 na úrovni cca 26 %.
Dle sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu bylo na uspokojení nároku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 183/1993 Sb., podáno vůči Pozemkovému fondu celkem 360 žalob, z toho 9 žalob do 31. prosince 1999, 28 žalob od 1. ledna 2000 do 30. dubna 2005 a 323 žalob od 1. května 2005 do 24. listopadu 2005. Ve sporech zahájených v roce 2005 nebylo zatím vydáno pravomocné rozhodnutí ve věci, ohledně sporů zahájených v minulosti a pravomocně skončených se ve sdělení odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu, dle níž nárok na poskytnutí náhradních pozemků nezahrnuje právo oprávněné osoby na výběr náhradních pozemků (2 Cdon 522/96, 26 Cdo 1478/2000 a další).
Za účelem poskytnutí možnosti se eventuálně k němu vyjádřit, bylo sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 28. listopadu 2005 č. j. PF 2258/05MI-64297 doručeno navrhovatelům i účastníku řízení (§ 60 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.).
Této možnosti využili navrhovatelé a v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 9. prosince 2005 uvádějí, že jakkoli nemají v úmyslu zpochybňovat statistické údaje uváděné ve sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu, považují za nezbytné poukázat na fakt, že tvrzení o zásadním převisu nabídky vhodných pozemků nad objemem nároků může souhlasit jen z pohledu celorepublikové statistiky. V celorepublikovém srovnání se totiž vedle sebe nachází jak katastrální území, kde bylo nabídnuto mnohem více pozemků, než odpovídá rozsahu nevypořádaných nároků v této oblasti, tak jsou zde zahrnuta i katastrální území, kde se nepodařilo nabídnout vůbec žádné pozemky. Dané tvrzení ilustrují navrhovatelé na příkladu několika katastrálních území v bývalém okrese Nový Jičín, kde Pozemkový fond nenabídl vůbec žádné pozemky jako náhrady, přičemž poznamenávají, že existují i území, kde Pozemkový fond ani žádné vhodné pozemky neměl k dispozici. V závěru svého vyjádření vyslovují přesvědčení, že pokud by se rozhodnutí Ústavního soudu v předmětné věci mělo o sdělení předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu opírat, bylo by je nutno podstatným způsobem upřesnit, zejména by muselo namísto obecných tvrzení, vztahujících se k celému území České republiky, podávat obraz o stavu vypořádávání nároků za nevydané pozemky na menších územích, nejlépe dle bývalých okresů.
IV.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. navrhovatelé prostřednictvím svého právního zástupce v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 30. listopadu 2005, jakož i prostřednictvím osob oprávněných jednat jejich jménem v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 2. prosince 2005, a účastník řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky doručeném Ústavnímu soudu dne 1. prosince 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky doručeném Ústavnímu soudu dne 8. prosince 2005, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
Dikce napadeného právního předpisu
Dle ustanovení § 13 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb.: „Oprávněná osoba má právo na převod pozemku ve vlastnictví státu do 2 let ode dne právní moci rozhodnutí Pozemkového úřadu. V případě, že o právu na převod pozemku nerozhoduje Pozemkový úřad, oprávněná osoba má právo na převod pozemku ve vlastnictví státu do 2 let od doby, kdy mohla nárok na převod uplatnit u Pozemkového fondu poprvé.“. Dle odstavce 7 uvedeného zákonného ustanovení: „Po uplynutí doby uvedené v odstavci 6 právo na převod pozemku ve vlastnictví státu zaniká.“.
Dle čl. VI zákona č. 253/2003 Sb.: „Pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu nabylo právní moci anebo nárok na převod byl uplatněn před účinností tohoto zákona, lhůta pro převod pozemku končí dnem 31. prosince 2005.“.
VI.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, byl podán skupinou 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupinou 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N. Na straně navrhovatelů lze tudíž konstatovat naplnění podmínek aktivní legitimace pro řízení o kontrole norem dle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.
VII.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona ve 3. čtení na své 16. schůzi dne 22. května 2003 usnesením č. 505, kdy z přítomných 192 poslankyň a poslanců se pro jeho přijetí vyslovilo 118 poslankyň a poslanců, proti hlasovalo 63.
Senát dne 27. června 2003 na své 7. schůzi usnesením č. 150 předmětný zákon vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, a to v hlasování č. 38, při kterém ze 64 přítomných senátorek a senátorů se jich pro návrh vyslovilo 60 a nikdo nebyl proti.
O návrhu Senátem vráceného zákona hlasovala Poslanecká sněmovna na 198. schůzi dne 22. července 2003, přičemž hlasy 124 z přítomných 196 poslankyň a poslanců, když proti hlasovalo 57, setrvala na znění návrhu zákona postoupeného Senátu (usnesení č. 621).
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 253/2003 Sb. řádně vyhlášen v částce 86 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 6. srpna 2003, a dle čl. VII nabyl účinnosti dnem vyhlášení, čili dnem rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů.
VIII.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
VIII/a
Smysl a účel zákona o půdě
Smyslem a účelem zákona o půdě dle jeho preambule je zmírnění následků některých majetkových křivd, k nimž došlo vůči vlastníkům zemědělského a lesního majetku v období let 1948 až 1989, zlepšení péče o zemědělskou a lesní půdu obnovením původních vlastnických vztahů k půdě, jakož i úprava vlastnických vztahů k půdě v souladu se zájmy hospodářského rozvoje venkova i v souladu s požadavky na tvorbu krajiny a životního prostředí.
Zákon o mimosoudních rehabilitacích, ve srovnání se zákonem o půdě druhý z klíčových „restitučních zákonů“, v preambuli vymezuje svůj účel úžeji. Považuje za něj zmírnění následků některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989.
Rozdílu v účelech odpovídá i rozdíl legislativního mechanismu zmírňování křivd komunistického režimu.
Dle zákona o mimosoudních rehabilitacích fyzická osoba disponuje nárokem na vydání věci, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 3), je-li věc v držení povinné osoby (§ 4), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání věci (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání věci (§ 8 odst. 1 až 4). Existují-li důvody nevydání za splnění předchozích podmínek restituce, subsidiárně je zakotveno poskytnutí finanční náhrady (§ 8 odst. 5).
Dle zákona o půdě fyzická osoba disponuje nárokem na vydání pozemku, splňuje-li podmínky být oprávněnou osobou (§ 4), je-li pozemek v držení povinné osoby (§ 5), dále jsou-li dány zákonné podmínky vydání pozemku (§ 6) a konečně nejsou-li dány zákonné důvody pro nevydání pozemku (§ 11 odst. 1). Jelikož účelem zákona není toliko zmírnění křivd, nýbrž i obnova venkova, v případě existence důvodů nevydání pozemku subsidiárně je založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (§ 11 odst. 2). Teprve za pozemky, které se podle tohoto zákona nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, zakotvuje zákon o půdě v pořadí druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na finanční náhradu (§ 16 odst. 1). V případech splnění podmínek pro vydání původního, příp. náhradního pozemku zákon alternativně zakládá pro oprávněné osoby možnost vypořádání nároků převodem vlastnických práv k nemovitostem ve vlastnictví státu a správě Pozemkového fondu [§ 18a, § 17 odst. 3 písm. a) zákona o půdě].
VIII/b
Návrhové body
Návrhovým bodem prvním je námitka nerovnosti založené napadenými zákonnými ustanoveními, a to nerovnosti trojí: jednak nerovnosti dané absencí odůvodněného odlišení mezi půdou, již stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám – restituentům – na základě restitučních předpisů, jednak nerovnosti mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to jak v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou), tak i v případech zaviněných postupem Pozemkového fondu, a konečně nerovnosti mezi cenou náhradního pozemku a výší eventuální finanční náhrady.
Druhým návrhovým bodem je pak námitka dotčení ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo (legitimního očekávání), nahlížena jak z pohledu principu zákazu svévole a právní jistoty (plynoucí z principu právního státu), tak i z pohledu práva plynoucího z Dodatkového protokolu k Úmluvě (chránícího i majetkový nárok).
VIII/c
Hlediska přezkumu ústavnosti lhůt
Předmětem posuzovaného návrhu na kontrolu norem jsou zákonná ustanovení zakotvující propadnou lhůtu pro uplatnění práva na vydání náhradního pozemku dle § 11 odst. 2 zákona o půdě.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.] Ústavní soud v nejobecnější rovině k pojmu lhůty jako právní skutečnosti konstatoval: „Smyslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“.