Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Elišky Wagnerové ze dne 27. září 2006sp. zn. Pl. ÚS 51/06, veřejně vyhlášený 27. září 2006, ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, (nález byl vyhlášen pod č. 483/2006 Sb.).
Ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé a věty třetí, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a příloha k zákonu č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu.
1. Dne 4. července 2006 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky právně zastoupených prof. JUDr. A. G., CSc., (dále též „navrhovatel“) podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a ustanovení § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) na zrušení ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé, § 34 odst. 3 písm. a), § 34 odst. 6, § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů.
2. Navrhovatel v návrhu uvedl, že nenapadá zákon č. 245/2006 Sb. jako celek. Napadá pouze výše označená ustanovení, která odporují ústavnímu pořádku České republiky. Podle názoru navrhovatele napadená ustanovení jsou v rozporu s ustanovením čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 8 a 101 Ústavy, neboť ústavně nepřípustným způsobem zasahují do práva vlastnit majetek a do ústavně zaručeného práva na samosprávu, tedy do práva územních samosprávných celků spravovat samostatně své vlastní záležitosti.
3. K návrhu na zrušení ustanovení § 34 odst. 3 písm. a), § 40 a přílohy k zákonu č. 245/2006 Sb. navrhovatel uvedl, že zákon č. 245/2006 Sb. vytváří tzv. síť veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení (dále též „veřejná zdravotnická zařízení“) a předpokládá, že tuto síť budou tvořit jednak zdravotnická zařízení v současné době existující (ta jsou vypočtena v příloze k zákonu), jednak zdravotnická zařízení nově vznikající, která budou mít již od svého vzniku příslušnou právní formu podle § 1 odst. 1 tohoto zákona. Přímo ze zákona tak budou do sítě veřejných zdravotnických zařízení zařazena ta zdravotnická zařízení, která jsou uvedena v příloze k zákonu. Konkrétně se jedná o zdravotnická zařízení, jejichž zřizovatelem je stát, resp. příslušné ministerstvo, dále zdravotnická zařízení, která mají formu příspěvkových organizací a jejich zřizovatelem jsou obce či kraje, dále jsou zde zahrnuta zdravotnická zařízení s právní formou obchodních společností (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným). Zakladateli a společníky či akcionáři těchto zdravotnických zařízení jsou též obce a kraje. Navrhovatel je toho názoru, že pokud jednotlivá zdravotnická zařízení včetně věcí, práv a závazků, které byly spjaty s jejich existencí, byly do vlastnictví obcí a krajů převedeny zákonem č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 157/2000 Sb.“) a zákonem č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 290/2002 Sb.“) a obce a kraje se na jejich základě staly zřizovateli zdravotnických zařízení, jejichž právní forma se změnila z příspěvkové organizace státu, resp. organizační složky na příspěvkové organizace kraje, resp. organizační složky kraje či obce, jejich právní režim se po provedených převodech řídil zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Napadenými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. však budou územní samosprávné celky zbaveny možnosti rozhodovat o existenci a chodu těchto příspěvkových organizací a organizačních složek. Naopak Ministerstvo zdravotnictví získá oprávnění rozhodovat o rozsahu a druzích zdravotní péče, která by měla být v těchto zdravotnických zařízeních poskytována (§ 33 zákona č. 245/2006 Sb.), a to s možností minimální ingerence ze strany zřizovatele, kterým i nadále zůstane územní samosprávný celek, do těchto záležitostí.
4. Podle názoru navrhovatele zákon č. 245/2006 Sb. nijak nezajišťuje, aby zdravotnickým zařízením, resp. jejich zřizovatelům byly ze strany státu uhrazeny náklady na zajištění činností, které jim budou direktivně stanoveny ze strany ministerstva. Tím dochází k zásahu do finanční samostatnosti územních samosprávných celků, která je zaručena v čl. 101 odst. 3 Ústavy. Zároveň tím dochází k zásahu do jejich práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 Listiny, neboť jim bude zabráněno rozhodovat o nakládání s majetkem tím, že zdravotnické zařízení bude muset plnit úkoly uložené mu zákonem a rozhodnutím ministerstva. Pokud tyto povinnosti poruší, bude možno uložit buď územnímu samosprávnému celku jakožto zřizovateli veřejného zdravotnického zařízení, případně též přímo zdravotnickému zařízení, pokuty ve značné výši (srov. § 38 zákona č. 245/2006 Sb.). Zmíněné zásahy se sice budou dít na základě zákona, a lze soudit, že i ve veřejném zájmu, nebude však zajištěna odpovídající náhrada. V této souvislosti navrhovatel uvedl, že zákon č. 245/2006 Sb. bude dopadat nejen na fungování příspěvkových organizací a organizačních složek územních samosprávných celků, ale povede též k zásahům do fungování ryze soukromoprávních subjektů, tj. obchodních společností poskytujících zdravotní péči. V této souvislosti navrhovatel odkázal na nálezy Ústavního soudu uveřejněné ve Sbírce zákonů pod č. 404/2002 Sb. (pozn. red.: nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 27, nález č. 104) a č. 211/2003 Sb. (viz dále).
5. Navrhovatel rovněž uvedl, že stát přenesl na územní samosprávné celky povinnost hospodařit s majetkem zdravotnických zařízení a plnit funkci jejich zřizovatele i proti vůli územních samosprávných celků uvedenými zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. Rezignoval tím na svoji povinnost poskytovat občanům bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění a tíži jejího zajišťování přenesl na územní samosprávné celky. Toto břemeno na územních samosprávných celcích přijetím zákona č. 245/2006 Sb. stát ponechal, odňal jim však možnost o rozsahu a podmínkách jejího poskytování volně rozhodovat [samozřejmě za dodržení podmínek zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“)].
6. Ještě důraznější je podle navrhovatele zásah do ryze soukromého vlastnictví v případě ustanovení § 40 odst. 5 a 6 zákona č. 245/2006 Sb., který se týká zdravotnických zařízení poskytujících zdravotní péči, jež mají právní formu obchodních společností. V tomto případě je totiž stanoveno (§ 40 odst. 5), že vlastnické právo k majetku bezplatně vloženému do akciových společností, které jsou uvedeny v příloze k zákonu, bezúplatně přejde na zřizovatele. Nerozlišuje se, kdo tento majetek do zdravotnického zřízení vložil, za jakých podmínek a s jakým účelem. Nezohledňuje se také, že takový majetek mohl být v mezidobí zhodnocen, takže ten, kdo majetek do akciové společnosti vložil, fakticky přichází o potenciální výnosy z jeho zhodnocení. Povahu nepřípustného zásahu do nabytých práv má též ustanovení § 40 odst. 6 zákona č. 245/2006 Sb., které zakládá společníkovi společnosti s ručením omezeným, která vystupuje jako zdravotnické zařízení, právo na vypořádací podíl v souvislosti s nuceným ukončením jeho účasti ve společnosti. Na ztrátě obchodního podílu v takové společnosti však není žádný veřejný zájem, protože zdravotnická zařízení ve formě obchodních společností mohou stejně dobře plnit úkoly související s poskytováním zdravotní péče, jak to činí dnes. Nerozlišuje se ani, kdo je společníkem takové společnosti, zda jsou to pouze územní samosprávné celky či jiné fyzické a právnické osoby. Takové opatření zákona je proto ve zjevném protikladu s principem proporcionality, který vyžaduje zachovat poměr mezi sledovanými cíly a zvolenými prostředky. V daném případě není podle navrhovatele pochyb o tom, že použité prostředky byly zjevně neadekvátní sledovanému cíli, protože zdravotní péče by byla poskytována i bez přijetí napadených ustanovení, která fakticky vedou k vyvlastnění soukromého majetku.
7. Navrhovatel považuje za samozřejmé, že do působnosti krajů patří mimo jiné i péče o zdraví obyvatel kraje. Jestliže ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé zákona č. 245/2006 Sb. ukládá kraji, aby na jeho území bylo v každém okrese umístěno nejméně 1 veřejné zdravotnické zařízení, a ustanovení § 34 odst. 6 citovaného zákona ukládá kraji doplnění sítě veřejných zdravotnických zařízení, pokud tak neučiní obec ani jiný zřizovatel, je patrné, že doplnění sítě veřejných zdravotnických zařízení bude záviset výlučně na rozhodnutí ministerstva, které stanoví požadavky na fungování sítě zdravotnických zařízení (§ 33 zákona č. 245/2006 Sb.).
8. Navrhovatel nezpochybňuje právo státu vytvářet síť zdravotnických zařízení, nesmí přitom však zasahovat do sféry samostatné působnosti územních samosprávných celků a nesmí porušovat možnost vykonávat podle své volby a autonomně vlastnické právo.
9. S návrhem na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. navrhovatel spojil i návrh na přednostní projednání podle ustanovení § 39 zákona o Ústavním soudu s odůvodněním, že zákon č. 245/2006 Sb. sice nabyl účinnosti dnem vyhlášení, nicméně právní účinky spočívající v tom, že se zdravotnická zařízení uvedená v příloze zákona přeměnění na veřejná zdravotnická zařízení, nastanou až uplynutím 180 dnů ode dne účinnosti zákona (§ 40 odst. 1). Zrušení napadených ustanovení po uplynutí 180 denní lhůty by postrádalo jakýkoliv význam, jelikož by již nevratně nastaly účinky zákonem předpokládané.
II.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
10. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů povinen posoudit, zda zákon č. 245/2006 Sb., jehož jednotlivá ustanovení jsou napadena, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda jsou splněny formální předpoklady věcného posouzení návrhu.
11. Podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy je oprávněna podat skupina nejméně 17 senátorů. Jak Ústavní soud zjistil z přiložených plných mocí ze dne 21. června 2006 a 20. července 2006, návrh podala skupina celkem 28 senátorů.
12. Z elektronické knihovny Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ústavní soud zjistil, že návrh zákona předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 2. listopadu 2004. Poslancům byl návrh rozeslán jako tisk 810/0 dne 4. listopadu 2004 a vládě zaslán k vyjádření stanoviska dne 5. listopadu 2004. Návrh zákona byl přijat na 53. schůzi Poslanecké sněmovny dne 8. února 2006 usnesením č. 2186, když z přítomných 169 poslanců jich pro návrh hlasovalo 98 při kvoru 85.
13. Z elektronické knihovny Senátu Parlamentu České republiky Ústavní soud zjistil, že Senátu byl návrh zákona postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 14. února 2006. Senát návrh zákona projednal v plénu dne 15. března 2006 na své 10. schůzi v 5. funkčním období a přijal k návrhu zákona usnesení č. 364, kterým návrh zákona zamítl. Pro usnesení hlasovalo 57 senátorů z přítomných 68. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona vráceném Senátem opětovně hlasovala dne 21. dubna 2006 na své 55. schůzi a setrvala na původním návrhu zákona, když z přítomných 171 poslanců jich pro návrh hlasovalo 107 při kvoru 101.
14. Dne 21. dubna 2006 byl zákon doručen prezidentovi republiky k podpisu. Prezident republiky zákon nepodepsal a dne 5. května 2006 jej vrátil zpět Poslanecké sněmovně.
15. Poslanecká sněmovna o zákonu vráceném prezidentem republiky hlasovala dne 23. května 2006 na 56. schůzi a veto prezidenta republiky k tomuto zákonu přehlasovala na své 56. schůzi dne 23. května 2006 (usnesení č. 2469). Zákon byl vyhlášen dne 31. května 2006 ve Sbírce zákonů v částce 79 pod číslem 245/2006 Sb.
16. Ústavní soud konstatoval, že zákon č. 245/2006 Sb. byl přijat Parlamentem České republiky ústavně konformním legislativním postupem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů, přičemž účinnosti nabyl dnem 31. května 2006.
III.
Rekapitulace stanoviska vlády, stanoviska prezidenta republiky a rozpravy poslanců
17. Ustavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil stenozáznamy, usnesení a sněmovní tisky volně dostupné na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na www.psp.cz. a www.senat.cz a stanovisko prezidenta republiky Václava Klause k vrácenému zákonu č. 245/2006 Sb. na stránce www.hrad.cz.
18. Ve stanovisku vlády č. 1197 ze dne 1. prosince 2004 k návrhu zákona č. 245/2006 Sb. je uvedeno, že vláda návrh zákona projednala a posoudila na své schůzi dne 1. prosince 2004. Ačkoliv se ztotožnila s východisky a záměrem tohoto návrhu zákona, upozornila na skutečnost, že šlo o návrh nepropracovaný, nekomplexní, mající četné věcné i legislativní nedostatky, a to zejména v těchto směrech:
- nedostatečná úprava hospodaření veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení, která by mohla vést k další eskalaci nehospodárnosti systému a neefektivnímu čerpání veřejných prostředků
- není zcela jasně definována síť zdravotnických zařízení
- není respektována působnost kraje ve věcech zajištění zdravotní péče na jeho území
- vnitřně rozporná a nejasná právní úprava týkající se vzniku a zániku veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení
- vláda se neztotožnila se závěrem uvedeným důvodové zprávě předloženého návrhu zákona, že přijetí návrhu zákona by mělo z hlediska státního rozpočtu a rozpočtu obcí a krajů celkově neutrální dopad.
19. Prezident republiky Václav Klaus ve zdůvodnění svého rozhodnutí ze dne 5. května 2006 vrátit Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky návrh zákona č. 245/2006 Sb. uvedl, že české zdravotnictví potřebuje zásadní systémovou změnu, avšak tento zákon tuto změnu nepřináší. Zákon ve své logice znamená opuštění principů, na kterých se celá naše společnost – a s ní i zdravotnictví – vyvíjely od listopadu 1989, to je na úctě k soukromému vlastnictví, k pluralitě vlastnických vztahů, ke svobodné volbě lékaře a zdravotnického zařízení. Zákon v této své podobě zdravotnictví destabilizuje, zbytečně rozděluje lékaře a další zdravotníky, vyostřuje politickou atmosféru v zemi a zneklidňuje pacienty a celou českou veřejnost. Vytváří navíc falešný dojem, že se takzvanou neziskovostí nemocnic řeší finanční krize zdravotnictví. Zákon zvýhodňuje veřejná nezisková zdravotnická ústavní zařízení a v podstatě vytváří nátlak na to, aby ostatní typy zdravotnických zařízení přešly na tuto formu. Tím je porušeno pravidlo zakotvené v čl. 11 odst. 1 Listiny, které stanoví, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Cílem tohoto zákona je však vytvoření výhodného prostředí pro existenci a provoz nemocnic pouze veřejného typu namísto toho, aby bylo vytvářeno vhodné prostředí pro všechny vlastnické formy.
20. Ze stenozáznamů, usnesení a sněmovních tisků Ústavní soud zjistil, že v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky byla do návrhu zákona č. 245/2006 Sb. zakomponována celá řada pozměňujících návrhů a v rozpravě se vyjadřoval značný počet poslanců v mnohdy emotivních vystoupeních.
21. Organizační výbor určil jako zpravodaje poslance Josefa Janečka, který od počátku upozorňoval na to, že je nevhodné, aby tak zásadní norma byla zpracována poslaneckou iniciativou, a jako příklad uvedl zákon o kampeličkách. Ztotožnil se také s výhradami vlády k návrhu zákona a opakovaně upozorňoval, ve vztahu k připomínkám odborné veřejnosti, na problémy, které zákon vyvolá. Nedostatečnost zákona ilustroval i na příloze zákona, když uváděl, že např. v okresech Jeseník a Šumperk se žádné zdravotnické zařízení do sítě nepřihlásilo, a proto bude muset být takové zdravotnické zařízení vystavěno. Další problém viděl v tom, že v příloze jsou uvedeny nemocnice, které neexistují, neboť jejich označení v příloze neodpovídá jejich skutečnému označení nebo identifikačnímu číslu (např. nemocnice Kroměříž příspěvková organizace, ve skutečnosti Kroměřížská nemocnice, akciová společnost, která má také jiné identifikační číslo; na seznamu zařazená Nemocnice Planá je v konkursu, apod.). Jednoduše řečeno, v návrhu zákona spatřoval ohrožení dostupnosti a kvality stávající zdravotní péče.
22. Naproti tomu ministr zdravotnictví David Rath uvedl jako hlavní důvod, proč byl zákon iniciován a je předkládán, zabránění plošné privatizaci nemocnic, dále zavedení jasné, cílevědomé a trvalé kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a zavedení systematické, pravidelné a cílené kontroly kvality v jednotlivých nemocnicích.
IV.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
23. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
24. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 18. srpna 2006 uvedla, že zdravotnická zařízení, jejichž zřizovatelem je stát, ve skutečnosti pokrývají jen část potřebné, většinou specializované, zdravotní péče a nejsou schopna uspokojit veškeré oprávněné požadavky na zajištění této péče s ohledem na ústavní a mezinárodněprávní závazky uvedené v čl. 31 Listiny, čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, čl. 24 Úmluvy o právech dítěte a čl. 11 a 13 Evropské sociální charty. Zákonodárce přijetím zákona č. 245/2006 Sb. sledoval zajištění péče o zdraví obyvatel za využití čl. 11 odst. 2 věty prvé Listiny, když za tímto účelem vymezil majetek i způsob naklání s ním tak, že v příloze zákona konkrétním výčtem určil právnické osoby – vlastníky či uživatele tohoto majetku – podléhající regulaci podle tohoto zákona. Neučinil tedy nic jiného, než že specifikoval majetek nezbytný k zabezpečení ochrany zdraví a stanovil, že takto individualizovaný majetek smí být za stanovených podmínek jen ve vlastnictví určitých právnických osob, tj. veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení, pokud nezůstává ve vlastnictví jejich zřizovatele (§ 13 odst. 2 zákona č. 245/2006 Sb.). Ani toto zákonné omezení však není absolutní, neboť zákon č. 245/2006 Sb. je sám prolamuje umožněním provádění právních úkonů, jimiž je zcizováno vlastnické právo k majetku veřejného zdravotnického zařízení či jeho zřizovatele (§ 6 odst. 9 a 10 zákona č. 245/2006 Sb.). Zákonodárce je podle svého názoru, s ohledem na ústavní odpovědnost státu i územně samosprávných celků za zajištění práva na ochranu zdraví, oprávněn volit nástroje k zajišťování těchto práv i nástroje kontroly a regulace zdravotnických zařízení zdravotní péči poskytujících. Územně samosprávné celky jsou veřejnými korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Stanoví-li tedy zákon č. 245/2006 Sb. určitý způsob hospodářsko-právní formy, v níž je možno nakládat s majetkem územně samosprávných celků, který slouží veřejnému zájmu k zabezpečování zdravotní péče jako veřejné služby, určuje tím pouze v souladu s ústavním postavením krajů a obcí jako veřejnoprávních korporací jejich úkoly, a to způsobem dovoleným ústavními i zákonnými normami. V tomto případě zákonodárce stanovil, že tato povinnost má být zajištěna zdravotními pojišťovnami prostřednictvím zdravotnických zařízení, se kterými zdravotní pojišťovny uzavřely smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče, čímž tato zdravotnická zařízení tvoří síť smluvních zdravotnických zařízení zdravotních pojišťoven. Pro plné zaručení teritoriální dostupnosti a kvality poskytované zdravotní péče zákonodárce navíc zákonem č. 245/2006 Sb. zajistil, aby zdravotní pojišťovny byly povinny uzavřít smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče s veřejným zdravotnickým zařízením (veřejné i soukromé povahy) zařazeným do sítě veřejných zdravotnických zařízení, a to v rozsahu, v jakém je veřejné zdravotnické zařízení povinno zdravotní péči poskytovat. Závěrem svého vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb.
25. Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření ze dne 9. srpna 2006 popsal proceduru posouzení zákona č. 245/2006 Sb. Senátem. Senát návrh zákona projednal dne 15. března 2006 a k návrhu přijal usnesení č. 364, kterým návrh zákona zamítl. Při projednávání návrhu zákona byla v Senátu, a to jak ve výborech, kterým byl návrh zákona přikázán, tak na plénu, vedena rozsáhlá rozprava, která se zejména zabývala problematikou tvorby té části sítě veřejných zdravotnických zařízení, kterou zákon vytváří ze zdravotnických zařízení vyjmenovaných v příloze k zákonu, a navrhované úpravy zakotvující odpovědnost krajů za to, že síť veřejných zdravotnických zařízení v kraji bude splňovat příslušné požadavky zákona. Rozprava se vedla především o těch ustanoveních, jež jsou navrhována ke zrušení. Jelikož stát zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. převedl některá svá zdravotnická zařízení do vlastnictví územních samosprávních celků (ač jako subjekt ve smyslu Listiny garantující zajištění zdravotní péče mohl síť zdravotnických zařízení vytvořit již v roce 2000 sám), není nyní v souladu s ústavními principy ochrany vlastnictví přípustné vytvářet síť zdravotnických zařízení na úkor vlastnických práv těchto subjektů. Kritizováno též bylo, že při tvorbě seznamu zdravotnických zařízení (příloha k zákonu), které mají fakticky tvořit páteř sítě veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení, nebylo dostatečně přihlíženo ke konzultacím a názorům různých dotčených stran, ať již zastupitelstev obcí či krajů, odborných profesních zdravotnických organizací nebo subjektů zastupujících pacienty, a především nebyla stanovena jednoznačná kritéria, jejichž splnění by odůvodňovalo konkrétní zařazení či nezařazení příslušného zdravotnického zařízení do uvedeného seznamu. Proto byl tento seznam hodnocen jako neobjektivně vytvořený a nesystémový. To podtrhuje skutečnost, že seznam byl též zcela náhodně, na základě pozměňovacích návrhů podaných až ve druhém čtení v Poslanecké sněmovně, doplněn o 9 zdravotnických zařízení; zároveň bylo konstatováno, že v některých případech seznam obsahuje tentýž subjekt dvakrát, např. Nemocnici Litomyšl. Zejména však bylo poukazováno, že existence seznamu vybraných zdravotnických zařízení neodůvodněně vytvoří nerovné podmínky a postavení zdravotnických zařízení v oblasti poskytování zdravotnických služeb a jeví se jako existenčně likvidační pro ta zdravotnická zařízení, která nebudou součástí sítě veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízení. Tím je porušen princip rovnosti, který Ústavní soud vyložil v řadě svých nálezů, v nichž se ztotožnil s názorem Ústavního soudu ČSFR (viz nález Ústavního soudu ČSFRsp. zn. Pl. ÚS 22/92ze dne 8. října 1992, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, č. 11). Závěrem svého vyjádření Senát uvedl, že většinově shledal porušení shora uvedených ústavních principů, a proto návrh zákona zamítl.
26. Ústavnímu soudu bylo dne 18. srpna 2006 doručeno vyjádření Ministerstva zdravotnictví, které uvedlo, že konečné znění zákona bylo přijato s jeho souhlasem. Ministerstvo zdravotnictví se se vznesenými námitkami navrhovatele neztotožňuje, neboť podle jeho názoru klade povinnost zajistit péči o zdraví obyvatel jen na bedra státu, a nechce vůbec tento úkol uznat též jako povinnost územních samosprávných celků – veřejnoprávních korporací. Nazírání navrhovatele na čl. 31 Listiny považuje Ministerstvo zdravotnictví za zjednodušující, neboť tento článek se o státu vůbec nezmiňuje a má nejen vertikální, ale i horizontální účinky vůči subjektům soukromého práva, především vůči poskytovatelům zdravotní péče. Stanoví-li pak zákon č. 245/2006 Sb. určitý způsob hospodářsko-právní formy, v níž je možno nakládat s majetkem územních samosprávných celků, který slouží ve veřejném zájmu k zabezpečování zdravotní péče jako veřejné služby, určuje tím pouze v souladu s ústavním postavením krajů a obcí jako veřejnoprávních korporací jejich úkoly, a to způsobem dovoleným ústavními a zákonnými normami. Zásahy do vlastnických vztahů vyplývající z ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., která autoritativně (ex lege) k určitému datu přeměňují ve veřejná nezisková ústavní zdravotnická zařízení příspěvkové organizace státu, krajů a obcí, jakož i akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným (§ 40 a příloha), považuje Ministerstvo zdravotnictví za rozumné s ohledem na účel, jemuž předmět vlastnictví slouží.
27. Vyjádření účastníků řízení i Ministerstva zdravotnictví bylo navrhovateli zasláno na vědomí. Navrhovatel ve své replice ze dne 1. září 2006 k vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky uvedl, že Poslanecká sněmovna opomíjí, že je nezbytné zkoumat i v případě, kdy stát učiní určité opatření ve veřejném zájmu, přičemž takové opatření zasahuje do ústavně zaručených práv jiných subjektů, zda zvolená opatření jsou legitimní a proporcionální z hlediska použitých prostředků a sledovaných cílů. K vyjádření Senátu Parlamentu České republiky navrhovatel uvedl, že se plně ztotožňuje s důvody, které vedly Senát k zamítnutí návrhu zákona, a zdůraznil, že menšinová podpora návrhu se opírala právě o povinnost státu zajistit ochranu zdraví obyvatel, aniž by však přihlížela k nutnosti zvažovat úměrnost přijatých opatření ve vztahu k nezbytnému omezení ústavně zaručených práv, ke kterému by realizací zákona došlo. V replice ke stanovisku Ministerstva zdravotnictví pak navrhovatel konstatoval, že nucený vznik sítě neziskových zdravotnických zařízení doprovázený zásahy do ústavně zaručených práv nebyl nezbytný, vytvářená síť nestátních zdravotnických zařízení (srov. přílohu k zákonu) pak postrádá jakoukoliv racionalitu z hlediska výběru jednotlivých zdravotnických zařízení. Navrhovatel má za to, že přijetí opatření s tak závažnými důsledky pro práva územních samosprávných celků a dalších osob se nijak neslučuje s chaotickým výběrem zdravotnických zařízení, ke kterému došlo, a ve svém důsledku odnímá takovému řešení legitimitu opírající se o jeho racionalitu.
V.
Znění napadených ustanovení
28. Text napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. zní takto:
- ustanovení § 34 odst. 2 věty druhé:
„Kraj zajišťuje, aby na území kraje bylo v každém okrese umístěno nejméně 1 veřejné zdravotnické zařízení.“
- ustanovení § 34 odst. 3 písm. a):
§ 34 odst. 3: Síť veřejných zdravotnických zařízení tvoří
„a) veřejná zdravotnická zařízení vzniklá podle § 40 odst. 1“
- ustanovení § 34 odst. 6:
„Nesplňuje-li síť veřejných zdravotnických zařízení v kraji požadavky podle odstavce 2, doplnění sítě veřejných zdravotnických zařízení projedná kraj s obcí, na jejímž území by z hlediska požadavků na síť veřejných zdravotnických zařízení podle odstavce 2 měla být zdravotní péče veřejným zdravotnickým zařízením ve stanoveném rozsahu poskytována, a pokud obec veřejné zdravotnické zařízení nezřídí a neučiní tak ani jiný zřizovatel, zřídí jej kraj.“
- ustanovení § 40:
„(1) Právnické osoby uvedené v příloze k tomuto zákonu se stávají uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona veřejnými zdravotnickými zařízeními. Pokud by došlo ke zrušení nebo přeměně právnické osoby uvedené v příloze k tomuto zákonu před uplynutím lhůty podle předchozí věty, je takový úkon neplatný.
(2) Osoba, která zřídila nebo založila právnickou osobu uvedenou v příloze k tomuto zákonu, má postavení zřizovatele podle tohoto zákona.
(3) Dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení podle odstavce 1 přecházejí na veřejné zdravotnické zařízení všechna práva a povinnosti, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů té právnické osoby uvedené v příloze k tomuto zákonu, z níž toto veřejné zdravotnické zařízení vzniklo.
(4) Majetek, s nímž jsou příslušné hospodařit příspěvkové organizace uvedené v příloze k tomuto zákonu, se v rozsahu, který její zřizovatel vložil do příspěvkové organizace při jejím zřízení, považuje podle tohoto zákona za majetek vložený zřizovatelem do veřejného zdravotnického zařízení, a to dnem vzniku tohoto veřejného zdravotnického zařízení.
(5) Vlastnické právo k majetku akciové společnosti uvedené v příloze k tomuto zákonu, který její zakladatel vložil do akciové společnosti při jejím založení, bezúplatně přechází dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení na zřizovatele.
(6) Společníku, který založil společnost s ručením omezeným uvedenou v příloze k tomuto zákonu, vzniká nárok na vypořádací podíl dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení podle odstavce 1. Vypořádací podíl hradí stát. Výplatu vypořádacího podílu provede Ministerstvo financí na návrh zřizovatele, doložený podrobným výpočtem a účetní závěrkou provedenou ke dni, který bezprostředně předchází vzniku veřejného zdravotnického zařízení, ověřenou auditorem. Návrh lze podat do 3 měsíců ode dne vzniku veřejného zdravotnického zařízení, jinak právo na vypořádací podíl zaniká. Vypořádací podíl je splatný ve lhůtě 3 měsíců ode dne doručení návrhu na jeho vyplacení Ministerstvu financí.
(7) Zdravotnické zřízení uvedené v § 34 odst. 4 větě poslední může být nahrazeno veřejným zdravotnickým zařízením tak, že zřizovatel rozhodne o jeho zrušení, jde-li o obchodní společnost o jejím zrušení bez likvidace, tak, aby majetek a veškerá práva a povinnosti rušeného zdravotnického zařízení včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů přešla na veřejné zdravotnické zařízení ke dni jeho vzniku, který bezprostředně následuje po dni, k němuž bylo zdravotnické zařízení zrušeno.
(8) Zřizovatel veřejného zdravotnického zařízení uvedeného v odstavci 1 je povinen ve lhůtě nejpozději 30 dnů přede dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení sdělit Ministerstvu zdravotnictví všechny potřebné údaje zapisované do rejstříku veřejných zdravotnických zařízení a předložit všechny potřebné listiny, které tvoří součást rejstříku veřejných zdravotnických zařízení.“
- Příloha k zákonu č. 245/2006 Sb.:
V příloze k zákonu č. 245/2006 Sb. jsou vypočteny právnické osoby, které se stávají uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona veřejnými zdravotnickými zařízeními (§ 40 odst. 1).
VI.
Průběh ústního jednání
29. Na ústním jednání dne 27. září 2006 odkázal právní zástupce navrhovatele na písemný návrh a jeho všechna další podání ve věci. Principálně navrhovatel nemá nic proti zákonu č. 245/2006 Sb. jako takovému, ke zrušení navrhl jen ta ustanovení, která jsou zjevně neústavní. Zákonodárce vyšel ze situace, která byla v roce 2000, kdy stát byl vlastníkem zdravotnických zařízení a kdy mohl ze zdravotnických zařízení ve svém vlastnictví síť zdravotnických zařízení vytvořit. Pokud tak učinil v roce 2005, došlo napadenými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. k zásahu do práva na samosprávu a k zásahu do vlastnického práva. Takovýto zásah musí šetřit podstatu práva. Napadenými ustanoveními stát překročil zákonné limity a porušil princip proporcionality. Právní zástupce navrhovatele navrhl zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb.
30. Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Ing. Miloslav Vlček uvedl, že Poslanecká sněmovna se k návrhu vyjádřila ve svém písemném stanovisku. Své stanovisko rovněž zaslalo Ministerstvo zdravotnictví. Vyjádření Ministerstva zdravotnictví je v souladu s vyjádřením Poslanecké sněmovny a Poslanecká sněmovna se s ním v celém rozsahu ztotožňuje a odkazuje na názory v něm uvedené. Dále zdůraznil nesouhlas s tvrzením navrhovatele, že stát může síť neziskových nestátních ústavních zdravotnických zařízení vytvořit pouze ze zdravotnických zařízení, která si ponechal ve svém vlastnictví. Úmyslem zákonodárce bylo zajištění povinnosti prostřednictvím neziskových nestátních ústavních zdravotnických zařízení poskytnout péči i občanům zemí-členů Evropské unie i ostatním cizím státním příslušníkům, jakož i občanům, kteří nejsou zařazeni v systému zdravotního pojištění České republiky. Připomenul, že poskytování zdravotní péče je financováno z veřejného zdravotního pojištění a veřejných rozpočtů. Skupina senátorů ve svém návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. polemizuje i s dalšími ustanoveními tohoto zákona, která však nenavrhuje ke zrušení. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny vyslovil naději, že Ústavní soud odhlédne od dřívějších politických zájmů a svým rozhodnutím na sebe vezme odpovědnost za zajištění zdravotní péče občanům. Navrhl proto zamítnutí návrhu.
VII.
Vlastní přezkum
31. Navrhovatel navrhuje zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb., která zásadním způsobem upravují systém zdravotní péče o občany České republiky.
32. Ústavněprávní námitky navrhovatele proti napadeným ustanovením jsou vedeny ze dvou pozic, jednak z hlediska ochrany vlastnictví a jednak z hlediska zásahu do samosprávy. Navrhovatel protiústavnost napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. spatřuje v tom, že se dotýká samostatné působnosti územních samosprávných celků a že nerespektuje vlastnické právo územních samosprávných celků a případně dalších fyzických a právnických osob, a vytýká jim rozpor s čl. 11 Listiny a čl. 8 a 101 Ústavy.
Ustanovení čl. 11 Listiny zní:
„(1) Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.
(2) Zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob; zákon může také stanovit, že určité věci mohou být pouze ve vlastnictví občanů nebo právnických osob se sídlem v České a Slovenské federativní republice.
(3) Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.
(4) Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
(5) Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona.“.
Ustanovení čl. 8 Ústavy zní:
„Zaručuje se samospráva územních samosprávných celků.“.
Ustanovení čl. 101 Ústavy zní:
„(1) Obec je samostatně spravována zastupitelstvem.
(2) Vyšší územní samosprávný celek je samostatně spravován zastupitelstvem.
(3) Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.
(4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.“.
33. Posouzení uvedené argumentace ze strany Ústavního soudu předpokládá rekonstrukci účelu a dikce těch ustanovení jednoduchého /podústavního/ práva, jež se na problematiku podmínek poskytování zdravotní péče vztahují.