34. Citovanými články je založen ústavní základ výkonu územní samosprávy, na který navazuje a dále jej (v ústavních mezích) rozvíjí obecné zákonodárství představované především zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 128/2000 Sb.“), zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 129/2000 Sb.“) a zákonem č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 131/2000 Sb.“).
35. Obec podle § 7 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. spravuje své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který zákon stanoví. Rozsah samostatné působnosti může být omezen jen zákonem. Ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. ukládá obci v samostatné působnosti v jejím územním obvodu dále pečovat v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb jejích občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.
36. Obdobnou úpravu najdeme i v zákoně č. 129/2000 Sb., který v ustanovení § 2 odst. 1 ukládá kraji spravovat své záležitosti samostatně (dále jen „samostatná působnost“). Státní orgány mohou do samostatné působnosti zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon. Rozsah samostatné působnosti může být též omezen zákonem. Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů (§ 1 odst. 4). V souladu s korespondujícím ustanovením § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb. lze pod potřeby občanů kraje podřadit i otázky ochrany a rozvoje zdraví a poskytování zdravotní péče, ačkoliv to zákon č. 129/2000 Sb. (na rozdíl od zákona č. 128/2000 Sb.) výslovně neuvádí. Do samostatné působnosti kraje podle ustanovení § 14 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje. Do samostatné působnosti kraje patří zejména záležitosti uvedené v ustanoveních § 11, 35, 36 a 59 zákona č. 129/2000 Sb., s výjimkou vydávání nařízení kraje, dále záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon (§ 14 odst. 2). Kraj může pro výkon samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky kraje, pokud zákon nestanoví jinak (§ 14 odst. 3).
37. Zdraví je jeden z nejvýznamnějších faktorů ovlivňujících kvalitu lidského života a patří mezi absolutní základní práva a hodnoty. Ústavní soud vychází z ústavní koncepce ochrany zdraví, jež je zakotvena v čl. 6 odst. 1 Listiny, podle něhož „Každý má právo na život. Lidský život je hoden ochrany již před narozením.“, a v čl. 31 Listiny, který stanoví: „Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.“.
38. Dalšími zásadními ústavněprávními východisky jsou:
- čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb.), který stanoví, že právo každého na život je chráněno zákonem. - - čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhlášeného ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), který v odstavci 1 stanoví, že státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického i duševního zdraví. V odstavci 2 písm. d) citovaného článku se smluvní strany pak zavázaly, že budou činit opatření k dosažení plného uskutečnění tohoto práva, a mezi tato opatření patří i vytvoření podmínek, které by zajistily všem lékařskou pomoc a péči v případě nemoci. - - čl. 24 Úmluvy o právech dítěte (vyhlášené ve Sbírce zákonů pod č. 104/1991 Sb.), ve kterém smluvní strany uznávají právo dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a na využívání léčebných a rehabilitačních zařízení. - - čl. 11 a 13 Evropské sociální charty (vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s.) pak zavazují smluvní strany, aby buď přímo samy, nebo ve spolupráci s veřejnými a soukromými organizacemi, přijaly opatření k účinnému uplatnění práva na ochranu zdraví a poskytly každé osobě přiměřenou pomoc a v případě nemoci i péči nezbytnou podle jejího stavu. - - čl. 2 a 3 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny ve znění Dodatkového protokolu ze dne 12. ledna 1998 (vyhlášených pod č. 96/2001 Sb. m. s. a č. 97/2001 Sb. m. s.) stanoví nadřazení lidské bytosti nad zájmy společnosti nebo vědy a zavazuje smluvní strany, aby v rámci své jurisdikce učinily odpovídající opatření k zajištění rovné dostupnosti zdravotní péče patřičné kvality. - 39. Podle závěrů Rady Evropské unie (2006/C 146/01) uveřejněných v Ústředním věstníku Evropské unie dne 22. června 2006 jsou zdravotní systémy nedílnou součástí Evropské sociální infrastruktury. V době, kdy evropská populace stárne, očekávání rostou a lékařství jde kupředu, nepodceňuje výzvy, které před ní leží a které se týkají sladění individuálních potřeb s dostupnými finančními prostředky. Při projednávání budoucích strategií by měly být společným zájmem ochrana hodnot a zásad, na nichž spočívají zdravotní systémy Evropské unie. Rada Evropské unie vzala rovněž na vědomí, že Evropská komise uvedla, že vypracuje zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, a to posílením spolupráce mezi členskými státy a zajištěním jasnosti a jistoty při uplatňování práva Společenství v oblasti zdravotních služeb a zdravotní péče. Podle Prohlášení o společných hodnotách a zásadách, které jsou prohlášením dvaceti pěti ministrů zdravotnictví Evropské unie o společných hodnotách a zásadách, na nichž spočívají evropské zdravotní systémy, a které je přílohou k uvedeným závěrům Rady Evropské unie, jsou jako základní hodnoty označeny všeobecnost, přístup ke kvalitní péči, rovnost a solidarita, které různé orgány Evropské unie při své práci obecně uznávají. Všeobecnost znamená, že nikomu není zamezen přístup ke zdravotní péči; rovnost se vztahuje k rovnému přístupu podle potřeby, bez ohledu na etnickou příslušnost, pohlaví, věk společenské postavení nebo možnost zaplatit; solidarita úzce souvisí s finančním uspořádáním vnitrostátních systémů a s potřebou zajistit přístup pro všechny. Všechny zdravotní systémy v Evropské unii se snaží zaměřit především na pacienta a reagovat na individuální potřeby. Avšak různé členské státy mají různé přístupy k uplatňování těchto hodnot v praxi. Ministři zdravotnictví vzali na vědomí rostoucí zájem o otázku úlohy tržních mechanismů (včetně tlaku hospodářské soutěže) při řízení zdravotních systémů; přitom konstatovali, že je na jednotlivých členských státech, aby stanovily svůj vlastní přístup se specifickými zásahy vytvořenými na míru zdravotnímu systému.
40. Pokud se týká samotného pojmu zdravotnictví, právní úpravy a správy na úseku zdravotnictví, uvádí doc. JUDr. Petr Průcha, CSc., v publikaci Veřejná správa a samospráva (vydané Vysokou školou aplikovaného práva, s. r. o. , Praha, 2004), že „…zdravotnictví samo o osobě je pojem zahrnující systém zdravotnických služeb, resp. péče o zdraví, společně se systémem zdravotnických zařízení a dalších zdravotnických organizací uspořádaných do soustavy zdravotnických zařízení, které tuto péči poskytují. Výkon veřejné správy na úseku zdravotnictví je zaměřen na realizaci opatření směřujících k péči o zdraví, včetně ochrany a podpory tzv. veřejného zdraví. Obsah i právní úprava výkonu veřejné správy přitom v uplynulém desetiletí doznaly řady změn, které korespondují dosavadním změnám nejen ve veřejné správě jako takové, ale i ve vlastním zdravotnictví. Systémem umožňujícím a současně zabezpečujícím poskytování péče o zdraví se vytvářejí podmínky pro reálné naplnění ústavněprávně zaručeného práva na život a práva na ochranu zdraví. V organizaci správy na úseku zdravotnictví se projevuje jednak to, že veřejná správa zdravotnictví je diferencována vertikálně, resp. úrovňově, a dále i to, že se na ní podílejí jak orgány státní správy, tak subjekty samosprávy. Ústředním orgánem státní správy na úseku zdravotnictví je Ministerstvo zdravotnictví. Do jeho působnosti patří centrální výkon státní správy pro zdravotní péči, ochrana veřejného zdraví, zdravotnická vědeckovýzkumná činnost, zdravotnická zařízení v přímé řídící působnosti, vyhledávání, ochrana a využívání přírodních léčivých zdrojů, přírodních léčebných lázní a zdrojů přírodních minerálních vod, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Ministerstvo přitom postupuje v součinnosti s ostatními ústředními orgány státní správy, přičemž zvláštní postavení a úkoly na tomto úseku přísluší Ministerstvu obrany a Ministerstvu vnitra. Na územní úrovni veřejnou správu přísluší vykonávat krajům a obcím. V těchto případech platná právní úprava diferencuje mezi výkonem státní správy a samosprávy. Státní správu vykonávají v některých otázkách krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností, samosprávu potom vykonávají v příslušném rozsahu na svých úrovních kraje a obce. Mimo to na územní úrovni přísluší vykonávat státní správu v otázkách ochrany veřejného zdraví krajským hygienickým stanicím. Na správě zdravotnictví se dále podílejí subjekty tzv. profesní samosprávy, jimiž jsou Česká lékařská komora, Česká stomatologická komora a Česká lékárnická komora. Zvláštní formou péče o zdraví je tzv. ochrana veřejného zdraví. Veřejným zdravím se rozumí zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin. Ochrana a podpora veřejného zdraví je pak souhrn činností a opatření k vytváření a ochraně zdravých životních a pracovních podmínek a zabránění šíření infekčních a hromadně se vyskytujících onemocnění, nemocí souvisejících s prací a jiných významných poruch zdraví a dozor nad jejich sledováním.“.
41. Zákonná úprava ochrany zdraví a zajištění zdravotní a péče, která navazuje na ústavněprávní úpravu, je soustředěna zejména v zákoně č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 20/1966 Sb.“), který v § 11 odst. 1 stanoví, že zdravotní péči poskytují zdravotnická zřízení státu, obcí, fyzických a právnických osob v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy. Z ustanovení § 33 a § 39 odst. 1 tohoto zákona vyplývá, že zdravotnická zařízení zřizují mimo Ministerstvo zdravotnictví též kraje v samostatné působnosti, obce, fyzické a právnické osoby. Oprávnění k provozování nestátního zdravotnického zařízení vzniká rozhodnutím o registraci krajského úřadu příslušného podle místa provozování nestátního zařízení ve smyslu ustanovení § 8 zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 48/1997 Sb. pak ukládá zdravotní pojišťovně povinnost zajistit poskytování zdravotní péče svým pojištěncům. Tuto povinnost plní prostřednictvím zdravotnických zařízení, se kterými uzavřela smlouvu o poskytování a úhradě zdravotní péče. Tato zdravotnická zařízení tvoří síť smluvních zdravotnických zařízení zdravotní pojišťovny. Soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví a práva a povinnosti fyzických a právnických osob v oblasti ochrany a podpory veřejného zdraví upravuje zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 258/2000 Sb.“). V ustanovení § 2 odst. 2 citovaného zákona je veřejné zdraví definováno jako zdravotní stav obyvatelstva a jeho skupin, orgány státní správy v ochraně veřejného zdraví a jejich úkoly jsou definovány v ustanovení § 78 a násl. tohoto zákona.
42. Z hlediska historického vývoje upravovala v období centrálně řízeného zdravotnictví na základě § 33 a 42 zákona č. 20/1966 Sb. soustavu zdravotnických zařízení vyhláška č. 43/1966 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení. Tato vyhláška byla zrušena vyhláškou č. 121/1974 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení. I tato vyhláška byla posléze zrušena vyhláškou č. 242/1991 Sb., o soustavě zdravotnických zařízení zřizovaných okresními úřady a obcemi, která platí dosud. Současně Ministerstvo zdravotnictví vydalo vyhlášku č. 394/1991 Sb., o postavení, organizaci a činnosti fakultních nemocnic a dalších nemocnic, vybraných odborných léčebných ústavů a krajských hygienických stanic v řídící působnosti Ministerstva zdravotnictví České republiky, která je dosud v platnosti. Po roce 1989 v souvislosti se změnou společensko-ekonomických podmínek došlo k úpravě zdravotního pojištění zákonem č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, poté zákonem č. 48/1997 Sb. a zákonem č. 258/2000 Sb. Jak bylo uvedeno již výše, stát v rámci reformy veřejné správy zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. převedl některá svá zdravotnická zařízení, která byla státními příspěvkovými organizacemi, do majetku krajů a obcí, a to jako jejich příspěvkové organizace. Jak vyplývá z obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona č. 290/2002 Sb. (www.psp.cz, tisk 1151/0), jednalo se o převod vlastnictví části majetku státu a transformaci dosavadních státních organizací a organizačních složek státu působících mimo jiné i v oblasti zdravotnictví. Podle předpokladů měly nadále především územně samosprávné celky uspokojovat a zajišťovat potřeby občanů v oblastech, jichž se přechod majetku týkal. Kraj měl současně posoudit potřebnost zajišťování služeb jak co do počtu, tak co do územního působení. Vzhledem k tomu, že do přijetí návrhu zákona nebylo možno vyloučit změny v jejich počtu (zejména z důvodu možných organizačních změn spočívajících kupř. ve sloučení, rozdělení či zrušení některých organizačních složek, případně zrušení některé příspěvkové organizace), nebyl jejich výčet uveden přímo v zákoně.
43. Ze shora označených ustanovení § 33 a 39 zákona č. 20/1966 Sb. vyplývá, že kraje a obce zřizují a řídí zdravotnická zařízení v samostatné působnosti. Poskytování zdravotní péče tedy spadá do samostatné působnosti územních samosprávných celků, do které může stát podle čl. 101 odst. 4 Ústavy zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.
44. Zákon č. 245/2006 Sb. zavádí do právního řádu České republiky nový typ právnické osoby a podstatným způsobem mění podmínky poskytované zdravotní péče v České republice. Jeho proklamovaným cílem je vytvoření efektivního právního prostředí pro existenci a provoz nemocnic ve veřejném vlastnictví a pro vytvoření základní sítě těchto nemocnic, jejichž prostřednictvím bude stát schopen zajišťovat každodenní právo na ochranu zdraví a každému občanovi v případě potřeby rovný přístup k bezplatné zdravotní péči na základě veřejného pojištění tak, jak to předpokládá Listina v čl. 31.
45. Veřejné zdravotnické zařízení definuje ustanovení § 1 zákona č. 245/2006 Sb. a jeho zřizovatelem může být stát, kraj nebo obec i jiná právnická nebo fyzická osoba, nebo ji může zřídit i více zřizovatelů (§ 2 odst. 1, 2 a 3). Vzniku veřejného zdravotnického zařízení předchází jeho zřízení (§ 3 odst. 1) a zákon tuto proceduru podrobně upravuje. Kromě toho ze zákona se veřejným zdravotnickým zařízením stává v příloze zákona taxativně vymezená skupina právnických osob (zdravotnických zařízení) uplynutím lhůty 180 dnů ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona (§ 40 odst. 1). Dnem vzniku veřejného zdravotnického zařízení podle citovaného ustanovení § 40 odst. 1 přecházejí na veřejné zdravotnické zařízení všechna práva a povinnosti, včetně práv a povinností z pracovněprávních vztahů té právnické osoby uvedené v příloze k zákonu, z níž toto veřejné zdravotnické zařízení vzniklo (§ 40 odst. 3).
46. Ustanovení § 34 zákona č. 245/2006 Sb. zakládá síť veřejných zdravotnických zařízení. Ta musí být uspořádána tak, aby na sebe spádová území účelně navazovala a byla zajištěna dostupnost zajišťované péče, přičemž povinnost, aby na území kraje bylo v každém okrese umístěno nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, ukládá zákon kraji (§ 34 odst. 2 věta druhá). Podle zákona tvoří síť veřejných zdravotnických zařízení jednak veřejná zdravotnická zařízení vzniklá podle ustanovení § 34 odst. 3 písm. a) a § 40 odst. 1 (tj. zdravotnická zařízení taxativně uvedená v příloze k zákonu) a dále ta veřejná zdravotnická zařízení, která budou zřízena podle tohoto zákona a o zařazení do sítě veřejných zdravotnických zařízení rozhodne Ministerstvo zdravotnictví [§ 34 odst. 3 písm. b) a odst. 4]. Ustanovení § 34 odst. 6 pak ukládá kraji povinnost zřídit veřejné zdravotnické zařízení v případě, že síť nebude splňovat požadavky ustanovení § 34 odst. 2 (návaznost a dostupnost), a neučiní-li tak jiný zřizovatel.
47. Povinnost poskytovat zdravotní péči upravuje ustanovení § 33 odst. 1 zákona č. 245/2006 Sb., podle kterého Ministerstvo zdravotnictví po předchozím projednání s krajem, zdravotními pojišťovnami a příslušnými Komorami stanoví rozhodnutím každému veřejnému zdravotnickému zařízení zařazenému do sítě zdravotnických zařízení rozsah povinnosti poskytovat zdravotní péči a spádové území pro jednotlivé druhy zdravotní péče. Na řízení podle § 33 odst. 1 se nevztahuje správní řád (§ 33 odst. 4).
48. Jak ze shora uvedeného vyplývá, zákon č. 245/2006 Sb. znamená zásadní průlom do působnosti územně samosprávných celků uložené jim zákonem č. 20/1966 Sb. v ustanovení § 33 a 39 tím, že nezávisle na vůli těchto celků mění právní formu zdravotnických zařízení a dále když provoz těchto zařízení (jejichž zřizovateli jsou kraje a obce) podrobuje řídící a kontrolní pravomoci Ministerstva zdravotnictví, které je složkou výkonné moci. Tím nová právní úprava učiněná zákonem č. 245/2006 Sb. minimalizuje prostor pro výkon územní samosprávy v oblasti zdravotnictví, jak to předpokládají zákony č. 20/1966 Sb., č. 128/2000 Sb., č. 129/2000 Sb. a č. 131/2000 Sb., když rozhodující roli v této oblasti přenechává Ministerstvu zdravotnictví.
49. Ústavní soud opakovaně uvedl, že považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Problematikou samostatné působnosti územních samosprávných celků i ochranou vlastnického práva územních samosprávných celků se zabýval v řadě svých rozhodnutí. Protože je s danou problematikou opětovně konfrontován, nezbývá, než předchozí rozhodnutí alespoň rámcově zrekapitulovat.
50. V nálezu ze dne 9. července 2003sp. zn. Pl. ÚS 5/03[Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 30, nález č. 109; vyhlášen pod č. 211/2003 Sb.] v souvislosti s návrhem skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 1 odst. 2 písm. b), § 2 odst. 2 věty druhé, § 3, § 4 odst. 2 písm. b), § 5 odst. 2 věty druhé a § 6 zákona č. 290/2002 Sb. Ústavní soud uvedl, že „místní samospráva je výrazem práva a schopnosti místních orgánů v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Dle výchozí teze, na níž je koncepce samosprávy vybudována, je základem svobodného státu svobodná obec, dále potom z pohledu významu regionálního na vyšším stupni územní hierarchie samosprávné společenství občanů, jímž je podle Ústavy kraj.“. Rovněž konstatoval, že „územní samosprávné celky, reprezentující územní společenství občanů, musí mít – prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů – možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro splnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní zodpovědnost je atributem samosprávy. Skupina poslanců přitom svůj návrh odůvodnila tím, že napadená ustanovení jednostranně, bez možnosti dotčených krajů a obcí vyjádřit relevantně svoji souhlasnou či nesouhlasnou vůli, určují, že na samosprávné celky přechází ze státu vybrané věci, práva a závazky dosud náležející státu, a současně určují, že se z vymezených organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací stávají organizační složky či příspěvkové organizace příslušných samosprávných celků. Navrhovatelé zejména zákonu vytýkali, že neřeší takové zásadní otázky, jako je otázka úhrady závazků státu vzniklých do 31. 12. 2002, které přešly dnem 1. 1. 2003 na kraje či obce. Zákon tím podle argumentace skupiny poslanců nepřípustně zatěžuje finanční pozici územně samosprávných celků.“. Ústavní soud současně konstatoval, „…že nelze zpochybňovat opodstatněnost kroku, kdy stát v rámci reformy veřejné správy převedl na územní samosprávné celky určitý majetek, neboť je dána důvody, které vycházejí z historicky potvrzeného přesvědčení, na základě něhož především právě ti, jichž se záležitosti s ním spjaté týkají a jimž tento majetek ve svých funkcích bezprostředně slouží, jsou schopni a z povahy věci i ochotni a motivováni k tomu, aby jej spravovali s péčí řádného hospodáře, a to mnohdy lépe než centrálně organizovaná státní moc, a mnohem účinnějším, plnohodnotným způsobem. Decentralizace úkolů a s tím související převod majetku také není něčím ústavně nepřijatelným. Spojení tohoto kroku s následným převodem či dalším trváním závazků s tímto majetkem spjatých však předpokládá další řešení, a to v návaznosti na systém daní, dotací a podobných dávek. Stát by se totiž neměl – bez dalšího – zbavovat odpovědnosti za dluhy, jež vznikly v době jeho hospodaření s převáděným majetkem a které jsou důsledkem předchozí ztrátové realizace vlastnického práva, případně i nedodržování právních předpisů. Již vůbec by tak neměl činit v relaci k takovým subjektům, jejichž prostřednictvím by měly být plněny i jeho úkoly spočívající v zajišťování základních práv plynoucích z čl. 31 Listiny, garantem jejichž dodržování je on sám. Takové jednání suveréna již navozuje úvahy o zneužití státní moci na úkor územně samosprávných celků. Samotný zásah Ústavního soudu spočívající ve zrušení napadených ustanovení by však tento nežádoucí stav neodstranil, neboť Ústavní soud musel brát v úvahu, že napadený zákon je zákon transformační, jednorázové povahy a právní následky s posuzovanými zákonnými ustanoveními spojené a tímto zákonem předpokládané nastaly ex lege již k 1. lednu 2003, a způsobilost těchto norem vyvolat v budoucnu právní následky je tak plně vyčerpána. Vyhovující nález Ústavního soudu, mající účinky ex nunc, by tak již neměl schopnost na nastalém stavu ničeho změnit. Z tohoto důvodu tak Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh navrhovatelů v této části zamítnout.“. Na druhé straně ovšem Ústavní soud v citovaném nálezu zrušil ustanovení § 3 a § 6 zákona č. 290/2002 Sb., která upravovala omezení v užívání nabytých věcí do vlastnictví krajů a obcí po dobu deseti let ode dne jejich nabytí pouze ke konkrétně stanovenému účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu, neboť shledal, že v tomto směru zřetelně vybočují z mezí a hledisek přípustnosti zásahu do vlastnického práva. Desetiletá doba tohoto omezení se v daných souvislostech nejevila jako adekvátní. Ústavní soud dospěl k závěru, „…že omezení vlastnického práva v těchto ustanoveních nesplňuje ve vztahu ke všem principem proporcionality požadovaným komponentům podmínky omezení základního práva, a proto tato ustanovení pro jejich rozpor s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 11 odst. 1 Listiny zrušil.“.
51. V nálezu ze dne 5. února 2003sp. zn. Pl. ÚS 34/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 29, nález č. 18; vyhlášen pod č. 53/2003 Sb.) Ústavní soud uvedl, že „Ústava zakládá právní subjektivitu územních samosprávných celků a počítá s tím, že samosprávné subjekty mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3). Ústava ovšem také předpokládá státní jednotnou úpravu samosprávy v podobě zákonného rámce. Vymezení oné části veřejných záležitostí, již je místní nebo oblastní společenství občanů způsobilé řídit, je svěřeno zákonodárci, čili státní moci (čl. 104), nikoli ústavodárci, který by na nejvyšší úrovni vnitrostátního práva vymezoval záležitosti místního významu. Ústava výslovně počítá v čl. 105 s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci na základě zákonného pověření. Takovéto zprostředkování výkonu veřejné moci samozřejmě s sebou nese podřízení samosprávných celků státní kontrole, jejímž smyslem je zabezpečení kvalitního výkonu státní moci. Ústavní text neříká jednoznačně, zda lze územním samosprávným celkům uložit výkon státní správy autoritativně, či je možno takový zákonný přenos provést jedině na základě dohody mezi státem a příslušným územním samosprávným celkem. Rozhodování o kompetencích územní samosprávy je vždy politické.“.
52. Zejména na závěry uvedené v nálezech Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 5/03a s. zn.Pl. ÚS 34/02Ústavní soud odkazuje, neboť nemá důvod se od nich odchylovat.
53. Rovněž Evropská charta místní samosprávy, která byla v rámci Rady Evropy přijata ve Štrasburku dne 15. října 1985 a jménem České republiky byla podepsána dne 28. května 1998 (ve Sbírce zákonů vyhlášena pod č. 181/1999 Sb.), vychází z toho, že místní společenství jsou jedním z hlavních základů jakéhokoli demokratického zřízení. V čl. 9 stanoví, že místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat.
54. K otázce ústavnosti zákonného omezení vlastnického práva a způsobilosti samosprávy řídit část veřejných záležitostí ve vztahu k ochraně zdraví lze vyvodit následující teze.
55. Argumentace obsažená v návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 245/2006 Sb. obsahuje poměřování veřejného zájmu na zajištění péče o zdraví lidu ve vztahu k veřejnému zájmu na straně jedné a na zajištění ochrany vlastnického práva a ochrany samostatné působnosti územně samosprávných celků na straně druhé. Vychází z priority ochrany práva územně samostatných celků a ze zdůraznění principu nezávislosti územně samosprávných celků na státu. Ústavní soud ale zdůrazňuje, že je si vědom toho, že práva na život a zdraví, tak jak jsou upravena v čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny, jsou absolutními základními právy a hodnotami a že právě ve vztahu k těmto absolutním hodnotám je třeba poměřovat právo na samosprávu a právo vlastnické.
56. S tímto vědomím lze hodnotit změny a dopady, které na poskytování zdravotní péče a výkon samostatné působnosti územních samosprávných celků v oblasti zdravotnictví má, resp. bude mít zákon č. 245/2006 Sb.
Princip proporcionality
57. Obdobně, jak je tomu u všech demokratických ústavních soudů, i Ústavní soud České republiky pro řešení kolize základních práv, případně ústavním pořádkem chráněných veřejných statků, a to v řízení o kontrole norem i v řízení o ústavních stížnostech, aplikuje princip proporcionality.
58. Pro vyvození závěru v případě kolize základních práv, případně veřejného dobra, jako principů, na rozdíl od případu konfliktu norem jednoduchého /podústavního/ práva, se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného dobra. Jeho obsahem je maxima, dle níž v případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou v kolizi stojících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Příkaz k optimalizaci lze normativně odvodit z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož základních práv a svobod musí být šetřeno při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, tudíž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize (srov. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 41/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 10; vyhlášen pod č. 98/2004 Sb.).
59. V nálezu ze dne 20. června 2006sp. zn. Pl. ÚS 38/04(Sbírka rozhodnutí, svazek 41, nález č. 125; vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.) Ústavní soud obdobně jako v nálezu ze dne 13. srpna 2002sp. zn. Pl. ÚS 3/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.) konstatoval, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem, resp. jinými základními právy či svobodami: „….je třeba posuzovat účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje tři kritéria posuzování přípustnosti zásahu. Prvním z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná o princip potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího – ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám – z více možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti (v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.“.
60. Provedení testu proporcionality vyžaduje vyhledání a identifikaci cíle ustanovení omezujícího základní právo. Jak bylo uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 245/2006 Sb., cílem tohoto zákona je vytvoření optimálního právního prostředí pro existenci a provoz nemocnic ve veřejném vlastnictví a pro vytvoření základní sítě těchto nemocnic. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že vytvoření sítě veřejných zdravotnických zařízení je součástí celého komplexu problematiky zdravotní péče, jež vychází z určitých ústavních principů a jež by měla svojí celkovou úpravou reagovat na řešení běžná ve vyspělých demokratických státech i mezinárodně dohodnutá, resp. doporučená stanoviska (čl. 1 odst. 2 Ústavy). Ústavní soud konstatuje, že napadená ustanovení jsou schopna dosáhnout zamýšleného cíle, tj. zajištění poskytování veřejných služeb v oblasti zdravotní péče, a tento cíl byl shledán jako legitimní.
61. Dalším kritériem, které je třeba zkoumat, je potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu – tj. k právu samosprávných celků samostatně hospodařit se svým majetkem a k právu na ochranu vlastnictví. Ústavní soud za jeden z hlavních důvodů, proč je problematika samosprávy předmětem ústavního práva, považuje potřebu ochrany samosprávy před neoprávněnými zásahy státu (viz ustanovení čl. 100 a 101 Ústavy). V daném případě stát zákony č. 157/2000 Sb. a č. 290/2002 Sb. převedl část svého majetku na územně samosprávné celky a současně jim i svěřil část výkonu státní moci v oblasti zajištění zdravotní péče. Zákonodárce však nijak nevysvětlil nutnost zásahu do vlastnictví územně samosprávných celků ve vztahu ke zdravotnickým zařízením napadenými ustanoveními zákona č. 245/2006 Sb. Ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy umožňuje státu zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona. Z důvodové zprávy k zákonu č. 245/2006 Sb. potřebnost zásahu nevyplývá s žádoucí přesností. Tvrzení uvedené v důvodové zprávě, a to, že v době, která uplynula od přijetí zákona č. 290/2002 Sb., došlo z různých důvodů k transformaci nemocnic – příspěvkových organizací krajů (obcí) na obchodní společnosti, je sice konstatováním daného stavu, na druhé straně však nevysvětluje nekoncepčnost postupu státu, který nejdříve některá zdravotnická zařízení převede do vlastnictví samosprávných územních celků, a poté opět některá z nich zařadí do sítě veřejných zdravotnických zařízení, což odůvodňuje svojí povinností dostát své odpovědnosti za reálné zajištění základních práv. Nelze akceptovat tezi rovněž uvedenou v obecné části důvodové zprávy k zákonu č. 245/2006 Sb., že územně samosprávné celky nejsou v daném případě schopny dbát na ochranu veřejného zájmu, a je odpovědností státu, aby k zajištění ústavních práv přijal příslušná opatření, včetně opatření legislativních, neboť tyto úvahy nejsou nijak odůvodněny, a to ani v důvodové zprávě. Ústavní soud nemohl přehlédnout, že zákonodárce při úvahách o potřebnosti nové úpravy například pominul právní úpravu pravidel přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků uloženou zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, která je zajištěna zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Citovanými zákony stát vytvořil účinné nástroje ke kontrole hospodaření územních samosprávních celků, ke zvýšení transparentnosti veřejných financí a k zamezování schodků v hospodaření těchto celků v souladu s čl. 104 /ex-čl. 104c/ Smlouvy o založení Evropského společenství. Stát je sice oprávněn volit nástroje k zajišťování práv vyplývajících z čl. 31 Listiny, Ústavnímu soudu se ale v souvislosti s trendy Evropské unie při projednávání budoucích strategií Evropské unie a rovněž v souvislosti se shora citovanými závěry Rady Evropské unie (2006/C 146/01) za situace, kdy Rada Evropské unie vzala na vědomí, že Evropská komise vypracuje zásady Společenství pro bezpečnou, kvalitní a účinnou zdravotní péči, navrhovaná úprava zákonem č. 245/2006 Sb. jeví jako přinejmenším nesystémová.
62. Dále je nutno vzít v úvahu, že nucené omezení vlastnického práva je umožněno pouze na základě zákona a za náhradu. V daném případě zásahem státní moci je vlastnické právo krajů porušeno, i když cestou zákona, a to ustanoveními § 34 odst. 2 věty druhé a § 34 odst. 6 zákona č. 245/2006 Sb. Napadená ustanovení na jedné straně kraji ukládají povinnost zajistit na území kraje v každém okrese nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, a pokud je nezřídí obec a neučiní tak ani jiný zřizovatel, je povinností kraje toto zařízení zřídit. Kraji je tak uložena povinnost na své vlastní náklady plnit úkoly, které vyplývají z ústavního pořádku státu (Listiny a mezinárodních smluv), aniž by mohl účinným způsobem ovlivnit zařazení toho kterého veřejného zdravotnického zařízení do sítě. Na druhé straně z napadených ustanovení nevyplývá, že by stát jakýmkoliv způsobem garantoval finanční zajištění nově zřizovaného veřejného zdravotnického zařízení z veřejných prostředků. Jak Ústavní soud již uvedl ve shora citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/03: „Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní zodpovědnost je atributem samosprávy. Nutným předpokladem naplnění efektivního výkonu funkcí územní samosprávy je tedy i existence vlastních a dostatečných finančních, resp. majetkových zdrojů.“.
63. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že ve vztahu k ustanovením § 34 odst. 2 věty druhé a § 34 odst. 6, která ukládají kraji zajistit a v případě potřeby zřídit v každém okrese nejméně jedno veřejné zdravotnické zařízení, a to bez jakékoliv předchozí garance zajištění zdrojů financování tohoto záměru státu, zákonodárce nedostál druhému z komponentů testu proporcionality, zásadě potřebnosti. Za současného stavu totiž musel Ústavní soud vycházet z předpokladu, že stát nehodlá toto omezení práva samosprávy, jakož i práva vlastnického, jež možnost faktického výkonu samosprávy podmiňuje, nijak kompenzovat (čl. 11 odst. 4 Listiny), což nezbytně vede k závěru, že sledovaného účelu zákona, jímž je v daném případě ochrana veřejného dobra (zdraví), lze dosáhnout alternativními prostředky, které danou ústavně chráněnou hodnotu omezují v míře co nejmenší. Citovaná ustanovení totiž zasahují do autonomie vůle územních samosprávných celků nad rámec čl. 101 odst. 4 Ústavy.