46. Podle nauky trestního práva, extradicí se rozumí vydání osoby státem, na jehož území se nachází, jinému státu na jeho dožádání, za účelem trestního stíhání nebo k výkonu trestu. Cílem extradice je znemožnit pachateli trestného činu, aby unikl trestnímu stíhání nebo výkonu trestu tím, že uprchne do jiného státu. Povinnost státu pobytu vydat pachatele vzniká obvykle na základě mezinárodní smlouvy (extradiční smlouvy, smlouvy o právní pomoci ve věcech trestních apod.). Vlastní extradice je založena na celé řadě zásad, mezi které patří zejména zásada reciprocity, oboustranné trestnosti, nepřípustnosti vydávání vlastních občanů, nepřípustnosti vydání pro stanovený okruh trestných činů a speciality. Teorie trestního práva rozlišuje materiální a formální extradiční právo. Materiální extradiční právo představuje souhrn podmínek, za nichž vzniká podle mezinárodního práva povinnost k extradici pachatele. Formální extradiční právo pak upravuje zvláštní řízení před orgány dožádaného státu, na konci kterého je rozhodnutí o vydání či nevydání pachatele, tedy odpověď na požadavek dožadujícího státu (Musil J., Kratochvíl V., Šámal P., Kurs trestního práva – Trestní právo procesní, C. H. Beck, 2003).
47. Vydání (extradici) osoby do ciziny v českém právu upravují ustanovení § 391 a násl. trestního řádu. Celé řízení má tři fáze, tj. předběžné šetření (§ 394 a násl.), rozhodování soudu (§ 397, 398) a povolení a realizace vydání (§ 399). V rámci předběžného šetření státní zástupce zjišťuje, zda jsou splněny podmínky pro vydání podle materiálního extradičního práva. Po předběžném šetření rozhoduje na návrh státního zástupce příslušný, zpravidla krajský soud o tom, zda je vydání přípustné. Konečnou fází celého procesu je rozhodnutí ministra spravedlnosti o povolení vydání osoby do cizího státu. Ministr tak může učinit pouze tehdy, pokud příslušný (krajský či Nejvyšší) soud rozhodl, že vydání je přípustné. To ale neznamená, že v případě kladného rozhodnutí soudu ministr musí vydání osoby povolit. V § 399 odst. 2 tr. řádu jsou vyjmenovány případy, kdy může ministr rozhodnout, že vydání osoby nepovolí. Ministr pak ve své činnosti postupuje v souladu se zásadami diplomatického styku mezi státy nebo formou meziministerského styku, pokud to mezinárodní smlouvy dovolují.
48. Zatímco klasický extradiční proces je poměrně zdlouhavý, jak ukázáno na českém příkladě (v jiných státech je tato procedura obdobná), a probíhá za účasti ministra spravedlnosti jako reprezentanta moci výkonné, představuje předávací proces podle Rámcového rozhodnutí Evropské rady ze dne 13. 6. 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy (2002/584/JVV) výrazné zjednodušení a urychlení celého procesu. Evropský zatýkací rozkaz tedy nahrazuje, ve vztahu mezi členskými státy EU, klasickou extradici a představuje kvalitativně zcela odlišný postup. Je tedy nezbytné rozlišovat mezi klasickou extradicí a předáváním osob mezi členskými státy Evropské unie na základě evropského zatýkacího rozkazu, což ostatně činí i český trestní řád. Celý vydávací či předávací proces je svěřen příslušným soudům, které se řídí jen právem, takže odpadá intervence výkonné moci v konečné fázi, jak tomu bývá u klasické extradice.
49. Podle preambule Rámcového rozhodnutí je základním účelem evropského zatýkacího rozkazu zrušit v rámci Evropské unie formální postup vydávání osob, které se po vynesení pravomocného rozsudku vyhýbají spravedlnosti, a urychlit postup vydávání osob podezřelých ze spáchání trestného činu. Z cíle stanoveného pro EU, tj. stát se prostorem svobody, bezpečnosti a práva, vyplynulo zrušení klasické extradice mezi jednotlivými členskými státy a její nahrazení systémem předávání mezi jednotlivými justičními orgány. Tradiční formální vztahy kooperace mezi ústředními orgány státní správy nebo formou diplomatickou, které až dosud převládaly, jsou nahrazovány systémem volného pohybu soudních rozhodnutí ve věcech trestních. Nadále tedy již nebude osoba podezřelá ze spáchání trestného činu vydávána na základě individuálního aktu vykonávajícího státu, ale přímo na základě rozhodnutí soudu v dožadujícím státu EU, které tak má přímý účinek i ve státě vykonávajícím. Aktivita ústředních orgánů státní správy je nahrazena spoluprací jednotlivých soudů, úloha ústředních orgánů státu je tak omezena jen na praktickou a správní pomoc.
50. Rámcové rozhodnutí zdůrazňuje, že mechanismus evropského zatýkacího rozkazu je založen na vysokém stupni důvěry mezi členskými státy EU, jeho provádění lze proto pozastavit pouze v případě závažného a trvajícího porušování zásad stanovených v čl. 6 odst. 1 Smlouvy o EU některým členským státem, bude-li toto porušování formálně Radou zjištěno ve shodě s čl. 7 Smlouvy o EU.
51. Evropský zatýkací rozkaz je tedy individuálním právním aktem vydaným soudem členského státu EU, kterým se vyžaduje zatčení a předání požadované osoby od jiného členského státu. Evropský zatýkací rozkaz se nevztahuje na bagatelní trestnou činnost. Může být totiž vydán jen na podezřelé ze spáchání trestných činů, za které je možno uložit ve vyžadujícím členském státě EU trest odnětí svobody (nebo jiné opatření omezující svobodu) s horní hranicí sazby alespoň 12 měsíců, anebo na odsouzené k trestu odnětí svobody (nebo k ochrannému opatření) v délce alespoň 4 měsíců (srov. čl. 2 odst. 1 Rámcového rozhodnutí a § 404 odst. 2 tr. řádu). V případě třiceti dvou výslovně uvedených trestných činů, pokud je za ně možno (ve vyžadujícím členském státě EU) uložit trest odnětí svobody s horní hranicí sazby alespoň tří let, je prolomena zásada dvojí trestnosti. Postačí tedy, pokud skutek, pro který je požadováno předání, je trestný podle práva vyžadujícího státu (k analýze institutu evropského zatýkacího rozkazu srov. např. Polák, P., Evropský zatýkací rozkaz, Právní fórum č. 2/2004, str. 76 a násl.).
VII.
Obsahový soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem
52. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který přezkoumává ústavnost všech aktů orgánů veřejné moci České republiky. V principu se tedy jeho pravomoc vztahuje také na české vnitrostátní normy, které ve shodě s čl. 10a a čl. 1 odst. 2 Ústavy provádějí závazky České republiky vůči EU. Stejně jako u ostatních státních orgánů došlo na základě čl. 10a Ústavy vstupem České republiky do EU do jisté míry i k omezení pravomoci Ústavního soudu. Vzhledem k doktríně ESD o přednosti komunitárního práva může Ústavní soud svou pravomoc vůči normám tohoto práva uplatňovat pouze za určitých okolností. Podle ESD v oblastech, které jsou upraveny výlučně komunitárním právem, má toto právo přednost a nemůže být popřeno referenčními kritérii národního práva, a to ani na úrovni ústavní. Podle této doktríny tedy Ústavní soud nemá pravomoc rozhodovat o ústavnosti norem evropského práva, a to ani za situace, pokud jsou obsaženy v právních předpisech České republiky. Jeho kompetence posuzovat ústavnost českých norem je tedy, ve stejném smyslu, omezena.
53. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 50/04ze dne 8. března 2006 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.) Ústavní soud odmítl uznat doktrínu ESD, pokud vyžaduje absolutní přednost komunitárního práva. Konstatoval, že delegace části pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány EU může trvat potud, pokud jsou tyto pravomoci vykonávány orgány EU způsobem slučitelným se zachováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu. Je pochopitelné, že pokud k této výjimečné a vysoce nepravděpodobné situaci nedojde, Ústavní soud, veden shora uvedenou doktrínou ESD, nebude přezkoumávat individuální normy komunitárního práva z hlediska jejich souladu s českým ústavním pořádkem. V této věci ovšem navrhovatelé tvrdili, že přijetím eurozatykače právě k takovému rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu došlo.
54. Nicméně v nálezusp. zn. Pl. ÚS 50/04Ústavní soud také nastínil další výjimky ze stanoviska, že nemá pravomoc přezkoumávat ústavnost právních předpisů České republiky přijatých jako transpozice či implementace evropského práva. V situaci, kdy členské státy implementují normy evropského práva a tato implementace ponechává členskému státu prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků k uskutečnění cíle stanoveného normou evropského práva, pak členský stát může přezkoumat výsledek z hlediska souladu s vlastní ústavou. Členské státy mají tedy volnost ve výběru prostředků daných komunitárním právem k zajištění uvedených cílů tak, že vyberou ty prostředky, které jsou v souladu s jejich ústavou, a vyloučí ty, které jsou s ústavou v konfliktu. Jako důsledek této doktríny, vyjádřené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 50/04, kde delegace pravomoci nedává členskému státu žádný prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků, tj. tam, kde česká právní úprava reflektuje závaznou normu evropského práva, doktrína přednosti komunitárního práva zásadně neumožňuje Ústavnímu soudu přezkoumávat takovouto českou normu z hlediska konformity s ústavním pořádkem České republiky, ovšem s výjimkou uvedenou v bodě 53.
55. Ačkoli jsou tedy napadená ustanovení svou povahou mandatorní, situace v této věci je podstatně odlišná od případu řešeného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 50/04v tom, že se nejedná o komunitární právo v klasickém smyslu slova, tj. podle prvního pilíře, ale jedná se o unijní právo podle třetího pilíře ve formě rámcového rozhodnutí. Ústavní soud souhlasí s navrhovateli, že Rámcové rozhodnutí, které bylo základem pro přijetí napadených norem, nemá přímý účinek. Účelem rámcového rozhodnutí je sbližování právních a správních předpisů členských států. Rámcová rozhodnutí jsou závazná pro členské státy co do výsledku, kterého má být dosaženo, přičemž volba forem a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Rámcového rozhodnutí se nelze bez vnitrostátního provedení dovolávat proti fyzickým nebo právnickým osobám. Rámcové rozhodnutí tedy musí být provedeno vnitrostátními právními akty, což se stalo ustanoveními, jejichž část je navržena ke zrušení.
56. Přestože napadená ustanovení byla přijata za účelem transpozice Rámcového rozhodnutí, které nedává žádný prostor pro uvážení, pokud jde o výběr prostředků, stále se ještě může jednat o případ, kdy je může Ústavní soud přezkoumávat z hlediska souladu s ústavním pořádkem. Zda tak může postupovat, bude záležet na aktuální povaze a postavení norem přijatých v rámci třetího pilíře, jako jsou rámcová rozhodnutí.
57. Otázky týkající se povahy a postavení takovýchto unijních aktů pramení z rozdílů mezi nimi a tradičními normami komunitárního práva. Např. rámcová rozhodnutí jsou přijímána legislativním postupem podle hlavy VI. Smlouvy o EU v rámci tzv. „třetího pilíře“, to znamená na návrh buď Komise nebo členského státu, jsou schválena jednomyslně Radou, tj. souhlasem všech členských států, po konzultaci s Evropským parlamentem. Jak výše uvedeno, přímý účinek takovéhoto rámcového rozhodnutí je vyloučen článkem 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU. Tím se mj. liší od primárního komunitárního práva (zejména zakládací smlouvy) a klasického sekundárního komunitárního práva, vytvářeného orgány EU, podle čl. 251 – 252 Smlouvy o ES. Navíc povinnost implementovat rámcové rozhodnutí není vynutitelná Evropským soudním dvorem, protože hlava VI. Smlouvy o EU nezná žalobu pro porušení Smlouvy (viz čl. 226 Smlouvy o ES). Je ovšem vynutitelná politickým a administrativním tlakem Evropské komise na členské státy. Pokud tedy nedojde k náležité transpozici rámcového rozhodnutí, toto nenabude přímého účinku [viz citovaný čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU]. Aplikace evropského zatýkacího rozkazu v členských státech podléhá jurisdikci Evropského soudního dvora ve věcech platnosti a výkladu rámcového rozhodnutí v rámci řízení o předběžné otázce, za podmínek čl. 35 Smlouvy o EU (viz Zemánek J.: Evropskoprávní meze přezkumu ústavnosti transpozice rámcového rozhodnutí o eurozatykači, Právní rozhledy č. 3/2006).
58. Důsledky těchto rozdílů pro aktuální povahu a postavení takovýchto norem, ve vztahu k právnímu pořádku členského státu, dosud nebyly v judikatuře ESD definitivně a jasně vyjádřeny. Ačkoli citovaný článek 34 Smlouvy o EU výslovně stanoví, že rámcová rozhodnutí nemají přímý účinek, v rozhodnutí ve věci Maria Pupino ESD konstatoval, že Smlouva o EU obsahuje princip loajální spolupráce, analogický tomu, který je stanoven v článku 10 Smlouvy o ES. V důsledku tohoto principu mají rámcová rozhodnutí nepřímý účinek (viz věc C-105/03 Maria Pupino ze dne 16. 6. 2005, odst. 42 – 43, česky na internetové adrese ESD http://www.curia.eu.int. To znamená, že národní soudy jsou povinny „v co největším možném rozsahu vnitrostátní právo vykládat ve světle znění a účelu Rámcového rozhodnutí, aby byl dosažen výsledek, který Rámcové rozhodnutí sleduje, a dosažen tak soulad s čl. 34 odst. 2 písm. b) Smlouvy o EU“ (tamtéž, odst. 43). ESD ponechal otevřenou otázku, jakou povinnost mají národní soudy v situaci, kdy nemohou vyložit své národní právo v souladu s rámcovým rozhodnutím. Jinými slovy, ESD se nedotkl problému přednosti, tj. zda, jako v případě komunitárního práva, mají rámcová rozhodnutí přednost před právem národním, tedy zda jsou národní soudy povinny odsunout své národní právo na vedlejší kolej, je-li v rozporu s rámcovým rozhodnutím. V písemných vyjádřeních k uvedené věci Itálie, Švédsko a Spojené království trvaly na „mezivládním charakteru spolupráce mezi členskými státy v rámci hlavy VI. Smlouvy o EU“ (odst. 26 tamtéž). Generální advokátka ve věci M. Pupino zdůraznila, že »menší těsnost spolupráce smlouvy o Evropské unii je patrná v definici Rámcového rozhodnutí, která vylučuje přímý účinek. Pojem „politiky“ indikuje, že smlouva o EU obsahuje nejen mezistátní spolupráci, ale i společný výkon suverenity Unií« (stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci M. Pupino, ze dne 11. listopadu 2004, odst. 31, 32). Viz také Zemánek J.: Eurokonformní výklad rámcového rozhodnutí – povinnost nebo soudcovský aktivismus?, Jurisprudence č. 8/2005, str. 37 a násl.
59. Sám ESD se tedy nijak nevyslovil, zda princip přednosti se vztahuje i na rámcová rozhodnutí. Ve věci M. Pupino se ESD rovněž nedotkl takových otázek, zda princip přednosti, který vyložil ve vztahu ke komunitárnímu právu, se stejným způsobem vztahuje i na unijní právo, zda rámcová rozhodnutí jsou svou povahou jen mezivládní nebo zda přichází v úvahu nějaký jiný výklad. Lze tedy konstatovat, že judikatura ESD týkající se přesné povahy aktů unijního práva, jakými jsou rámcová rozhodnutí, je dosud ve vývoji.
60. Takovýto stav představuje možná ideální situaci pro předložení uvedených problémů ESD jako předběžnou otázku. Nicméně vzhledem ke skutečnosti, že belgický Cour d´Arbitrage už ESD předložil otázku týkající se platnosti Rámcového rozhodnutí, není žádný důvod pro to, aby Ústavní soud České republiky postupoval stejně. Čekat na rozhodnutí ESD by nebylo zcela namístě, protože napadená ustanovení zůstávají účinná a může podle nich dojít k předání osoby na základě evropského zatýkacího rozkazu. Za této situace považuje Ústavní soud za naprosto nezbytné rozhodnout o tom, zda základní práva takovýchto osob jsou ohrožena, či nikoli. V úsilí vyřešit toto dilema Ústavní soud rozhodl, že posoudí, zda ustanovení implementující Rámcové rozhodnutí mohou být interpretována v souladu s českým ústavním pořádkem. Protože rozhodl, že takováto interpretace je možná, není nutné čekat na vyjasnění shora naznačených otázek unijního práva ze strany ESD.
VIII.
Posouzení souladu napadených ustanovení s čl. 14 odst. 4 Listiny
61. Z čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve spojení s principem spolupráce, stanoveným čl. 10 Smlouvy o ES, vyplývá ústavní princip, podle něhož mají být domácí právní předpisy včetně ústavy interpretovány souladně s principy evropské integrace a spolupráce komunitárních orgánů a orgánů členského státu. Pokud tedy existuje několik interpretací Ústavy, jejíž součástí je Listina základních práv a svobod, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika v souvislosti se svým členstvím v EU, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, a nikoli výklad, který tuto realizaci znemožňuje. Tyto závěry se vztahují i na výklad čl. 14 odst. 4 Listiny.
62. Není opodstatněné tvrzení navrhovatelů, že by vnitrostátním přijetím evropského zatýkacího rozkazu byl narušen trvalý vztah mezi občanem a státem. Občan předaný k trestnímu řízení do členského státu EU zůstává i v době trvání tohoto řízení pod ochranou českého státu. Evropský zatýkací rozkaz umožňuje toliko časově omezené předání občana k jeho stíhání v členském státě EU pro konkrétně vymezený skutek, přičemž po skončení tohoto řízení mu nic nebrání vrátit se zpět na území České republiky. Občan má právo se bránit proti opatřením orgánů činných v trestním řízení při předání podle evropského zatýkacího rozkazu opravnými prostředky, nevyjímaje z toho ani případnou ústavní stížnost.
VIII/a
63. Nová úprava trestního řádu, která umožňuje předat občana České republiky do jiného členského státu EU k trestnímu řízení, bezesporu prolamuje předchozí zákonnou úpravu, která nepřipouštěla [a dosud nepřipouští – viz § 393 odst. 1 písm. a) tr. řádu] vydávání občanů do zahraničí pro tam probíhající trestní řízení. Ústavní soud zastává názor, že protiústavnost napadených ustanovení nelze dovodit pouze z toho faktu, že vláda České republiky, jako předkladatel obou novel trestních kodexů, nejprve pokládala za vhodné provést změnu Listiny základních práv a svobod, a teprve po zamítnutí návrhu novely Listiny v Poslanecké sněmovně začala dovozovat, že její změna není nutná. Ústavní soud souhlasí s právním názorem vysloveným Poslaneckou sněmovnou, podle něhož je Parlament České republiky představitelem ústavodárné a zákonodárné moci, a nebyl proto vázán právním názorem předkladatele novely Listiny.
64. Ustanovení čl. 14 odst. 4 Listiny, podle jehož věty prvé má každý občan právo na svobodný vstup na území republiky, a podle věty druhé občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti, zcela jistě znemožňuje vyloučit českého občana ze společenství občanů České republiky jako demokratického státu, k němuž ho váže pouto státního občanství. Ze samotného textu čl. 14 odst. 4 Listiny nelze, bez dalších argumentů, jednoznačně odpovědět, zda a nakolik vylučuje časově omezené předání občana do členského státu EU pro tam probíhající trestní řízení, pokud má právo se po skončení tohoto řízení vrátit do vlasti. Jazykový výklad termínu „nucení k opuštění vlasti“ totiž může obsáhnout i takovéto relativně krátkodobé předání občana k trestnímu řízení do zahraničí.
65. Skutečnost, že text čl. 14 odst. 4 Listiny neodpovídá sám o sobě na otázku, zda lze předat českého občana do členského státu EU pro tam probíhající trestní řízení, lze ilustrovat i příkladem slovenským, kterého se ostatně i navrhovatelé dovolávají. Slovenská právní úprava je svým základem v bývalé federální Listině základních práv a svobod české úpravě nejbližší. V Ústavě Slovenské republiky byl vyjádřen výslovný zákaz vydávání vlastních občanů v čl. 23 odst. 4. Po účinnosti novely ústavy č. 90/2001 Z. z., která vypustila závěrečná slova „ani vydat jinému státu“, označený článek slovenské ústavy zní: „Každý občan má právo na svobodný vstup na území Slovenské republiky. Občana není možné nutit, aby opustil vlast, a není ho možné vyhostit.“. Slovenská úprava tedy důsledně odlišovala a odlišuje pojmy „nutit, aby opustil vlast“ a „vyhoštění“ od „vydání“ občana jinému státu. Česká úprava čl. 14 odst. 4 Listiny je, ve srovnání s úpravou slovenskou, expressis verbis užší a vždy hovořila a hovoří jen o zákazu nutit občana k opuštění vlasti.
66. Pojem zákazu „nucení k opuštění vlasti“ lze interpretovat jak extenzivně, tak restriktivně. Ústavní soud, ve shodě s navrhovateli, soudí, že pro vyřešení otázky významu čl. 14 odst. 4 Listiny je třeba hledat jeho objektivní smysl. Pro posouzení významu tohoto ustanovení Listiny mají své místo zejména historické motivy přijetí této úpravy. Ustanovení čl. 14 odst. 4 věty druhé Listiny se poprvé objevilo v rámci čl. 15 odst. 2 návrhu Listiny ve zprávě ústavněprávních výborů Sněmovny lidu a Sněmovny národů ze dne 7. ledna 1991 (viz tisk 392, http://www.psp.cz). Ústavní soud se shoduje jak s navrhovateli, tak s účastníky tohoto řízení, že zkušenost se zločiny komunistického režimu hrála při utváření Listiny nepominutelnou roli. Tuto roli sehrála i při tvorbě současného čl. 14 odst. 4 Listiny na přelomu let 1990 a 1991 tehdy ještě zcela nedávná zkušenost, spojená zejména s akcí „Asanace“, při níž komunistický režim nutil nepohodlné osoby k opuštění republiky (obdobně srov. např. Kavěna M., Základní právo občana ČR nebýt nucen k opuštění své vlasti, evropský zatýkací rozkaz a mezinárodní trestní soud, EMP č. 5/2004, str. 42 a násl., na str. 43, nebo Kysela J., Rok 2004 ve vývoji vybraných institutů českého ústavního práva – 1. část, Právní rozhledy č. 12/2005, str. 425 – 426). Historický výklad tedy svědčí pro to, že ustanovení čl. 14 odst. 4 Listiny se nikdy netýkalo extradice.
67. Záměr ústavodárce, vycházející z historických zkušeností, které jsou za situace, kdy se historická paměť zkracuje, budoucím generacím nesdělitelné, protože jsou vázány na dobové prožitky, není sám o sobě rozhodujícím argumentem. Ústavní soud proto hledal objektivní význam čl. 14 odst. 4 věty druhé Listiny, který je nutno poměřovat současnými reáliemi počátku 21. století. Při hledání objektivního významu označeného ustanovení Listiny vzal Ústavní soud v úvahu rovněž historickou genezi právního institutu extradice. Extradice pachatelů obecné kriminality v zásadě až do 19. století neexistovala a nepředstavovala ani závažnější problém, s ohledem na nízkou mobilitu evropského obyvatelstva oněch dob, stejně jako velmi omezený stupeň spolupráce mezi tehdejšími evropskými státy (srov. Čepelka Č. – Šturma P., Mezinárodní právo veřejné, Praha 2003, str. 353).
68. Stávající úprava extradice má, u většiny evropských států, svůj původ v modelu vytvořeném v 19. století. Ten jednak nepřipouštěl přímou účinnost soudního rozhodnutí v trestní věci včetně zatýkacího rozkazu v jiném státě (srov. Musil J., Kratochvíl V., Šámal P., Kurs trestního práva, C. H. Beck, Praha 2003, str. 962), jednak si osoboval úplnou kontrolu a plnou trestní pravomoc nad vlastními občany (v původním pojetí poddanými), kterou nesměly provádět jakékoliv třetí státy. Zásada, podle níž stát tradičně nevydával své vlastní občany k trestnímu řízení do zahraničí, zpočátku tedy ani zdaleka neodrážela základní právo občanů nebýt vydán, ale spíše vyjadřovala státní suverenitu nad svými občany v jejím tehdejším pojetí. Zásada nevydávání vlastních státních občanů k trestnímu řízení do zahraničí měla tehdy silné ospravedlnění v široce panující vzájemné nedůvěře mezi soupeřícími evropskými mocnostmi.
69. Teprve později, po tragických událostech, ke kterým došlo zejména v Evropě v první polovině 20. století, se zásada nevydávání vlastních občanů transformovala ze státem nárokované odpovědnosti za vlastní občany na princip ochrany vlastních občanů před vydáním do zahraničí. Praxe tak zůstala stejná, jen se změnilo její odůvodnění. Některé státy, na základě svých historických zkušeností, šly tak daleko, že zákaz extradice začlenily do svých ústav (např. čl. 55 odst. l Ústavy Polské republiky či čl. 16 odst. 2 Základního zákona Spolkové republiky Německo, pokud jde o sousední státy). Zákaz extradice se tak postupně posouval do oblasti základních svobod, což je zcela pochopitelné za situace, kdy ve světě stále existuje řada nedemokratických režimů, které nezajišťují právo na spravedlivý proces ve standardech vlastních např. členským státům EU.
70. Nelze pominout, že současná doba je spojena s mimořádně vysokou mobilitou lidí, se zvyšující se mezinárodní spoluprací a rostoucí důvěrou mezi demokratickými státy EU, což klade na úpravu vydávání v rámci této unie nové požadavky. V EU existuje kvalitativně nová situace. Občané členských států mají, vedle občanských práv svých států, také práva občanů EU, která jim mj. zaručují svobodný pohyb v rámci celé Unie. EU je prostorem svobody, bezpečnosti a práva, který usnadňuje volný pohyb občanů a zároveň zajišťuje jejich bezpečnost a ochranu (viz preambule Smlouvy o EU). Evropský zatýkací rozkaz vychází z těchto realit a činí spolupráci orgánů činných v trestním řízení efektivnější. Nahrazuje spolupráci ústředních orgánů státní správy členských států EU přímou spoluprací orgánů justičních a činí výjimku z principu zákazu vydávání vlastních občanů k trestnímu řízení do zahraničí.
71. Jsou-li čeští občané poživateli výhod spojených se statutem občanství EU, je v tomto kontextu přirozené, že s těmito výhodami je nutno akceptovat též jistou míru odpovědnosti. Vyšetřování a potírání trestné činnosti, k níž dochází v evropském prostoru, není možno úspěšně realizovat v rámci jednotlivého členského státu, ale vyžaduje širokou mezinárodní spolupráci. Výsledkem této spolupráce je nahrazení dřívějších procedur vydávání osob podezřelých z trestných činů novými efektivnějšími mechanismy, reflektujícími reálie 21. století. Současný standard ochrany základních práv uvnitř Evropské unie nezavdává podle Ústavního soudu žádné příčiny se domnívat, že tento standard ochrany základních práv, skrze uplatňování principů z nich plynoucích, má nižší kvalitu než ochrana poskytovaná v České republice.
72. Při nalézání objektivního významu čl. 14 odst. 4 Listiny nelze tyto skutečnosti pominout. Není v souladu s principem objektivního teleologického výkladu, reflektujícího realitu současné EU, založené na vysoké mobilitě občanů v rámci celého unijního prostoru, aby čl. 14 odst. 4 Listiny byl vykládán tak, že neumožňuje ani časově omezené předání občana do jiného členského státu za účelem trestního řízení o trestném činu spáchaném tímto občanem v tomto státě, pokud je garantováno, že po skončení trestního řízení bude, na vlastní žádost, předán zpět do České republiky k případnému výkonu trestu (srov. § 411 odst. 7 tr. řádu). Časově omezené předání občana k trestnímu řízení probíhajícímu v jiném členském státě EU, podmíněné jeho následným opětovným předáním do vlasti, tedy není a nemůže být nucením k opuštění vlasti ve smyslu čl. 14 odst. 4 Listiny. Obdobně lze upozornit na úpravu, podle níž občan České republiky nebo osoba s trvalým pobytem v České republice bude předána k výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranného léčení nebo ochranné výchovy do jiného členského státu Unie jen se svým souhlasem [§ 411 odst. 6 písm. e) tr. řádu]. Z toho plyne, že bez svého souhlasu nebude do zahraničí k výkonu trestu odnětí svobody nikdo předán.
VIII/b
73. Navrhovatelé poukázali na ústavu Estonska (čl. 36 odst. 2), Litvy (čl. 13 odst. 2), Polska (čl. 52 odst. 4), Maďarska (čl. 69 odst. 1), Slovinska (čl. 48), SRN (čl. 16 odst. 2), Finska (čl. 9 odst. 3), Francie (čl. 88-2 bod 3), Itálie (čl. 26), Portugalska (čl. 33 odst. 3) či Španělska (čl. 13 odst. 3). Ústavy uvedených zemí zakotvují právo státních občanů na to, aby nebyli vydáni do ciziny, případně upravují výjimky pro mezinárodní smlouvy nebo jmenovitě pouze ve vztahu k EU. Protože v řadě zemí došlo v souvislosti s evropským zatýkacím rozkazem ke změně ústavy (návrh uvádí SRN a Francii), navrhovatelé z toho dovozují existenci obecného, široce sdíleného ústavního principu zakazujícího vydávání vlastních občanů do ciziny. Z toho podle nich plyne závěr, že provedení evropského zatýkacího rozkazu v České republice nelze realizovat jinak, než po předchozí ústavní změně.
74. Ústavní soud vzal v úvahu, že v řadě zemí skutečně došlo v souvislosti s implementací evropského zatýkacího rozkazu k novelizaci domácí ústavy (následující data podle zpráv na XXI. Kongresu FIDE, Dublin, červen 2004, dostupné na http://www.fide2004.org, není-li uvedeno jinak). Vedle navrhovateli zmiňovaného Německa a Francie možno zmínit mj. Slovinsko (ústavním zákonem č. 24 899/2003) a Lotyšsko.
75. Navrhovatelé ovšem neuvedli řadu jiných členských států EU, kde zákaz extradice vlastních občanů nepředstavoval vůbec otázku ústavního principu, a dokonce ani nebyl zakotven v právu podústavním. Např. v Řecku nebyl nikdy zákaz vydávání občanů považován za ústavní princip a byl vždy řešen jen na úrovni zákona. Podobně tomu bylo v Dánsku, kde také postačila ke změně stávajícího stavu pouhá změna zákona. Za situace, kdy národní ústava otázky vydávání či předávání pachatelů do zahraničí neupravuje, nebylo třeba činit žádné ústavní změny ani v Nizozemsku (v souladu s rozhodnutím Státní rady Nizozemska), Belgii, Lucembursku nebo ve Švédsku (viz zprávy na výše zmíněném XXI. Kongresu FIDE). Ve specifické ústavní situaci Velké Británie nepředstavovala úprava evropského zatýkacího rozkazu zásadnější problém, protože britské právo na zákazu vydávání vlastních občanů nikdy netrvalo (srov. Čepelka, Č., Šturma, P., Mezinárodní právo veřejné, Praha 2003, str. 354). Naopak britští právníci samotní tradičně toto řešení nadřazovali nad právní úpravy evropských kontinentálních zemí (srov. Biron, H. Ch. – Chalmers, K. E., The Law and Practice of Extradition, London 1903, str. 13). Britský model, který vždy umožňoval extradici vlastního občana, obecně následuje Irská republika a Malta (srov. Stanbrook, I . – Stanbrook, C., Extradition: Law and Practice, 2nd ed., Oxford 2000, str. 313, str. 385, str. 427).
76. Navrhovateli zmíněné Polsko novelizovalo trestní zákon, trestní řád soudní a přestupkový zákon zákonem ze dne 18. března 2004 (Dz. U. 2004, č. 69, pol. 626). Touto novelizací nebyl nijak formálně změněn čl. 55 odst. 1 polské ústavy (navrhovatelé nesprávně uvádějí čl. 52 odst. 4). Dne 27. 4. 2005 polský Ústavní tribunál zrušil rozhodnutím P 1/05 některá ustanovení označené novely trestních předpisů pro rozpor s čl. 55 odst. l polské ústavy, podle něhož je zakázána extradice polského občana („Ekstradycja obywatela polskiego jest zakazana.“) a podle jehož odstavce druhého se zakazuje extradice osob podezřelých z politických trestných činů nenásilné povahy. Polský Ústavní tribunál uvedl, že pod pojem extradice, ve smyslu čl. 55 Ústavy, je nutno a fortiori podřadit též předání ve smyslu evropského zatýkacího rozkazu.
77. V této souvislosti český Ústavní soud poukazuje na skutečnost, že znění čl. 55 odst. 1 polské ústavy vylučuje jakoukoli formu extradice polského občana (zahrnujíc v to i předání podle evropského zatýkacího rozkazu), na rozdíl od dikce čl. 14 odst. 4 české Listiny. Ve srovnání s českým ústavním pořádkem tak polská Ústava nedává ani prostor pro její případný výklad souladný se závazky státu vůči EU.
78. S ohledem na tato fakta nelze dát za pravdu navrhovatelům, že z komparativního pohledu lze dovodit existenci obecného ústavního principu zákazu vydávat vlastní občany do zahraničí a že je třeba vyžadovat pro provedení evropského zatýkacího rozkazu ústavní změnu. V řadě členských států EU k žádné ústavní změně nedošlo. Ústavní změna je nezbytná pouze tam, kde by byla zákonná změna, vyvolaná implementací evropského zatýkacího rozkazu, v rozporu s domácí ústavou, tedy v situaci, kdy domácí ústava vydání či předání občana do cizího státu za účelem jeho trestního stíhání přímo vylučuje.
VIII/c
79. Ústava České republiky zakotvila v čl. 1 odst. 2 obecný princip, podle něhož Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Ústavě by proto měl být zásadně přikládán význam konformní z hlediska mezinárodního práva, neboť Ústava samotná je hodnotově vůči mezinárodnímu právu otevřená (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 31/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, nález č. 16, str. 143; vyhlášen pod č. 105/2004 Sb.).
80. Počínaje 1. květnem 2004 získal čl. 1 odst. 2 Ústavy nový význam ve vztahu k dodržování povinností, které pro Českou republiku vyplývají z jejího členství v EU. Jak již Ústavní soud ve své judikatuře zdůraznil, evropské právo je založeno na základních hodnotách společných všem členům EU. Ústavní soud se tak přihlásil k evropské právní kultuře i k jejím ústavním tradicím. Ve světle obecných právních zásad, existujících ve všech členských státech Unie, také Ústavní soud interpretuje ústavní předpisy, především Listinu základních práv a svobod (nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 24, nález č. 149, str. 79; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb.).
81. Z ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy, ve spojení s principem spolupráce, zakotveným v čl. 10 Smlouvy o ES, vyplývá ústavní princip, podle něhož domácí právní předpisy včetně ústavy mají být interpretovány pokud možno souladně s procesy evropské integrace a spolupráce evropských orgánů a orgánů členského státu (srov. obdobně rozhodnutí polského Ústavního tribunálu K 15/04 ze dne 31. května 2004, OTK ZU ser. A., částka 5, č. 47, str. 655 – 668, a jmenovitě, pokud jde o předpisy tzv. III. pilíře, rozhodnutí ESD ze dne 16. června 2005, podle něhož zásada konformního výkladu se vztahuje též na rámcová rozhodnutí přijatá v rámci hlavy VI. Smlouvy o Evropské unii, viz věc C-105/03 Maria Pupino, odst. 43).
82. Ústavní princip výkladu domácího práva souladně se závazky České republiky vyplývajícími z jejího členství v Evropské unii je omezen možným významem ústavního textu. Článek 1 odst. 2 Ústavy tedy není ustanovením způsobilým libovolně měnit význam jakéhokoliv jiného výslovného ústavního ustanovení. Pokud domácí metodologie výkladu ústavního práva neumožňuje vyložit příslušnou normu souladně s evropským právem, je pouze na ústavodárci změnit ústavu. Tuto pravomoc může ovšem ústavodárce vykonávat jen za podmínky zachování podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), jež nejsou v dispozici ústavodárce, pročež pravomoc měnit tyto náležitosti nelze přenést ani smlouvou podle čl. 10a Ústavy (srov. Holländer, P., Materiální ohnisko ústavy a diskrece ústavodárce, Právník č. 4/2005).
83. Z toho tedy plyne, že pokud existuje, podle domácí metodologie výkladu, několik možných interpretací Ústavy, přičemž jen některé z nich vedou k dosažení závazku, který převzala Česká republika svým členstvím v Evropské unii, je nutno volit výklad, který podporuje realizaci tohoto závazku, nikoliv výklad, který tuto realizaci znemožňuje. Tím současně bude zachován i princip čl. 1 odst. 2 Ústavy. Tyto závěry se vztahují i na výklad čl. 14 odst. 4 Listiny. Protože Ústavní soud vyložil význam čl. 14 odst. 4 Listiny podle domácí metodologie výkladu Ústavy, nebylo ani třeba provést poměřování v úvahu připadajících hodnot a principů práva evropského a ústavního práva domácího.
VIII/d
84. Nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 207/1994 Sb., na který se odvolávají navrhovatelé, definoval státní občanství „jako časově trvalý, místně neomezený právní vztah fyzické osoby a státu, který je proti vůli fyzické osoby zpravidla nezrušitelný, na jehož základě vznikají jeho subjektům vzájemná práva a povinnosti, spočívající zejména v právu fyzické osoby na ochranu ze strany státu na jeho území i mimo ně, v právu pobytu na jeho území a v právu účasti na jeho správě veřejných záležitostí“ (nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, nález č. 40, str.7).
85. Právo občana na ochranu ze strany státu se projevuje mj. v tom, že by došlo k porušení čl. 14 odst. 4 ve spojení s čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud by občan byl předán k trestnímu řízení do státu, kde by standardy trestního řízení nesplňovaly požadavky kladené na trestní řízení českým ústavním pořádkem, např. v situaci, kdy by bylo reálně ohroženo právo občana na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny), případně kdy by občan mohl být vystaven mučení nebo jinému nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu (čl. 3 Úmluvy, čl. 7 odst. 2 Listiny). Tak tomu ovšem v případě evropského zatýkacího rozkazu není.