20. Má-li mít právní názor sílu precedentu, musí podle Nejvyššího správního soudu vyřešit alespoň základní otázky, které by musel řešit i zákonodárce koncipující úpravu takového plnění: osobní rozsah, způsob stanovení a výši dávky, podmínky výplaty, řízení o ní a intertemporální důsledky takového rozhodnutí. Ústavní soud však neobjasnil, z jakých ústavněprávních důvodů by bylo možné zamítnout přiznání takových rozdílů i jiným pojištěncům než občanům České republiky, kteří mají trvalý pobyt na jejím území, jak by se stanovila výše onoho rozdílu při denně se měnících kursech měn, jak často by se takové rozdíly přepočítávaly, jsouce vázány „podle obecně chápané spravedlnosti“ na výši důchodu poskytovaného druhou smluvní stranou, jak by tyto rozdíly reagovaly na skutečnost, že druhá smluvní strana se rozhodne dlouhodobě pro jinou koncepci důchodového pojištění, včetně minimální valorizace dávek, případně úpravu těchto dávek pro souběh s jiným důchodem, popřípadě i zastavení výplaty pro neplnění některé z podmínek, například svázané s ekonomickou činností; to vše by byly (například) situace, které by zřejmě vedly k vyšším a vyšším částkám „doplatků“ ze strany České republiky. Nejvyšší správní soud upozornil, že nejasná je otázka exportu těchto rozdílů při pohybu osob požívajících důchody mimo území ČR, a to jak na území států, s nimiž Českou republiku váží dvoustranné smlouvy, tak na území Evropské unie. Otázkou, kterou by bylo nutno řešit, by bylo, zda výrok, že na takové plnění existuje právní nárok, bude směřovat pouze pro futuro, anebo princip rovnosti vede k přepočtům a vyrovnání dávek počínaje rokem 1993. Nabízející se zobecňující závěr z doposud učiněných nálezů Ústavního soudu z roku 2003 a 2005 by mohl vést k nutnosti přiznat český důchod všem pojištěncům, kteří získali nějakou dobu na území ČSFR, bez ohledu na smluvní vztahy, jako by taková doba byla výlučně dobou českou, tedy například i osobám žijícím ve Slovenské republice a požívajícím důchod od slovenského nositele pojištění, v jehož nároku a výši byla zohledněna doba do 31. 12. 1992 (a všem ostatním pojištěncům, ať žijí kdekoliv). Tento princip považoval Nejvyšší správní soud za nezpochybnitelný zejména ve vztahu k těm osobám, na které dopadají mezinárodněprávní závazky ČR, jak byly výše osvětleny. S konstatováním, že maximálně respektuje právo Ústavního soudu ochránit ústavní principy státu a že je mu rovněž zřejmé, že tato ochrana může státu v některých případech přinést i značné fiskální důsledky, Nejvyšší správní soud tuto část svého odůvodnění uzavřel konstatováním, že v dosavadních nálezech, navíc nahlížejících na posuzovanou věc rozporuplně, Ústavní soud vědomí všech souvislostí dosud nepředestřel. Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, že svým odůvodněním přesvědčivě vyložil teze, jež mohou přinejmenším konkurovat těm, jež byly vysloveny v nálezu Ústavního soudu II. ÚS 405/02.
21. Mimo právní rámec odůvodnění Nejvyšší správní soud uvedl, že si je vědom toho, že rozdělení státu a zánik ČSFR mělo vliv na téměř všechny oblasti života jeho obyvatel, včetně toho, že mnozí mohli tuto skutečnost pociťovat jako újmu ať v rovině lidských vztahů, tak i majetku a dalších oblastech svého života. Lze si však jen obtížně představit, že by nástupnický stát – Česká republika – mohl veškeré újmy odčinit v podobě nároků vznášených jako nezpochybnitelná veřejná práva. Nejvyšší správní soud v projednávané věci takové právo neshledal, a proto mu také neposkytl soudní ochranu, jež by jinak subjektivnímu veřejnému právu náležela.
I. B
Průběh řízení před Ústavním soudem
1. Argumentace stěžovatelky
22. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjádřila přesvědčení, že obsáhlým odůvodněním svého rozsudku Nejvyšší správní soud bezpochyby sledoval dosažení změny stanoviska Ústavního soudu, který mezitím dne 4. 4. 2005 rozhodl nálezem IV. ÚS 158/04 (Sb. n. u., svazek 37, nález č. 72) ve prospěch stěžovatelky A. W., jejíž věc byla skutkově shodná s její věcí. Uvedla, že by mohla založit svou ústavní stížnost jen na tom, že obecné soudy porušily zásadu uznávanou v mezinárodním právu pro provádění sociálních smluv, která je zakotvena v čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, kterou však Nejvyšší správní soud necitoval, i když se o ní zmínil. Zásada, že ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva zaručená vnitrostátním zákonodárstvím, kompenzuje do určité míry (nikoliv ve všech případech úplně) případné škody, které může smlouva založená na principu dílčích důchodů jednotlivci přinést, a to tím, že vnáší do vztahu mezinárodní smlouvy a vnitrostátního zákona prvek teritoriality. Újma, kterou může taková smlouva přinést, nastává tehdy, kdy jeden smluvní stát vyplácí důchodci (do státu trvalého bydliště) důchod za velmi dlouhou dobu zaměstnání ve výši mnohem nižší, než jaký by tomuto důchodci náležel bez takové smlouvy. Důchodce tak nese důsledky sociální a ekonomické politiky státu, ve kterém trvale nežije. Negativa takové „závislosti“ odstraňuje „vyrovnávací příspěvek“. Odstranění nepříznivých důsledků sledovala v letech 1994 a 1997 mimořádná opatření Ministerstva práce a sociálních věcí, která asi polovině důchodců pobírajících v České republice slovenské důchody zaručovala standard, jaký přísluší obyvatelům státu podle vnitrostátního předpisu.
23. Právnímu názoru Nejvyššího správního soudu, že v případě Smlouvy nešlo o smlouvu o sociálním zabezpečení, stěžovatelka oponovala tvrzením, že šlo o zajištění nároku na důchod, na který si občan přispíval celý život ve svém státě, a k podpoře svého tvrzení citovala z odůvodnění předkladatele Smlouvy, předneseného na osmé schůzi České národní rady v roce 1992. Upozornila, že návrh byl odsouhlasen bez jediné připomínky 102 hlasy, a vyjádřila přesvědčení, že pokud by poslanci znali dopady Smlouvy, nebyla by „přijata“. V mezinárodní praxi není možné, aby tam, kde vznikne nárok výlučně podle předpisů státu trvalého bydliště, byla taková výše důchodu občanu odepřena (např. čl. 16 Úmluvy mezi Československou republikou a Polskou republikou o spolupráci na poli sociální politiky a správy, vyhlášené pod č. 260/1948 Sb.). Stěžovatelka má za to, že na zákon o důchodovém pojištění není třeba „extenzivně“ nahlížet, jak by Nejvyšší správní soud v některých případech připustil, naopak dle jejího názoru je občanům, kteří pracovali na Slovensku a do České republiky se přestěhovali ať již v roce 1992, či až v březnu 1993, společné to, že pracovali na československém území.
24. Stěžovatelka vyhodnotila, že Nejvyšší správní soud se staví kriticky k nálezu Ústavního soudu III. ÚS 252/04 a spatřuje v něm diskriminační zacházení s jinými než českými občany, položila si však otázku, zda lze diskriminovat české občany. Na podporu svého již dříve vyjádřeného názoru, že uzavření dohody o sociálním pojištění s jiným státem nemůže být (československému) občanu na újmu, citovala ze stanoviska Nejvyššího soudu ČSSR (Cpj 232/73 z roku 1973, str. 259 Sborníku stanovisek, zpráv o rozhodování soudů a soudních rozhodnutí Nejvyšších soudů ČSSR 1970–1983) a upozornila, že i tehdy platný zákon o sociálním zabezpečení (č. 101/1964 Sb. a pozdější č. 121/1975 Sb.) nevázal vznik nároku na důchod na občanství, a přesto stanovisko hovoří o československých občanech, a nikoliv o osobách či občanech ve smyslu obyvatel. Stěžovatelka se domnívá, že rozhodující pro zjištění, zda je zachován standard podle zákona, je trvalý pobyt ve státě, který má zajištění takového zákonného standardu zkoumat, což je v souladu s čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, čl. 68 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), čl. 17a a čl. 50 Nařízení. K argumentu zvýšených nákladů na vyrovnání důchodů důchodcům pobírajícím slovenský důchod, kteří pracovali v Československu a trvale žijí v Evropském hospodářském prostoru, stěžovatelka uvedla, že takových osob může být podle vyjádření mluvčího příslušného ministerstva Slovenské republiky maximálně cca 5 800. Stěžovatelka vyjádřila názor, že principy práva EU se vztahují na výpočet důchodů pouze tehdy, pokud jde o hodnocení dob pojištění získaných po 30. 4. 2004, a z tohoto důvodu nepovažuje za důležité, že si ČR vymínila v příloze k Nařízení použití článku 20 Smlouvy; dle jejího mínění by použití tohoto článku bylo samozřejmé i bez toho, neboť řeší zápočet dob získaných před vstupem ČR a SR do EU, a nikoliv vztahy nastalé využitím článku 39 a 42 zakládající smlouvy EHS.
25. V další části ústavní stížnosti se stěžovatelka věnovala konkrétním pasážím rozsudku Nejvyššího správního soudu. Ke konstatování, že její žádost o odstranění tvrdosti podle čl. 26 Smlouvy ministr práce a sociálních věcí dvakrát zamítl, stěžovatelka, s předchozím poukazem na čl. 4 Dohody mezi ČSSZ a Národní pojišťovnou v Bratislavě o převzetí příslušnosti k výplatě dávek důchodového zabezpečení mezi nositeli zabezpečení obou států, kriticky hodnotila přístup Ministerstva práce a sociálních věcí ČR, které její žádost zamítlo, aniž by odůvodnilo proč, neboť základní podmínky pro postup podle citované Dohody splnila. Stěžovatelka poukázala na to, že jí bylo (v důsledku úpravy v zákoně č. 582/1991 Sb.) odepřeno právo podat proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek, což je v rozporu s čl. 70 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102). Uvedla, že Ministerstvu práce a sociálních věcí se praxe odstraňování tvrdostí při provádění Smlouvy nelíbí, nechce ji řešit a odvolává se na Evropskou unii, která institut odstraňování tvrdosti nezná.
26. S odvoláním na judikaturu nejvyšších soudů v bývalém Československu stěžovatelka poukázala na to, že i za minulého režimu bylo „zájmem společnosti, aby se každému občanovi dostalo na úseku sociálního zabezpečení toho, co mu podle zákona skutečně náleží, a aby byla zjednána náprava všude tam, kde došlo k pochybení ať již ve prospěch, nebo neprospěch občana, nedopatřením nebo z neznalosti skutečného stavu nebo právních předpisů nebo nastaly takové skutečnosti, že původní nárok zanikl“. Domnívá se tedy, že i když nepodala proti rozhodnutí, jímž jí byl přiznán český dílčí starobní důchod, opravný prostředek, neznamená to, že je jí navždy odepřena možnost nápravy, která je navíc v právu důchodového zabezpečení zajištěna postupem podle ustanovení § 56 zákona o důchodovém pojištění. Dle jejího názoru měla ČSSZ správně postupovat tak, že v řízení o přiznání dílčího českého starobního důchodu měla zkoumat, zda je stěžovatelce zajištěn standard podle zákonů, které ČSSZ provádí, a poté přiznat vyrovnávací přídavek; stěžovatelka by pak nemusela být vystavena nutnosti o něj žádat a být dvakrát chybně odmítnuta bez možnosti přezkumu takového rozhodnutí.
27. Stěžovatelka vytkla Nejvyššímu správnímu soudu, že citoval z řady právních předpisů a mezinárodních dokumentů, ovšem tam, kde by citace jednoznačně svědčila stěžovatelce, příslušný text neuvedl, např. čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých či čl. 69 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102). Přestože oba tyto dokumenty stojí nad Nařízením, Nejvyšší správní soud uvádí čl. 50 Nařízení, ze kterého stěžovatelka dovodila, že v určitých situacích, kterou je právě vztah dvou států vzniklých rozdělením dříve společného státu, platí v sociálním zabezpečením teritoriální princip, případně současně i občanský, pro zajištění nároku vyplývajícího z účasti na zabezpečení podle dříve platné společné legislativy.
28. K posouzení toho, zda je či není diskriminována, stěžovatelka blíže uvedla, že se vrátila ze Slovenské republiky do České republiky v dubnu 1993 a že si je vědoma toho, že bude pobírat za dobu zaměstnání do roku 1992 důchod ze Slovenské republiky, v čemž spatřuje specifikum rozdělení nákladů na důchody za společné doby. Připomněla, že v tehdejší době platil zákon o sociálním zabezpečení (č. 100/1988 Sb.), který Smlouva (vyhlášená ve Sbírce zákonů v květnu 1993) nezrušila, a připustila, že zákon o důchodovém pojištění (č. 155/1995 Sb.) může být v jejím případě aplikován jako druhý v pořadí po aplikaci Smlouvy. Nesouhlasila však s tím, že je s ní zacházeno hůře než s jinými českými občany, kteří stejně jako ona pracovali ve stejném státě a nyní mají důchody za stejnou dobu zaměstnání a ze stejných výdělků ve stejné měně o 20 % vyšší než ona. Stěžovatelka namítla retroaktivní působení právní normy jako „trest“ za to, že pracovala ve východní části Československa, či za to, že se nevrátila do České republiky do konce roku 1992.
29. K otázce financování důchodového systému stěžovatelka poznamenala, že důchodci, kterých se dnes dotýká Smlouva, začali pracovat koncem 60. a začátkem 70. let, tedy v době centrálního řízení ekonomiky umožňujícího přesuny zdrojů mezi oběma částmi státu v poměrně netransparentní podobě. Do federálního rozpočtu plynuly výnosy z vybraných daní, které odváděli i dnešní „důchodci“ a jejich zaměstnavatelé, a z tohoto rozpočtu se vyplácely důchody „aktuálním“ důchodcům, kterých bylo více v poměru k počtu obyvatel v českých zemích.
30. Za nejslabší místo napadeného rozsudku stěžovatelka označila tu část, ve které Nejvyšší správní soud za použití ústavního zákona č. 4/1993 Sb. dle jejího názoru obešel její nároky, a ve snaze dovodit, že jí nárok na český starobní důchod nevznikl a proč, musel ke Smlouvě přistupovat nikoliv jako ke smlouvě o sociálním zabezpečení, ale jako ke smlouvě o rozdělení závazků ČSFR. V tomto bodě se však Nejvyšší správní soud zřejmě neshodl s gestorem Smlouvy, kterým je Ministerstvo práce a sociálních věcí; to v oficiální publikaci z roku 2003 uvedlo, že „doba zaměstnání v bývalém Československu bez ohledu na to, ve které části společného státu byla získána, je pro ČR i SR nikoli dobou zaměstnání v cizině, ale dobou získanou ve společném státě, o jejímž zhodnocení v českém nebo slovenském důchodu se obě strany dohodly přijetím kolizního kritéria ve Smlouvě“. Stěžovatelka dále polemizovala s nastíněním možných problémů, kterým by podle Nejvyššího správního soudu byla ČSSZ vystavena při zjišťování údajů o tom, zda byla určitá činnost vykonávána na území ČR nebo SR. Podle stěžovatelky nejvíce žádostí o dorovnání výše důchodu pochází od osob, které v rámci Československa pracovaly jak na území dnešní ČR, tak i SR, a doba jejich nemocenského pojištění na území ČR v rámci Československa by měla být započítávána pro výši českých dílčích důchodů.
31. Stěžovatelka akceptovala, že po politickém rozhodnutí rozdělit stát musely být co nejrychleji uzavřeny všechny potřebné smluvní dokumenty. Kladný přínos uzavření Smlouvy však hodnotila opačně než Nejvyšší správní soud s úsudkem, že do 31. 12. 1995, kdy v obou nových republikách platila federální úprava sociálního zabezpečení, která vázala vznik nároku na důchod a jeho výplatu na trvalý pobyt, by k žádným potížím nedošlo. Důchodcům by po přestěhování z jednoho státu (a zastavení výplaty důchodu) do státu druhého vznikl nárok ode dne trvalého pobytu ve státě druhém. S účinností zákona o důchodovém pojištění v ČR od 1. 1. 1996 by ale mohli žádat o český důchod i občané trvale žijící na Slovensku, i když by pobírali za stejné doby slovenský důchod. Tomuto překrývání nároků Smlouva zabránila. Podle mínění stěžovatelky existovalo spravedlivé kritérium pro rozdělení nákladů, které by nejlépe chránilo sociální práva občanů, a to aktuální trvalý pobyt – smlouva založená na principu teritoriality, pokud jde o doby zaměstnání v Československu. Stěžovatelka upozornila, že podobně postupují např. státy bývalého SSSR či bývalé Jugoslávie.
32. V závěru své ústavní stížnosti stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že postupem ČSSZ a obecných soudů byla porušena řada jejích práv zaručených Listinou, zejména právo na hmotné zabezpečení ve stáří ve výši odpovídající délce doby zaměstnání a pojištění, výši příjmu a z něho odvedených daní a pojistného, k čemuž došlo v důsledku nerespektování základních principů právního státu. Soud nedbal zásady rovnosti v právech, neboť různé zacházení s občany, kteří byli pro případ stáří účastni důchodového zabezpečení podle stejných předpisů, Smlouvou nezrušených, není založeno na objektivních a rozumných důvodech. Stěžovatelka rovněž tvrdila, že byla porušena zásada právní jistoty, která vylučuje veškeré retroaktivní zásahy do práv nabývaných v souladu s platnou úpravou, zásada předvídatelnosti práva, neboť Nejvyšší správní soud nerespektoval právní názory vyslovené Ústavním soudem, a bylo porušeno též právo na soudní ochranu tím, že stěžovatelce bylo upřeno právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u soudu, neboť proti rozhodnutí, kterým byla v rozporu s mezivládní dohodou zamítnuta její žádost, neměla možnost podat opravný prostředek.
33. Dne 2. 6. 2005 stěžovatelka doplnila ústavní stížnost podáním, ve kterém zaujala stanovisko k té části rozsudku, ve které Nejvyšší správní soud rozebral, jaké otázky by bylo nutno v souvislosti s přiznáním vyrovnávacího přídavku vyřešit, zejména co by musel Ústavní soud stanovit, aby jeho nálezy mohly mít precedenční charakter. Stěžovatelka upozornila, že na základě rozhodnutí bývalého ministra práce a sociálních věcí z roku 1997 bylo v řízení o odstranění tvrdosti podle § 4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. přiznáno několik desítek vyrovnávacích přídavků, takže po celou následující dobu je těmto osobám přídavek vyplácen, aniž by to činilo jakékoliv problémy. Stěžovatelka vyjádřila názor, že by nebylo obtížné porovnat výši důchodu vypláceného podle Smlouvy a fiktivní výši důchodu, který by náležel bez jeho existence. Frekvence přepočtu sice chybí, ale u česko-polské smlouvy se tak dělo měsíčně pozadu, u česko-slovenské smlouvy analogicky podle zákona o státní sociální podpoře jedenkrát za rok podle výše vypláceného důchodu ze SR za uplynulý rok a podle výše, která by náležela za uplynulý rok podle českých předpisů. Stěžovatelka navrhla vlastní postup výpočtu a zdůraznila, že nelze zohlednit dobu pojištění na Slovensku po roce 1992 a příjmy ve slovenské měně. Uvedla dále, že vyrovnávací přídavek je výsledkem řešení vztahu vnitrostátního zákona a Smlouvy, a jeho výplata proto náleží po dobu pobytu dotyčného občana ve státě, kde vnitrostátní zákon platí. Přídavek by nebylo možné vyplácet ani do států EU, kam také nebude dostávat důchod ze SR v české měně.
34. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud pokládá Smlouvu za smlouvu o rozdělení nákladů, podle stěžovatelky nesmí znamenat, že někteří důchodci, čeští občané, budou několik desítek let odkázáni na důchod z cizího státu, který si může budovat a přetvářet svůj důchodový systém, rušit některé dávky, valorizovat podle hospodářských a dalších ukazatelů apod. Rozdělení nákladů má znamenat, že občan bude pobírat důchod z cizího státu, ale nesmí to znamenat, že bude vyloučen z důchodového systému vlastního státu, ve kterém trvale žije a jehož zákonem stanovené podmínky pro nárok na důchod bez Smlouvy splnil, pokud by to bylo pro něho výhodnější v době splnění podmínek nároku na výplatu důchodu. Stěžovatelka zpochybnila úsudek Nejvyššího správního soudu, že po vstupu ČR a SR do EU platí čl. 20 Smlouvy uvedený v příloze III. Nařízení, i když by byl méně výhodný než Nařízení, neboť pro vztahy v sociální oblasti vyplývající mezi oběma státy z doby existence společného státu bude v každém z těchto dvou států platit Smlouva a příslušné vnitrostátní předpisy. Navíc v Nařízení není stanoveno, že by byli občané členského státu vyloučeni z výhod vnitrostátního zákona jen proto, že využili práva na volný pohyb v EU, což by bylo v rozporu s cílem sledovaným čl. 42 Smlouvy o založení EHS.
2. Argumentace účastníků řízení – Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze
35. K ústavní stížnosti se dne 28. 7. 2005 vyjádřil i Nejvyšší správní soud, který poukázal na právní závěry vyjádřené v napadeném rozsudku a plně na ně odkázal, přičemž za stěžejní pokládal ty, jež se vztahovaly k charakteru hraničního určovatele obsaženého v čl. 20 Smlouvy a k otázkám sukcese České republiky do dluhů územního předchůdce (v podobě implicitního závazku přiznat a vyplácet počínaje dnem 1. 1. 1993 důchody ze sociálního zabezpečení), a konečně ty, které se týkaly možnosti preferovat v důchodovém pojištění pojištěnce na základě jeho státní příslušnosti a případných důsledků s tím spojených zejména z hlediska mezinárodních závazků České republiky.
36. K námitkám obsaženým v ústavní stížnosti, že ratifikací smlouvy nesmí být zasažena výhodnější práva zaručená vnitrostátním zákonodárstvím, Nejvyšší správní soud uvedl, že vztah smluv o sociálním zabezpečení a vnitrostátní právní úpravy je zcela zásadně modifikován okolnostmi zániku územního předchůdce České republiky. Přestože stěžovatelka tuto nezvratnou skutečnost zcela pomíjí, Nejvyšší správní soud nemohl důsledky zániku ČSFR v rovině právní nereflektovat. Uvedl, že obecně lze poukázat na metody mezinárodně smluvní praxe v oblasti sociálního zabezpečení, která respektuje stěžovatelkou preferovaný přístup u některých typů mezinárodních smluv, jinak tomu však je u jiných typů smluv, jejichž cílem je řešení kolizí pocházejících z aplikace odlišných národních právních předpisů. Hraniční kritéria, jež jsou pravidelně obsahem takovýchto smluv, mají za cíl řešit situace pozitivních i negativních konfliktů, které by byly pravidlem při pohybu pojištěnců na území takovýchto států. Důsledky jsou evidentní – jestliže je například podle takových pravidel možná pouze účast na pojištění ve státě zaměstnání, může se stát, že předpisy státu bydliště by rovněž takovou účast umožňovaly, a to i za výhodnějších podmínek než ve státě zaměstnání. Obdobně nelze zaručit, že výše důchodu v jednom státě nebude vyšší či nižší než ve druhém. Pohled stěžovatelky na tuto problematiku je značně zjednodušující a přehlíží naznačené souvislosti.
37. Nejvyšší správní soud připomněl, že stěžovatelka jako pojištěnec mohla k datu zániku státu oprávněně očekávat pouze důchod podle tehdy platného právního stavu. Toto očekávání nemohlo obsahovat přesvědčení, že přesídlí-li po vzniku nástupnických států z jednoho státu do druhého, stát tohoto sídla převezme veškeré závazky územního předchůdce a přizná důchod podle předpisů, které v mezidobí vytvořily zcela nový a s okamžikem sukcese nesrovnatelný právní stav (některé dávky zanikly či byly transformovány, některé nové byly zavedeny apod.). K tvrzení stěžovatelky o vzniku nároku na důchod podle předpisů státu trvalého bydliště Nejvyšší správní soud vysvětlil, že pokud smlouvy používají výraz „vnitrostátní předpis“, pak osobní rozsah těchto vnitrostátních předpisů se nezakládá na místě bydliště či pobytu pojištěnce. Z hlediska principu teritoriality, kterého se stěžovatelka dovolává, jedinou výjimku představuje čl. 50 Nařízení, které se týká zajištění minimálního standardu pro příjemce dávky, nikoliv, jak dovozuje stěžovatelka, do výše, jako by odpracoval celou dobu na území státu, na jehož území má bydliště. Ani podle smlouvy s Rakouskem z roku 1933, na niž stěžovatelka poukázala, nebyl vnitrostátním předpisem předpis státu bydliště. Úvaha Nejvyššího správního soudu ve vztahu k akceptaci „výhodnější“ vnitrostátní úpravy byla vedena výlučně k dobám získaným na území České republiky do okamžiku sukcese. Stěžovatelka však považuje doby získané v ČSFR za doby získané ve „vlastním státě“, Nejvyšší správní soud považuje za sukcesora územního předchůdce Českou republiku, a to na jejím teritoriu. Pokud by mělo dojít v důsledku výkladu soudu k postupu contra legem (ve vztahu ke Smlouvě by nebyl respektován hraniční určovatel čl. 20 a doby „získané“ na území České republiky do zániku státu by mohly ovlivnit vznik nároku na dávku podle českých právních předpisů), Nejvyšší správní soud by to nevyloučil pouze v situaci, kdy by tento implicitní dluh a jeho vznik v období do zániku ČSFR byl vztažen k území České republiky v hranicích od 1. 1. 1993.
38. Podle Nejvyššího správního soudu nelze dovodit použití předpisů státu trvalého pobytu ani z čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých z roku 1953, ani z čl. 68 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), neboť smyslem těchto úprav je naopak zajistit rovnost v nakládání s obyvateli, kteří nejsou státními příslušníky země, kde mají bydliště; souvislost s požadavkem stěžovatelky na zajištění „zákonného standardu“ nebyla nalezena ani v čl. 17a Nařízení, který umožňuje osobě bydlící v jednom státě a pobírající důchod z jiného státu vynětí z působnosti právních předpisů státu bydliště, pokud tam nepracuje. Účelem této úpravy je respektovat vazby ke státu, který vyplácí důchod. K časovým účinkům práva Evropských společenství Nejvyšší správní soud zcela odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku s tím, že za stěžejní pro futuro považuje princip zákazu diskriminace. Upozornil, že pokud jde o dosavadní judikaturu Evropského soudního dvora k příloze III. Nařízení ve vztahu k čl. 7 téhož Nařízení, Evropský soudní dvůr aplikaci ustanovení smluv uvedených v příloze III. nikdy nezpochybnil. Stěžovatelka poukázala na rozhodnutí, která řešila časové účinky práva Evropských společenství ve vztahu k mezinárodním smlouvám, jež nebyly zahrnuty do přílohy III. Nařízení, což je podle Nejvyššího správního soudu z hlediska judikatury Evropského soudního dvora rozdíl velmi podstatný.
39. Závěr stěžovatelky, že užití čl. 20 Smlouvy je samozřejmé, shledal Nejvyšší správní soud kontradiktorní ke všem jejím předchozím tvrzením, podle kterých měla být v důsledku tohoto ustanovení diskriminována, a argumentaci v tomto směru označil za nekonzistentní. Oponoval rovněž tvrzení, že neužil na věc dopadající ustanovení některých mezinárodních smluv, a upozornil, že stěžovatelka zasazuje čl. 5 Evropské prozatímní dohody o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých do zcela nepřípadného kontextu a opomíjí charakter evropských prozatímních dohod o sociálním zabezpečení uzavřených dne 11. 12. 1953. Princip rovného nakládání s občany smluvních států je obsažen i v koordinačních předpisech Evropských společenství, vztah těchto dohod a Nařízení řeší čl. 7 odst. 1 Nařízení tak, že Nařízení nemá vliv na úpravu obsaženou v těchto dohodách. Stěžovatelka je však občankou České republiky a z tohoto titulu jí žádný nárok nebyl odepřen. Ustanovení čl. 69 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102) na stěžovatelčinu věc nedopadá, neboť se vztahuje na případy odnětí již přiznané dávky či zastavení výplaty přiznané dávky.
40. K výkladu čl. 50 a čl. 17a Nařízení, které nejsou prozatím na posuzovanou věc přímo aplikovatelné, k nimž se však stěžovatelka opakovaně vrací, se Nejvyšší správní soud již vyjádřil a z toho, co uvedl, plyne zcela výjimečný charakter čl. 50 citovaného Nařízení. Jeho účinky, vymykající se obecným principům koordinace, však nastávají pouze v situacích výslovně upravených a nelze je nikterak zobecňovat. Pouze v jednom by dal Nejvyšší správní soud stěžovatelce za pravdu, a to pokud by součet českého a slovenského důchodu, případně i důchodů z jiných států Evropských společenství – po přistoupení České a Slovenské republiky k Evropské unii od 1. 5. 2004 – nedosahoval minimální výše českého důchodu v případě pojištěnce, který má bydliště na území České republiky, bylo by to v rozporu s čl. 50 Nařízení. V reakci na jeden z příkladů stěžovatelkou uvedený Nejvyšší správní soud připomněl, že stát, který vyplácí dávku důchodového pojištění, je podle citovaného Nařízení povinen respektovat princip nediskriminace a čl. 10 Nařízení upravující export dávek.
41. Nejvyšší správní soud upozornil, že se nikde ve svém rozhodnutí nevyjádřil v tom smyslu, že by stěžovatelka do roku 1993 pracovala v cizině. Ač stěžovatelka hovoří o „návratu do České republiky“ v dubnu 1993, Nejvyšší správní soud uvedl, že se nevracela do části dříve existujícího společného federativního státu, nýbrž přesídlila z jednoho samostatného státu do druhého státu, které byly sukcesory ve vztahu k územnímu předchůdci. K důsledkům zániku státu (a to i v mimoprávních vztazích) se Nejvyšší správní soud dostatečně vyjádřil v závěru svého rozsudku a ve svém vyjádření jen připomněl, že je nelze podceňovat. Pokud by však měl být nárok stěžovatelky v duchu jejích představ uznán, což by znamenalo vyloučení čl. 20 Smlouvy, pak by Nejvyšší správní soud očekával vyjasnění osobního rozsahu, tj. zda tato praxe je odůvodnitelná jen vůči občanům České republiky, a poté právní názor ke způsobu stanovení výpočtu dávky, jak stanovit rozhodné období, které doby vyloučit, k otázce valorizace přídavku, frekvenci přepočtu podle kursovních rozdílů mezi Kč a Sk a jak přistupovat ke zcela zásadním rozdílům např. v oblasti invalidních důchodů a k dalším problematickým otázkám spojeným s inkompatibilitou kritérií pro dávky v sociálních systémech obou zemí.
42. Nejvyšší správní soud odmítl jak kritiku stěžovatelky související se zjišťováním místa výkonu práce pojištěnce do konce roku 1992, tak její názor, že by kritériem pro příslušnost státu k hodnocení doby do konce roku 1992 měl být aktuální trvalý pobyt, neboť v situacích, kdy jeden stát po druhém podstupuje proces reforem, by to znamenalo, že si pojištěnec může vybrat, který důchod chce. Je otázkou, zda by bylo skutečně reálné, aby docházelo k „přelévání“ požadavků podle toho, jak je která úprava výhodná či nevýhodná. Primární kritérium obsažené ve Smlouvě tak z tohoto pohledu nelze hodnotit jako diskriminační. Nejvyšší správní soud nepovažoval za účelné vyjadřovat se k dalším námitkám stěžovatelky, ze kterých byl zřejmý její nevraživý postoj vůči tomuto orgánu, a řadu formulací právní zástupkyně stěžovatelky hodnotil jako hraničící s pravidly profesionální etiky.
43. V závěru svého vyjádření Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelčiny kasační námitky posoudil s nejvyšší mírou pozornosti a stejně tak přistoupil i k její ústavní stížnosti. Zastává však stále názor, a to při vědomí dle jeho mínění ne zcela jednotné judikatury Ústavního soudu, že do práv stěžovatelky na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří nezasáhl, neboť stěžovatelka pobírá starobní důchod od slovenského nositele pojištění a dílčí důchod od českého nositele pojištění za dobu odpracovanou na území České republiky po roce 1992, přičemž výše dílčího důchodu odpovídá zákonu o důchodovém pojištění. Nejvyšší správní soud vyslovil přesvědčení, že jím zaujatá výkladová alternativa je ústavně konformní a že k diskriminačnímu zacházení, pokud byl aplikován čl. 20 Smlouvy, ani k zásahu do práv plynoucích z čl. 1 Ústavy nedošlo; k otázkám předvídatelnosti práva a ochrany nabytých práv odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku. Ze všech těchto důvodů měl Nejvyšší správní soud za to, že jeho rozhodnutí neporušilo základní práva stěžovatelky, a proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky odmítl jako zjevně neopodstatněnou, případně ji zamítl. Nejvyšší správní soud souhlasil s tím, aby Ústavní soud ve věci rozhodl bez nařízení ústního jednání.
44. K výzvě Ústavního soudu se vyjádřil i Městský soud v Praze podáním ze dne 16. 4. 2007, který zcela odkázal na stanovisko, jež zaujal ve svém rozsudku ze dne 1. 10. 2003, jakož i obsáhlé právní hodnocení dané problematiky vyložené v ústavní stížností napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu. Uvedl, že ke stížnosti samé se nevyjadřuje, neboť si je vědom toho, že Ústavní soud zaujal právní názor v plénu ve věci Pl. ÚS 4/06 (Sb. n. u., svazek 44, nález č. 54), kde byla řešena obdobná problematika jako v posuzovaném případě. Stejně jako Nejvyšší správní soud souhlasil i Městský soud v Praze s upuštěním od ústního jednání.
3. Argumentace vedlejšího účastníka řízení – České správy sociálního zabezpečení
45. K ústavní stížnosti se vyjádřila dne 27. 6. 2005 Česká správa sociálního zabezpečení jako vedlejší účastník řízení; zrekapitulovala skutkové okolnosti případu a uvedla, že nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky, že v případě Smlouvy jde o zajištění nároku na důchod, který je občanovi, jenž na něj celý život platil, snížen. Podle ČSSZ takové snížení vylučuje čl. 33 Smlouvy; v průběžně financovaném systému důchodového pojištění nemá osoba v době zaměstnání či placení pojistného vědomost o tom, jak bude vypadat její budoucí důchod řádově za desítky let, neboť se mění dávky, započitatelné doby, míra jejich zhodnocení, konstrukce důchodů, důchodový věk. Občané zaměstnaní v bývalém Československu tak mohli reálně předvídat pouze to, že bez rozlišování, jsou-li občany ČR nebo SR, a bez zřetele k tomu, ve které části společného státu mají trvalý pobyt, obdrží „československý“ důchod. Nebylo stanoveno, že by občané ČR měli mít nárok na „český“ důchod, že by jim mohla být přiznána dávka uzákoněná až několik let po rozdělení („předčasný“ starobní důchod) nebo že by se jim při přestěhování ze slovenské části společného státu do české části měl změnit (zvýšit) již vyplácený důchod.
46. Odkaz stěžovatelky na evropské prozatímní dohody o sociálním zabezpečení, čl. 68 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102) a čl. 50 Nařízení ve vztahu k zajištění zákonného standardu ČSSZ nepovažovala za případný, neboť evropské prozatímní dohody o sociálním zabezpečení z roku 1953 obsahují pouze jeden ze čtyř základních koordinačních principů – o rovném nakládání s občany smluvních států. Vylučují diskriminaci cizinců a nejde v nich o to, zda při aplikaci národních zákonů a mezinárodních smluv mohou vznikat rozdílné nároky u vlastních občanů. ČSSZ poznamenala, že zajištění stejných práv poskytovaných českým občanům by se mohli dovolávat občané všech států, které k dohodě přistoupily, slovenští občané však až poté, co by Slovenská republika tuto dohodu ratifikovala, což se zatím nestalo. Evropské prozatímní dohody o sociálním zabezpečení byly přijaty do doby přijetí komplexní smlouvy; v roce 1972 ji v rámci Rady Evropy v podstatě nahradila Evropská úmluva o sociálním zabezpečení, v rámci EHS pak o rok dříve přijaté Nařízení; v nich jsou obsaženy i další tři koordinační principy – aplikace právních předpisů jednoho státu, sčítání dob pojištění a export dávek. I přes skutečnost, že Nařízení nemá vliv na úmluvy Mezinárodní organizace práce, resp. Evropskou úmluvu o sociálním zabezpečení, není co porovnávat, neboť princip rovnosti nakládání je jak v Úmluvě Rady Evropy, tak v Nařízení. ČSSZ připomněla, že Evropský soudní dvůr se vztahem těchto dokumentů zabýval ve dvou případech a rozhodl, že evropské prozatímní dohody o sociálním zabezpečení přednost nemají. Pokud jde o Úmluvu o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), platí totéž co pro evropské prozatímní dohody o sociálním zabezpečení. Článek 50 Nařízení je v přiznání určité úrovně dávek v závislosti na místě bydliště výjimečný. ČSSZ však upozornila, že nejde v žádném případě o nějaký důchodový „standard“ v místě bydliště, a uvedla, že ve smyslu rozhodnutí Evropského soudního dvora (Torri, C-64/1977, nebo Browning, C-28/1981) je třeba článek interpretovat tak, že celková výše důchodů pobíraná osobou ve státě bydliště nesmí být nižší než minimální výše důchodu stanovená těmito právními předpisy. Podle ČSSZ by bylo v rozporu se závěry tohoto soudu, pokud by byl porovnáván součet českého a slovenského důchodu vyplácený osobám s bydlištěm v ČR s teoretickou částkou důchodu, která by náležela, pokud by všechny doby pojištění byly hodnoceny podle českých právních předpisů. Nepoužitelný je rovněž čl. 69 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), neboť se týká zastavení či snížení nároku již existujícího.