47. Ke stěžovatelkou zmiňované zásadě, že ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva zaručená vnitrostátním zákonodárstvím, ČSSZ namítla, že u smluv o sociálním zabezpečení a nařízení EU tato zásada obecně neplatí. Kolizní kritéria těchto instrumentů nevychází v zásadě z požadavku nějaké výhodnosti pro občana, ale z objektivně stanovených kritérií, jejichž aplikace má sice za cíl zajistit ochranu pracovníka, ale vyváženou měrou i jednotlivé sociální systémy a jejich fungování v rámci provázané sítě pravidel. ČSSZ prohlásila za zavádějící tvrzení, že podle rozsudků Evropského soudního dvora jsou osobám zajišťovány ty nároky podle zákonů, smluv či nařízení, které jsou pro ně výhodnější. Evropský soud dvůr např. v případě Hoorn (C 305/1992) rozhodl, že i doby pojištění získané (a pro důchod hodnotitelné) výlučně podle vnitrostátních právních předpisů jednoho státu mohou být na základě dvoustranné smlouvy uvedené v příloze III. Nařízení přiřčeny ke zhodnocení druhým státem; Nařízení však neřeší situaci rozdělení doby pojištění získané v rámci jednoho systému mezi dva nástupnické státy.
48. K námitce stěžovatelky, že bylo porušeno její právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří zakotvené v čl. 30 odst. 1 Listiny, ČSSZ upozornila, že podle čl. 41 Listiny se lze tohoto práva domáhat pouze v mezích zákonů, které ustanovení čl. 30 Listiny provádějí. Ze zákona o důchodovém pojištění pak vyplývá, že pojištěnec má nárok na „zaručenou“ výši důchodu, jen pokud jde o základní výměru důchodu ve výši 1 310 Kč měsíčně, od ledna 2004 upraveného na 1 400 Kč měsíčně a procentní výměru ve výši 770 Kč měsíčně (§ 33 odst. 1 a 2 věta třetí zákona o důchodovém pojištění), a to s přihlédnutím k ustanovení § 61 citovaného zákona a mezinárodním smlouvám.
49. V závěru svého vyjádření ČSSZ vyjádřila očekávání, že v případě, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že je povinna doplácet v rámci důchodového pojištění blíže nespecifikovaný rozdíl ve výši dávek, mělo by být součástí takového právního názoru jednoznačné určení podrobností takového postupu, včetně stanovení výše rozdílu při denně se měnících kursech měn, frekvence přepočtu a případně reakce na další skutečnosti, např. pokud by se druhá smluvní strana rozhodla pro jinou koncepci důchodového pojištění či minimální valorizaci dávek. Podle ČSSZ by bylo rovněž žádoucí, aby soud deklaroval a zobecnil postoj k „diskriminaci“, tj. zda má být vnímána výlučně ve vztahu k českým občanům s trvalým pobytem v ČR nebo pouze k českým občanům nebo ke všem osobám, které byly v minulosti zaměstnány v bývalém Československu a mají-li tyto doby zhodnoceny v nižším slovenském důchodu.
4. Přerušení řízení
50. V průběhu shromaždování podkladů potřebných pro rozhodnutí projednávané věci napadla Ústavnímu soudu ústavní stížnost stěžovatelky A. W. (evidovaná pod sp. zn. Pl. ÚS 4/06), brojící proti rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu řešícímu věc obdobnou posuzovanému případu. Vzhledem k tomu, že přezkum rozhodnutí rozšířených senátů Nejvyššího správního soudu si atrahovalo plénum Ústavního soudu (srov. sdělení Ústavního soudu publikované pod č. 14/2004 Sb.), čtvrtý senát rozhodl usnesením ze dne 6. 2. 2006 č. j. IV. ÚS 301/05-46 o přerušení řízení do rozhodnutí Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/06. V citované věci plénum Ústavního soudu rozhodlo nálezem dne 20. 3. 2007, vyhlášeným dne 29. 3. 2007 (Sb. n. u., svazek 44, nález č. 54) a čtvrtý senát Ústavního soudu proto usnesením ze dne 2. 4. 2007 č. j. IV. ÚS 301/05-53 rozhodl o pokračování v řízení.
5. Dodatečné sdělení stěžovatelky
51. Podáním ze dne 2. 7. 2007 stěžovatelka komentovala dle jejího názoru neobvyklý postup a výklad nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/06 ze strany orgánů moci výkonné, k čemuž připojila kopii dopisu Ministerstva práce a sociálních věcí ČR, adresovaného osobám odlišným od stěžovatelky (českým občanům pobírajícím důchod poskytovaný Sociální pojišťovnou v Bratislavě). Uvedla, že ministerstvu se nelíbí přiznání „vyrovnávací dávky“, která neexistuje, přitom je však v současné době vypláceno minimálně 150 takových vyrovnávacích přídavků představujících rozdíl mezi fiktivní výší důchodu, který by náležel podle českých předpisů nebýt Smlouvy, a výší důchodu vypláceného podle Smlouvy.
6. Upuštění od ústního jednání
52. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení stěžovatelce na vědomí k případné replice. Tu stěžovatelka nepodala a nereagovala ani na výzvu, zda souhlasí s upuštěním od jednání. Protože Ústavní soud od ústního jednání další objasnění věci neočekával, bylo od téhož upuštěno podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu za současné aplikace ustanovení § 63 zákona o Ústavním soudu ve spojení s ustanovením § 101 odst. 4 občanského soudního řádu.
II.
Vlastní přezkum
53. Po vyhodnocení všech shromážděných podkladů Ústavní soud přistoupil k meritornímu projednání věci a po přezkoumání napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že ústavní stížnost je ve vztahu ke kasačnímu požadavku k tomuto rozhodnutí se vážícímu důvodná.
II.A
Obecný přehled
54. Předmětem projednávané věci jsou dvě otázky. Za prvé, zda rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, dle kterého stěžovatelka nemá podle zákona nárok na vyrovnávací příspěvek, bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo podle čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny na důchod za rovných podmínek, a za druhé, zda tímto rozhodnutím bylo porušeno ústavní právo stěžovatelky podle čl. 36 odst. 1 Listiny zaručující každému domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu tím, že Nejvyšší správní soud rozhodl v rozporu s předcházející judikaturou Ústavního soudu řešící případy podobné stěžovatelčině věci. Tyto otázky jsou sice oddělitelné, ale pokud by Ústavní soud shledal, že Nejvyšší správní soud nerespektováním čl. 89 odst. 2 Ústavy porušil právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, dostatečně by odpověď na druhou otázku opodstatňovala rozhodnutí o kasaci stěžovaného rozsudku; Ústavní soud se proto nejprve zabýval právě otázkou druhou, která má navíc obecnější význam vzhledem k vážným námitkám, jež Nejvyšší správní soud vznesl proti Ústavním soudem vysloveným principům týkajícím se povinnosti obecných soudů reflektovat ústavněprávní výklady obsažené v nálezech Ústavního soudu. Navíc i kdyby Ústavní soud shledal, že Nejvyšší správní soud neporušil povinnost podle čl. 89 odst. 2 Ústavy, mohl by dospět k závěru, že rozsudkem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno hmotné základní právo stěžovatelky podle čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny a v důsledku toho též – byť v jiném aspektu – právo na spravedlivý proces.
II. B
Závazné účinky nálezů Ústavního soudu
1. Obecně
1. a) Úvod
55. Jak Ústavní soud zdůraznil ve svém nálezu III. ÚS 252/04 (Sb. n. u., svazek 36, nález č. 16), z čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá obecným soudům povinnost rozhodovat v souladu s právním názorem vysloveným Ústavním soudem v jeho nálezech, jinými slovy povinnost sledovat „ratio decidendi“, tj. vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral. V ústavní stížností napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud vyslovil obecný názor na svou povinnost respektovat nálezy Ústavního soudu; bez výhrad se přihlásil k závaznosti kasační, značně restriktivně však k závaznosti precedenční (srov. dále citaci v odstavci 76).
56. Názor Nejvyššího správního soudu odráží doktrínu vyslovenou v judikatuře Ústavního soudu, dle níž pro odlišnou situaci jsou závazné účinky rozhodnutí Ústavního soudu různé. Je třeba pečlivě rozeznávat povinnost respektovat ratio decidendi nálezu Ústavního soudu v dalším řízení v té samé věci (smysl kasační) a povinnost následovat ratio decidendi Ústavního soudu v jiných, ale podobných věcech (smysl precedenční). Pokud jde o tvrzení Nejvyššího správního soudu, může Ústavní soud souhlasit toliko s tou jeho částí, jež se vztahuje ke smyslu kasačnímu, nikoliv však s částí pojednávající o smyslu precedenčním.
1. b) Závaznost kasační
57. Ve svém nedávném nálezu Pl. ÚS 4/06 Ústavní soud znovu (předtím srov. např. nálezy III. ÚS 425/97, III. ÚS 686/04, Sb. n. u., svazek 10, nález č. 42, svazek 36, nález č. 45) potvrdil, že v situaci rei iudicatae jsou požadavky plynoucí z čl. 89 odst. 2 Ústavy přísnější než v situaci precedentu plynoucího z rozhodování v jiných, byť podobných případech. V takové věci, následkem principu věci rozhodnuté, se neaplikuje právní věta z nálezu III. ÚS 252/04, týkající se možnosti nereflektovat výklady Ústavního soudu, pokud obecný soud přednese „konkurující úvahy“, kteroužto možnost mají obecné soudy jenom při svém prvním rozhodování ve věci, nikoliv až po nálezu Ústavního soudu rušícím jejich původní rozsudek (chybná byla opačná představa rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku ze dne 26. října 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-112, který Ústavní soud zrušil nálezem Pl. ÚS 4/06). V řízení ve věci Pl. ÚS 4/06 se jednalo o stejnou otázku, kterou se zabývá Ústavní soud v nynějším případě, ale s tím rozdílem, že Ústavní soud už jednou rozhodl v té samé věci (v nálezu III. ÚS 252/04); z toho důvodu Ústavní soud uvedl, že při znovurozhodování po nálezu Ústavního soudu se aplikuje jiné pravidlo, a sice: „Při rozhodování následném byl tedy Nejvyšší správní soud vystaven požadavku ještě přísnějšímu; totiž tuto vázanost promítnout (a respektovat) nikoli coby ,všeobecnou‘, nýbrž jakožto ,konkrétní‘, založenou přímo ve věci posuzované, resp. jako závaznosti, která – konkrétní a Ústavním soudem posouzené (rozhodnuté) věci (materie) – se týká“.
58. Důvod odlišného pravidla je samozřejmý. Právní spory a soudní řízení musí být někdy dokončeny a nesmí pokračovat jako věčný ping-pong mezi soudními orgány, které trvají na svém. Ústavní soud prohlásil již v nálezu III. ÚS 425/97 (Sb. n. u., svazek 10, nález č. 42), že nebezpečí takové patové situace nehrozí, protože z ustanovení čl. 89 odst. 2 Ústavy vyplývá řešení. Pravidlo, že proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat, má za následek, že nález Ústavního soudu představuje definitivní řešení ústavněprávních otázek v konkrétní věci, a proto musí být dotyčným obecným soudem věrně proveden a ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu jím musí být respektován bez ohledu na eventuální pochybnosti obecného soudu, zda je správný či fundovaný. Jak nasvědčuje doktrína formulovaná v nálezu III. ÚS 252/04 o konkurujících úvahách, Ústavní soud netvrdí, že je neomylný, ale trvá na tom, že v jednotlivých případech je konečnost sporu nepostradatelným znakem spravedlivého procesu, a proto jako orgán s posledním slovem musí být – jeho právní názor – v konkrétní věci nepodmíněně respektován. Opačný názor by odporoval samotnému principu kasačního rozhodování.
1. c) Závaznost precedenční
59. Odůvodnění Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku naznačilo, že ústavněprávní výklady Ústavního soudu v nálezu III. ÚS 252/04 týkající se precedenčních účinků mohly vyvolat pro Nejvyšší správní soud některé interpretační problémy a snad i jejich nepochopení, pročež Ústavní soud považuje za užitečné ratio decidendi obsažené v nálezu III. ÚS 252/04 analyzovat detailněji.
60. V citovaném nálezu Ústavní soud vyslovil principy aplikovatelné pro situaci, v níž obecné soudy musí vyřešit otázky, které jsou podobné (nebo totožné) s otázkami ve věcech, jež Ústavní soud dříve rozhodl. Ústavní soud konstatoval, že z čl. 89 odst. 2 Ústavy v souvislosti s čl. 1 odst. 1 Ústavy plynou pro obecné soudy významné požadavky upínající se k jejich rozhodovací činnosti; dle nich „již učiněný výklad [Ústavního soudu] by měl být … východiskem pro rozhodování následujících případů stejného druhu“. Jinými slovy, obecné soudy musí respektovat ústavněprávní výklady Ústavního soudu, tj. jím „vyložené a aplikované nosné právní pravidlo (rozhodovací důvod), o něž se výrok předmětného nálezu opíral“, jednoduše řečeno, následovat precedenty. Nesplnění těchto požadavků představuje porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy a představuje též porušení subjektivního základního práva dotyčné osoby podle čl. 36 odst. 1 Listiny, totiž práva „domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu“. V této specifické souvislosti, tj. opomine-li obecný soud právní názory Ústavního soudu, nenaplní svou činností „stanovený postup“ jsoucí v souladu s principem, který vyplývá z čl. 89 odst. 2 Ústavy. [Nadto porušení tohoto postupu představuje i porušení hmotného práva, v tomto případě práva na rovnost v důchodu, které je zaručené čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny, anebo více specificky práva na vyrovnávací příspěvek (srov. nálezy II. ÚS 405/02, III. ÚS 252/04)].
61. Kromě argumentů plynoucích z čl. 89 odst. 2 Ústavy Ústavní soud vyložil i strukturální důvody pro tento závěr; totiž že tato maxima vychází ze „smyslu a účelu efektivního a smysluplného koncentrovaného (specializovaného) ústavního soudnictví“, které má „nezanedbatelnou funkci při sjednocování judikatury v oblasti ústavně zaručených kautel“. Z čl. 4 Ústavy, podle kterého jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci, což Ústavní soud obzvláště zdůraznil v nálezu III. ÚS 252/04 (a předtím vícekrát), vyplývá, že i obecné soudy mají povinnost poskytovat ochranu základním právům. Z uvedeného plyne, že Ústavní soud sám nerozhoduje všechny spory týkající se ústavních otázek, neboť v oblasti základních práv jsou i obecné soudy orgány ochrany ústavnosti, s tím však rozdílem, že Ústavní soud je autoritou sjednocující judikaturu v oblasti ústavní (srov. čl. 83 Ústavy). S tím souvisí často Ústavní soudem vyslovovaná doktrína o regulativních idejích (poznámka pod čarou 5) a vyzařování ústavních principů do obyčejného práva (poznámka pod čarou 6). V souladu s těmito myšlenkami Ústavní soud dedukoval z čl. 89 odst. 2 Ústavy nepostradatelný princip, dle něhož ústavněprávní výklady vyslovené v nálezech Ústavního soudu jsou pro obecné soudy zpravidla závazné. Nicméně vzhledem k nepřetržitému vývoji judikatury Ústavního soudu a nutnosti nechat otevřenou možnost, aby Ústavní soud svou judikaturu modifikoval anebo i překonal, plyne z nálezu III. ÚS 252/04, že vztahy mezi Ústavním soudem a obecnými soudy nejsou charakterizované jednosměrným diktátem; naopak musí být mezi nimi umožněn dialog.
62. Existuje několik možných postojů, které mohou obecné soudy zaujmout ve vztahu k „precedenčním“ judikátům Ústavního soudu. Lze je roztřídit za použití pojmu „reflektovat“ (srov. nález III. ÚS 252/04); rozsudek obecného soudu buď reflektuje, nebo nereflektuje ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu. Reflektovat znamená, že obecný soud rozhodl na základě ústavních principů prohlášených Ústavním soudem v jeho nálezech a navíc je aplikoval rozumně, přičemž aplikovat rozumně neznamená ani otrocké opakování, ani bezduché kopírování názorů Ústavního soudu. „Reflektovat“ (anebo respektovat) ústavněprávní výklad Ústavního soudu znamená následovat ho ve skutkově podobných případech, anebo přednést seriozní argumenty, které vedou k závěru, že vzhledem k relevantním skutkovým rozdílům není vhodné aplikovat již vyslovený princip v tomto dalším případě.
63. Na druhé straně „nereflektovat“ (anebo nerespektovat) znamená, že obecný soud ratio decidendi nálezu Ústavního soudu jako východisko pro vlastní rozhodování neužil. Nereflektování ústavněprávních výkladů Ústavního soudu může nabývat různé podoby závisející na okolnostech případu a postoji, který obecný soud zaujme k nálezům Ústavního soudu. V nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud zcela zřetelně vyslovil, že pokud nejsou přítomny zcela specifické okolnosti, představuje nereflektování ústavněprávních výkladů Ústavního soudu obecným soudem naprosto nepřijatelný postoj znamenající porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy.
64. Nereflektovat může znamenat, že obecný soud zcela opomene nálezy Ústavního soudu a jejich odůvodnění a tím jednoduše zanedbá ústavněprávní hledisko při rozhodování ve věci, která zahrnuje ústavněprávní prvek (přestože z dosavadních nálezů Ústavního soudu jednoznačně vyplývá, že ústavní dimenzi má). Příkladem byl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. února 2004 č. j. 3 Ads 2/2003-60, který byl napaden u Ústavního soudu ve věci III. ÚS 252/04. Zde Ústavní soud konstatoval, že „rozsudku Nejvyššího správního soudu … jakákoliv ústavněprávní argumentace … zcela chybí“, a proto „Nejvyšší správní soud ústavněprávní výklad vyložený v nálezu Ústavního soudu [II. ÚS 405/02] nereflektoval“. Navíc ve vyjádření senátu Nejvyššího správního soudu k tehdejší ústavní stížnosti „předsedkyně senátu [pouze] zrekapitulovala závěry uvedené v napadeném rozhodnutí, [a] … nález Ústavního soudu II. ÚS 405/02 … jakkoliv nereflektovala“. V téže věci Ústavní soud vytýkal Nejvyššímu správnímu soudu, že ani v rozsudku ze dne 6. listopadu 2003 č. j. 2 Ads 15/2003-39 (publikovaném pod poř. č. 230 ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2004) nebral v úvahu principy vyjádřené v nálezu II. ÚS 405/02. V takových případech obecné soudy rozhodují zcela v rozporu s ústavní úpravou výše vysvětlenou (tj. sdílená odpovědnost za ochranu ústavnosti, ale s Ústavním soudem majícím hlavní slovo); rozhodují, jako by jejich výlučnou povinností byla aplikace obyčejných zákonů a jako by si proto mohly dovolit opomenout ústavněprávní dimenzi věci. V právním státě si však žádný státní orgán nemůže nikdy dovolit přehlédnout ústavu, tedy v České republice to, co Ústava nazývá „ústavním pořádkem“. Jestliže vztah mezi Ústavním soudem a obecnými soudy musí umožnit dialog, pak si obecné soudy nemohou dovolit Ústavní soud neposlouchat (a to nikoliv ve smyslu slepé poslušnosti, ale ve smyslu otevřeného naslouchání) a na jeho vývody nereagovat. Jak dal Ústavní soud najevo v nesčetných nálezech, je postup obecných soudů nereagujících na jeho závěry naprosto nepřijatelný.
65. Dalším případem uvedeného nereflektování je zmínit ratio decidendi nálezu Ústavního soudu, ale nebrat jej při rozhodování v úvahu, např. v podobě otevřeného odmítnutí jeho následování nebo v předstírání, že byl respektován, ač ve skutečnosti byl odmítnut. Příkladem toho byl rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který Ústavní soud zrušil nálezem Pl. ÚS 4/06.
66. Poslední situací, kdy nález Ústavního soudu není reflektován, je odmítnutí obecného soudu aplikovat ústavněprávní výklad Ústavního soudu v případech obecně připuštěných v nálezu III. ÚS 252/04. Tato poslední výjimka je poměrně důležitá, pročež je třeba ji blíže analyzovat.
67. Byť Ústavní soud umožňuje, aby obecné soudy měly možnost (výjimečně) dojít k jiným ústavněprávním závěrům než dříve vysloveným Ústavním soudem, je namístě, aby pro takovou výjimku existoval obzvláště dobrý důvod. Především je nejvyšší povinností Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti zachovávat ústavní pořádek, a proto si musí vyhradit možnost svoji interpretaci znovu uvážit. Ústavní soud musí mít možnost překonat své vlastní dříve vyslovené výklady (a to nejen senátní, ale i plenární) anebo se od nich odchýlit, a to i když jsou v zájmu principů právní jistoty a právního státu takové změny přípustné pouze za přísně omezených okolností (srov. nález Pl. ÚS 11/02, Sb. n. u., svazek 30, nález č. 87, vyhlášený pod č. 198/2003 Sb.). Navíc s ohledem na to, že většina nálezů je rozhodnuta v senátech, má plénum právo překonat právní názory vyjádřené v těchto senátních rozhodnutích. Protože Ústavní soud rozhoduje obecně a obzvláště v řízení o ústavní stížnosti ve specifickém skutkovém kontextu, je jeho judikatura stále v procesu vývoje, při němž se nepřetržitě modifikuje. (poznámka pod čarou 7) Právě proto přiznal Ústavní soud ve svém nálezu III. ÚS 252/04, že nutnost zpravidla postupovat podle ratio decidendi jeho rozhodnutí nemá za následek „kategorickou neměnnost výkladu či aplikace práva“.
68. Vzhledem k oprávnění Ústavního soudu měnit své ústavněprávní výklady, musí mít i obecné soudy jako součásti systému ochrany ústavnosti příležitost takové změny navrhnout; jejich přispění takovým návrhem je pro hledání spravedlnosti velmi cenné. Tento závěr patří k nosným myšlenkám nálezu III. ÚS 252/04, jímž Ústavní soud umožnil obecným soudům, aby ústavněprávní výklady nereflektovaly, ale jen s dostačujícím odůvodněním a s cílem přesvědčit Ústavní soud, aby své právní názory modifikoval.
69. Důvodem pro připuštění této možnosti je to, že zatímco obecné soudy mohou řízení před nimi přerušit a postoupit Ústavnímu soudu k posouzení otázku ústavnosti ustanovení zákona, v kontextu konkrétní kontroly procesní pravidla neumožňují, aby postoupily Ústavnímu soudu jako předběžnou otázku žádost o ústavněprávní výklad (popřípadě znovu-uvážení) věci, kterou rozhodují a která v připodobitelném skutkovém stavu byla již Ústavním soudem prejudikována. Protože je správné připustit, aby obecné soudy hrály významnou roli v systému soudní ochrany základních práv tím, že mohou navrhnout konkurující úvahy, neexistuje jiná alternativa, než aby v situaci, kdy jsou přesvědčeny, že Ústavní soud pochybil zásadním způsobem, byly oprávněny rozhodnout v rozporu s ústavněprávními výklady, které Ústavní soud již vyslovil v nálezech. V případě takového rozhodnutí je nadto pravděpodobné, že proti němu bude podána ústavní stížnost, čímž se řešený problém znovu ocitne v rozhodovací pravomoci Ústavního soudu. V důsledku toho je tento postup funkčním ekvivalentem předběžné otázky.
70. V nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud zdůraznil, že pokud obecný soud chce takto postupovat, musí být splněny některé základní požadavky. Mezi ně především patří naprostá výjimečnost ospravedlňující takový postup. Ústavní soud naznačil, které okolnosti dovolují odchýlit se od dosavadní praxe; totiž dojde-li „k následnému shledání dostatečných relevantních důvodů podložených racionálními a přesvědčivějšími argumenty, ve svém souhrnu více konformnějšími s právním řádem jako významovým celkem a svědčícími tak pro změnu judikatury“, a za situace, kdy obecný soud přednese ústavněprávní argumentaci „přesvědčivě přinejmenším konkurující obecně platným tezím vyloženým v nálezu“. (poznámka pod čarou 8)
71. Obecný soud by tedy neměl předložit konkurující úvahy z nepodstatných důvodů, ale toliko v případech, kdy je opravdově a z vážných důvodů přesvědčen, že by nebylo správné následovat rozhodovací praxi Ústavního soudu. V nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud uvedl, že „z čl. 89 odst. 2 Ústavy plyne rovněž maxima zákazu svévolné interpretace nálezů Ústavního soudu“; důsledkem této maximy je další maxima, a sice že obecné soudy mohou přednést konkurující úvahy pouze v dobré víře. To znamená, jak již naznačeno, že se obecný soud smí odchýlit od judikátů Ústavního soudu a přednést konkurující úvahy jenom na základě vlastního upřímného a pevného přesvědčení pramenícího z objektivně ospravedlnitelných důvodů, že v souladu s ústavněprávními výklady Ústavního soudu obecně se buď dotyčný judikát na skutkově odlišný případ aplikovat nemůže (tzv. „distinguishing“ čili odlišení), anebo je-li na základě jeho interpretace anebo pochopení principů a pravidel v právním řádu jako celku (nejenom, ale především, ústavněprávních principů a pravidel) přesvědčen, že Ústavní soud může a měl by dotyčný ústavněprávní výklad znovu uvážit. Pokud takto obecný soud postupuje, pak fakt, že Ústavní soud nakonec jím navržené změny nepřijme, nepostačuje k závěru, že by obecný soud jednal chybně, a že tudíž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy.
72. Z uvedeného se podává, že samotná polemika Nejvyššího správního soudu s ústavněprávním výkladem Ústavního soudu vyjádřeným v nálezech II. ÚS 405/02 a III. ÚS 252/04 a jeho nereflektování v napadeném rozsudku nemohou být považovány bez dalšího za odmítnutí respektovat Ústavní soud anebo dokonce za porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy. V ústavní stížností napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud totiž předložil prima facie nikoliv nerozumné a současně pečlivě domyšlené argumenty a Ústavní soud je přesvědčen, že tak učinil nikoliv svévolně, ale dobrověrně (k uvedenému srov. dále odstavec 98 a 99 nálezu). K tomu je však nutno dodat, že konkurující úvahy mohou být takto nabízeny jenom jednou. Jakmile Ústavní soud po zralé úvaze odmítne konkrétní argument, který obecný soud nabízel jako konkurující úvahu, nemohou jej obecné soudy už znovu přednést; a fortiori by tato úvaha již nepředstavovala ospravedlnitelný důvod neposkytovat jednotlivci soudní ochranu jeho subjektivních základních práv.
2. Respekt Nejvyššího správního soudu k principu závaznosti nálezů Ústavního soudu v projednávané věci
2. a) Úvod
73. První otázkou je, zda v projednávané věci Nejvyšší správní soud při svém rozhodování dostál principům vysloveným v nálezu III. ÚS 252/04 ohledně precedenčních účinků ústavněprávních výkladů Ústavního soudu. Nejvyšší správní soud evidentně neignoroval ústavní dimenzi věci a nepřehlédl relevantní ústavněprávní výklady Ústavního soudu (ve věcech II. ÚS 405/02 a III. ÚS 252/04); naopak je obsáhle diskutoval a vyvinul úsilí k jejich interpretaci [srov. též část II. B, 1 c) tohoto nálezu]. Na druhé straně je zřejmé, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu nereflektoval nálezy Ústavního soudu v tom smyslu, že by tyto principy aplikoval, takže konečný výrok rozsudku nebyl odrazem toho, co ony požadovaly. K tomu přistupuje otázka, zda ústavněprávní výklady Ústavního soudu nereflektoval s ohledem na vlastní konkurující úvahy.
74. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozsudku široce vysvětlil, jak a proč došel k názoru, že závěry Ústavního soudu byly nesprávné, a vyslovil názor, že jím vyložené teze přesvědčivě přinejmenším konkurují tezím vyloženým v nálezu II. ÚS 405/02.
75. Nejvyšší správní soud přitom nabídl konkurující úvahy v dvojím smyslu, tj. ve vztahu k oběma hlavním otázkám, kterými se Ústavní soud zabýval v nálezu III. ÚS 252/04, tj. nejenom ve vztahu k primární ústavní otázce týkající se vyrovnávacího příspěvku, ale také ve vztahu k otázce, za jakých okolností jsou obecné soudy povinny následovat právní názory v nálezech Ústavního soudu.
76. Pokud jde o druhou otázku, uvedl Nejvyšší správní soud následující: „Současně je nepochybně [Nejvyšší správní soud] připraven respektovat nálezy Ústavního soudu v individuálních případech, a to ve smyslu kasačním; ve smyslu precedenčním tak nepochybně učiní v případech, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nezpochybnitelně povahou své argumentace a jednotným pohledem na posuzované věci budou naznačovat, jak v oblasti ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi.“ (část III. 2. 3. 3 rozsudku Nejvyššího správního soudu).
77. Nejvyšší správní soud tak vyjádřil názor, že je připraven respektovat nálezy Ústavního soudu i „ve smyslu precedenčním“, ale pouze za jistých okolností, to jest, pokud 1) argumentace Ústavního soudu je nezpochybnitelné povahy, 2) pohled Ústavního soudu na posuzované otázky je jednotný a 3) Ústavní soud naznačil, jak v oblasti ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi. Nejvyšší správní soud evidentně dospěl k závěru, že v nálezech Ústavního soudu týkajících se projednávané problematiky tyto (jím samotným vytýčené) podmínky precedenční závaznosti judikatury Ústavního soudu absentují.
78. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud přednesl jasné konkurující úvahy k ústavněprávnímu výkladu Ústavního soudu, považuje Ústavní soud za nezbytné nejprve vyložit svůj názor na to, zda konkurující úvahy Nejvyššího správního soudu skutečně splňují principy, které Ústavní soud vyslovil v nálezu III. ÚS 252/04, jinými slovy, zda vskutku Nejvyšší správní soud přednesl „dostatečné relevantní důvody podložené racionálními a přesvědčivými argumenty“ a „přesvědčivě přinejmenším konkurující obecně platným tezím vyloženým v [dřívějším] nálezu“, které by ospravedlňovaly nereflektování ústavněprávních výkladů Ústavního soudu, a dále zda tyto úvahy přesvědčují Ústavní soud, aby modifikoval vlastní rozhodovací praxi.
2. b) K tezi první – argumentace Ústavního soudu je nezpochybnitelné povahy
79. Není úplně jasné, co měl Nejvyšší správní soud tímto kritériem přesně na mysli, ale s vysokou pravděpodobností mu šlo o kvalitu odůvodnění přijatého nálezu. Pokud tím Nejvyšší správní soud mínil vadnou argumentaci ve smyslu nedostatku postačujících a pochopitelných důvodů právního názoru Ústavního soudu a závěrů z něj plynoucích, za jistých okolností by to mohla být ospravedlnitelná, a proto přijatelná námitka. Pakliže by například Ústavní soud nález neodůvodnil vůbec anebo ho odůvodnil argumenty, které lze považovat objektivně za naprosto nedostatečné anebo celkem nepochopitelné, nebylo by možné očekávat od obecných soudů, aby z takového nálezu seznaly, co vyjadřuje, a tudíž stěží mohlo by být od nich očekáváno, aby jej respektovaly. V této situaci by nebylo ospravedlnitelné vytknout obecným soudům porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy. Judikatura Ústavního soudu týkající se principu právní jistoty vyžaduje přesnost a předvídatelnost soudního rozhodování. Ani zákon, ani soudní rozhodnutí nemůže nařídit to, co není možné, totiž aby se lidé a orgány řídili neexistující anebo nepochopitelnou normou, čili stejně tak neexistující nebo nepochopitelnou argumentací Ústavního soudu. V takovém případě by bylo namístě, aby obecný soud konstatoval, že smysl odůvodnění Ústavního soudu je nejasný, a rozhodl, jak nejlépe může.
80. Tuto myšlenku lze ovšem akceptovat pouze do jisté míry, neboť jinak by vedla do nebezpečné pasti. Ústavní soud se nesmí smířit s postupem, podle něhož by obecné soudy mohly odmítnout respektovat ratio decidendi jeho nálezu předložením pouhého tvrzení, že podle jejich subjektivního názoru není odůvodnění „dostatečně přesvědčivé“. V této souvislosti je třeba vážit, zda toto kritérium odráží názor, že státní orgány musí následovat ústavněprávní výklady Ústavního soudu toliko tehdy, mají-li je ony samy za natolik kvalitní, aby je přesvědčily. Pokud má Nejvyšší správní soud na mysli tuto koncepci, lze ji bez váhání odmítnout. Je axiomatické, že Ústavní soud jako orgán, který je povinen kontrolovat ústavněprávní interpretace ostatních orgánů veřejné moci, nezřídka bude docházet k právním závěrům, které nejsou ve shodě s vlastními (často i ustálenými) názory těchto orgánů, a již proto pro ně nebudou takové závěry „přesvědčivé“. V právním státě však není myslitelné, aby orgány veřejné moci byly povinny respektovat rozhodnutí orgánu, který je pověřen ochranou ústavnosti a jehož úkol je kontrolovat její dodržování ostatními orgány, jen tehdy, cítí-li subjektivní přesvědčení, že orgán kontroly ústavnosti má pravdu. Opačný názor by ve svých důsledcích znamenal, že všechny orgány, jejichž rozhodnutí a jiné postupy byly předmětem řízení před Ústavním soudem, by mohly jako superrevizoři hodnotit, zda si Ústavní soud počínal správně. Absurdita takové představy, zcela popírající skutečnou hodnotu ústavnosti, je očividná.
81. Jsou to právě obecné soudy, které musí přesvědčovat Ústavní soud, aby znovu uvážil a změnil svoje stanovisko (viz poznámka 8). Opačně to neplatí; Ústavní soud není povinen znovu a znovu přednášet argumenty k přesvědčování obecného soudu, aby změnil postoj a aby rozhodoval v souladu s právními názory Ústavního soudu. Jak naznačil Ústavní soud ve věcech III. ÚS 425/97 a III. ÚS 252/04, takový požadavek by smysl institutu ústavní stížnosti zcela podkopával.
82. Pokud Ústavní soud nepřednese jasné a přesvědčivé důvody a argumenty jako základ pro svoje právní názory a závěry, je to nedostatek hodný následné kritiky, ale rozhodně jím nelze ospravedlnit přehlížení jeho ústavněprávních výkladů a závěrů z těchto výkladů plynoucích.
83. Řečené má ostatně i svoji obecnou dimenzi. Zajisté ani Nejvyšší správní soud (jako každý jiný kasační soud) nemohl by připustit, že jeho rozhodnutí budou respektována jen tehdy, budou-li je mít jejich adresáti za „argumentačně nezpochybnitelná“.
84. Nadto každopádně – jak vyplývá z dále uvedeného – v projednávané věci Nejvyšší správní soud nemůže vážně tvrdit, že Ústavní soud vůbec žádné důvody ani argumenty nepřednesl, a navíc neobstojí ani jeho názor, že odůvodnění Ústavního soudu bylo nepostačující.
2. c) K tezi druhé – jednotný pohled Ústavního soudu na posuzované věci
85. Je zřejmé, co je myšleno tímto kritériem, obzvláště když Nejvyšší správní soud vyslovil svůj názor, že Ústavní soud zaujal nekonzistentní stanovisko v oblasti tzv. vyrovnávacího příspěvku, neboť v odůvodnění stěžovaného rozsudku uvedl: „Je nepřehlédnutelným faktem, že Ústavní soud zaujal ve věci aplikace Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou a Slovenskou republikou explicitní rozdílná stanoviska.“.
86. Obecně platí, že žádná lidská instituce nemůže zajistit, aby ve všech oblastech a vždy jednala naprosto konzistentně, a podobná myšlenka, že závěr o konzistentnosti tvrzení anebo postupů (např. rozhodnutí) je nevyhnutelně závěrem subjektivním, což znamená, že názory na to, zda konzistentnost existuje, či nikoliv, se mohou, jsouce hodnotovými úsudky, lišit. Nicméně nekonzistenci lze minimalizovat aplikací několika základních pravidel a vodítek.
87. Názory Nejvyššího správního soudu stran řečeného jsou založeny na dvou základních předpokladech: mají-li mít rozhodnutí Ústavního soudu precedenční účinky, musí mít precedenční účinky nezbytně všechna, přičemž všechna též mají stejnou váhu. Obojí je nesprávné a obojí vede k falešným závěrům. Je totiž třeba uvážit, které druhy rozhodnutí mají precedenční účinky a za jakých okolností a jak se různé druhy rozhodnutí liší v precedenční síle.
88. Je evidentní, že plenární nálezy mají vždy větší váhu než nálezy senátů (§ 23 zákona o Ústavním soudu a contrario). Problém představuje situace, kdy se dva plenární nálezy (popřípadě dva senátní nálezy) zdají být vzájemně nekonzistentní. Za jakých okolností lze tvrdit, že jeden z nich převáží nad druhým? Pokud jde o nálezy pléna, v situaci, kdy změnilo svůj názor na věc (např. Pl. ÚS 50/04, Sb. n. u., svazek 40, nález č. 50, vyhlášen pod č. 154/2006 Sb.), právní názor vyjádřený v předchozím nálezu, který byl překonán, samozřejmě už nemá vůbec žádnou precedenční sílu. Pokud zaujme plénum stanovisko podle § 23 zákona o Ústavním soudu, je evidentní, že plénem odmítnutý právní názor senátu též už nemá vůbec žádnou precedenční sílu. Avšak vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud poukázal na údajnou nekonzistentnost mezi dvěma nálezy a usnesením Ústavního soudu, je v řešené věci významné, že precedenční síla kteréhokoliv nálezu převažuje nad silou usnesení.
89. Kromě odmítnutí z formálních důvodů Ústavní soud rozhoduje věc usnesením typicky v situaci, kdy zjišťuje, že její řešení nemá ústavní dimenzi. Pro tvrzení, že precedenční síla kteréhokoliv nálezu je nesrovnatelná s precedenční silou kteréhokoliv usnesení, lze najít oporu v zákoně o Ústavním soudu. Jelikož je publikace soudního rozhodnutí všeobecně uznaný předpoklad toho, aby mohl mít precedenční účinky, je významné, že na rozdíl od úpravy nálezů ustanovení § 59 zákona o Ústavním soudu dává Ústavnímu soudu prostor pro rozhodování, která usnesení publikuje. Zatímco platí domněnka, že každý nález je všeobecného významu, mezi usneseními by mohly mít precedenční účinky maximálně jenom ty, které Ústavní soud usnesením svého pléna vybral pro publikaci ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu. Navíc ustanovení § 23 ve spojení s ustanovením § 11 odst. 2 písm. i) zákona o Ústavním soudu stanoví povinnosti senátu Ústavního soudu, jak má postupovat v případě, že nesouhlasí s právním názorem obsaženým v nálezu. Čili již tím, že zákon o Ústavním soudu explicitně omezuje tuto povinnost k nesouhlasu s nálezovým rozhodnutím, je zřejmé a contrario, že usnesení nejsou považována za závazná ani pro Ústavní soud, ani za obecně precedenčně významná. poznámka pod čarou 9). Přirozeně to neznamená, že nemohou mít za žádných okolností precedenční účinek a že proto vždy mohou a měla by být opomíjena. V tomto ohledu žádná pevná pravidla neexistují. A proto je zřejmé, že povinnost respektovat dřívější rozhodnutí Ústavního soudu se vztahuje primárně (a téměř výlučně) na nálezy; v případě, že by soud přikládal precedenční účinek usnesení, stejně jeho sílu převáží precedenční účinek nálezu.