Nález
Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudkyň Vlasty Formánkové a Michaely Židlické - ze dne 13. listopadu 2007 sp. zn. IV. ÚS 301/05 ve věci ústavní stížnosti Ing. M. G. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005 č. j. 6 Ads 62/2003-31 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2003 č. j. 4 Cad 59/2003-16, vydaným ve věci stěžovatelčiny žádosti o přiznání vyrovnávacího přídavku k důchodu.
I. Nerespektováním základních práv stěžovatelky zakotvených v čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod uplatnil Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 23. 2. 2005 č. j. 6 Ads 62/2003-31 státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čímž porušil i právo stěžovatelky zaručené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2005 č. j. 6 Ads 62/2003-31 se ruší.III. Ústavní stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 10. 2003 č. j. 4 Cad 59/2003-16 se odmítá.
Odůvodnění
I.
Část rekapitulační
1. Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), stěžovatelka napadla shora označené rozsudky správních soudů. Poukázala na to, že správní soudy nerespektovaly základní principy právního státu (čl. 1 Ústavy České republiky; dále jen „Ústava“), nedbaly zásady rovnosti v právech, zásady právní jistoty a předvídatelnosti práva, a v důsledku toho jí upřely právo na hmotné zabezpečení ve stáří [čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)] a právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny).
I. A
Rekapitulace průběhu řízení před obecnými soudy a Českou správou sociálního zabezpečení
2. K ověření stěžovatelčiných tvrzení si Ústavní soud vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 4 Cad 59/2003, z něhož zjistil, že Česká správa sociálního zabezpečení (dále též jen „ČSSZ“) rozhodnutím ze dne 29. 4. 2003 zamítla žádost stěžovatelky o přiznání vyrovnávacího přídavku k důchodu, který jí vyplácí Sociální pojišťovna – ústředí Bratislava, a že stěžovatelka napadla toto rozhodnutí správní žalobou, ve které tvrdila, že postupem při přiznávání starobního důchodu byla vystavena diskriminaci. Městský soud v Praze shora označeným rozsudkem žalobu zamítl s odůvodněním, že ČSSZ nepochybila, neboť zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ani Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, vyhlášená pod č. 228/1993 Sb., (dále též jen „Smlouva“) pojem vyrovnávacího přídavku neznají.
3. Kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud ústavní stížností napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Konstatoval, že stěžovatelka, narozená v roce 1944, která je a byla občankou České republiky, studovala, pracovala a trvale žije a žila na území České republiky (dále též jen „ČR“) s výjimkou doby od 1. 7. 1972 do 30. 4. 1993, kdy trvale žila a pracovala na území Slovenské republiky (dále též jen „SR“), požádala v roce 2001 o starobní důchod. Podle čl. 20 Smlouvy byla její žádost postoupena slovenskému nositeli důchodového pojištění, jenž stěžovatelce přiznal od března 2001 starobní důchod ve výši 4 350 Sk, ČSSZ jí přiznala od téhož data dílčí starobní důchod ve výši 1 468 Kč. Stěžovatelka neuspěla s opakovanou žádostí o odstranění tvrdosti, kterou spatřovala v tom, že součet obou důchodů nedosahoval výše důchodů jiných občanů ČR, kterým byl důchod vyplácen výhradně podle českých předpisů, a jak shora uvedeno, neuspěla ani se žádostí o poskytnutí vyrovnávacího přídavku.
4. Ke kasačním námitkám založeným na tvrzení o diskriminaci stěžovatelky Nejvyšší správní soud nejprve vyložil, které právní normy vzal v úvahu při posuzování a projednávání předmětné věci:
a) z hmotněprávních vnitrostátních norem citoval ústavní předpisy – čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 10, čl. 87 odst. 2 a čl. 95 odst. 1 Ústavy ve znění od 1. 6. 2002 a čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 30 odst. 1 a 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny, předpisy o důchodovém pojištění – ustanovení § 8, § 13 odst. 2, § 28, § 32, § 61 odst. 1 a § 71 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění účinného od 1. 1. 1996 a zmínil i dřívější předpis, kterým byl zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Pro pochopení důvodů aplikace Smlouvy Nejvyšší správní soud připojil citaci obsahu vnitrostátních a mezinárodních norem týkajících se zániku České a Slovenské Federativní Republiky (dále též jen „ČSFR“) – čl. 1 odst. 1 a čl. 8 ústavního zákona č. 542/1992 Sb., o zániku České a Slovenské Federativní Republiky, čl. 1 odst. 1 a 2, čl. 4, čl. 5 odst. 2 ústavního zákona ČNR č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, čl. 3 odst. 2, čl. 7, čl. 11 a čl. 20 Smlouvy, čl. 3 ústavního zákona č. 541/1992 Sb., o dělení majetku České a Slovenské Federativní Republiky mezi Českou republiku a Slovenskou republiku a jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou republiku, a čl. 5 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o společném postupu při dělení majetku České a Slovenské Federativní Republiky mezi Českou republiku a Slovenskou republiku a o jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou republiku, vyhlášené pod č. 63/2000 Sb. m. s. Nejvyšší správní soud dále citoval předpisy nemocenského pojištění – ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění před a po novele provedené zákonem č. 160/1995 Sb., a předpis týkající se financování důchodového pojištění – zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. K tomuto uvedl, že příjmy a výdaje důchodového pojištění jsou součástí státního rozpočtu ČR a že sociální zabezpečení včetně důchodového zabezpečení bylo jako výdaj zahrnuto do konce roku 1992 v rozpočtech obou republik; financování důchodového pojištění ze státního rozpočtu bylo zavedeno zákonem č. 76/1952 Sb., o dani ze mzdy;
b) za základní procesněprávní vnitrostátní normu označil zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení – ustanovení § 81 odst. 2, § 108, a dále citoval ustanovení § 56 odst. 1 písm. b), c) a d) zákona o důchodovém pojištění;
c) z mezinárodních norem uvedl čl. 2 odst. 1 a čl. 9 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., čl. 6 a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., čl. 12 odst. 4 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., a čl. 2 odst. 1 písm. b) Vídeňské úmluvy o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám, vyhlášené pod č. 292/1999 Sb.;
d) z práva Evropských společenství (dále též jen „ES“) vzhledem ke členství České republiky v Evropské unii dnem 1. 5. 2004 přihlédl k Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71, o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (dále též jen „Nařízení“), a to čl. 1 písm. t), čl. 3, čl. 6, čl. 13 odst. 2 písm. a), čl. 44, čl. 50, čl. 51, včetně přílohy II. (po přečíslování v důsledku Nařízení Rady (EHS) č. 1390/81 pod označením III.), která v odd. 44 uvádí, že použitelným ustanovením zůstává čl. 20 Smlouvy. Nejvyšší správní soud upozornil, že obecné kritérium pro určení relevantního právního řádu uvedené v čl. 13 odst. 2 písm. a) Nařízení se pro oblast vztahů krytých ustanovením čl. 20 Smlouvy nepoužije, neboť toto ustanovení Smlouvy je speciálním ve vztahu k citovanému ustanovení Nařízení, a zmínil temporální účinky práva ES ve vztahu k právnímu prostředí nově přistoupivších členů (čl. 94 Nařízení a v rozsudku citovaná rozhodnutí Evropského soudního dvora).
5. Při právním posouzení námitek stěžovatelky se Nejvyšší správní soud nejprve zaměřil na procesní aspekty věci; zdůraznil, že stěžovatelkou požadovaná dávka „vyrovnávací přídavek“ sice v systému sociálního pojištění neexistuje, její návrh však ČSSZ posoudila jako návrh na zahájení řízení o změně již přiznaného starobního důchodu. Návrhu však nebylo možno vyhovět, neboť nebylo zjištěno, že by důchod byl přiznán a vyplácen v částce nižší, než v jaké náleží. Nejvyšší správní soud uvedl, že by mohl stěžovatelčině námitce přisvědčit jen tehdy, pokud by nabyl přesvědčení, že přiznání dílčího starobního důchodu opírající se o Smlouvu a ustanovení § 29 ve spojení s ustanovením § 61 zákona o důchodovém pojištění neslo známky zakázané diskriminace. Tomu však v jejím případě nebylo, a proto námitka nebyla důvodná. K odůvodnění svého závěru Nejvyšší správní soud považoval za potřebné zabývat se analýzou pojímání zákazu diskriminace v českém ústavněprávním prostředí, v prostředí ES, stejně jako v prostředí mezinárodněprávním, a její aplikací na projednávanou věc v kontextu systémových charakteristik sociálního (důchodového) pojištění s přihlédnutím k historicko-právním aspektům zániku společného státu (ČSFR) a ekonomickým souvislostem.
6. Zásadní kasační námitka stěžovatelky spojila porušení zákazu diskriminace s právem zaručeným v čl. 30 odst. 1 Listiny, podle kterého mají občané právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (a při nezpůsobilosti k práci či při ztrátě živitele). Podle Nejvyššího správního soudu je zákaz diskriminace obvykle interpretován buďto požadavkem vyloučení libovůle v postupu zákonodárce při odlišování skupin subjektů a jejich práv, nebo požadavkem akceptovatelnosti hledisek odlišování. Z postulátu rovnosti nevyplývá obecně požadavek rovnosti každého s každým, plyne však z něj požadavek, aby právo bezdůvodně nezvýhodňovalo a neznevýhodňovalo jedny před druhými. K porušení těchto principů pak dojde tehdy, pokud se s různými subjekty, které se nachází ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Jestliže zákonodárce zvolí určitý přístup, musí být založen na objektivních a rozumných důvodech a mezi cílem a prostředky k jeho dosažení musí existovat vztah přiměřenosti. K zásahům státu v oblasti sociálních práv a k hlediskům chápání zákazu diskriminace Nejvyšší správní soud odkázal na některé nálezy Ústavního soudu, např. Pl. ÚS 15/02, Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 33/96 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále též jen „Sb. n. u.“), svazek 29, nález č. 11, vyhlášen pod č. 40/2003 Sb., svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb., svazek 1, nález č. 24, vyhlášen pod č. 132/1994 Sb., svazek 4, nález č. 74, vyhlášen pod č. 6/1996 Sb., svazek 8, nález č. 67, vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.] a další, judikaturu Soudního dvora ES (např. C-411/96, Margaret Boyle a spol. v. Equal Opportunities Commission, odst. 39, C-279/93, Finanzamt Köln – Altstadt v. Roland Schumacker, odst. 30) či na přístup Výboru OSN pro lidská práva.
7. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že hmotného zabezpečení ve stáří se lze domáhat pouze v mezích zákona; tímto zákonem je především zákon o důchodovém pojištění. Jeho osobní rozsah se odvíjí v principu od výdělečné činnosti na teritoriu státu a ztráta této schopnosti je kompenzována v rámci nedistributivních procesů. Nejvyšší správní soud vyslovil přesvědčení, že zákonodárce nemůže založit preferenční zacházení z důvodu občanství, tzn. přiznat výhodnější postavení občanu České republiky než jiné fyzické osobě, která je za obdobných okolností účastníkem takového systému. Taková odlišnost postrádá logiku a racionalitu, preferencí vlastních občanů by se Česká republika dostala do rozporu s Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech a řadou mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení, které uzavřela v zájmu mobility a zachování práv získaných v důsledku výkonu vymezených činností (převážně výdělečné činnosti) na teritoriu smluvních států, které jako prvotní zásadu obsahují rovnost zacházení s občany smluvních stran. Tato zásada je obsažena i v Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), vyhlášené pod č. 461/1991 Sb., v čl. 12 odst. 4 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., Evropské prozatímní dohodě o soustavách zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých, vyhlášené pod č. 112/2000 Sb. m. s., a po vstupu do Evropské unie (dále též jen „EU“) jde o vůdčí zásadu umožňující volný pohyb osob, promítnutou do Nařízení Rady (EHS) č. 1408/71. Zákon o důchodovém pojištění těmto požadavkům vyhovuje, a proto má-li Nejvyšší správní soud posoudit, zda s některou skupinou není zacházeno diskriminačně, musí jako diferenční skupinu volit nikoliv skupinu pojištěnců – občanů ČR, nýbrž skupinu osob pojištěných, a v rámci ní sledovat případné odlišné zacházení, neboť na území ČSFR do konce roku 1992 nebyli činní pouze občané České a Slovenské republiky, ale i občané třetích zemí a apatridé.
8. Nejvyšší správní soud se též zabýval osvětlením systému důchodového pojištění, jeho znaky a podstatou, neboť znalost těchto vlastností je nezbytná pro posouzení, zda zacházení s některými účastníky systému v souvislosti se zánikem ČSFR nebylo diskriminační. Nejvyšší správní soud uvedl, že jde o ex lege povinný systém, jenž v případě uznaných sociálních událostí zaručuje výplatu dávek. Zásadní je, že jeho průběžné financování se spoléhá na solidaritu mezi generacemi; nárok na starobní důchod tak v zásadě nezávisí na skutečném objemu příspěvků, které jednotlivec během svého produktivního věku skutečně odvedl, nýbrž na získání potřebné doby pojištění a dosažení určité věkové hranice. Výše dávky pak závisí na pojištěné době a výši dosahovaných příjmů, nikoliv však přímo úměrně a bezvýhradně. Není neobvyklé, že se dílčí prvky dávkově definovaného systému mění s ohledem na ekonomické a demografické aspekty; v období po druhé světové válce bylo důchodové pojištění reformováno každých deset let (v roce 1948, 1955, 1964, 1975 a 1988). Prvek jistoty a legitimního očekávání tak v tomto systému nikdy nemůže mít povahu přesvědčení, že např. vstupem do zaměstnání či jiné výdělečné aktivity je konzervován právní stav, jenž stanoví podmínky vzniku nároku na dávky pro dobu, která nastane za čtyři až pět desetiletí. Snahou zákonodárce však vždy bylo v co možná široké míře zachovat srovnatelné postavení osob, kterým vznikly nároky podle dřívější a nové úpravy.
9. Nejvyšší správní soud připomněl, že v době zániku ČSFR platil pro oblast důchodového pojištění zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Pro splnění nároku na důchod bylo třeba získat určitou dobu souhrnně nazývanou dobou zaměstnání. Pro účely důchodu tak musel pracovní poměr zakládat účast na nemocenském pojištění a tohoto pojištění byl účasten pouze ten, kdo byl činný v Československé republice (§ 2 odst. 1 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců). K zániku ČSFR tak existovaly doby zaměstnání, které byly získány činností na území ČSFR a v budoucnu mohly založit nárok na důchod. Jedním z důsledků zániku ČSFR byla nutnost určit, které „závazky“ (tento pojem Nejvyšší správní soud v daných souvislostech chápe nikoliv ve smyslu práva soukromého, ale jako veřejnoprávní povinnost), jež se materializují až v okamžiku vzniku nároku na dávku a její výplatu, převezme Česká republika a které Slovenská republika. Nejvyšší správní soud konstatoval, že obecnou analýzu situace vzniklé v souvislosti se zánikem ČSFR podal Ústavní soud v nálezu II. ÚS 214/98 (Sb. n. u., svazek 21, nález č. 21) (poznámka pod čarou 1). Nejvyšší správní soud tuto analýzu včetně jejích závěrů v projednávané věci použil a z citovaného nálezu k otázce sukcese států a jejího teritoriálního rozsahu citoval; obsah této citace lze koncentrovat do závěru, že Česká republika není pokračovatelem ČSFR, nepřebírá všechny majetkové závazky ČSFR, nýbrž jen některé z nich (jsou to ty, jejichž převzetí jí ukládá československý ústavní zákon, smlouva se SR nebo mezinárodní právo). Nejvyšší správní soud zdůraznil, že Ústavní soud považoval za zcela ústavně konformní, že Česká republika nepřevzala veškeré závazky v oblasti veřejných subjektivních práv v případě osob, které „nebyly efektivně spjaty s územím České republiky“, a nebyl ani znepokojen tím, že Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o přechodu práv a povinností ze skončení služebních poměrů policistů zařazených ve Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie a vojáků z povolání vojsk Ministerstva vnitra (vyhlášená pod č. 60/1994 Sb.) stanovila jako kritérium pro převzetí příslušných povinností kritérium trvalého pobytu příslušníka federálního sboru ke dni zániku ČSFR, přičemž je evidentní, že místo jejich výkonu služby nemuselo být identické s jejich trvalým pobytem. Nároky ze služebně-právních vztahů těchto příslušníků pak mohla uspokojovat např. Slovenská republika v případě, že na jejím území měl takový příslušník ke dni zániku státu trvalý pobyt, přestože službu na území SR nevykonával (a naopak).
10. Z těchto závěrů Ústavního soudu Nejvyšší správní soud vyvodil, že pokud jsou doby výkonu činnosti (zaměstnání) na území ČSFR považovány za implicitní závazek ČSFR v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění), pak Česká republika jako nástupnický stát převzala jen takové závazky, jejichž převzetí jí uložila Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení. Smlouva byla inkorporována do českého práva 31. 12. 1995 odkazem v ustanovení § 103 zákona o sociálním zabezpečení, po tomto datu odkazem v ustanovení § 61 zákona o důchodovém pojištění a od 1. 6. 2002 též v důsledku úpravy čl. 10 Ústavy. Nejvyšší správní soud považoval za nezbytné rozlišit, že Smlouva upravila dvě roviny vztahů – jednak vymezila v čl. 20, které závazky ČSFR převezme Česká republika a které převezme Slovenská republika, a jednak upravila vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabezpečení pro futuro, a to na základě pravidel běžně užívaných v mezinárodní smluvní praxi pro proporcionální smlouvy. Z toho pro projednávanou věc dle názoru Nejvyššího správního soudu vyplynulo jednak to, že v oblasti důchodového zabezpečení stěžovatelce ke dni zániku ČSFR žádné veřejné subjektivní právo de iure nevzniklo a dále že Česká republika „implicitní závazek“ přiznat její budoucí nárok nepřevzala, neboť stěžovatelka měla ke dni zániku ČSFR (od roku 1972) trvalý pobyt na území Slovenské republiky.
11. Nejvyšší správní soud vyzdvihl, že Česká republika (nadstandardně v pojetí ústavně konformní sukcese podané ve výše citovaném nálezu Ústavního soudu) převzala nejen závazek přiznat budoucí nároky osob, které měly na jejím území trvalý pobyt ke dni zániku ČSFR (jako subsidiární kritérium), nýbrž především budoucí nároky v oblasti důchodového pojištění všech osob, jejichž zaměstnavatel měl sídlo na území ČR (což s vysokou pravděpodobností svědčilo o tom, že na tomto území pracují), a to bez ohledu na jejich státní příslušnost. Článek 20 Smlouvy se stal součástí právního řádu ČR a má přednost před zákonem, kterým je zákon o důchodovém pojištění, a jako součást příloh Nařízení je i součástí práva ES, a Nejvyšší správní soud považoval za svoji povinnost toto ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Uvedl, že úmyslem jasně vyjádřeným oběma stranami bylo „s přihlédnutím k dosavadnímu společnému vývoji“ rozdělit budoucí závazky v oblasti důchodového zabezpečení (pojištění) mezi dva státy – sukcesory, přičemž byla zvolena kritéria sídla zaměstnavatele, popřípadě trvalého pobytu ke dni zániku ČSFR. O úmyslu smluvních stran neměl Nejvyšší správní soud pochybnosti, neboť je mu z úřední činnosti známa historie procedury vyjednávání i to, že výsledek byl kompromisem preferovaným zejména slovenskou stranou. Nejvyšší správní soud poukázal na obecně uznávanou zásadu užívanou v mezinárodním smluvním právu, podle které je pro výklad rozhodující opravdová vůle stran; podle čl. 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb., je pravidlem, že smlouva musí být vykládána bona fide v souladu s obvyklým významem ve smlouvě použitých slov v jejich celkové souvislosti a ve světle cíle smlouvy.
12. Pokud by bylo nazíráno na rozdělení dob zaměstnání mezi dva státy podle stěžovatelky, žádné kritérium, jež by vedlo k rozdělení, by jejímu požadavku nevyhovělo, neboť stěžovatelka požaduje sečíst doby získané na obou územích pro vznik nároku na důchod a jeho výši stanovit výlučně podle českých předpisů účinných v době vzniku jejího nároku, uvedl Nejvyšší správní soud. Stěžovatelka se tak fakticky dožaduje, aby soud rozhodl, že Česká republika odpovídá (jako sukcesor ČSFR) za doby, které stěžovatelka získala jako doby zaměstnání za existence ČSFR bez ohledu na znění Smlouvy. Nejvyšší správní soud měl však za to, že soud tak rozhodnout nemůže, neboť by tím popřel rozdělení státu v oblasti důchodového pojištění; navíc volba kritérií, v jejichž důsledku se doby zaměstnání veškerých osob považují buď za doby „české“, či „slovenské“, nenese znaky subjektivního přístupu; rozdíly, které od 1. 1. 1993 vznikly, jsou podepřeny objektivními a rozumnými důvody. Od 1. 1. 1993 se na území České republiky zmenšil cca o jednu třetinu disponibilní počet ekonomicky aktivních účastníků systému, kteří v režimu průběžného financování mohli prostřednictvím placení pojistného financovat nároky na důchody, které započaly „dospívat“ od tohoto dne. I tito účastníci oprávněně očekávají, že okruh osob, jejichž nároky jsou uspokojovány z jimi placených prostředků, bude jasně vymezen. Pokud by tento okruh měl být významně rozšířen, bylo by tyto závěry třeba jasně a přesvědčivě odůvodnit, neboť zátěž, kterou nese aktivní generace, by byla podstatně zvýšena.
13. Rozdělení „závazků“ ve vztahu ke společné minulosti považoval Nejvyšší správní soud za nanejvýš vhodné; bez něj by Česká republika mohla pro nárok a výši důchodu hodnotit pouze doby získané i v minulosti (před rokem 1993) na území České republiky v hranicích vymezených po 1. 1. 1993; pro některé doby by patrně pravidlo chybělo. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že provádění důchodového pojištění je z hlediska nutné administrativy relativně náročné a v době existence společného státu mohlo běžně docházet k situacím, že účastník systému měl trvalý pobyt v jednom státě, zaměstnání vykonával ve druhém a toto místo se nekrylo se sídlem jeho zaměstnavatele. Pokud mělo být při přiznávání nároků po 31. 12. 1992 zřejmé, jaké doby pojištěnec získal, muselo být zvoleno kritérium, na němž se oba smluvní státy shodly a jež v zásadě vyjadřovalo jejich vůli nést závazky ČSFR. Zároveň toto kritérium muselo být zřejmé z administrativních podkladů, které jsou k dispozici z doby minulých desítek let, neboť tehdejší systém nezachycoval údaj o tom, zda je určitá činnost vykonávána na území České či Slovenské republiky, nemluvě o době před vznikem federace. Při neexistenci Smlouvy až do vstupu do EU by nebylo možné sčítat doby získané na území nástupnických států a mohlo by se stát, že by pojištěnci nevznikl nárok na důchod, přestože by získal 25 let doby na území ČR, avšak neměl by na jejím území trvalý pobyt. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že rozsah, v němž obě republiky převzaly závazky ČSFR, se uplatňuje i vůči jiným pojištěncům než občanům České republiky a Slovenské republiky, kteří do zániku ČSFR „získali“ určité doby zaměstnání.
14. Nejvyšší správní soud shrnul, že přijetí kritéria obsaženého v čl. 20 Smlouvy neneslo prvek libovůle ani nerozumnosti, jeho objektivní potřeba byla zcela zřetelná a mezi cílem a zvoleným nástrojem byl vztah přiměřenosti. Doby zaměstnání získané účastníkem systému (tedy nikoli pouze občany ČR a SR) do 31. 12. 1992 byly rozděleny podle toho, kde měl sídlo zaměstnavatel (popř. účastník trvalý pobyt) ke dni rozdělení ČSFR. Nejvyšší správní soud uvedl, že v samé podstatě věci nešlo o smlouvu „o sociálním zabezpečení“, nýbrž o vypořádání implicitních finančních závazků ČSFR; Smlouva byla výslovně citována v dokumentu (smlouvě), kterým bylo definitivně ukončeno dělení majetku ČSFR.
15. K tvrzení stěžovatelky, že v důsledku přijetí těchto kritérií byla poškozena na důchodu ve výši cca 2 000 Kč, Nejvyšší správní soud uvedl, že tvrzené poškození není důsledkem přijetí určitého kritéria pro sukcesi, ale že rozdíly vyplývají z odlišných právních úprav a zejména odlišného ekonomického vývoje obou států. Před rokem 1990 byl téměř po tři desetiletí vývoj mezd v obou částech Československa totožný, po roce 1992 došlo k výrazné příjmové diferenciaci. Průměrná výše vyplácených důchodů v lednu 2004 činila v České republice 7 207 Kč, ve Slovenské republice činil starobní důchod 6 466 Sk, vliv má i kurs slovenské koruny. Je tedy otázkou, zda má Česká republika tyto rozdíly vyrovnávat v podobě přídavku k důchodu, tedy zda existuje nárok na vyrovnání důchodu spjatý s rozdělením státu. Pokud by odpověď na tuto otázku byla kladná, musel by podle Nejvyššího správního soudu tento závěr dopadat na všechny účastníky systému, kteří do 31. 12. 1992 „získali“ doby pojištění, protože rozlišování na občany ČR, SR, příslušníky třetích zemí a ty, kteří bydlí či nebydlí na území ČR, by zakládalo neodůvodnitelné rozdíly a bylo v rozporu s řadou mezinárodních závazků ČR, včetně jejích povinností vyplývajících z členství v EU, neboť zákon o důchodovém pojištění žádné podmínky ve vztahu k občanství či místu pobytu pojištěnce neklade.
16. Pokud by se měl nárok stěžovatelky odvíjet od teze, že mezinárodní smlouva nesmí zhoršit postavení občana, které mu přísluší podle vnitrostátního práva, a pokud by měla tento následek, neuplatní se její přednost před zákonem, Nejvyšší správní soud s takovou tezí obecně souhlasí. K tomu však dodal, že podle vnitrostátního práva by stěžovatelce nárok na důchod vůbec nevznikl, neboť bez přihlédnutí k dobám hodnotitelným podle Smlouvy by jí mohla být započítána maximálně doba studia, péče o dítě a zaměstnání na území České republiky (pokud tyto doby do roku 1972 byly získány na území nynější ČR), což ve svém úhrnu dobu 25 let nutnou pro vznik nároku na důchod nepředstavuje. Nejvyšší správní soud upozornil, že některé smlouvy o sociálním zabezpečení uzavírané v minulosti obsahovaly úpravu tzv. vyrovnávacích příspěvků, šlo však o odlišné případy, které nelze poměřovat se situací spojenou se zánikem státu a převzetím některých jeho závazků. Typicky šlo o situace, kdy vnitrostátní zákonodárství umožňovalo hodnotit i dobu pojištění v cizině. Takový „národní“ důchod vypočtený s ohledem na dobu získanou v cizině mohl být vyšší nežli dva dílčí důchody, které se stanovily podle uzavřené smlouvy. Proto bylo důvodné přiznat nárok, který byl vyšší, aby v důsledku uzavření smlouvy nedošlo k poškození účastníka takového vztahu. Nejvyšší správní soud uvedl, že by v konkrétním případě byl připraven k extenzivnímu výkladu zákona o důchodovém pojištění, pokud by tímto pohledem na hodnocení dob mohl nárok vzniknout a takto vypočtený důchod by byl vyšší než úhrn dávek náležejících při aplikaci Smlouvy. Tuto úvahu však činí obiter dictum při vědomí, že po vstupu do EU členské státy aplikují čl. 20 Smlouvy, předvídajíce jeho plnou použitelnost, aniž by kalkulovaly s tím, že Česká republika by svým občanům mohla přiznávat nějaká nadstandardní plnění „navíc“ z titulu dávky důchodového pojištění podléhající koordinaci. To platí i pro státy, s nimiž má ČR uzavřeny dvoustranné smlouvy a jejichž občané získali v období do zániku ČSFR určitou dobu zaměstnání. Nejvyšší správní soud připomněl, že stěžovatelce nebyl založen nárok na důchod podle českých předpisů; pouze dobrodiní Smlouvy, umožňující sečíst veškeré doby zaměstnání, vedlo k přiznání nároků, které jsou stěžovatelce vypláceny.
17. Nejvyšší správní soud prohlásil, že vnímá požadavek stěžovatelky na vyrovnání tvrzené újmy jako apel na český stát, aby zvážil, zda je jeho vůlí poskytnout českým občanům nacházejícím se v obdobné situaci jako stěžovatelka nějaké plnění, jehož povaha by musela být jiná než důchod z důchodového pojištění. Šlo by ovšem o dobrovolný akt státu nad rámec závazků ČSFR, do nichž sukcedoval, a to po uzavření všech majetkoprávních dějů mezi ČR a SR. Nejvyšší správní soud uzavřel, že stěžovatelce byl právem přiznán dílčí starobní důchod odpovídající dobám pojištění získaným na území ČR od roku 1993 a že ČSSZ nepochybila, když žádost o změnu této přiznané dávky zamítla; současně vyjádřil přesvědčení, že aplikací Smlouvy a zákona o důchodovém pojištění nedošlo k porušení ústavních principů právní jistoty a zákazu diskriminace. K odlišnému zacházení se skupinou pojištěnců podle sídla jejich zaměstnavatele, popř. podle místa jejich trvalého pobytu, došlo z objektivních příčin, podepřených racionálními důvody. Příčiny stavu, na který stěžovatelka poukázala, primárně tkví v zániku ČSFR a sekundárně pak v rozdílném ekonomickém, sociálním a právním vývoji České republiky po roce 1992, a nikoliv v užití kritérií, podle nichž se nástupnické státy přihlásily k závazkům odvozujícím se od společné minulosti.
18. V závěrečné části odůvodnění svého rozhodnutí se Nejvyšší správní soud věnoval rozhodnutím Ústavního soudu v právních věcech, v nichž byla aplikována Smlouva, a uvedl k nim, že je respektuje ve smyslu kasačním nepochybně; ve smyslu precedenčním tak činí v případech, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nezpochybnitelně povahou své argumentace a jednotným pohledem na posuzované věci naznačují, jak v oblasti ústavnosti sjednotit rozhodovací praxi. Nejvyšší správní soud připomněl tato rozhodnutí:
– nález II. ÚS 214/98 ze dne 31. 1. 2001 (Sb. n. u., svazek 21, nález č. 21), ve kterém byly přijaty závěry výše nastíněné, z nichž vyplývá, že Česká republika není pokračovatelem Československa, ale pouze nástupnickým státem, přičemž České republice nevyplývá povinnost převzít závazky jiného státu, byť svého předchůdce, vůči jednotlivci, jenž nebyl v okamžiku sukcese efektivně spjat s jeho územím a jehož nárok byl založen na předpisech veřejnoprávní povahy;
– nález II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003 (Sb. n. u., svazek 30, nález č. 80), ve kterém Ústavní soud vyslovil, že pokud byl český občan zaměstnáván ve Slovenské republice, nepovažuje se to z hlediska důchodového pojištění za „zaměstnání v cizině“. Skutkově šlo o posouzení nároku na předčasný starobní důchod, jenž v systému důchodového zabezpečení Slovenské republiky neexistoval. Temporálně šlo o posouzení rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci z období před tzv. euronovelou Ústavy (poznámka pod čarou 2);
– usnesení II. ÚS 21/04 ze dne 9. 12. 2004 (ve Sb. n. u. neuveřejněno), kterým byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu s odůvodněním, že po zhodnocení významu Smlouvy pro stanovení míry sociálního zabezpečení v souvislosti s rozdělením ČSFR nedošlo k diskriminaci (poznámka pod čarou 3);
– nález III. ÚS 252/04 ze dne 25. 1. 2005 (Sb. n. u., svazek 36, nález č. 16), kterým Ústavní soud zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu s výtkou, že nereflektoval nález II. ÚS 405/02, a se zdůrazněním, že tento nález má být východiskem pro rozhodování následujících případů stejného druhu. Ústavní soud v tomto nálezu současně připustil, že výklad a aplikace práva nemůže být neměnná, zejména je-li transparentně odůvodněna a opírá se o akceptovatelné racionální a objektivní důvody, které reagují i na právní vývody předtím v rozhodovací praxi uplatňované. Pouze takto transparentně vyložené myšlenkové operace odůvodňují divergentní postup nezávislého soudu, vylučují v rámci lidsky dostupných možností libovůli při aplikaci práva (poznámka pod čarou 4).
19. K těmto rozhodnutím Nejvyšší správní soud poznamenal, že Ústavní soud zaujal ve věci aplikace Smlouvy rozdílná stanoviska, a že pokud přihlédne i k nálezu prvně uvedenému, povšiml si i rozdílného chápání důsledku zániku státu v rovině implicitní. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud dle svého hodnocení své vlastní rozhodnutí odůvodnil maximálně transparentně. Druhým důvodem, jenž mu bránil bez dalšího přiznat shora uvedeným rozhodnutím sílu precedentu, byly některé dílčí prvky v odůvodněních, jež neposkytují odpovědi na nabízející se otázky. Jedná se např. o to, že doby zaměstnání na území ČSFR do konce roku 1992 skutečně nelze chápat jako doby zaměstnání v cizině (II. ÚS 405/02), nárok na dávku důchodového pojištění není podmíněn trvalým pobytem na území ČR (III. ÚS 252/04), vyloučená aplikace evropského práva po 1. 5. 2004 v témže nálezu zůstala minimálně blíže neodůvodněná. Pokud by Ústavní soud vystupoval v roli pozitivního zákonodárce, což by učinil, pokud by jednoznačně uzavřel, že Česká republika má doplácet v rámci důchodového pojištění blíže nespecifikovaný rozdíl ve výši dávek, pak by součástí takového právního názoru musela být jasná direktiva pro soud, a tedy i správní orgán, jak při stanovení a výplatě takovéhoto plnění postupovat. Pouze v nálezu III. ÚS 252/04 Ústavní soud uvedl, že principu obecně chápané spravedlnosti by se vymykalo, pokud by doby v ČSFR byly hodnoceny dvakrát, a „nemělo by tak dojít k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu“; odkaz na rozsudek Vrchního soudu v Praze (sp. zn. 3 Cao 12/96) však nebyl podle Nejvyššího správního soudu namístě, neboť skutkově šlo o situaci, kdy žalobce získal potřebnou dobu pojištění výlučně na území ČR, což se nestalo ani v jednom případě, které dosud Ústavní soud posuzoval.