Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 20. března 2007sp. zn. Pl. ÚS 4/06ve věci ústavní stížnosti A. W. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-112, jímž byla zamítnuta stěžovatelčina kasační stížnost ve věci žádosti o přiznání "vyrovnávacího přídavku" v rámci sociálního zabezpečení.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-112 se zrušuje.
Odůvodnění
I.
1. Stěžovatelka napadla v záhlaví označené rozhodnutí s argumentem (v prvé řadě) porušení čl. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a tvrdí, že obecný soud, ač vázán v této věci zrušujícím nálezem Ústavního soudusp. zn. III. ÚS 252/04(N 16/36 SbNU 173), opětovně rozhodl v její neprospěch. Kasační stížnost totiž zamítl a sám nepřípustně dovodil – v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“) – závěr o „nediskriminační“ povaze čl. 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, uveřejněné jako sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 228/1993 Sb., (dále jen „Smlouva“), resp. že jeho aplikací k porušení zásady rovnosti v právech nedošlo. Čl. 89 odst. 2 Ústavy byl pak podle jejího názoru pominut tím, že se Nejvyšší správní soud odchýlil od právních závěrů formulovaných v nálezu Ústavního soudusp. zn. III. ÚS 275/05(pozn. red.: jedná se o nepublikované usnesení).
II.
2. Rozhodné skutkové okolnosti jsou nepochybné; stěžovatelka se narodila 29. 7. 1943, v období od 1. 9. 1958 do 26. 8. 1960 trval její učební poměr u Národního podniku Slovenka, závody Žilina, poté od 1. 9. 1960 do 28. 7. 1996 byla zaměstnána v podniku Tatrasvit, a. s., Svit; ku dni podání žádosti o starobní důchod u Sociální pojišťovny (9. 8. 1996) měla trvalý pobyt na území Slovenské republiky (v Popradu) a byla slovenskou občankou. Rozhodnutím Sociální pojišťovny Slovenské pojišťovny ze dne 19. 8. 1996 byl stěžovatelce ode dne 29. 7. 1996 přiznán starobní důchod ve výši 3 229 Sk, přičemž jí bylo započteno 37 ukončených roků zaměstnání a její nárok byl posouzen výlučně podle vnitrostátních (slovenských) předpisů, aniž byla aplikována Smlouva. Po přiznání důchodu se stěžovatelka přestěhovala do České republiky za manželem (který, stejně jako společné děti, byl občanem České republiky) a dne 10. 6. 1998 bylo i jí uděleno české státní občanství.
III.
3. Po opakovaných a neúspěšných žádostech o poskytnutí „vyrovnávacího přídavku“ k důchodu pobíranému ze Slovenské republiky, o odstranění tvrdosti zákona, resp. o starobní důchod z českého systému pojištění požádala stěžovatelka podáním ze dne 29. 2. 2000 adresovaným České správě sociálního zabezpečení v Praze (dále též jen „ČSSZ“) znovu o přiznání „vyrovnávacího přídavku“, jehož výši odvozovala z rozdílu mezi důchodem přiznaným a vypláceným slovenským nositelem pojištění a důchodem, který by jí náležel (byl přiznán) v České republice v případě splnění podmínek nároku na starobní důchod podle právních předpisů o důchodovém pojištění platných v České republice, a to bez ohledu na Smlouvu. ČSSZ „dopisem“ ze dne 10. 4. 2000 tento požadavek odmítla; opravný prostředek proti němu byl posléze projednán v rámci soudního přezkumu podle tehdejší části páté občanského soudního řádu a Krajský soud v Ostravě „rozhodnutí“ ČSSZ rozsudkem ze dne 3. 4. 2001 č. j. 38 Ca 97/2000-24 potvrdil. Ten poté potvrdil Vrchní soud v Olomouci rozsudkem ze dne 21. 11. 2001 č. j. 2 Cao 140/2001-38, který stěžovatelka napadla dovoláním; jelikož o něm Nejvyšší soud nerozhodl do 31. 12. 2002, věc převzal – jako kasační stížnost – k vyřízení Nejvyšší správní soud (§ 132, § 129 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“).
4. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2004 č. j. 3 Ads 2/2003-60 byla kasační stížnost zamítnuta. Z odůvodnění se podává, že soud nepřisvědčil argumentu stěžovatelky o porušení zásady (příznačné pro mezinárodní „sociální“ smlouvy), podle které skutečnost, že stát uzavřel s jiným státem dohodu o sociálním pojištění, nemůže být občanu v důchodových věcech na újmu, a nemůže ho proto krátit v jeho zákonných nárocích podle českých předpisů. Za rozhodné měl, že stěžovatelka získala „dobu zabezpečení v celém rozsahu ve Slovenské republice“ a zde vznikl nárok na starobní důchod, který jí nositel zabezpečení Slovenské republiky také přiznal. Doby zabezpečení získané na území společného státu je z hlediska současné právní úpravy nutné považovat za doby získané na území buď České republiky nebo Slovenské republiky (čl. 11 a 20 Smlouvy); vyrovnávací příspěvek, jehož se stěžovatelka domáhá, přiznat nelze, neboť jeho poskytování nemá oporu ani v zákoně ani mezinárodní smlouvě.
IV.
5. Nálezem Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005sp. zn. III. ÚS 252/04byl tento rozsudek zrušen. Ústavní soud Nejvyššímu správnímu soudu vytkl, že se dostatečně nevypořádal s ústavněprávním aspektem celé věci a s argumentací obsaženou v kasační stížnosti, a zejména že v posuzované věci dostatečně nezohlednil právní názor obsažený v jeho nálezu ze dne 3. 6. 2003sp. zn. II. ÚS 405/02a jeho dopad na aplikaci článku 11 odst. 1 a 2 ve spojení s článkem 20 Smlouvy (podrobnosti budou vyloženy v dalším).
V.
6. Třetí senát Nejvyššího správního soudu, jemuž věc podle rozvrhu práce připadla, ji usnesením ze dne 21. 7. 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-104 předložil k rozhodnutí rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s názorem, že podmínky tohoto postupu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. jsou splněny.
7. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudkem ze dne 26. 10. 2005 č. j. 3 Ads 2/2003-112 kasační stížnost stěžovatelky jako nedůvodnou (opětovně) zamítl. Setrval na hodnocení dob pojištění získaných do 31. 12. 1992, jak s nimi nakládal v předchozím rozhodnutí senát, a znovu deklaroval, že „doby zabezpečení (pojištění) získané pojištěncem za doby trvání společného státu mohou být po jeho rozdělení podle okolností započteny pro nárok na důchod buď v českém systému zabezpečení (pojištění) nebo ve slovenském systému zabezpečení, a to buď podle čl. 20 Smlouvy nebo podle vnitrostátních předpisů, nemohou však být duplicitně započteny v obou systémech kromě případů uvedených v čl. 11 odst. 3 Smlouvy“. Stěžovatelka získala veškerou dobu zabezpečení výkonem zaměstnání na území Slovenské republiky, se sídlem zaměstnavatele tamtéž, pročež jsou dobami výhradně „slovenskými“, a pro zápočet naopak v českém systému pojištění, jehož se stěžovatelka domáhá, nejsou splněny podmínky ani podle čl. 20 Smlouvy, ani podle § 13 zákona č. 155/1995 Sb. Právní názory obsažené v rozsudku Vrchního soudu v Praze ve věci 3 Cao 12/96 a rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 120/98 na posuzovanou věc zjevně nedopadají, neboť stěžovatelka nezískala žádnou dobu pojištění podle českých vnitrostátních předpisů. „Se zřetelem na závazný právní názor Ústavního soudu obzvláště zvažoval“, uvedl Nejvyšší správní soud, „zda svým výkladem pozitivních právních předpisů v daném případě neporušil princip rovnosti v právech“ a „zásadu zákazu diskriminace“, jmenovitě ve vztahu k čl. 20 Smlouvy. Dospěl k závěru, že „v oblasti zabezpečení ve stáří upravené čl. 30 odst. 1 Listiny … se osobní rozsah odvíjí zásadně od principu výdělečné činnosti na území státu a zákonodárce nemůže založit preferenční zacházení z důvodu občanství, tj. přiznat výhodnější postavení občanu České republiky oproti jiné fyzické osobě, která je za obdobných okolností (je výdělečně činná na území, platí pojistné) účastníkem takového systému. Taková odlišnost v zacházení by postrádala logiku, nebyla by založena na rozumných a objektivních základech a navíc by byla v rozporu se závazky plynoucími pro Českou republiku z mezinárodního práva … preferenční zacházení ostatně české právní předpisy … neobsahují a není součástí ani inkriminovaného čl. 20 Smlouvy …“. Proto podle názoru Nejvyššího správního soudu „kritérium sídla zaměstnavatele obsažené v čl. 20 Smlouvy, jež určuje příslušnost České republiky a Slovenské republiky k hodnocení dob zabezpečení (pojištění) z období před zánikem ČSFR, není svojí povahou diskriminační ve smyslu čl. 3 Listiny ani není porušením principu rovnosti v právech podle čl. 1 Listiny. Tato norma je založena na objektivních a rozumných důvodech, mezi cílem a použitými prostředky existuje vztah přiměřenosti a navíc nelze podle jednoznačných kritérií definovat podskupinu, která by dotčeným ustanovením Smlouvy byla znevýhodněna. Za takovou podskupinu nelze považovat účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR, kteří vykonávali do 31. 12. 1992 zaměstnání na území Slovenské republiky se sídlem zaměstnavatele tamtéž, neboť výsledek posouzení dob zabezpečení podle obecných pravidel obsažených v zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a podle čl. 20 Smlouvy by v jejich případě byl stejný“. Totéž platí pro „účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR vykonávající v různých obdobích do 31. 12. 1992 zaměstnání na území České republiky, jejichž zaměstnavatel měl k uvedenému datu sídlo na Slovensku, neboť i v těchto případech … závisel výsledek posouzení důchodového nároku a jeho výše na řadě faktorů – celkovém poměru dob zabezpečení získaných v obou nástupnických státech, výši výdělku, vyloučených dobách apod.“. Co do právních názorů vyslovených v nálezu Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 405/02(N 80/30 SbNU 245) a jeho možných dopadů na posuzovanou věc stěžovatelky Nejvyšší správní soud míní, že „zde projednávaný případ se skutkově i právně výrazně odlišuje od případu stěžovatelky“, neboť na rozdíl od tam posuzované situace je zde „spornou otázkou samotný vznik nároku na dávku podle českých právních předpisů při eliminaci Smlouvy“, přičemž stěžovatelka nemá „žádnou nezhodnocenou dobu zabezpečení (pojištění), kterou by jí bylo možno započíst ať již pro nárok či pro výši starobního důchodu v českém systému důchodového pojištění“, a „nejedná se u ní ani o retroaktivní upření nároku na dávku získaného za trvaní federace“. Stěžovatelka se tedy podle Nejvyššího správního soudu domáhá duplicitního zápočtu týchž dob zabezpečení v důchodových systémech obou nástupnických států bývalé federace, což pokládá za nepřípustné.
8. Důvody, proč ani po zohlednění pokynů Ústavního soudu obsažených v předchozím kasačním rozhodnutí požadavku stěžovatelky nepřisvědčil, shrnul Nejvyšší správní soud tak, že: a) názor, dle něhož jsou doby získané účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 dobami českými, pokud má účastník (pojištěnec) české občanství, nemá oporu v pozitivní právní úpravě a nelze jej dovodit ani z ústavněprávních principů a zásad zakotvených v Ústavě a Listině; naopak, právě rozdílné hodnocení dob zabezpečení (pojištění) na základě státního občanství by bylo zjevným porušením čl. 1 a čl. 3 Listiny, b) tvrzení, že veškeré československé doby zabezpečení jsou i dobami českými bez ohledu na skutečné místo výkonu výdělečné činnosti či sídla zaměstnavatele, popírá ve svém důsledku princip dělení veřejnoprávních povinností v oblasti důchodového zabezpečení mezi oba nástupnické státy bývalé ČSFR a činí z České republiky univerzálního sukcesora, který je povinen převzít závazky vůči všem účastníkům důchodového zabezpečení bývalé ČSFR, pokud získali v době jejího trvání alespoň 25 let zabezpečení (pojištění) a dosáhli důchodového věku, a c) požadavek na zápočet doby zhodnocené již jednou ve slovenském systému důchodového zabezpečení pro nárok na důchod v českém systému důchodového pojištění mimo rámec vymezený čl. 11 odst. 3 Smlouvy a bez ohledu na skutečné místo výkonu výdělečné činnosti či sídlo zaměstnavatele konstruuje „jakési právo pojištěnce na volbu systému důchodového zabezpečení, v němž bude mít přednostně zhodnocenu dobu zabezpečení získanou do 31. 12. 1992, a to podle toho, v kterém systému bude přiznaný důchod vyšší“. Takové subjektivní právo však podle Nejvyššího správního soudu „není podepřeno ustanovením žádného právního předpisu, ať již z oboru jednoduchého či ústavního práva, a nese v sobě navíc výrazné diskriminační prvky“.
VI.
9. V ústavní stížnosti podané proti tomuto rozsudku Nejvyššího správního soudu stěžovatelka opakovaně poukazuje na nerovné postavení důchodců trvale žijících v České republice, kterým je důchod přiznán a vyplácen slovenským nositelem pojištění z důvodu, že v rozhodné době pracovali na území Československa (resp. jejich zaměstnavatel měl sídlo na území Slovenské republiky), jelikož určujícím kritériem pro hodnocení získaných dob pojištění ve společném státě k datu 1. 1. 1993 (ačkoli v „jednom federálním systému důchodového pojištění“) mají být zásady vtělené do čl. 11 a 20 Smlouvy. Uvádí, že nežádala, aby jí byl přiznán důchod z českého důchodového pojištění; jejím požadavkem je, aby při aplikaci Smlouvy byla respektována zásada, dle které nesmí „sociální smlouva poškodit občana ve srovnání se stavem bezesmluvním“. Trpí-li Smlouva tímto nedostatkem a neobsahuje-li institut, jenž by jej narovnal, musí správní orgán postupovat při její aplikaci tak, aby nedošlo k porušení zákazu diskriminace a zásady rovného zacházení. Tento princip nepozbyl platnosti ani vstupem České republiky do Evropské unie, neboť je zásadou mezinárodně uznávanou, obsaženou v „dokumentech stojících nad Nařízením č. 1408/71“, jehož se ostatně Nejvyšší správní soud sám dovolává, aniž by však – v této souvislosti – přihlédl kupříkladu k jeho čl. 3 či 7. Stěžovatelka též poukazuje na jiné rozsudky Nejvyššího správního soudu (sp. zn. 2 Ads 15/2003 a sp. zn. 6 Ads 53/2003) v obdobných věcech, kdy zmiňovaná zásada ctěna byla, dále na čl. 5 Evropské prozatímní úmluvy (č. 112/2000 Sb. m. s.), podle něhož „ustanovení této dohody neomezují ustanovení žádných vnitrostátních zákonů, mezinárodních úmluv, které jsou pro oprávněné osoby příznivější“ [pozn. red.: Evropská prozatímní dohoda o soustavách sociálního zabezpečení ve stáří, invaliditě a pozůstalých (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 112/2000 Sb. m. s.)]. Jelikož „Nařízení“ neřeší otázku nároků „odvozených z dob zaměstnání v jednom státě, který se poté rozdělil“, a aplikace jeho čl. 94 upravujícího možnost „přepočítání důchodu“ není v jejím případně možná, nepovažuje stěžovatelka za myslitelné, aby byla akceptována úprava, jež by vedla ke snížení (či ztrátě) nároků odvozených z dob zaměstnání ve „vlastním“ státě. Stěžovatelka proto uzavírá, že „Nařízení nelze uplatnit ani na nároky vzniklé před ani po vstupu ČR a SR do EU, pokud jde o hodnocení doby zaměstnání v Československu“. Dodává pak, že – při respektování čl. 20 Smlouvy – „nekonstruovala jakési právo pojištěnce na volbu systému důchodového zabezpečení“ a je smířena s tím, že bude pobírat důchod ze Slovenské republiky, domáhala se pouze odstranění nerovnosti v právu na důchodové zabezpečení, jež je patrná i při srovnání s výší důchodů „bývalých československých občanů“ trvale žijících v České republice, z nichž někteří – ač pracovali (většinou nebo pouze) na území SR – pobírají důchod z českého důchodového pojištění (a to jen proto, že měli již před 1. 1. 1993 trvalý pobyt v České republice nebo se jim dostalo včas informací o „dopadech“ Smlouvy a „včas“ uzavřeli „další“ pracovní poměr s českým zaměstnavatelem). Nebýt Smlouvy, uvádí stěžovatelka, byl její „důchodový nárok vyšší“, resp. odpovídal by délce doby zaměstnání v Československu. K zajištění právem očekávaného nároku (na poskytnutí dávek z důchodového pojištění), pro jehož přiznání jsou splněny podmínky vnitrostátních předpisů, slouží v mezinárodním právu přiznání vyrovnávacího přídavku [viz kupříkladu čl. 32 Smlouvy mezi Českou republikou a Rakouskem z roku 2001 – pozn. red.: Smlouva mezi Českou republikou a Rakouskou republikou o sociálním zabezpečení (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 55/2001 Sb. m. s.)], kde je rozhodující, jak vysoký nárok zajišťují vnitrostátní předpisy, a nikoli kde byla „důchodově“ relevantní práce konána.
10. „Vyrovnávací příspěvek“, o jehož přiznání ke „slovenskému důchodu“ žádá, je podle stěžovatelky dávkou vyrovnávající nevýhody smluv založených na principu dílčích důchodů, kde „nevýhody vznikají právě při srovnání se smlouvami na principu teritoriálním“; postrádá-li Smlouva takovéto ustanovení o vyrovnávacím přídavku, má být aplikována tak, aby bylo dosaženo zamýšleného cíle, tj. nepoškodit občany v důsledku smluvní úpravy.
11. V dalším pak stěžovatelka polemizuje s výkladem Nejvyššího správního soudu ohledně podmínek vzniku nemocenského pojištění a z něho odvozeného pojištění důchodového, k němuž tento soud přistoupil za použití interpretace zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve spojení s ústavním zákonem č. 4/1993 Sb. Opětovně uvádí, že „podmínkou vzniku nemocenského pojištění nebyla činnost na území Československa (i doba činnosti vykonávané občany Československa v cizině byla dobou československého důchodového zabezpečení), ale naopak všichni, kdo pracovali v pracovním poměru v Československu (tedy i cizinci) podléhali nemocenskému pojištění“, … „nebylo (tedy) nikdy rozhodující kde byla pracovní činnost vykonávána či zda byla pojištěna, ale zda ji bylo možné podle čs. právních předpisů hodnotit“. Důvěra občanů v zákony proto nesmí být zklamána tím, že „soud v budoucnu stanoví, že získaná a zaplacená doba nemocenského pojištění není dobou důchodového zabezpečení u určité skupiny obyvatel“ (zde těch, kteří se ke dni rozdělení společného státu „nestihli do 31. 12. 1992 přestěhovat nebo změnit zaměstnavatele“).
VII.
12. Nejvyšší správní soud ve vyjádření podaném k ústavní stížnosti především odmítl námitku, že nerespektoval závazný právní názor obsažený v nálezusp. zn. III. ÚS 252/04. Ústavní soud mu sice vytkl, že ve svém rozhodnutí nevzal v potaz ústavněprávní aspekty věci, zejména názor obsažený v nálezu ze dne 3. 6. 2002sp. zn. II. ÚS 405/02, vyjádřil však rovněž podmínku, kdy by měl soud „názor zde uvedený dodržet“, totiž „nenajde-li se dostatek racionálních a svým vyzněním přesvědčivějších argumentů ve svém souhrnu více konformních s právním řádem“, přičemž se „nikterak nepředjímá závěr o splnění podmínek nároku na důchod z českého systému pojištění stěžovatelkou“. Uvedenou podmínku, konstatoval Nejvyšší správní soud, splnil, neboť s úvahami Ústavního soudu se v odůvodnění stížností napadeného rozsudku vypořádal.
13. K otázce důchodového nároku stěžovatelky v návaznosti na aplikaci zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění dalších předpisů, (dále jen „zákon č. 155/1995 Sb.“) a čl. 20 Smlouvy Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelkou požadovaný „vyrovnávací přídavek“ není – jako samostatná dávka – těmito právními předpisy upraven, pročež není v pravomoci žádného soudu (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny) uložit správnímu orgánu, aby „přiznal neexistující dávku“, tedy „nutit jej k porušení právních předpisů v oblasti jak hmotněprávní i procesní“. Na žádost stěžovatelky bylo proto pohlíženo jako na žádost o přiznání starobního důchodu z českého systému pojištění a bylo posuzováno, zda splňuje podmínky nároku dle „českých předpisů“ – tj. zejména potřebnou dobu pojištění – s tím, že „jednu a tutéž dobu pojištění lze pro nárok na dávku (vyjma případů dle čl. 11 odst. 3 Smlouvy) zhodnotit pouze v jednom ze systémů důchodového pojištění osob nástupnických států zaniklé federace“. Ač stěžovatelka formálně tuto zásadu uznává, fakticky se „právě zápočtu doby v obou systémech pojištění domáhá“, a to s požadavkem zohlednění státního občanství (jako „neupraveného“ kritéria ) a „pro tento případ irelevantní skutečnosti – tj. trvalého pobytu“, jež (a ani jejich změny) však žádnou souvislost s hodnocením (potřebné) doby pojištění pro vznik nároku na starobní důchod podle platných právních předpisů nemají. K argumentaci stěžovatelky ohledně dodržování zásady, dle níž aplikace mezinárodní (sociální) smlouvy nesmí být občanovi na újmu v jeho nárocích vzniklých dle vnitrostátních předpisů, pak Nejvyšší správní soud dodal, že „vnitrostátním předpisem pro posouzení nároku stěžovatelky na dávku byl vzhledem k okolnostem případu (vzhledem k její celoživotní výdělečné činnosti na území Slovenské republiky a jejímu trvalému pobytu tamtéž v době splnění podmínky věku) zákon č. 100/1988 Sb.“, tedy vnitrostátní předpis Slovenské republiky, přičemž slovenský nositel pojištění při vyměřování starobního důchodu stěžovatelce také pro nárok i výši dávky všechny (jí) získané doby pojištění započetl (a to výhradně dle „slovenských vnitrostátních předpisů bez odkazu na Smlouvu“). K újmě stěžovatelky na výši důchodových nároků v důsledku aplikace Smlouvy tak v dané věci podle Nejvyššího správního soudu dojít nemohlo.
14. Senátu, který postupoval podle § 17 odst. 1 s. ř. s., rozšířený senát (zde Nejvyšší správní soud) pak přisvědčil potud, že po účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb., kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, tj. od 1. 6. 2002, jsou všechny možnosti „obejít“ Smlouvu vyloučeny, pročež již bez jakékoli pochybnosti veškerá doba stěžovatelčina pojištění do 31. 12. 1992 je dobou získanou ve slovenském systému důchodového pojištění.
VIII.
15. Vedlejší účastník Česká správa sociálního zabezpečení „základní mýlku“ stěžovatelky ohledně povahy a funkce vyrovnávacího přídavku spatřoval v kolizi s principy komunitárního práva v oblasti sociálního zabezpečení, jimiž je garantována pouze minimální výše důchodu podle vnitrostátních předpisů trvalého pobytu důchodce, pokud tato je vyšší než souhrn dílčích důchodů (rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci C-22/81 Browning, C-132/96 ve věci Stinco and Panfilo). Porovnávat výši důchodu dle Smlouvy a vnitrostátních předpisů však bylo možné jen do 1. 6. 2002; přitom důchodové nároky stěžovatelky získané na základě doby pojištění za existence společného státu jí nejsou odepřeny, neboť má zhodnocenou veškerou dobu pojištění a ta se jí promítá do výše jejího starobního důchodu. Připuštěním komparace výše odlišně vypočtených dávek („s možností výběru té vyšší“) dochází podle ČSSZ k diskriminaci občanů České republiky, na něž kritérium čl. 20 Smlouvy nedopadá; naopak aplikace tohoto pravidla by znamenala, že „všichni občané SR – bývalí občané federace, kteří automaticky splňují naznačené kritérium a mají dobu pojištění (zaměstnání) z doby existence federativního státu, mohou nárokovat po českém státu, aby jim … jejich slovenský důchod dorovnal do adekvátní výše“. Zákon č. 155/1995 Sb. mezi podmínky nároku na důchod okolnosti jako občanství České republiky a trvalý pobyt na území České republiky neřadí; jejich vyžadování by bylo v rozporu s principem rovnosti a bylo by třeba stejnou právní ochranu rozšířit nejen na české občany žijící v cizině, ale i na jiné státní občany, přičemž připuštění těchto podmínek by bylo v rozporu i s „evropskou legislativou“.
IX.
16. Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) ve vyjádření, k němuž je Ústavní soud vyzval, podrobilo rozboru historické a právní souvislosti důsledků rozdělení dříve společného státu, zejména důvody hledisek, jimž se v této souvislosti dostalo přednosti. Po rozdělení ČSFR bylo nezbytné tuto dosud „jednotnou“ dobu rozdělit (viz čl. 20 Smlouvy) tak, aby „se jednalo o dobu buď českou nebo slovenskou“, a aby tatáž doba nebyla hodnocena dvakrát, což je třeba považovat za „dostatečně objektivní a rozumný důvod“ použitých kritérií. Oproti tomu okolnost, že Ústavní soud váže nárok (nálezsp. zn. III. ÚS 252/04) na české státní občanství stěžovatelky, je podle MPSV v rozporu se zákonem o důchodovém pojištění, neboť do důchodového pojištění vnáší „zcela nepoužitelný“ prvek. Ve vztahu k „možným důsledkům nálezu ÚS“ MPSV poznamenalo, že pokud by se „doba ČSFR hodnotila vždy jako doba ČR, tak by velký počet občanů SR … získal též důchod z ČR, pokud by do 31. 12. 1992 získali alespoň 25 let a dosáhli důchodového věku …“. Teze Ústavního soudu, že „nositel českého důchodového pojištění bude tudíž respektovat částku důchodu pobíraného v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu, přiznaných ze stejného důvodu od dvou různých nositelů pojištění“, nemá proto – podle něj – žádnou zákonnou oporu a dovolávat se občanství není slučitelné s principy EU, resp. komunitárního práva, což MPSV i v jiných souvislostech pak podrobně rozvedlo.
X.
17. V replice k těmto vyjádřením stěžovatelka setrvala na argumentaci předestřené v ústavní stížnosti.
XI.
Ústní jednání
18. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení, jakož i vedlejší účastník souhlasili s upuštěním od ústního jednání, a Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, byly splněny podmínky, aby Ústavní soud v dané věci rozhodl bez toho, že by nařizoval ústní jednání (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
XII.
19. Jelikož v dané věci rozhodl Nejvyšší správní soud ve složení nikoli senátním, nýbrž tzv. rozšířeným senátem ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., projednal Ústavní soud ústavní stížnost v plénu podle § 11 odst. 2 písm. k) zákona o Ústavním soudu, maje na zřeteli usnesení svého pléna ze dne 5. 9. 2006 (viz sdělení Ústavního soudu uveřejněné pod č. 446/2006 Sb.). Ústavní soud však nemohl ponechat stranou otázku regulérnosti postupu Nejvyššího správního soudu, neboť „odlišný názor“ jinak příslušného senátu nebyl pro posouzení dané věci jakkoli relevantní; jak bude dále doloženo, to, v čem se mínil „odchýlit“ od vlastní dosavadní rozhodovací praxe, se do právního posouzení věci ani z důvodů procesních ani věcných totiž promítnout nemohlo.
20. Účelem ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. je toliko překážet případné nejednotě v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, nikoli sloužit coby zvláštní instrument, jímž by (teprve!) mohl být uplatněn princip vázanosti tohoto soudu nálezem soudu Ústavního (čl. 89 odst. 2 Ústavy) v situaci, kdy rozhodující senát má (vzhledem k této vázanosti) rozhodnout na základě odlišného právního názoru, než který byl dosud v judikatuře Nejvyššího správního soudu aplikován. Opačný názor (vtělený do předposledního odstavce odůvodnění usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu) by vedl k absurdnímu závěru, že by zde vždy po kasaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu musel rozhodovat rozšířený senát, a to jen proto, aby aplikoval závazný právní názor Ústavního soudu, neboť nepochybně ani on by se z jeho závaznosti nemohl vymanit.
21. Obdobně platí, že není udržitelné, domníval-li se Nejvyšší správní soud [se zřetelem k učiněnému odkazu na usnesení Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2004sp. zn. II. ÚS 21/04(nepublikováno)], že rozhodnutí rozšířeným senátem může implikovat na půdě Ústavního soudu rozhodnutí jeho pléna s důsledky obdobnými těm, jež předpokládá ustanovení § 23 zákona o Ústavním soudu. Zde postačí připomenout, že v nálezu ze dne 2. 4. 1998sp. zn. III. ÚS 425/97(N 42/10 SbNU 285) Ústavní soud konstatoval, že „předpoklady plynoucí z ustanovení § 23 zákona č. 182/1993 Sb. se … na již jednou Ústavním soudem rozhodnutou věc nevztahují“.
22. Jelikož svévolné dispozice s obsazením soudu jsou rovněž pod ochranou Ústavního soudu, a to v kontextu práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, je již zde zakotven první důvod ústavněprávní kritiky, který nemůže být přehlédnut.
XIII.
23. V předchozím zrušovacím rozhodnutí v této věci ze dne 25. 1. 2005sp. zn. III. ÚS 252/04vytkl Ústavní soud Nejvyššímu správnímu soudu též, že ignoroval právní názory, vyjádřené v nálezu ze dne 3. 6. 2003sp. zn. II. ÚS 405/02, a tím „porušil … maximu plynoucí z čl. 89 odst. 2 Ústavy, dle níž jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby“. Při rozhodování následném byl tedy Nejvyšší správní soud vystaven požadavku ještě přísnějšímu; totiž tuto vázanost promítnout (a respektovat) nikoli coby „všeobecnou“, nýbrž jakožto „konkrétní“, založenou přímo ve věci posuzované, resp. jako „závaznost, která – konkrétní a Ústavním soudem posouzené (rozhodnuté) věci (materie) se týká“ (srov. znovu nález ze dne 2. 4. 1998sp. zn. III. ÚS 425/97), jež je obdobou vázanosti mezi soudními instancemi rozhodujícími v téže věci (viz kupříkladu § 226 odst. 1, § 243d odst. 1 občanského soudního řádu, § 264 odst. 1, § 265s odst. 1 trestního řádu; ohledně vázanosti mezi Ústavním soudem a obecnými soudy v rámci trestního řízení viz ustanovení § 314h odst. 1 trestního řádu).
24. Obdobnému požadavku je pak vystaven i Ústavní soud sám; ve výše vzpomenutém nálezusp. zn. III. ÚS 425/97se též uvádí, že „vykonatelný nález Ústavního soudu je … závazný pro všechny orgány i osoby (čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.), a tedy – jak se ostatně rozumí samo sebou – je závazný i pro samotný Ústavní soud, a v důsledku toho pro jakékoli další řízení před ním, v němž by mělo být (byť odchylným způsobem) rozhodováno znovu, představuje nepominutelnou procesní překážku v tomto smyslu rei iudicatae (§ 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.), která přirozeně brání jakémukoli dalšímu meritornímu přezkumu věci.“.
25. Z toho plyne, že v dalším nemůže jít o znovuotevření otázek posouzených předchozím kasačním nálezem v dané věci (sp. zn. III. ÚS 252/04), nýbrž zásadně jen o konfrontaci následného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu s požadavky závaznosti tohoto nálezu, jak byly právě vyloženy.
26. Ačkoli je zjevné, že Nejvyšší správní soud vycházel – nesprávně – z jiného vymezení rámce svého rozhodování, pokládá v dané věci Ústavní soud za přesto přiléhavé ještě v jednotlivostech doložit, že ústavní stížností napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu tyto principy vázanosti nálezem Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy respektovány nebyly.
XIV.
27. V nálezusp. zn. III. ÚS 252/04se zabýval Ústavní soud (z pohledu aplikovaného podústavního práva) otázkou, zda Nejvyšší správní soud tím, že se ztotožnil s aplikací čl. 11 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 20 Smlouvy, k níž přistoupil správní orgán, zasáhl do ústavním pořádkem chráněných práv stěžovatelky co do namítaného porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 89 odst. 2 Ústavy, čl. 1 (rovnosti v právech), čl. 3 odst. 1 (zákazu diskriminace), čl. 30 odst. 1 (práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří), jakož i čl. 36 odst. 1 (práva na spravedlivý proces) Listiny, a dospěl k závěru, že k takovému zásahu došlo.
28. Kasační nálezsp. zn. III. ÚS 252/04vybudoval Ústavní soud na následujících principech, připomínaje zhusta právní závěry vyslovené již v nálezu ze dne 3. 6. 2003sp. zn. II. ÚS 405/02:
a) ratifikací mezinárodních smluv nejsou dotčena výhodnější práva, jejich ochrana a podmínky, poskytované a zaručené vnitrostátním zákonodárstvím [nálezsp. zn. Pl. ÚS 31/94ze dne 24. 5. 1995 (N 25/3 SbNU 175; 164/1995 Sb.]
b) bývalý společný stát charakterizoval jednotný systém důchodového pojištění, a z hlediska tehdejšího práva bylo právně irelevantní, ve které části československého státu občan byl zaměstnán, resp. kde měl sídlo jeho zaměstnavatel. Ústavním zákonem České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky (čl. 1), Česká republika v ústavní rovině přijala princip kontinuity právního řádu, pročež na dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem ve slovenské části československého státu nelze nahlížet jako na „zaměstnání v cizině“
c) v důsledku toho rozlišování mezi občany České republiky, jež je založeno na fikci, podle níž zaměstnání ve Slovenské republice tehdejšího společného československého státu (resp. sídlo zaměstnavatele) naopak „zaměstnáním v cizině“ je, nutno mít za diskriminující, neboť není podloženo „objektivními“ a „rozumnými“ důvody
d) dvoustranná smlouva o sociálním zabezpečení uzavřená se Slovenskou republikou zasahuje do právních vztahů, které vznikly a trvaly v době dřívějšího společného státu a v době platnosti československého práva, které bylo následně recipováno do práva českého, a proto mezinárodní závazky České republiky, jež směřují svými účinky i do minulosti a do právních poměrů jejích občanů, které vznikly a vyvíjely se uvnitř Československa a československého právního řádu, musí respektovat určité ústavní meze
e) v případě, že občan splnil podmínku minimálního počtu let pojištění požadovanou § 31 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. ještě v době existence společného československého státu, „aplikace mezinárodní smlouvy na základě § 61 téhož zákona nemůže vést k tomu, že mu je zpětně splnění této podmínky upíráno. Odporuje to principu právní jistoty a předvídatelnosti práva, který tvoří samotný základ konceptu právního státu“. Pojem právního státu musí být vykládán v návaznosti na požadavek úcty k právům a svobodám člověka (čl. 1 odst. 1 Ústavy), a ten nutno šetřit i při aplikaci mezinárodní smlouvy
f) těžiště dovolávaného nálezusp. zn. II. ÚS 405/02, jež je ohlášeno jako ústřední i v posuzované věci (a „v plném rozsahu na ni dopadá“), spočívá v proklamovaném respektu k ústavnímu principu rovnosti (vyloučení neodůvodněné nerovnosti), „jmenovitě mezi občany České republiky“. V případě, v němž se pro vztah mezinárodní smlouvy a vnitrostátního práva uplatní výkladové pravidlo lex specialis derogat legi generali, musí princip přednosti speciální úpravy (mezinárodní smlouvou) před úpravou obecnou (vnitrostátním právem) ustoupit principu ústavnímu, totiž jeho ústavně konformní interpretaci a aplikaci; tímto ústavním principem je základní právo plynoucí z ústavního principu rovnosti občanů a vyloučení jejich neodůvodněného odlišení v právech
g) použitý argument Nařízením Rady (EHS) 1408/71 „nelze než … označit za nepřípadný a nepřiléhavý“, jelikož podle jeho čl. 7 odst. 2 písm. c), ve znění změn a doplnění, „toto Nařízení nemá vliv na povinnosti vyplývající z ustanovení úmluv o sociálním zabezpečení uvedené v příloze II“; odtud se podává, že na posouzení nároků občanů České republiky plynoucích ze sociálního zabezpečení, jejichž zaměstnavatel měl před 31. 12. 1992 sídlo na území Slovenské republiky jako součásti České a Slovenské Federativní Republiky, relevantní evropské právo nedopadá (totéž plyne i z ustanovení čl. 2 Nařízení, jež vymezuje okruh osob, kterých se týká
h) pokud občan splňuje zákonné podmínky pro vznik nároku na důchod i bez existence Smlouvy a tento nárok by byl vyšší než nárok podle Smlouvy, je věcí nositele českého důchodového pojištění, aby zabezpečil pobírání „důchodové dávky“ v takové výši, která odpovídá vyššímu nároku podle vnitrostátních předpisů, resp. rozhodl o dorovnání důchodu pobíraného od druhé smluvní strany, přihlížeje k důchodu pobíranému v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného typu, přiznaných ze stejného důvodu od dvou různých nositelů pojištění
ch) existence rozsudku ze dne 6. 11. 2003 č. j. 2 Ads 15/2003-39 nebyla přehlédnuta, avšak s tím, že Nejvyšší správní soud ratio decidendi klíčového nálezusp. zn. II. ÚS 405/02v něm „co do jeho základu nerespektoval“
i) při posuzování žádosti o udělení státního občanství České republiky je úkolem příslušných státních orgánů zjišťovat i její případnou majetkovou motivaci, přičemž však udělení státního občanství na žádost občana cizího státu je „výrazem neomezené státní suverenity a děje se ve sféře absolutního volného uvážení“. Ve vztahu k zákonu č. 155/1995 Sb. lze považovat „za neodůvodněnou nerovnost toliko ve vazbě na odlišování státních občanů České republiky v jejich nárocích plynoucích ze sociálního zabezpečení, nikoli ale ve vazbě na další kategorie fyzických osob“