Co do nezávislosti předsedkyně a místopředsedů Nejvyššího soudu, do níž by mohl prezident nálezem oponovaným postupem nepřípustně zasáhnout (bod 36 odůvodnění) a kterou většinové vótum v téže souvislosti zdůrazňuje, je třeba opětovně připomenout, že k výkonu jejich správních funkcí ji jakkoli připínat nelze, neboť zde jsou zásadně podřízeni ministrovi spravedlnosti. To, že jsou nezávislí jako soudci (pokud tak vůbec reálně vystupují), je samozřejmé; nezávislí být nutně musí, a okolnost, zda se soudci stávají na základě přidělení ministrem nebo jmenování prezidentem, je přirozeně nerozhodná.
Řečené nelze zvrátit ani opakovaně prezentovaným názorem, že správní funkce předsedy soudu „má být považována za kariérní (profesní) postup soudce“ (bod 39 odůvodnění), což by však mohlo být popřeno jmenováním předsedy (místopředsedů) „zvnějšku“; kromě jiného lze tomuto názoru (podle mé zkušenosti úspěšně) oponovat zjištěním, jaká část vskutku renomovaných soudců (resp. těch s opravdovými soudcovskými ambicemi) se stala (dlouhodobě) předsedy soudů a jaká část předsedů, zejména soudů vyšších, reálně, příp. v jakém rozsahu, vlastní rozhodovací (soudcovskou) činnost vykonává.
Ani tyto okolnosti postavení předsedkyně Nejvyššího soudu ku jmenovacím kompetencím prezidenta republiky relevantně neposilují.
Ve vztahu ke sporu o „kompetence“ mezi prezidentem a předsedkyní Nejvyššího soudu se pak nejeví být uspokojivý ani argument (zejména z pohledu zdůvodnění kompetence předsedkyně Nejvyššího soudu), že neomezená kompetence prezidenta by současně znamenala „nemožnost uplatnění kompetence dalšího státního orgánu, orgánu moci výkonné, tj. ministra spravedlnosti“ (bod 35 odůvodnění). Předsedkyně Nejvyššího soudu nepochybně nemínila namítat, že jeden (další) orgán výkonné moci byl pominut.
IV.
Již v odlišném stanovisku k předchozímu nálezu ve věci předsedkyně Nejvyššího soudusp. zn. Pl. ÚS 17/06jsem poukazoval na důsledky (tehdy, jakož i nyní zastávaného) pojetí kompetenčního sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, resp. § 120 a násl. zákona o Ústavním soudu, jež spočívají ve zde nepředjímaném účastenství osob, do jejichž poměrů má v § 125 odst. 1 zákona zakotvená možnost kasačního rozhodnutí dopadnout. Uváděl jsem, že je-li aplikace tohoto ustanovení obhajitelná i v případě, že zrušované rozhodnutí zasahuje do právních poměrů třetích osob, pak jen proto, že „tradiční“ pojetí kompetenčního sporu – oproti nálezem uplatněnému – vytváří pro kasaci ten rozhodný základ, jenž spočívá v tom, že vydané rozhodnutí (jakožto vydané nekompetentním orgánem) je aktem nicotným, který z definice nezpůsobuje žádné právní následky a k jehož (případnému) odstranění zjevně dochází jen ku zdůraznění právní jistoty v jím dotčených vztazích. Zcela jiná situace je však v případě posuzovaném, neboť o nicotnosti jmenovacího aktu nemůže být řeč (prezidentova kompetence je mimo pochybnost) a uvažovat lze nanejvýš o aktu vadném, s nímž – jak bylo výše řečeno – se pojí presumpce správnosti. Tomu pak odpovídá – jednak – že není-li v zákonem předjímaném procesu odstraněn, je takový akt způsobilý konstituovat či deklarovat práva a povinnosti třetích osob, a – jednak (zde především) – že tyto osoby musí samozřejmě mít postavení účastníků řízení, v němž o existenci (resp. odstranění) takového aktu má být rozhodováno. Oproti tomu ustanovení § 121 zákona o Ústavním soudu však s takovým účastenstvím, jak výslovně konstatoval Ústavní soud v předešlé věci, nepočítá, a adekvátně postupoval Ústavní soud i ve věci této.
Z toho plyne, že buď institut kompetenčního sporu se sporem projednávaného druhu nepočítá (a pak se tím posiluje zde prezentovaná kritika jiného nazírání Ústavního soudu), anebo, navzdory dikci § 121 zákona o Ústavním soudu, Ústavní soud měl (a musel) – s odvoláním na základní ústavní principy – prostor pro účastenství takové třetí osoby otevřít. Jestliže tak neučinil (v předchozím případě výslovně učinit odmítl), dal přednost formálnímu nazírání při výkladu práva před materiálním, resp. hodnotovým, jehož prioritu ve své rozhodovací praxi jinak standardně zdůrazňuje.
Skutečnost, že prezidentem jmenovaný Jaroslav Bureš pozbyl pro své působení na Nejvyšším soudu jak soudcovský titul, tak titul místopředsedy (čímž jeho profesní existence zde byla ukončena, a Ústavní soud – nadto – naznačuje, že nadále není soudcem vůbec), aniž by byl účasten řízení, v němž k tomu došlo, je nejpřekvapivějším důsledkem obou „kompetenčních“ řízení, a je nelehko hodnotitelné, v jaké míře ústavněprávního deficitu.
V.
Rizikem příliš extenzivního výkladu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy je kolize s principem zakotveným v jejím čl. 2 odst. 3.
Návrh předsedkyně Nejvyššího soudu, aby Ústavní soud zrušil rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 8. 11. 2006, jímž byl JUDr. Jaroslav Bureš jmenován místopředsedou Nejvyššího soudu, měl být proto odmítnut jakožto návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu].
VI.
Jestliže nelze návrh předsedkyně Nejvyššího soudu podřadit institutu kompetenčního sporu podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, nemůže být pominuta potřeba posoudit, zda není k dispozici jiný ústavněprávní instrument, v jehož rámci by tento návrh přesto hodnocen být mohl (navrhovatel nemusí znát právo; ostatně Ústavní soud, ač navrhovatelce vyhověl, tak učinil převážně z důvodů jiných, než o které svůj návrh opřela).
Lze-li ponechat stranou procesní rámec předznačený čl. 87 odst. 1 písm. h) Ústavy, je k dispozici toliko institut ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu, a to za předpokladu zjevně extenzivního výkladu, zahrnujícího předpoklad vskutku extrémního (prezidentova) vybočení z ústavního a zákonného rámce na straně jedné, a mimořádně shovívavého hodnocení aktivní legitimace stěžovatelky (předsedkyně Nejvyššího soudu), vycházejícího nejméně z toho, že jiného, rozumné oponentury způsobilého subjektu (nadaného „individuálními veřejnými právy“), zde není, na straně druhé.
Pro posuzovanou věc prezidentova jmenování Jaroslava Bureše místopředsedou Nejvyššího soudu však existence kvalifikovaně „extrémního“ vybočení z Ústavy dána zjevně není, a to ani kdyby ve všem měla většina Ústavního soudu pravdu. „Protiústavnost“ jeho kroků byla deklarována až později, a ačkoli na ni při ústním jednání pléna kladla předsedkyně Nejvyššího soudu mimořádný důraz, nezdá se, že by tvrdila, že prezident Ústavu mínil porušit úmyslně.
Druhým důvodem, proč nevyhovět i takto otevřené ústavní stížnosti, jsou pak i okolnosti, jež zatěžují „právo“, které předsedkyně Nejvyššího soudu prosazuje.
Je totiž namístě výhrada, že by mohlo být přisvědčeno „individuálním veřejným subjektivním právům předsedkyně Nejvyššího soudu“ (bod 68 odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 17/06) i v případě, že neudělení souhlasu s přidělením Jaroslava Bureše k Nejvyššímu soudu vycházelo z postoje relevantně neodůvodněného, případně neodůvodněného vůbec, a tak by tomu bylo také tehdy, když předsedkyní Nejvyššího soudu traktovaný argument nedostatku „nezávislosti“ jmenovaného Jaroslava Bureše (pro jeho tzv. „profesní mobilitu“, „působení v politice“, resp. „zájem exekutivy“) by objektivně nemohl obstát.
V předchozím odlišném stanovisku (sp. zn. Pl. ÚS 17/06) jsem upozorňoval na to, že již tehdy se Ústavní soud měl zabývat důvody návrhu předsedkyně Nejvyššího soudu, aby vyloučil možnost, že poskytne ochranu svévoli.
Ve věci této je již namístě úsudek, že předsedkyně Nejvyššího soudu – nejpozději odpověďmi při ústním jednání – oporu pro vyloučení uvedené eventuality neposkytla. Těžko lze přijmout výtku z „profesní mobility“ Jaroslava Bureše, má-li být vyvozována toliko z předchozího ministerského angažmá (ve funkci ministra spravedlnosti či pověřeného legislativní agendou), a co do námitky „zájmu exekutivy“ pak samozřejmě platí, že tento zájem je organicky zakomponovaný v samotném ústavně založeném jmenovacím oprávnění prezidenta, přičemž si lze jen těžko představit, že by prezident jmenoval místopředsedou Nejvyššího soudu osobu, k níž by neměl „zájem“ vůbec žádný. Nyní předsedkyní Nejvyššího soudu vytýkaný „zájem“ se nepochybně uplatnil obdobně v situaci, kdy ona sama byla prezidentem (předchozím) instalována do zastávané funkce, a tudíž i ve prospěch její. Konečně ani argument, že jmenování Jaroslava Bureše místopředsedou představuje „ohrožení nezávislosti Nejvyššího soudu“, neobstojí, neboť není žádného poznatku, že by soudci Nejvyššího soudu v období, kdy Jaroslav Bureš (jako soudce, později „jen“ jako místopředseda) na tomto soudu působil, pozbyli záruk garantovaných v čl. 82 odst. 1 Ústavy, tj. že by při výkonu svých funkcí přestali být nezávislí [viz dále nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/02ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)]. Předsedkyně Nejvyššího soudu při ústním jednání ostatně potvrdila, že soudcovská rada Nejvyššího soudu dvakrát s přidělením Jaroslava Bureše souhlasila, jakož i to, že byla oběma kolegii vyzvána, aby souhlas s jeho přidělením učinila alespoň dodatečně. Předsedkyně těmto návrhům nevyhověla, a výslovně prohlásila, že odporovat svým soudcům (v nazírání na „ohrožení“ jejich nezávislosti) pokládá za výraz svého poslání ve funkci, kterou právě zastává.
VII.
Z řečeného plyne, že návrhu předsedkyně Nejvyššího soudu by nemohlo být vyhověno, ani kdyby byl posuzován jako ústavní stížnost ve smyslu, jenž byl shora vyložen.
3. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výroky a s odůvodněním nálezusp. zn. Pl. ÚS 87/06, kterým bylo plénem Ústavního soudu rozhodnuto o kompetenčním sporu mezi státními orgány ve věci jmenování JUDr. Jaroslava Bureše místopředsedou Nejvyššího soudu. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, pro něž uvádím tyto důvody:
1. Tvrdím, že řešení otázky, zda jmenování místopředsedy Nejvyššího soudu prezidentem republiky je či není platné (z toho důvodu, že tento soudce nebyl platně přidělen k Nejvyššímu soudu pro nedostatek souhlasu předsedkyně tohoto soudu s přidělením podle § 70 zákona č. 6/2002 Sb.), nemá povahu kompetenčního konfliktu, k jehož projednání by byla dána pravomoc Ústavního soudu. Ve věci nejde ani o „spor o rozsah kompetencí“, o němž mluví ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, ani o „spor mezi státními orgány … o příslušnost vydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy“, zmiňovaný v ustanovení § 120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
Kompetence prezidenta republiky jmenovat soudce místopředsedou Nejvyššího soudu je podle čl. 62 písm. f) Ústavy naprosto jednoznačná. Při aktu jmenování místopředsedy nepřísluší předsedkyni Nejvyššího soudu žádná kompetence, proto je pojmově vyloučeno, aby se domáhala kompetenčním sporem vyslovení neplatnosti jmenovacího aktu. K podání takového návrhu není podle mého názoru předsedkyně Nejvyššího soudu aktivně legitimována.
2. Domnívám se, že v daném případě nelze dovozovat splnění podmínek kompetenčního sporu z modelu tzv. „sdílené kompetence“, založeného na úvaze, že k výkonu funkce k Nejvyššímu soudu lze soudce přidělit jen se souhlasem předsedy tohoto soudu (§ 70 zákona č. 6/2002 Sb.). Zákonná procedura „jmenování místopředsedy Nejvyššího soudu“ je samostatnou procedurou, jinou, než je procedura „přidělení soudce k výkonu funkce k Nejvyššímu soudu“. První je upravena Ústavou, jež tuto kompetenci svěřuje výlučně a samostatně prezidentovi republiky; druhá je upravena obyčejným zákonem (zákonem o soudech a soudcích) a podílejí se na ní jiné subjekty (ministr spravedlnosti, soudcovská rada, předseda Nejvyššího soudu).
Je téměř pravidlem, že pro jmenování státních orgánů a funkcionářů musí být splněna řada zákonných podmínek, na jejichž naplnění se podílejí i jiné orgány nebo subjekty různými předchozími kroky a mezitímními akty. Tak např. pro jmenování místopředsedy Nejvyššího soudu je stanovena podmínka, že musí být soudcem. Aby se někdo stal soudcem, musí dříve absolvovat právnickou fakultu a složit na ní státní zkoušky, musí absolvovat přípravnou službu justičních čekatelů a složit závěrečnou justiční zkoušku. I na těchto krocích se podílejí v různých fázích různé subjekty, třeba předseda krajského soudu, který přijal čekatele do přípravné služby, nebo rektor vysoké školy (udílející vysokoškolský diplom) či předseda zkušební komise Ministerstva spravedlnosti pro odborné justiční zkoušky (podle vyhlášky č. 303/2002 Sb., o výběru, přijímání a odborné přípravě justičních a právních čekatelů a o odborné justiční zkoušce a odborné závěrečné zkoušce právních čekatelů, ve znění pozdějších předpisů). Jmenování soudce prezidentem republiky vyžaduje ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy spolupodpis předsedy vlády nebo pověřeného člena vlády. Může se stát, že vůči regulérnosti všech těchto dílčích kroků jsou v konkrétních případech vznášeny různé pochybnosti a výhrady.
To však neznamená, že jakákoli neshoda mezi těmito kooperujícími orgány má povahu kompetenčního sporu, k jehož řešení by měl být povolán Ústavní soud. Při posuzování otázky, zda při celkové proceduře, vyžadující součinnost různých subjektů, můžeme hovořit o tzv. sdílené kompetenci, která by zakládala aktivní legitimaci k vyvolání kompetenčního sporu před Ústavním soudem, je třeba posuzovat vzájemnou váhu jednotlivých kroků, uskutečňovaných těmito subjekty, přímost či zprostředkovanost těchto kroků ve vztahu k relevantnímu výsledku.
Systém vzájemných brzd, kontrol a vyvažování státních mocí a přezkoumávání postupu státních orgánů, existující v demokratickém právním státu, zná celou škálu právních a mimoprávních nástrojů, kterými lze dosáhnout řádného výkonu funkcí státních orgánů. V případech hrubých excesů při výkonu funkcí existuje i možnost zvažovat disciplinární či dokonce trestní odpovědnost příslušných funkcionářů, k dispozici jsou též nástroje prosazující politickou odpovědnost apod. Nikoliv všechny procedurální spory je třeba řešit soudními spory nebo dokonce spory vedenými u Ústavního soudu.
Lze samozřejmě namítnout, že specifikum procedury přidělování soudce ke konkrétnímu soudu spočívá v tom, že jde o akt mimořádně důležitý, snad nesrovnatelně významnější než jiné předchozí úkony. Tuto potenciální námitku však nesdílím. Přidělovací procedura, jakkoli významná, nemá, podle mého názoru, tak fundamentální význam ve vztahu ke konečnému výstupu celé procedury, tj. ke konstituování funkce místopředsedy soudu. Naopak zajisté zcela zásadní význam v této předchozí proceduře má jmenování osoby soudcem, které v tomto případě nebylo nijak zpochybněno.
3. Co do odůvodnění stanoviska, že v dané věci není založena pravomoc Ústavního soudu, se shoduji s argumenty, které jsou obsaženy v odlišném stanovisku předsedy Ústavního soudu Pavla Rychetského v bodech 1 až 3 a nepokládám za potřebné je tu opakovat.
4. Nesouhlasím s názorem, vysloveným v bodech 34 až 38 odůvodnění nálezu, podle něhož kompetenci předsedkyně Nejvyššího soudu, spočívající v udělení předchozího souhlasu s přidělením soudce k Nejvyššímu soudu, je nutno chápat jako „projev soudní moci“.
Obsah pojmu „soudní moc“, aplikovatelný v úvahách o dělbě moci ve státě, je charakterizován v čl. 90 Ústavy – soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem „poskytovaly ochranu právům“. Z povahy věci plyne, že tuto ochranu poskytují soudy subjektům stojícím vně soudní soustavy, tj. zejména fyzickým a právnickým osobám. Obsahově je soudní moc charakterizována též v ustanovení § 2 zákona o soudech a soudcích, kde se mluví o věcech občanskoprávních, trestních a dalších, stanovených zákonem nebo mezinárodní smlouvou.
O tom, že participace předsedy soudu na procesu přidělování soudce k určitému soudu není v českém soudním systému chápána jako výraz dělby moci ve státě, svědčí i to, že ani Ústava, ani zákon o soudech a soudcích nestanoví podmínku vyslovení souhlasu předsedy soudu s přidělením soudce k soudu na úrovni okresních, krajských a vrchních soudů. Těžko mohu usuzovat, proč zákonodárce zakotvil tuto spoluúčast toliko u předsedy Nejvyššího soudu (§ 70 zákona o soudech a soudcích) a u předsedy Nejvyššího správního soudu (§ 121 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní); lze se domnívat, že zákonodárce k tomu vedly spíše konkrétní historické souvislosti, nikoliv ústavněprávní důvody.
5. Nesouhlasím s kategorickým závěrem, vysloveným ve výroku nálezu, že místopředsedou Nejvyššího soudu může být jmenován toliko soudce přidělený k Nejvyššímu soudu. Tento úsudek, který nevyplývá explicite z žádného ustanovení Ústavy nebo zákona, byl dovozen pouze interpretací, o jejíž správnosti mám pochybnosti.
Rozhodně neexistují žádné věcné důvody k úsudku, že právě jen soudci přidělení k Nejvyššímu soudu jsou lépe kvalifikováni pro tuto funkci. Obyčejná empirická zkušenost prokazuje, že stejně odborně a lidsky způsobilí mohou být i soudci jiných soudních instancí.
Jediným argumentem pro přijetí takového názoru je tedy to, že procedura přidělování soudce k určitému soudu, předcházející jmenování soudního funkcionáře, zajistí snad lepší garance nezávislosti soudní moci a lépe ji ochrání před zlovolnými vlivy výkonné a zákonodárné moci. Tato úvaha je však podle mého názoru nedůvodná v tom, že proces jmenování funkcionářů sám o sobě do „soudní moci“ (soudcovského rozhodování) nezasahuje. Výkon funkce předsedy nebo místopředsedy soudu je především výkonem státní správy soudu (i když samozřejmě je správný i úsudek, že také tito funkcionáři se na soudcovském rozhodování podílejí; této rozhodovací činnosti se však proces jmenování soudního funkcionáře nijak nedotýká).
6. Také moc výkonná a zákonodárná jsou v demokratickém právním státě odpovědny za fungování justičního systému a nelze jim upírat možnost mít účinné nástroje k výběru představitelů soudní správy.
Ingerenci samotných soudců do procesu výběru soudních funkcionářů může, podle mého názoru, lépe zajistit orgán typu soudcovské rady než předseda soudu.
7. Za málo přesvědčivé považuji odůvodnění nálezu tzv. vnější komparatistikou (v bodu 38), tj. zahraničními zkušenostmi demokratických zemí, týkajícími se procedury ustanovování soudních funkcionářů. Skutečnost je totiž taková, že pro tuto proceduru dosud neexistují žádné ustálené a všeobecně akceptované mezinárodní standardy.
Velmi rozdílný v jednotlivých zemích je okruh subjektů, které se na tomto procesu podílejí (hlava státu, parlament a jeho orgány, vláda či ministři, soudcovské orgány), a zejména role a rozsah jejich kompetencí. Velmi pestrá je také paleta různých typů osobností, z nichž jsou soudní funkcionáři vybíráni.
Je skutečností, že v posledních desetiletích se v demokratických zemích projevuje tendence poskytovat právo součinnosti při jmenování soudců, při jejich přidělování k soudům, eventuálně též při konstituování soudních funkcionářů (jmenováním, volbou) různým orgánům „s výraznou soudcovskou profilací“, jak je uvedeno v bodě 38 odůvodnění nálezu. Konkrétní úprava této participace v jednotlivých zemích je však velmi rozdílná – někdy jde o shromáždění všech soudců daného soudu, jindy o kolektivní volený orgán typu soudcovské rady (např. v Německu „Präsidialrat“), nestejný je též okruh otázek, k nimž se tyto orgány vyjadřují. Podle mých poznatků však zahraniční ústavní nebo zákonné normy nepřiznávají při těchto procedurách zpravidla žádnou kompetenci předsedům soudů. Česká úprava, svěřující jednu z takových kompetencí předsedovi Nejvyššího soudu (nikoliv však předsedům jiných soudů), je podle mého názoru unikátní a obtížně vysvětlitelná ústavněprávními argumenty.
Poznamenávám na okraj, že v této konkrétní kauze není z hlediska soudcovské participace bezvýznamný ten fakt, že (jak se konstatuje v bodě 18 nálezu) k přidělovací proceduře dr. Bureše udělila souhlas soudcovská rada Nejvyššího soudu.
I když je skutečností, že předsedové či místopředsedové zahraničních nejvyšších soudů jsou často vybíráni z řad soudců tohoto soudu (což má své dobré důvody), nebývá tomu tak ve všech zemích. K tomu lze nalézt řadu příkladů:
Tak např. nynější předseda Nejvyššího soudu USA (Supreme Court) John G. Roberts byl před svým jmenováním do této funkce v roce 2005 soudcem jiného apelačního soudu (Court of Appeals for the District of Columbia); předtím prošel dlouholetou advokátní praxí a působil v řadě exekutivních funkcí, mimo jiné též jako poradce bývalého prezidenta USA Ronalda Reagana (viz http://www.supremecourtus.gov/about/biographiescurrent.pdf).
Žádný z dosavadních sedmi prezidentů německého Spolkového soudního dvora (Bundesgerichtshof) od roku 1950 nebyl bezprostředně před svým jmenováním soudcem tohoto soudu; často to byli významní funkcionáři zemských soudů. Nynější prezident BGH Günter Hirsch byl před svým jmenováním soudcem Evropského soudního dvora (viz http://www.bundesgerichtshof.de).
Současný prezident francouzské nejvyšší soudní instituce (Cour de cassation) Vincent Lamanda před svým jmenováním byl soudcem Apelačního soudu ve Versailles (viz http://www.courdecassation.fr).
Místopředsedkyně švýcarského nejvyššího soudu (Bundesgericht) paní Susanne Leuzinger-Naef byla před svým zvolením do této funkce švýcarským parlamentem (Vereinigte Bundesversammlung) v roce 2006 prezidentkou spolkového soudu pro pojišťovnictví (Versicherungsgericht) – viz http://www.nzz.ch/2006/10/04/il/newzzES VE8HNT-12.html.
V některých zemích neexistuje při jmenování nejvyšších soudních funkcionářů žádná procedura „přidělování k tomuto soudu“ – má se automaticky za to, že jejich jmenováním či zvolením do funkce se stávají také členy soudcovského sboru nejvyššího soudu. Tak je tomu např. u rakouského nejvyššího soudu (Oberster Gerichtshof).
Z uvedeného je možno usuzovat, že mnohé vyspělé demokratické státy nepřikládají tomu, aby funkcionář nejvyššího soudu před svým uvedením do funkce byl soudcem právě tohoto soudu, žádnou ústavněprávní relevanci a že nepokládají předchozí přidělení k soudu za nezbytnou podmínku této procedury.
Domnívám se, že neexistují žádné ústavněprávní důvody pro to, aby tomu tak muselo být v České republice.
8. Současnou českou právní úpravu, neobsahující v tuto chvíli žádné časové omezení výkonu funkce soudních funkcionářů a žádné efektivní možnosti jejich odvolání v případě „manažerské neschopnosti“, pokládám za velmi nedokonalou a naléhavě vyžadující legislativní řešení. To ovšem není předmětem posuzování v této věci, řešení tohoto problému přísluší zákonodárci.
Přesto se však domnívám, že interpretace Ústavního soudu, posuzující roli předsedkyně Nejvyššího soudu při procesu jmenování místopředsedy Nejvyššího soudu jako „projev soudní moci“, a tím de facto posilující její časově neomezenou monokratickou pozici, může přispět k nežádoucím důsledkům, totiž k určitému petrifikování personálního složení této důležité složky soudního systému, a tím k uzavření tohoto systému.
To má ústavněprávní relevanci potud, že dochází, podle mého názoru, k narušení subtilního vybalancování podílu jednotlivých aktérů na utváření a fungování justičního systému. Podíl vlivu na personální složení Nejvyššího soudu, který tento nález přisuzuje předsedkyni Nejvyššího soudu, vystupující v této pozici především jako orgán státní správy soudu, pokládám za přílišný. Ostatní nositelé státní moci (její složky výkonné a legislativní), jakož i soudcovské rady, tím mohou být zbaveni jakékoli možnosti zjednat nápravu v situaci, kdy státní správa Nejvyššího soudu se ocitne v ohrožení.
Ze všech uvedených důvodů se domnívám, že návrh měl být podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu odmítnut, protože jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
4. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Nykodýma
Podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky rozhoduje Ústavní soud spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. Ve smyslu citovaného ustanovení Ústavní soud řeší spory o kompetenci mezi státními orgány, tedy spory o příslušnost vydat rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu nebo spory dvou či více státních orgánů popírajících svou příslušnost vydat rozhodnutí v konkrétní věci označené jedním z nich v návrhu na zahájení řízení. I když připustím, že předseda Nejvyššího soudu je státním orgánem, nejde v případě vymezeném návrhem předsedkyně Nejvyššího soudu o kompetenční spor ve smyslu citovaného ustanovení Ústavy. Ani jedna ze stran sporu totiž nezpochybňuje kompetenci prezidenta jmenovat místopředsedu Nejvyššího soudu.
Samotný výrok nálezu popírá existenci kompetenčního sporu, protože se v něm konstatuje, že prezident republiky je státním orgánem příslušným k vydání rozhodnutí o jmenování místopředsedy Nejvyššího soudu. To, zda tímto místopředsedou musí být soudce Nejvyššího soud, není otázkou kompetence ve smyslu oprávnění jmenovat místopředsedu Nejvyššího soudu, ale podmínek, jaké musí jmenovaný splňovat proto, aby mohl být jmenován. Případné nesplnění těchto podmínek nezakládá důvod pro kompetenční spor ve smyslu shora citovaného ustanovení Ústavy České republiky, ale nezákonnosti, případně neústavnosti takového rozhodnutí. Opačný výklad by podle mého názoru vedl logicky k závěru, že každé nezákonné či protiústavní rozhodnutí v konkrétní věci je rozhodnutím, které zakládá důvod ke kompetenčnímu sporu. Že nezákonné či protiústavní rozhodnutí vydané na základě Ústavou či zákonem svěřené kompetence, respektive pravomoci je jejím překročením, nezpochybňuji, ale takový výsledek použití kompetence je důvodem pro přezkum z hlediska jeho zákonnosti či ústavnosti.
V daném případě navrhovatelka podala současně návrh ke správnímu soudu na přezkum zákonnosti rozhodnutí prezidenta. Nález se s tímto návrhem vypořádává jen velmi stručně, když konstatuje, že tato správní žaloba není ve vztahu k návrhu předloženému Ústavnímu soudu v postavení subsidiarity, neboť správní žaloba je pouze prostředkem k ochraně subjektivního veřejného práva fyzické nebo právnické osoby, zatímco předmětem řízení před Ústavním soudem je kompetenční spor, tedy spor o objektivní právo, a nikoliv o ochranu subjektivního práva stěžovatele zaručeného ústavním pořádkem.
Z podání navrhovatelky vyplývá, že spatřuje kompetenční konflikt ve skutečnosti, že prezident jmenoval dalšího místopředsedu, ačkoliv podle zákona může být jmenován pouze jeden, a vysvětluje, proč podle jejího názoru je třeba v tomto smyslu vyložit i Ústavu. K tomu pak dodává, že prezident republiky tímto jmenováním nejen vybočil z mezí své kompetence, ale současně obešel nedostatek jejího souhlasu s přidělením tohoto soudce k Nejvyššímu soudu.
Navrhovatelka tedy netvrdí, že ona má pravomoc jmenovat místopředsedu Nejvyššího soudu, ale zpochybňuje interpretaci ustanovení Ústavy a zákona o soudech a soudcích provedenou prezidentem republiky ve věci jmenování konkrétního místopředsedy Nejvyššího soudu. Je otázkou, zda v tomto konkrétním případu znění Ústavy a zákona svojí nejednoznačností vytváří prostor k interpretaci, jak ji učinil prezident. On sám svůj postup při jmenování dalšího místopředsedy svým způsobem dodatečně zpochybnil, když následně podal návrh podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu na zrušení sporného ustanovení zákona o soudech a soudcích. Tím vlastně říká, že ustanovení nelze ústavně konformním způsobem vyložit a je nutné ho zrušit pro jeho rozpor s ústavním pořádkem. Otázka, zda lze předmětné ustanovení ústavně konformním způsobem vyložit a nebo je v rozporu s ústavním pořádkem, teprve bude předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu, a proto k ní nelze v této souvislosti zaujmout stanovisko. Ale bez ohledu na to, že tento problém zůstává otevřeným, bylo možné učinit závěr, že okolnost, kdo může být jmenován prezidentem republiky místopředsedou Nejvyššího soudu, tedy jinými slovy řečeno, jaké musí splňovat předpoklady, není problémem, který by zakládal spor o kompetenci, kdo může místopředsedu jmenovat. Proto bylo podle mého názoru namístě se zabývat tím, zda návrh podle svého obsahu není návrhem směřujícím proti jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručeného základního práva navrhovatelky.
Nelze v této souvislosti přehlížet, že Ústavní soud v nálezusp. zn. II. ÚS 53/06ze dne 12. 9. 2006 (N 159/42 SbNU 305) vyslovil právní názor, že se čl. 21 odst. 4 Listiny nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon. Účast na správě věcí veřejných, která je smyslem celého článku 21, se nevyčerpává pouhým získáním funkce, nýbrž logicky trvá po celu dobu výkonu této funkce. Pokud je tedy tímto článkem Listiny sledováno umožnit občanům správu veřejných záležitostí, musí být subjekt vykonávající funkci nadán rovněž ochranou před libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce.
Není tedy nedostatek souhlasu předsedkyně Nejvyššího soudu se jmenováním soudcem Nejvyššího soudu ve světle výše uvedeného nálezu Ústavního soudu okolností způsobilou zasáhnout do veřejného subjektivního práva předsedkyně Nejvyššího soudu vykonávat nerušeně svoji funkci? Pokud ano, pak bylo namístě návrh předsedkyně Nejvyššího soudu posoudit jako ústavní stížnost směřující proti jinému zásahu orgánu veřejné moci do jejího ústavně zaručeného základního práva a s ohledem na princip subsidiarity měl být odmítnut jako návrh nepřípustný, neboť navrhovatelka nevyčerpala všechny procesní prostředky, které jí zákon k ochraně práva poskytuje. Pokud ne, pak vzhledem k tomu, že nejde o spor kompetenční, měl být odmítnut jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
5. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k výroku I. a k odůvodnění nálezu
Uplatnila jsem odlišné stanovisko k výroku I. nálezu, a samozřejmě proto i k odůvodnění.
Mám za to, že výrok I. nálezu měl znít: Prezident republiky je státním orgánem příslušným k vydání rozhodnutí o jmenování místopředsedy Nejvyššího soudu, avšak jen při dodržení ústavních zvyklostí a ustanovení zákona o soudech a soudcích.
K tomuto závěru mne vedly následující důvody:
Nejprve dle mého názoru bylo třeba stanovit, co lze chápat jako kompetenční spor ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, který pouze stanoví, že Ústavní soud rozhoduje o rozsahu kompetencí státních orgánů (…). Většinové stanovisko interpretovalo obsah ústavně založené kompetence Ústavního soudu skrze zákon o Ústavním soudu, což nepovažuji za postup přiléhavý. Dle mého názoru je třeba interpretovat obsah ústavně založené kompetence Ústavního soudu řešit kompetenční spory přímo z Ústavy. V návaznosti na shora uvedené ústavní ustanovení lze říci, že v jeho smyslu je kompetenční spor třeba chápat jako spor o rozsah oprávnění a povinností státních orgánů, resp. spor o ohraničení jejich příslušností a kompetencí, které jim přiznává Ústava, resp. zákony, neboť vlastním subjektem (nositelem práv a povinností) je pouze stát, k němuž orgány náležejí. Vzhledem k tomu, že jde o kontradiktorní spor, Ústavní soud se může k těmto otázkám vyjádřit jen tehdy, je-li jednou ze stran povolán k řešení konfliktu, který mezi stranami vyvstal a který nedokázaly samy vyřešit.
Je pravda, že jazykové vyjádření ustanovení § 120 odst. 1 zákona o Ústavním soudu ústavní text zužuje. Ústavně konformní výklad tohoto ustanovení však dle mého názoru musí respektovat zejména funkci Ústavního soudu samotného, tj. ochranu ústavnosti (čl. 83 Ústavy), a takový výklad pak musí vyústit v závěr, že Ústavní soud je při řešení kompetenčního sporu povolán ke konstatování zjištění, v jakém rozsahu je ten který státní orgán oprávněn vydat návrhem napadený akt, opatření nebo učinit zásah anebo konstatovat jejich nerealizaci ze strany účastníka řízení v rozsahu stanoveném Ústavním soudem. Jde-li o akt, je třeba jej v případě jeho vybočení z Ústavním soudem stanovených mezí zrušit. Přitom by Ústavní soud měl uvést konkrétní porušenou ústavní normu či princip. Právním posouzením věci uvedeným v odůvodnění návrhu není Ústavní soud vázán. Z druhé strany musí navrhovatel prokázat, že napadený akt či jeho opomenutí objektivně existuje a že je to právně (ústavně) významné. Objektivně také musí být dán i ústavněprávní vztah mezi účastníky řízení.
Kvalitu předsedkyně Nejvyššího soudu jako orgánu, který může být účastníkem kompetenčního sporu před Ústavním soudem, vyřešil již nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 17/06ze dne 12. 12. 2006 (N 222/43 SbNU 457) a vzhledem k vázanosti samotného Ústavního soudu vlastní judikaturou [nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/02ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)] není třeba se touto otázkou dále zabývat.
Ústavněprávní vztah mezi prezidentem republiky a předsedkyní Nejvyššího soudu je dán tím, že prezident republiky podle čl. 62 písm. f) Ústavy jmenuje mj. místopředsedy Nejvyššího soudu, což je oprávnění, které znamená významnou ingerenci do složení Nejvyššího soudu, a navrhovatelka jako reprezentantka Nejvyššího soudu, jakož i faktická reprezentantka moci soudní, je mj. povinna podle § 124 odst. 1 písm. a) zákona o soudech a soudcích zajišťovat chod soudu po stránce personální a organizační, zejména tím, že zajišťuje řádné obsazení Nejvyššího soudu soudci, asistenty soudců, odbornými a dalšími zaměstnanci a vyřizuje personální věci soudců, přičemž řádné obsazení soudu je třeba interpretovat tak, že má splňovat nároky na nezávislost soudců a soudu (čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy). Předsedkyně Nejvyššího soudu je tak garantem toho, že nedojde k neústavní ingerenci ze strany jiných mocí do moci soudní, v daném případě pak konkrétně do složení Nejvyššího soudu při jeho kreaci.
Protože předmětem sporu je posouzení konkrétního rozhodnutí, opatření či zásahu, anebo nečinnost účastníka řízení, představovalo v daném případě předmět řízení rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování Jaroslava Bureše místopředsedou Nejvyššího soudu. Jak uvedla předsedkyně Nejvyššího soud ve svém návrhu, byl Jaroslav Bureš jmenován v situaci, kdy zákon o soudech a soudcích v § 15 počítá toliko s jedním místopředsedou, a dále argumentovala ve prospěch zachování jednoho místopředsedy i ústavní zvyklostí, neboť toliko jeden místopředseda působil na Nejvyšším soudu od počátku jeho existence, a to přesto, že Ústava v čl. 62 písm. f) od svého přijetí hovoří o místopředsedech Nejvyššího soudu. Zaměstnanec Kanceláře prezidenta republiky pověřený jednáním za prezidenta republiky při ústním jednání uvedl, že prezident republiky si byl v době jmenování Jaroslava Bureše místopředsedou Nejvyššího soudu vědom rozporu mezi zněním zákona o soudech a soudcích a zněním shora uvedeného ustanovení Ústavy. Protože shledal zákon o soudech a soudcích protiústavní, aplikoval v daném případě přímo Ústavu.
A právě tento postup prezidenta republiky měl být, dle mého názoru, jako první zkoumán Ústavním soudem, neboť nejprve je třeba zodpovědět otázku, zda byl prezident republiky vůbec oprávněn jmenovací akt týkající se druhého místopředsedy vydat, a teprve v případě, že by na tuto otázku bylo odpovězeno kladně, bylo by možné zabývat se případnými dalšími otázkami, včetně té, na níž je postaveno většinové stanovisko.
Kontrola norem z hlediska ústavnosti je tradiční soudní agendou. V USA je právě a pouze norm-control review ztotožňována se samotným ústavním soudnictvím, které je ovšem vykonáváno v rámci difuzního modelu. Ústavní soudnictví v České republice normuje Ústava České republiky jako model koncentrovaného ústavního soudnictví, tj. pro střední Evropu typický model, v němž má Ústavní soud jako ústavní orgán monopol na posuzování ústavnosti právních předpisů. Kompetence Ústavního soudu v tomto směru je založena čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Toto pojetí stvrzuje i judikatura Ústavního soudu [viz přiměřeně nálezsp. zn. I. ÚS 35/94ze dne 23. 6. 1994 (N 36/1 SbNU 259), podle kterého je čl. 95 odst. 2 Ústavy třeba chápat jako generelní klauzuli, která stanoví bez výjimky postup pro posouzení všech případů, v nichž dospějí soudy k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem].