42. Další změna se týká úpravy částek při výpočtu denního vyměřovacího základu pro stanovení nemocenského a podpory při ošetřování člena rodiny (bod 10). Došlo také ke změně v poskytování nemocenského poživatelům starobního nebo plného invalidního důchodu, které se dle nové právní úpravy poskytuje po dobu 81 kalendářních dní (namísto původních 84 kalendářních dní – bod 12). Toto nemocenské se poživatelům starobního nebo plného invalidního důchodu poskytuje nejdéle do dne, jímž končí zaměstnání (bod 13). Zákon č. 261/2007 Sb. snížil výši podpory při ošetřování člena rodiny na 60 % denního vyměřovacího základu za kalendářní den (namísto původních 69 % – bod 14) a tato podpora nenáleží z tzv. ochranné lhůty po skončení zaměstnání (bod 18). Nová zákonná úprava zkrátila obecně ochrannou lhůtu ze 42 na 7 dní od skončení zaměstnání (bod 19).
43. Na tuto novou úpravu nemocenského pojištění zaměstnanců navazují analogické změny v nemocenské péči v dalších právních předpisech, provedené zákonem č. 261/2007 Sb. Jde o změny v zákoně č. 32/1957 Sb., o nemocenské péči v ozbrojených silách, (čl. XXXI – část dvacátá) – tj. zkrácení ochranné lhůty, zkrácení doby poskytování nemocenského příslušníkům bezpečnostních sborů, kteří jsou poživateli starobního nebo plného invalidního důchodu, úprava výše nemocenského, dále v zákoně č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, (čl. XXXIII – část dvacátá první) – stanovení denního vyměřovacího základu pro vyrovnávací příspěvek v těhotenství a mateřství podle zákona o nemocenském pojištění, a v zákoně č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, (čl. XXXVIII – část dvacátá čtvrtá) – nová úprava pobírání dávek nemocenského pojištění (péče) v době dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 8).
44. Dále jde především o změnu zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, (čl. XXXIX – část dvacátá pátá), ve kterém došlo ke stejným změnám ve výši nemocenského a zkrácení ochranné lhůty jako v zákoně č. 54/1956 Sb. (bod 3 a bod 9). Zákonem č. 261/2007 Sb. byla stanovena změna částky rozhodného příjmu pro účely nemocenského pojištění z původních 1 500 Kč na 2 000 Kč (bod 1), změna výpočtu úhrnu vyměřovacích základů pro pojistné na pojištění (bod 4), změna denního vyměřovacího základu pro výpočet nemocenského a ošetřovného a peněžité pomoci v mateřství a vyrovnávacího příspěvku v těhotenství (bod 5) a změna výše ošetřovného z 65 % denního vyměřovacího základu na 60 % (bod 13).
45. V souvislosti se změnami v systému nemocenského pojištění došlo také ke změnám v zákoně č. 262/2006 Sb., zákoník práce, (čl. XLI – část dvacátá sedmá), týkajícím se úpravy náhrady mzdy nebo platu dočasně práce neschopného zaměstnance nebo zaměstnance, kterému byla nařízena karanténa, takže tato náhrada nepřísluší za první tři dny dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (bod 3). Náhrada za ztrátu na výdělku po dobu pracovní neschopnosti před vznikem škody způsobené pracovním úrazem nebo nemocí z povolání přísluší zaměstnanci i v době prvních tří kalendářních dnů pracovní neschopnosti (bod 8). Nově byla stanovena náhrada mzdy nebo platu ve výši 60 % průměrného výdělku, přičemž pro účely náhrady mzdy nebo platu se zjištěný průměrný výdělek upravuje stejným způsobem, jakým se upravuje denní vyměřovací základ pro výpočet nemocenského z nemocenského pojištění s tím, že se příslušná redukční hranice stanovená pro účely nemocenského pojištění násobí koeficientem 0,175 (bod 4).
46. Související změny platu či jiné odměny jsou pak zákonem č. 261/2007 Sb. provedeny v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, (čl. XLII – část dvacátá osmá), v zákoně č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, (čl. XLIV – část dvacátá devátá), v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, (čl. XLVI – část třicátá), v zákoně č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců, (čl. XLIX – část třicátá první), v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), (čl. LII – část třicátá druhá), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), (čl. LIV – část třicátá třetí), v zákoně č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, (čl. LVI – část třicátá čtvrtá) a v zákoně č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), (čl. LVIII – část třicátá pátá). Při určení platu a některých náhrad výdajů u představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a při určení platu státních zástupců byla v příslušných zákonech doplněna mimořádná opatření, podle nichž se vychází z platové základny ve výši dosažené k 31. prosinci 2007 (v letech 2008–2010), (čl. XLVIII – část třicátá a čl. LI – část třicátá první).
47. Na základě zákona č. 261/2007 Sb. došlo ke změně zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti (čl. LIX – část třicátá šestá). Podle nové úpravy nárok na podporu v nezaměstnanosti nemá uchazeč o zaměstnání, a) se kterým byl v době posledních 6 měsíců před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání zaměstnavatelem skončen pracovněprávní vztah z důvodu porušení povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem (bod 3). Dále došlo k omezení příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením a stanovení jeho maximální výše (bod 6).
48. Zákonem č. 261/2007 Sb. byla upravena změna vyměřovacích základů pro placení pojistného a stanovení maximálních vyměřovacích základů pro placení pojistného (změna zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, čl. XXXVI zákona č. 261/2007 Sb.– část dvacátá třetí).
49. Novou úpravou byl dále zrušen příspěvek na zvýšené životní náklady poskytovaný podle vyhlášky č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon České národní rady o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, (čl. LXI – část třicátá sedmá).
50. Došlo i k úpravě stipendií podle zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách). Změna se týká stanovení výpočtu stipendia přiznávaného v případě tíživé sociální situace studentovi, který má nárok na přídavek na dítě (čl. LXIII – část třicátá devátá).
51. Na základě změny zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), byla omezena povinnost podnikatelů poskytujících veřejně dostupnou telefonní službu umožnit výběr cen nebo cenových plánů, které se liší od cenových plánů za normálních obchodních podmínek, na osoby zdravotně postižené, na rozdíl od dřívější úpravy, která se týkala i osob s nízkými příjmy a zvláštními sociálními potřebami (čl. LXX – část čtyřicátá čtvrtá).
XII.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny A
52 Většina změn provedených zákonem č. 261/2007 Sb. se týká práv náležejících mezi práva sociální. Jejich pojmovým znakem je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv.
53. Tyto skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních práv, která jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu. Úroveň jejich poskytování reflektuje nejen hospodářský a sociální vývoj státu, ale i vztah státu a občana, založený na vzájemné odpovědnosti a na uznání principu solidarity. Míra, v jaké se princip odpovědnosti a solidarity projevuje v právním řádu daného státu, určuje také charakter tohoto státu (např. jako státu sociálního). Míra uznání principu solidarity závisí na úrovni etického chápání soužití ve společnosti, její kulturnosti, ale i smyslu jednotlivce pro spravedlnost a sounáležitost s ostatními a sdílení jejich osudu v určitém čase a místě. Solidaritu lze z pohledu jednotlivce vnímat jako vnitřní či vnější. Vnitřní solidarita je dána citovou blízkostí vztahu k ostatním, je spontánní, uplatňuje se především v rodině a v dalších partnerských společenstvích. Stát do tohoto vztahu zpravidla nezasahuje, nebo jen velmi omezeně (viz rodinněprávní vztahy upravené zákonem o rodině).Vnější solidarita tuto citovou blízkost postrádá, a souhlas jednotlivce s jejím uplatňováním je proto zdráhavější. Jedná se na příklad o solidaritu bohatých s chudými, schopných s méně schopnými, zdravých s nemocnými. Stát se v této oblasti uplatňuje svojí mocensko-vrchnostenskou funkcí velmi aktivně. Přes princip solidarity se uskutečňuje přerozdělování, tj. pohyb přenášející zdroje od jedněch k druhým – těm potřebným. Solidarita má své hranice. Nemůže mít natolik vychýlenou podobu, aby ji ti, které postihuje, pociťovali jako nepřiměřenou, neproporcionální, nebo dokonce nespravedlivou a odňali jí svůj tichý souhlas. Ve jménu solidarity může stát postihovat pouze takovou část majetku schopného, aby současně nedestruoval aktivitu jeho výkonu a nedostal se za ústavní hranici ochrany majetku.
54. Při realizaci sociálních práv se tedy od státu vyžaduje nejen jejich uznání, ale také jeho konkrétní aktivita, která umožní realizaci těchto práv. Plnění poskytovaná v rámci sociálních práv pocházejí ze státního rozpočtu a odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně státu. Je-li to stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také musí mít možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění. Stát si nemůže dovolit tu nezodpovědnost stát se dlužníkem, který nebude schopen dodržet své závazky. Tyto skutečnosti ale nesmí popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn.
55. V tomto duchu ostatně hovoří i zpráva k Listině základních práv a svobod (přednesená na 11. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů dne 8. ledna 1991). V ní se konstatuje, že: „Zatímco práva a svobody upravené v předchozích hlavách mají povahu absolutní a jako takové jsou Ústavou chráněny, práva z této hlavy jsou převážně relativní, a to v tom smyslu, že jejich rozvoj – a platí to především o právech hospodářských a sociálních – je závislý na stavu národního hospodářství a především na jeho hmotných výsledcích. Proto také koncepce těchto práv sice dodržuje základní principy jejich vynutitelnosti cestou soudní ochrany, nicméně u práv sociálních ve většině nejsou ústavním zákonem dány podmínky, z nichž by obyčejný zákon měl vycházet. Vlastní úprava normou nižšího stupně nemůže nepodléhat změnám podle vývoje ekonomické a životní úrovně, takže svazovat obyčejného zákonodárce ústavními bariérami by nebylo namístě.“.
56. Výše popsaný specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou. Novou právní úpravu, kterou přinesl napadený zákon, je třeba posuzovat právě z tohoto hlediska, tj. z hlediska intenzity, s jakou eventuálně zasáhl do jednotlivých sociálních práv zaručených ústavním pořádkem, a zda tato intenzita dosahuje protiústavní dimenze.
57. Změny provedené zákonem č. 261/2007 Sb., popsané ve shora označené oblasti, se týkají především práv upravených v hlavě čtvrté Listiny, nadepsané „Hospodářská, sociální a kulturní práva“. U článku 26 Listiny jde zejména o odstavec 3, v němž se stanoví, že „Každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon.“. Článek 29 Listiny formuluje právo žen, mladistvých a zdravotně postižených osob na zvýšenou ochranu zdraví při práci a právo těchto dvou kategorií osob na zvláštní ochranu v pracovních vztazích. Článek 30 Listiny upravuje právo občanů na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci a právo každého na takovou pomoc v hmotné nouzi, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek.
58. Ochranu rodičovství a rodiny, kam spadají další skupiny změn, upravuje článek 32 Listiny. Podle odstavce 1 je ochrana rodičovství a rodiny pod ochranou zákona a zvláštní ochrana dětí a mladistvých je zaručena. Podle odstavce 5 rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na pomoc státu. Tento článek, stejně jako shora citované články 26, 29 a 30 Listiny, odkazuje na provedení těchto ustanovení zákonem.
59. Z hlediska konkrétní ústavněprávní úpravy lze tedy konstatovat, že Listina ponechala zákonodárci nejen provedení a určení podmínek výše uvedených ústavních práv, ale zároveň vymezila realizaci těchto práv již v samotném ústavním textu prostřednictvím termínů „přiměřený rozsah“, „nezbytné pro zajištění základních životních podmínek“, „přiměřené hmotné zabezpečení“ apod. Vzhledem k tomu, že Listina blíže nespecifikuje obsah těchto termínů, je zřejmé, že jejich vymezení je, stejně jako stanovení dalších podrobností, ponecháno na zákonné úpravě.
60. Do oblastí upravených shora citovanými články Listiny spadá i návrh skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny. Podle názoru Ústavního soudu jsou argumenty obsažené v tomto návrhu převážně povahy sociální, nikoli ústavněprávní. Je nepochybné, že Listina zavazuje v oblasti sociálních práv stát k pozitivnímu jednání a k zajištění ochrany těchto práv. Obsahem této povinnosti státu je zajistit subjektům těchto práv jistý minimální sociální standard, a nikoliv adekvátní životní standard v souladu s jejich požadavky, jak je těmito subjekty někdy mylně vnímáno a požadováno.
61. Pokud jde o návrh skupiny 43 poslanců na zrušení nové úpravy § 39 odst. 2 písm. a) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, která „navrhuje vázat přiznání dávek v nezaměstnanosti na vlastní odpovědnost zaměstnance uchovat si svůj zaměstnanecký poměr“ (viz argumentaci v bodu 16 shora), tato změna podle názoru Ústavního soudu v sobě nic protiústavního nepřináší. Pouze zvyšuje odpovědnost pracovníků za vlastní jednání v pracovněprávních vztazích, protože „znevýhodňuje“ jen toho, kdo: „porušil povinnosti vyplývající z právních předpisů vztahujících se k jím vykonávané práci zvlášť hrubým způsobem“. Jedná se o trend ke zvyšování pracovní kázně a k tomu, aby si lidé práce vážili. Navíc, každé rozvázání pracovního vztahu z uvedeného důvodu je možné přezkoumat soudní cestou v rámci řízení podle § 72 zákona č. 262/2006 Sb. (zákoník práce) a tím se bránit eventuálnímu svévolnému jednání zaměstnavatele. Trend vedoucí ke zvyšování odpovědnosti za vlastní jednání lze jen vítat.
62. Návrh skupiny 43 poslanců obsahuje i požadavek na zrušení části devatenácté (bod 3 a násl.), která přinesla zásadní věcné změny v odložení poskytování nemocenského, které se již nebude poskytovat po dobu prvních tří kalendářních dnů dočasné pracovní neschopnosti či nařízené karantény. Návrh argumentuje tím, že systém nemocenského pojištění je založen na pojistném principu, který má sloužit k ochraně při pojistné události, jíž je v tomto případě nemoc. Tento systém byl nastaven lépe i v zákonech na počátku minulého století. V § 6 odst. 2 zákona č. 689/1920 Sb., kterým se mění některá ustanovení zákonů o pojištění dělníků pro případ nemoci, bylo totiž stanoveno, že „trvá-li nemoc déle tří dnů a je-li nemocný neschopen výdělku, náleží mu ode dne onemocnění v zákoně uvedené denní nemocenské“. Podle této skupiny navrhovatelů tak došlo k porušení práva pojištěnců, a systém nemocenského pojištění tak jen supluje zdroje ke krytí deficitu státního rozpočtu.
63. Podle názoru Ústavního soudu je návrh v této části důvodný, protože zrušení poskytování nemocenského za prvé tři dny pracovní neschopnosti je v rozporu s ustanovením čl. 30 odst. 1 Listiny, konkrétně s právem na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci. Změna ustanovení § 15 odst. 1 a 3 a § 16 zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších zákonů, odebírá všem zaměstnancům v pracovní neschopnosti či karanténě nárok na nemocenské dávky po dobu prvních tří dnů pracovní neschopnosti či karantény. Jedná se o poněkud pohodlný až svévolný postup ze strany státu, který kvůli neurčitému počtu zneuživatelů nemocenských dávek plošně postihuje všechny kategorie zaměstnanců. Výsledkem je stav, kdy převážná většina zaměstnanců zůstává po dobu prvých tří dnů pracovní neschopnosti bez jakýchkoliv prostředků, zatímco jejich povinnost platit pojistné zůstala nedotčena. Nedotčena samozřejmě zůstala i jejich povinnost platit tzv. regulační poplatky, vyhledají-li lékařskou pomoc. Je nepřípustné, aby stát pouze vyžadoval splnění povinností ze strany zaměstnanců (v daném případě plnění pojistného), a nedbal přitom ochrany jejich zájmů, postihne-li je zmíněná událost v podobě pracovní neschopnosti. Došlo tak k porušení práv zaměstnanců, které dosahuje ústavněprávní dimenze. Systém nemocenského pojištění by neměl sloužit ke krytí deficitu státního rozpočtu.
64. Jelikož většina běžných onemocnění je krátkodobá, výsledkem může být, že zaměstnanci budou na svou nemoc čerpat dovolenou (na zotavenou!), což je ovšem v příkrém rozporu s jejím účelem. Dalším řešením bude zpravidla „přecházení nemoci“ bez návštěvy lékaře a pracovní neschopnosti. Tím se otevírají dveře jednak k šíření některých onemocnění mezi spoluzaměstnance, jednak k eventuálním větším škodám na zdraví v budoucnu a k vývoji zdravotních komplikací v důsledku neléčení původního onemocnění. Tím může dojít i k nezanedbatelnému zvýšení nákladů na léčení v případě komplikací, které poté může i převýšit výši dávek nemocenského, které by mohly být či byly v prvních třech dnech vyplaceny.
65. Nemoc je obdobou pojistné události a její existence musí být prokázána odpovídajícím způsobem (lékařským vyšetřením). Místo řešení ve formě zavedení důsledné kontroly lékařů i pojištěnců stát přenáší důsledky své neochoty či neschopnosti k realizaci této kontroly na bedra většiny poctivých zaměstnanců. Totéž platí o předepsané karanténě, která je pro zaměstnance objektivní skutečností, ve většině případů pohromou, vynucenou správním rozhodnutím. Rozhodnutí o karanténě je totiž preventivním opatřením na základě hygienických právních předpisů, za splnění příslušných podmínek.
66. Na základě shora uvedených argumentů Ústavní soud vyhověl návrhu 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a rozhodl o zrušení: slov „, trvá-li pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny“ v ustanovení § 15 odst. 1 věty první zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. Dále zrušil slovo „čtvrtého“ v § 15 odst. 3 větě první téhož zákona a konečně zrušil i větu druhou ustanovení § 16 téhož zákona ve znění: „Nemocenské podle věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne karantény.“. Tato právní úprava je totiž v rozporu s čl. 30 odst. 1 Listiny.
67. V této souvislosti Ústavní soud upozorňuje, že shora uvedená změna ve vyplácení nemocenských dávek zasahuje do řady dalších zákonů, vyjmenovaných v částech 27 až 35 zákona č. 261/2007 Sb. (počínaje zákoníkem práce), upravujících nároky zde vyjmenovaných kategorií zaměstnanců. Jejich zrušení však žádný z navrhovatelů nenavrhl. Podle ustáleného právního závěru vyjádřeného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 15/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164, vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.) je Ústavní soud vázán petitem návrhu a z jeho hranic v podstatě vykročit nemůže. Proto nezbývá než apelovat na zákonodárce, aby, vázán právním názorem Ústavního soudu ve shora naznačeném směru, zmíněnou nerovnost ve vyplácení nemocenských dávek odstranil. Jen proto Ústavní soud odložil vykonatelnost tohoto nálezu do 30. 6. 2008.
68. Pokud je o argument „legitimního očekávání“, který je rovněž obsažen v návrhu 43 poslanců Poslanecké sněmovny, jeho uplatnění není v oblasti sociálních práv zcela namístě. Jak již bylo výše rozebráno, tato práva jsou odvislá zejména od vývoje ekonomické a životní úrovně dané hospodařením státu. Ve vztahu ke státu, který upadne do hospodářských potíží (viz v nedávné době Rusko, Argentina či Mexiko), se každý, byť sebelegitimnější nárok, stává iluzorním a poškozeni jsou v podstatě všichni. S tím souvisí i otázka „již jednou přiznaných nároků“, které v případě sociálních práv nelze brát jako statické. To prokazuje i novodobá historie České republiky, kdy levicově orientované vlády měly tendenci nejrůznější sociální dávky zmnožovat, zatímco pravicověji orientované vlády mají tendenci opačnou. Vždy se ale musí pohybovat ve shora již naznačených mezích daných Listinou. Z hlediska celkového souladu napadeného zákona s ústavněprávní úpravou Ústavní soud konstatuje, že přes jistá omezení v oblasti sociálního zabezpečení tato omezení nedosahují takové intenzity, která by byla v rozporu s ústavní úpravou obsaženou v Listině, natož pak že by realizace dotčených sociálních práv byla popřena.
XIII.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny B
69. Do další skupiny změn provedených zákonem č. 261/2007 Sb. lze zařadit změny pojmů a kategorií a jejich specifikace související s obsahovými změnami uvedenými pod bodem A. Tyto změny reagují na novou právní úpravu, odrážejí provedené změny v poskytování dávek, konkretizují výpočet dávek a doplňují či upravují některé nové kategorie oprávněných osob. Jde o změny, které logicky navazují na obsahové změny uvedené ve skupině A shora, a tedy u nich platí stejné závěry jako u skupiny A.
XIV.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny C
70. Zákon č. 261/2007 Sb. dále přináší některé kompetenční a organizační změny související se změnami v systému sociálního zabezpečení a nemocenského pojištění a změny v řízení o nárocích o dávky. Jde především o úpravu a doplnění působení či působnosti některých nových orgánů či zařízení v oblasti sociálního zabezpečení (např. změna kompetencí u okresní správy sociálního zabezpečení na základě zákona č. 582/1991 Sb., doplnění újezdních úřadů mezi orgány pomoci v hmotné nouzi či doplnění zařízení následné péče v rámci zařízení sociálních služeb), doplnění a úpravu některých kompetencí příslušných orgánů, řešení otázky místní příslušnosti, doplnění odborné způsobilosti k výkonu povolání a doplnění okruhu pracovníků vykonávajících odbornou činnost a dobrovolníků v oblasti sociálních služeb.
71. Zákon č. 261/2007 Sb. přinesl také některé změny v řízení o dávkách, např. změny náležitostí v žádosti o některé dávky, v podmínkách vydávání písemných rozhodnutí, změny lhůt, možností podávat opravné prostředky v řízení o dávkách, novou úpravu oznamovací povinnosti, zastupování a kontroly zákonného využití příslušných dávek, včetně finanční kontroly využitých dotací ze státního rozpočtu na zajištění poskytování sociálních služeb a problematiku přeplatků. Podstata těchto změn spočívá opět v návaznosti na úpravy popsané u skupiny A a týká se především oblasti procesního práva sociálního zabezpečení. Tyto úpravy vycházejí z obsahových změn jednotlivých zákonů a nejsou v rozporu s ústavně zaručenými principy upravujícími podmínky vydávání rozhodnutí orgánů veřejné moci.
XV.
Ústavněprávní hodnocení změn zařazených do skupiny D
72. Poslední skupinou změn, které zavádí zákon č. 261/2007 Sb., jsou související technické změny a úpravy v zákonech, jakými jsou nová označení zákonných ustanovení, související změny po-známkového aparátu a nová přechodná ustanovení související se změnami v systému sociálních dávek a nemocenského pojištění. Podle tvrzení navrhovatelů se jedná o svévoli zákonodárce v nakládání a vymezování zákonných pojmů, což zakládá rozpor s principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a nejasnosti.
73. Podle závěru Ústavního soudu jsou tyto změny svou povahou změnami technického charakteru a není v nich nic, co by je pozvedávalo na ústavněprávní úroveň. Není totiž úlohou Ústavního soudu, aby hodnotil technické změny a úpravy, které přináší běžné zákonodárství. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu „neurčitost některého ustanovení právního předpisu je nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ [nálezysp. zn. Pl. ÚS 4/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 9/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 2/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 23/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 40/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 44/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 10/06(Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 47, vyhlášen pod č. 163/2007 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 25/06(Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 165, vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.)]. Takováto situace v této věci nenastala.
XVI.
Závěr
74. Závěrem je nutné poznamenat, že právní úprava, kterou do zmíněných oblastí přinesl zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, má daleko k dokonalosti. Nespokojená reakce veřejnosti, ze které v podstatě vyšli i navrhovatelé, je přirozenou reakcí subjektů, kterým se „něco odebírá, mění, nebo činí méně přehledným“. Základní myšlenkou, kterou je zmíněný zákon odůvodněn, je ozdravění veřejných rozpočtů. Tato dobrá myšlenka byla realizována jen částečně, způsobem, který nezískal širokou podporu veřejnosti. Zmíněný zákon je v částech, které jsou předmětem tohoto řízení, postaven na poměrně širokém a plošném omezování nejrůznějších sociálních dávek. Do této pro většinu obyvatelstva citlivé oblasti bohužel nepřinesl ani zjednodušení systému, ani jeho zpřehlednění, ani zjednodušení pravidel pro přiznávání dávek a ani důsledná opatření proti jejich zneužívání.
75. Stát navíc začal s úsporami zdola, tj. omezením sociálních dávek poměrně širokému okruhu subjektů. Nezačal s vytvořením účinných a efektivních kontrolních mechanismů, které by mohly přinést úspory tím, že by zabránily či postihovaly zneužívání těchto dávek. Např. v oblasti dávek poskytovaných v nemoci neskoncoval s nešvarem, pro který má čeština výraz „hodím se marod“, tj. výraz, který v jiném jazyce pravděpodobně neexistuje. Posouzení toho, zda je někdo nemocný, by samozřejmě nemělo být v rukou toho, pro koho je to výhodné. V zařízeních poskytujících zdravotní péči a v praxi zdravotních pojišťoven nebyly vybudovány účinné kontrolní mechanismy umožňující postupně tyto nešvary odstraňovat.
76. Stát nezačal s úsporami sám u sebe rozborem, zda je současná „správa věcí veřejných“ účelná, efektivní a hospodárná, zda nedochází k plýtvání veřejnými prostředky. Pokud by stát začal, alespoň částečně, nejprve u sebe, přesvědčil by do jisté míry značnou část obyvatelstva o nutnosti a účelnosti změn i v oblasti sociálních dávek, která je samozřejmě vázána na možnosti státního rozpočtu, jak poukázáno shora.
77. Stát tedy zvolil opět tu nejsnadnější cestu, ale bohužel jen pro sebe, čímž ideu reformy učinil poněkud nedůvěryhodnou. Nicméně i tuto reformní snahu lze uvítat a z tohoto hlediska je pak nutné posuzovat i úpravy, které přinesl napadený zákon. Úkolem Ústavního soudu není posuzovat správnost, praktičnost nebo dostatečnou sociálnost zmíněných reformních postupů, ale jen to, zda se jedná o úpravu protiústavní či nikoli.
78. Kromě jisté nespokojenosti s úpravami, které přinesl zákon č. 261/2007 Sb., návrhy neobsahovaly (kromě shora citovaného návrhu skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky), pomineme-li výhrady ke způsobu přijetí zákona, žádnou další relevantní ústavněprávní argumentaci. Prostor k derogačnímu zásahu Ústavního soudu by nastal pouze tehdy, pokud by bylo zjištěno a prokázáno, že nová právní úprava snižuje realizaci ústavně zaručeného standardu sociálních dávek až k praktickému znemožnění jejich realizace, či dokonce k jejich plošnému odejmutí. Návrh 67 poslanců takovouto argumentaci nepřinesl a v řízení před Ústavním soudem nebylo zjištěno, že by stávající právní úprava znamenala tak výrazný ústup od zmíněných závazků státu, které na sebe převzal zejména v čl. 26 odst. 3, čl. 29, 30 a 32 Listiny, jejichž okruhu se tento případ týká. Pokles různých sociálních dávek je sice pro řadu subjektů nepříjemný, ale neklesl pod úroveň znemožňující skromnou existenci dotčených subjektů. Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních práv.
79. Podle čl. 5 Ústavy je politický systém České republiky založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy. Politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny, vyjádřené svobodným hlasováním. Rozhodování většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy). Ústavní soud proto uzavírá, že mají-li navrhovatelé jako představitelé moci zákonodárné za to, že jimi napadená právní úprava je nevhodná či vyvolávající negativní důsledky, mohou usilovat o změnu v rámci politické soutěže, nikoliv v rámci soudní kontroly ústavnosti, která ze své podstaty musí být omezena pouze na otázky ústavněprávní povahy. Pokud by snad Ústavní soud návrhu vyhověl a rozhodoval sám místo zákonodárce, porušil by nejen shora citovaná ustanovení Ústavy, ale zejména by učinil zbytečnou soutěž politických stran. Především jejich úkolem je podle mandátu získaného od jejich voličů a na základě toho stanovených politických priorit předkládat nejvhodnější způsoby realizace sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny. To samozřejmě vždy z hlediska možností státního rozpočtu, podložených výsledky hospodaření státu, za které rovněž nesou politickou odpovědnost, a v rámci limitů daných příslušnými články Listiny základních práv a svobod.
80. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud vyhověl podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pouze návrhu na zrušení částí zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, a to slov „, trvá-li pracovní neschopnost déle než 3 kalendářní dny“ v ustanovení § 15 odst. 1 věty první, dále zrušil slovo „čtvrtého“ v § 15 odst. 3 větě první téhož zákona a konečně zrušil i větu druhou ustanovení § 16 téhož zákona ve znění: „Nemocenské podle věty první se poskytuje od čtvrtého kalendářního dne karantény.“. Učinil tak s účinností od 30. 6. 2008 z důvodů uvedených v bodě 67 shora.
81. Ve zbývající části návrh zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
1. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím se zamítavým druhým výrokem nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08a s odůvodněním, které se k tomuto druhému výroku vztahuje. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko:
1. Domnívám se, že měl být zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, protože nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Z toho logicky vyplývá, že měly být zrušeny i ty části tohoto zákona vyčleněné k samostatnému řízení podsp. zn. Pl. ÚS 2/08(tzv. sociální část).
2. Důvody, které mě vedou k tomuto stanovisku, jsem podrobně vyložil v odlišném stanovisku, které jsem podal spolu se soudcem Pavlem Rychetským k nálezu vydanému ve věcisp. zn. Pl. ÚS 24/07, na něž plně odkazuji. Všemi vadami uváděnými v onom odlišném stanovisku trpěly i části zákona posuzované v nynějším řízení.
3. Toliko souhrnně opětovně konstatuji, že způsob projednávání a přijetí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, se proti elementárním a esenciálním požadavkům kladeným na zákon prohřešuje tak hrubě, že došlo k narušení samotného principu právního státu, zakotveného v preambuli a v článku 1 odst. 1 Ústavy. Došlo rovněž k porušení principů dělby státní moci a její demokratičnosti (preambule a článek 1 odst. 1, článek 2 odst. 3 Ústavy) a k porušení principu ochrany menšin při politickém rozhodování (článek 6 Ústavy).
2. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje pouze proti výroku sub II. nálezu, kterým byl návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve zbytku části vyčleněné k samostatnému řízení podsp. zn. Pl. ÚS 2/08(tzv. sociální část „sběrného zákona“). Standardním postupem Ústavního soudu při abstraktní kontrole norem je test ústavnosti napadené normy, jehož prvním krokem je pravidelně zkoumání ústavnosti procedury, kterou byla norma přijata. Pouze pokud napadená norma obstojí v tomto prvním přezkumném kroku, posuzuje Ústavní soud meritorní obsah normy z hlediska její souladnosti s ústavním pořádkem, za pomoci testu proporcionality, účelnosti, nedotknutelnosti základních lidských práv a svobod atd. V daném případě neobstál napadený zákon podle mého soudu již v prvním kroku standardního testu a měl být zrušen. Podrobné důvody svého odlišného stanoviska jsem již rozvedl ve svém společném odlišném stanovisku se soudcem Janem Musilem k nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07, a proto na ně v plném rozsahu odkazuji. Pro derogační výrok sub I. tohoto nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/08jsem ostatně hlasoval právě z důvodů neústavnosti procedury, kterou byl předmětný zákon přijat.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
Moje odlišné stanovisko směřuje proti výroku II. nálezu a je motivováno stejnými důvody jako mé odlišné stanovisko, které jsem podala k nálezu přijatému ve věci Pl. ÚS 24/07, a proto na jeho obsah zcela odkazuji.
Protože jsem v odlišném stanovisku, na které odkazuji, shledala neústavnost procedury přijímání celého zákona č. 261/2007 Sb., tj. i části, které se věnuje dnešní nález, měla bych se dalšího přezkoumávání zdržet, neboť bych tím vlastně prováděla přezkum právního předpisu již shledaného neústavním, což by byl postup nerozumný. Pokud se přesto (obecně) vyjádřím k souladu napadené části zákona s ústavním pořádkem (včetně ustanovení, které bylo zrušeno výrokem I. nálezu), činím tak jako obiter dictum, jehož obsah by ovšem mohl být inspirací pro posouzení jiných budoucích obdobných případů. (Ostatně stejnou věcnou argumentaci bych byla uplatňovala i ve vztahu k nálezuPl. ÚS 24/07, pokud bych se bývala zabývala i věcným posouzením jeho ústavnosti.)