Navrhovatelé kritizují jako závažnou vadu legislativního procesu skutečnost, že do rámce souhrnného novelizačního „balíku“ byla pojata materiálně zcela samostatná úprava nových daní k ochraně životního prostředí (část čtyřicátá pátá – daň ze zemního plynu a některých dalších plynů, část čtyřicátá šestá – daň z pevných paliv, část čtyřicátá sedmá – daň z elektřiny). Úprava ekologických daní sice obecně souvisí s problematikou zdanění a má svůj shodný ústavněprávní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, tato oblast finančního práva však měla být upravena když ne samostatnými zákony (pro každou tuto daň zvlášť), tak alespoň v jednom samostatném zákoně týkajícím se daného druhu daní. Přijaté legislativní řešení je dle názoru navrhovatelů nepřehledné a legislativně chybné.
Stejně vadná je dle navrhovatelů část padesátá zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů). Problematika účetnictví souvisí se stabilizací veřejných rozpočtů jen velmi nepřímo. Této změně lze z hlediska principů demokratického právního státu přičíst k tíži i okolnost, že se do napadeného zákona dostala až cestou nesouvisejícího pozměňovacího návrhu (tzv. „přílepku“).
Konečně navrhovatelé napadají část padesátou první (zrušovací ustanovení) a v petitu blíže vymezená ustanovení části padesáté druhé (účinnost). Těmto částem vytýkají, že nesouvisejí s předmětem a účelem zákona č. 261/2007 Sb.
IV/b
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu zákona
Petit návrhu skupiny 43 poslanců, vztahující se k obsahovým vadám zákona č. 261/2007 Sb., je formulován velmi neurčitě a požaduje (vedle zrušení celého zákona z důvodu protiústavnosti procedury přijetí a vydání zákona) „zrušení těch částí … zákona, jejichž protiústavnost bude shledána“. Konkrétní části zákona, jimž jsou vytýkány obsahové vady, jsou proto seznatelné nikoli z petitu, nýbrž toliko z odůvodnění návrhu (v části III. odůvodnění). Konkrétní obsahové výtky v té části předmětu řízení, která je projednávána ve věcisp. zn. Pl. ÚS 24/07, se týkají těchto částí zákona č. 261/2007 Sb.:
V části první napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů) v čl. I jsou napadány body 16, 69 a 58; v čl. II je napadán bod 18. Je kritizována nově zaváděná konstrukce tzv. „superhrubé mzdy“, spočívající v tom, že základ daně zaměstnance se navyšuje o částky, které za zaměstnance platí zaměstnavatel a které platí zaměstnanec sám za sebe na veřejné pojištění. Je namítáno, že tyto částky nejsou ve skutečnosti součástí příjmu zaměstnance, a proto mu nemohou být ani zdaňovány. Protiústavnost je spatřována také v tom, že u osob samostatně výdělečně činných přestalo být jimi placené pojistné na sociální a zdravotní pojištění pokládáno za výdaj (náklad). Tím dochází k navýšení základu pro výpočet daně a pro výpočet zdravotního a důchodového pojištění, takže tyto osoby (podnikatelé) zaplatí některé částky dvakrát. Porušení principu zákazu retroaktivity spatřují navrhovatelé v tom, že podle nového ustanovení čl. II bodu 18 se novelizované znění § 38na zákona č. 586/1992 Sb. má zpětně použít i pro posouzení skutečností, které nastaly po 1. lednu 2004.
V části druhé (čl. IV) napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č. 267/2006 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců) je vytýkáno legislativně vadné zrušení části sedmé zákona č. 267/2006 Sb., která toliko doplnila dřívější znění § 4 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb. o písmeno zo); chyba prý spočívá v tom, že bylo zrušeno toliko novelizující ustanovení, aniž by to bylo promítnuto do „těla“ původně novelizovaného zákona o daních z příjmů.
V části čtvrté (čl. VIII) napadeného zákona (týkající se novelizace zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů) je napadán bod 4, vkládající do textu novelizovaného zákona nový § 5a a zavádějící zcela neznámý daňový subjekt zvaný „skupina“. Je nejasné, jakou právní povahu taková „skupina“ má, jak je to s její odpovědností, jaké je postavení členů skupiny. Celá tato konstrukce je prý pochybná a odporuje principům českého práva.
Navrhovatelé vyjadřují názor, že obsahem zákona č. 261/2007 Sb. byl porušen čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 4, čl. 26 odst. 3 a čl. 31 Listiny, dále čl. 10 Ústavy a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Namítají také, že napadený zákon nerespektuje judikaturu Ústavního soudu, např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 77/06(viz výše) asp. zn. IV. ÚS 167/05(Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 94).
V.
Vyjádření účastníků řízení
Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
V/a
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 30. 11. 2007, podepsaném předsedou Ing. Miloslavem Vlčkem, rekapituluje námitky navrhovatelů a vyslovuje s nimi nesouhlas.
Navrhovatelé prý nesprávně argumentují nálezem Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06(týkajícím se tzv. „přílepků“) a zvolili jeho chybný rozšiřující výklad, přičemž právní závěry vyjádřené Ústavním soudem vztáhli nejen na způsob předkládání a přijímání pozměňovacích návrhů v Parlamentu, nýbrž i na způsob zpracování samotného návrhu zákona. Navrhovatelé prý využili toho, že odůvodnění citovaného nálezu Ústavního soudu „je natolik argumentačně bohaté, že se nabízejí zásadně rozdílné interpretace toho, co chtěl Ústavní soud tímto nálezem vyjádřit“. Ve vyjádření se zastává názor, že citovaný nález Ústavního soudu je nutno vykládat restriktivně v tom smyslu, že se týká „především problematiky pozměňování podaného návrhu zákona v průběhu zákonodárného procesu, tj. v komorách Parlamentu“.
Vyjádření polemizuje též s některými dalšími závěry, vyslovenými v nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06ohledně požadavku předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, na něž poukazují navrhovatelé. Pokud by prý Ústavní soud důsledně vycházel z jím vyslovených názorů, »... tak by musel zrušovat zákony tak dlouho, dokud by se právní řád České republiky nestal přístupným i bez pomoci právního informačního systému, což by bylo v současné legislativní situaci nejen nerealistické, nýbrž by to představovalo závažné překročení kompetencí Ústavního soudu. … Pokud by v širokém smyslu chápaná nepředvídatelnost, rozpornost a nepřehlednost zákona měla být důvodem pro zrušení zákona Ústavním soudem (jakožto porušení pomyslného abstraktního „práva na dobré zákony“), znamenalo by to, že bychom dovozovali kompetenci Ústavního soudu zrušit jakýkoli zákon, aniž by se musel při hledání důvodů pro zrušení zákona omezovat na znění konkrétních ustanovení Ústavy. Ústavní soud by tak současně formuloval legislativní politiku státu. Tvorba politiky však přísluší reprezentaci, kterou si lid v demokratických volbách zvolil a která je také lidu ze své činnosti odpovědná.«. Ústavní soud prý nemůže být „garantem kvality právních přepisů“ posuzované podle kritérií předvídatelnosti, souladnosti a přehlednosti práva, protože se to prý „… příčí ústavnímu vymezení postavení tohoto soudu“.
Ve vyjádření se vyslovuje nesouhlas s tvrzením navrhovatelů, že vládní návrh zákona a zákon sám je obsahově nekonzistentní. Předmět návrhu zákona byl prý určen „… jednotícím záměrem vlády, kterým podle důvodové zprávy byla optimalizace příjmů státního rozpočtu, jejímž prostřednictvím měl být současně podpořen hospodářský růst a ochrana životního prostředí“. Z rámce vymezeného předmětem návrhu zákona prý nevybočily ani předložené pozměňovací návrhy přijaté ve třetím čtení.
Vyjádření obsahuje nesouhlasné stanovisko také k návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich námitky proti změně konstrukce daně z příjmů fyzických osob podle tzv. „superhrubé mzdy“, kterou přinesla novelizace zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Vyjádření Poslanecké sněmovny v polemice s navrhovateli vyslovuje přesvědčení, že nová úprava, která rozšiřuje základ daně o sociální a zdravotní pojistné placené zaměstnancem i zaměstnavatelem, je správná, protože uvedené výdaje prý jsou příjmem fyzické osoby. Nová úprava je prý srozumitelná a seznatelná a transparentně ozřejmuje, jaké jsou skutečné mzdové náklady osob platících daň ze závislé činnosti.
Závěrem je vyjádřeno souhrnné stanovisko, že Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem.
V/b
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
Senát Parlamentu České republiky, zastoupený předsedou MUDr. Přemyslem Sobotkou, ve vyjádření ze dne 28. 11. 2007 popsal zejména proceduru posouzení zákona č. 261/2007 Sb. Senátem.
Uvedl, že návrh zákona schválený Poslaneckou sněmovnou byl po jeho postoupení Senátu přikázán k projednání třem výborům – výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu (který vystupoval jako garanční výbor), výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí a výboru pro zdravotnictví a sociální politiku. Všechny tři výbory doporučily návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát jednal o návrhu zákona na své 8. schůzi dne 19. 9. 2007. Ve vyjádření se uvádí, že v plénu Senátu neproběhla „klasická“ rozprava ve smyslu jednacího řádu Senátu. Před hlasováním o návrhu, aby se Senát návrhem zákona nezabýval, však využili svého práva na tzv. přednostní udělení slova (§ 69 zákona o jednacím řádu Senátu) někteří funkcionáři Senátu a předsedové klubů.
Předseda Senátu ve vyjádření uvádí, že na schůzi Senátu, stejně jako předtím v senátních výborech, zazněly názory, že návrh zákona představuje rozsáhlou, nepřehlednou a v našem právním řádu ojedinělou právní normu. Kritizován byl postup, jímž byly při projednávání v Poslanecké sněmovně doplněny do vládního návrhu zákona některé nové části, vznášeny byly i některé další námitky.
Senát prý tím, že svým usnesením č. 192 ze dne 19. 9. 2007 většinově schválil návrh vyjadřující vůli návrhem zákona se nezabývat, jednal v přesvědčení, že tato norma je v souladu s Ústavou a s Listinou. Ačkoliv zákon prý „… na první pohled může připomínat soubor spolu nesouvisejících samostatných dílčích právních úprav shrnutých jen do jednoho komplexního zákona“, přesto „… obsahuje nosnou jednotící ideu … stabilizace veřejných rozpočtů“. Analogický postup prý není v českém legislativním procesu novinkou, stejně bylo postupováno též např. při zřizování krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů) nebo při ukončování činnosti okresních úřadů (zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů). Prizmatem jednotící ideje návrhu zákona Senát akceptoval i komplex pozměňovacích návrhů (poslanců Topolánka, Tluchoře a Rovana) přijatých Poslaneckou sněmovnou.
Vyjádření Senátu také obsahuje některá nesouhlasná stanoviska k návrhu na zrušení jednotlivých ustanovení napadeného zákona nebo novelizovaných zákonů pro nesoulad jejich obsahu s ústavními předpisy. Předmětu tohoto řízení se týká polemika s navrhovateli, pokud jde o jejich námitky proti změně konstrukce daně z příjmů fyzických osob podle tzv. „superhrubé mzdy“. Vyslovuje se podiv nad tím, proč navrhovatelé napadají neústavnost navýšení základu daně o výdaje na veřejné pojištění toliko v případě ustanovení věty první § 7 odst. 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a nikoli též v případě ustanovení § 25 odst. 1 písm. g) téhož zákona, v němž je obsažena stejná konstrukce základu daně. Pokud by se vyhovělo návrhu, došlo by prý k nerovnému přístupu k druhově shodným skupinám podnikatelů.
Senát nechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost přijatého zákona a rozhodl.
V/c
Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
Dne 27. 12. 2007 obdržel Ústavní soud (aniž by o ně žádal) vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, podepsané ministrem zdravotnictví MUDr. Tomášem Julínkem. Ministerstvo zdravotnictví v něm sděluje, že jako ústřední orgán státní správy pro zdravotní péči, povinný respektovat veřejný zájem, předkládá své stanovisko k návrhu skupiny poslanců a senátorů jako amicus curiae.
Ve stanovisku Ministerstva zdravotnictví je vysloven ostrý nesouhlas s předloženým návrhem. Ministerstvo zastává názor, že navrhovatelé se pokoušejí prostřednictvím svého návrhu realizovat vlastní politický program, pro nějž nenalezli dostatečnou podporu v Parlamentu. Převážná část vyjádření Ministerstva zdravotnictví obhajuje ústavní konformitu zavedených regulačních poplatků za poskytovanou zdravotní péči. Protože tato problematika není předmětem v nynějším řízení, vedeném Ústavním soudem podsp. zn. Pl. ÚS 24/07, nebudou zde tato stanoviska Ministerstva zdravotnictví blíže rozebírána.
Ministerstvo zdravotnictví ve svém stanovisku vyjadřuje názor, že také legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl v souladu s ústavními předpisy. Námitky vznášené navrhovateli proti části čtyřicáté zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění), které spočívají v tom, že obsah nové úpravy obsažené v hlavě čtyřicáté nesouvisí se základním předmětem, případně účelem zákona, kterým má být „stabilizace veřejných rozpočtů“, označuje Ministerstvo zdravotnictví za liché. Ministerstvo naopak tvrdí, že nová regulace stanovování úhrad a cen léčivých přípravků má shodný předmět úpravy jako celý zákon, který prý má jasnou „jednotící ideu“, tj. „optimalizaci příjmů státního rozpočtu“. Ministerstvo zdravotnictví dále tvrdí, že neobstojí ani námitky vznášené proti proceduře předložení a přijetí pozměňovacích návrhů poslance Tluchoře (týkajících se stanovování úhrad a cen léčivých přípravků), protože i tyto pozměňovací návrhy prý souvisely s předmětem úpravy celého zákona.
VI.
Repliky navrhovatelů k vyjádření
Navrhovatelé – skupina 67 poslanců zaslali dne 18. 12. 2007 k vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich předsedové – ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají, ale mohou tuto vůli – vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a zákonem – toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.
Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu Přemyslem Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k napadenému zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani rozprava, neboť Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.
Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila. Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení – navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal. Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.
Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní aplikaci principu předvídatelnosti práva“. Navrhovatelé naopak tvrdí, že namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41 Ústavy (obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním), čl. 15 Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy (obecná závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).
Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující účinky na úroveň právní jistoty, a tím i na ústavně chráněné základy právního státu.
Replika reaguje také na vyjádření ke zdanění tzv. „superhrubé mzdy“, pokud předseda Poslanecké sněmovny hájí zdaňování již odvedených plateb na sociální a zdravotní pojištění a pokud tvrdí, že tyto odvedené platby „jsou příjmem fyzické osoby“. Ztotožnění výdajů s příjmy v této větě prý jen dokládá, jak protismyslná a svévolná je nová konstrukce v napadeném zákoně.
K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000 Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně intenzivnější tematickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem daleko menší než zákon č. 261/2007 Sb.
Navrhovatelé – skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. 1. 2008 Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, s nímž vyslovují zásadní nesouhlas. Převážná část tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s argumenty Ministerstva zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve zdravotnictví a ohledně nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv. Protože tato problematika není součástí předmětu tohoto řízení před Ústavním soudem, nebude na tomto místě zmiňována. Navrhovatelé se však zároveň ostře ohrazují proti tvrzení Ministerstva zdravotnictví, že cílem jejich návrhu prý není přezkum ústavnosti, nýbrž pouze „přenesení politického boje … na pole moci soudní“, jíž taková role nepřísluší. Navrhovatelé znovu připomínají, že svým návrhem směřují k ochraně ústavnosti a legitimity zákonodárného procesu a k ochraně základních ústavních práv a svobod.
VII.
Důkazní materiály získané Ústavním soudem z veřejných zdrojů
Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil stenografické záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů, dále jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.
VIII.
Popis legislativní procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb.
Z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, připojených příloh a z dokumentů dostupných elektronickou cestou Ústavní soud zjistil:
- Vláda předložila Poslanecké sněmovně vládní návrh zákona dne 24. 5. 2007 (tisk 222/0). Návrh zákona byl rozeslán poslancům dne 25. 5. 2007. Organizační výbor Poslanecké sněmovny projednání návrhu zákona doporučil dne 24. 5. 2007. Určil zpravodaje Mgr. Bohuslava Sobotku a navrhl přikázat návrh k projednání třem výborům: 1. výboru pro zdravotnictví, 2. výboru pro sociální politiku, 3. rozpočtovému výboru.
- První čtení proběhlo ve dnech 6. a 7. června 2007 na 15. schůzi sněmovny. Návrh zákona byl přikázán k projednání shora uvedeným výborům (usnesení č. 335).
- Sněmovní výbor pro zdravotnictví projednal návrh zákona dne 20. června 2007, nepřijal žádné usnesení. Výbor pro sociální politiku projednal návrh zákona dne 2. 7. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout. Rozpočtový výbor projednal návrh zákona dne 8. 8. 2007 a ve svém usnesení doporučil návrh zamítnout.
- Druhým čtením ve sněmovně prošel návrh zákona v obecné a podrobné rozpravě ve dnech 14. a 15. srpna 2007 na 18. schůzi. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 222/3, který byl rozeslán 16. 8. 2007.
- Třetí čtení ve sněmovně proběhlo 21. 8. 2007 na 18. schůzi. Návrh zákona byl schválen; z přítomných 200 poslanců hlasovalo pro přijetí 101 poslanců, 99 hlasů bylo proti.
- Poslanecká sněmovna postoupila dne 31. 8. 2007 návrh zákona Senátu jako tisk 106/0. Senát zařadil tisk na svou 8. schůzi a projednal jej dne 19. 9. 2007. Usnesením č. 192 Senát vyjádřil svou vůli návrhem zákona se nezabývat.
- Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podepsání dne 25. 9. 2007 a prezident jej podepsal dne 5. 10. 2007.
- Zákon byl vyhlášen dne 16. 10. 2007 ve Sbírce zákonů v částce 85 pod číslem 261/2007 Sb.
IX.
Ústní jednání před Ústavním soudem
Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 31. ledna 2008, účastníci i vedlejší účastníci řízení zopakovali argumenty obsažené v jejich návrzích, příp. vyjádřeních Ústavnímu soudu, a setrvali na svých stanoviscích, jakož i návrzích na rozhodnutí Ústavního soudu v předmětné věci. Nadto JUDr. Vojtěch Filip, v postavení osoby oprávněné jednat jménem vedlejšího účastníka – skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, uplatnil obsahovou námitku vůči zavedení nového subjektu daně z přidané hodnoty – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace. Obsahem námitky byla skutečnost, že daný subjekt nedisponuje právní subjektivitou.
Dále JUDr. Vojtěch Filip přednesl návrh na doplnění dokazování analytickým materiálem vypracovaným k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů legislativním odborem Kanceláře Senátu Parlamentu České republiky.
Ústavní soud dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. uvedený návrh na doplnění dokazování zamítl, jelikož z povahy věci vyplývá, že daný analytický materiál se týká právních, a nikoli skutkových okolnosti.
X.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud v rámci řízení o kontrole norem přezkoumává tři komponenty tvořící ve svém souhrnu problematiku souladu zákona s ústavním pořádkem, v případě jiného právního předpisu i se zákony. Těmito komponenty jsou kompetence orgánu, který napadený právní předpis vydal, procedura, kterou byl předpis vydán, a jeho obsah. Posloupnost přezkumu je dána přesným algoritmem: z povahy věci se Ústavní soud zabývá nejdříve kompetencí příslušného orgánu veřejné moci návrhem napadený právní předpis vydat, potom, a to v případě pozitivní odpovědi o existenci takové kompetence, dodržením ústavně předepsaného způsobu vydání napadeného právního předpisu, a nakonec, za podmínky konstatování dodržení procedury, posuzuje obsahový soulad napadeného předpisu s ústavním pořádkem, případně se zákony.
Při posuzování ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval procesní námitku navrhovatele, dle níž předsedové komor Parlamentu nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího předsedy.
Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost přesně označených částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a zákona o daních z příjmů. Kompetence Parlamentu České republiky, jenž tyto zákony přijal, plyne z čl. 15 odst. 1 Ústavy.
Ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. tvoří první skupinu námitek navrhovatele i vedlejších účastníků.
Návrh na zrušení uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb. se opírá v první řadě o námitky dopadající na tvrzené porušení ústavnosti přijímání předmětného zákona jako celku. Jde o námitku nekonzistentnosti předmětného zákona a námitku druhého vedlejšího účastníka (skupiny senátorů) protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.
Z pohledu takto koncipovaných procedurálních námitek nutno připomenout maximu, jež v této souvislosti plyne pro petit rozhodované věci (nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.): „Je-li navrhovatelem v řízení o kontrole norem namítáno porušení ústavním pořádkem vymezených kautel kompetence a legislativního procesu (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech ustanovení tvořících právní předpis, na který vytýkané deficity ústavnosti dopadají.“.
Procedurální pochybení vztahující se k jednotlivým částem, příp. ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů jsou pak navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona, v překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona a v porušení legislativních pravidel vlády v těch částech předmětného zákona, jež představují původní novou (nenovelizující) právní úpravu.
X/a
K námitce nekonzistentnosti zákona
Nekonzistentnost, vnitřní nesouladnost, nepřehlednost zákona č. 261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem právního státu, a jednak tím, že má za následek omezení reálné možnosti Parlamentu takový zákon projednat, je v rozporu s principem parlamentní demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.
Zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou úpravou.
Ústavní soud se k ústavnosti tzv. „sběrných novel“ vyslovil v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že „praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá … tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.“. Ústavní soud připomíná, že v dané věci rozhodl zamítavým výrokem, a tudíž požadavek vnitřní obsahové konzistentnosti „sběrné novely“ obsažený v předmětném nálezu nelze hodnotit ve smyslu k derogaci směřující argumentace.
Obdobně se vyslovil k praxi „sběrných novel“ v nálezu ze dne 16. března 2001 (G 150/00-12) Ústavní soud Rakouské republiky. Na adresu „běžné zákonodárné praxe přijímání sběrných novel“ uvedl, že je „nanejvýš škodlivá pro poznatelnost práva“. Nicméně i v tomto případě uvedená výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum.
V dosavadní judikatuře Ústavní soud rušil z důvodu neurčitosti, nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotlivá zákonná ustanovení, nikoli zákon ve svém celku. Tato skutečnost vyplynula i z chápání samotného pojmu neurčitosti zákona, jenž byl definován absencí stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Uvedené hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému zákonnému ustanovení. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/06(Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 47, vyhlášen pod č. 163/2007 Sb.) Ústavní soud v této souvislosti výslovně uvedl: „Obecně lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ [nálezysp. zn. Pl. ÚS 4/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 9/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 2/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 23/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 40/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 44/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 25/06(Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 165, vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.)].
Zrušení celého zákona, případně jeho kompaktních částí založil Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře důvodem rozdílnosti ústavní a zákonné procedury přijímání zákona, rozdílnosti, jež dopadá na jeho jednotlivé strukturální části. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v návaznosti na přijímání zákona o státním rozpočtu následující tezi: „Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být – na návrh vlády – projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že ,Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.‘ (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993, byl ovšem schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí ,běžného‘ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy – jak již bylo řečeno – stavem, který není v souladu ani s Ústavou ani se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).“.
Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentností zákona č. 261/2007 Sb., zakládající důvod jeho protiústavnosti, jde o argument lišící se od dosavadní argumentace neurčitostí zákonného ustanovení, příp. porušení procedury přijímání zákona vzhledem k jejím rozdílům ve vztahu k jednotlivým jeho částem.
Bylo již konstatováno, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou samostatnou (nenovelizující) úpravou.
V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.
Obsahem námitky protiústavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“, jež je založena „masou“ nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou „masu“ práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska principů parlamentní demokracie a dělby moci. Uvedený obsah námitky „nekonzistentnosti“ je kromě jiného vyjádřen následujícím tvrzením navrhovatele: „V absurdním extrémním případě by mohla vláda soustředit jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky‘ a vynutit si politickým tlakem, aby vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován … Takový parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a dělby moci.“.
Druhým komponentem navrhovatelem uplatněné námitky nekonzistentnosti je poukaz na ústavní meze platné pro zákonodárce při utváření systému práva koncipováním struktury a obsahu přijímaných zákonů.
Z pohledu ústavnosti nutno v této souvislosti chránit dvě ústavním pořádkem garantované hodnoty:
První je hodnota parlamentarismu a dělby moci, promítající se do procedury, jež musí i v takovýchto případech umožnit reálné posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).
Tou druhou je pak hodnota materiálního právního státu, promítající se do maximy, zformulované v nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06: „Zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem. Materiálně nazíraný právní stát naopak vyžaduje, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva.“.
Ad a) Vládní návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl Poslaneckou sněmovnou na její 18. schůzi konané dne 21. srpna 2007 přijat v hlasování pod pořadovým č. 23, v němž z 200 přítomných poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 101, proti 99 (viz stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, digitální archiv Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Návrh byl dne 19. září 2007 projednán na 8. schůzi Senátu, ten přijatým usnesením č. 192 vyjádřil vůli se jím nezabývat, přičemž pro dané usnesení se z 80 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasování se zdrželi 4 (viz záznam o hlasování Senátu, www.senat.cz). Po podepsání příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 16. října 2007 v částce 85 Sbírky zákonů pod číslem 261/2007 Sb.
Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci promítající se do zákonodárné procedury nutno přezkoumat možnost reálného posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).
Jednací řád Poslanecké sněmovny zakotvuje pro jednotlivá čtení návrhu zákona lhůty, jejichž smyslem je vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy (§ 89, § 91 odst. 2, § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60 dnů pro projednání návrhu zákona ve výboru, jako součást prvního čtení návrhu zákona, může Poslanecká sněmovna dle ustanovení § 91 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde o zákonný nástroj sloužící k vytvoření většího časového rámce pro projednání rozsáhlejších zákonných předloh.