V průběhu prvního čtení návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografický záznam z 15. schůze Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz) poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, Václav Votava, Zdeněk Jičínský a Jeroným Tejc poukázali na rozsah a vnitřní nejednotnost projednávané osnovy. Bohuslav Sobotka v této souvislosti učinil návrh na přikázání projednání předlohy předmětného zákona jednotlivým výborům po jednotlivých částech, Kosta Dimitrov navrhl zamítnutí vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, v případě nepřijetí tohoto návrhu navrhl „prodloužení lhůty jeho projednávání ve výboru o 30 dnů“. Jeroným Tejc pak předložil procedurální návrh na prodloužení lhůty pro projednání návrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.
Jako reakci na návrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financí Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslanecké sněmovně návrh, aby „celý tento tisk 222 byl přikázán výboru rozpočtovému, sociálnímu a zdravotnímu. Nikoli po částech, ale aby byl celý tisk přikázán těmto třem výborům.“. V hlasování pod pořadovým číslem 60 z přítomných 197 se pro návrh ministra financí vyslovilo 113, proti hlasovalo 8 poslanců. Z uvedeného plyne, že se pro vyslovili i poslanci opozice, resp. nehlasovali proti.
Návrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentací reagoval kdokoli z členů vlády, příp. poslanců vládní koalice, byly zamítnuty (z přítomných 198 poslankyň a poslanců pro jejich zamítnutí hlasovalo 97, proti 94).
Z pohledu dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona, v němž se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu, byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy, v tom rámci i lhůta dle § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.
Nebyla-li prodloužena pro projednání návrhu zákona ve výborech, rovněž tím nedošlo k porušení kautel parlamentní procedury. V této souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopadá „toliko“ do oblasti politické kultury, který ale nelze v posouzení průběhu projednávání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů obejít. Princip demokracie se nevyčerpává toliko vládou většiny, ale nalézá svůj obsah v demokratické konkurenci názorů, v demokratické diskusi. Stěží si lze představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být opodstatněnější. Byl-li uvedený návrh opozice zamítnut, nota bene bez jakékoli věcné argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny. Stejná výtka dopadá i na okolnosti přednesení pozměňovacího návrhu zákona předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu – jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.
Ad b) Hledání odpovědi na oba výše uvedené komponenty námitky nekonzistentnosti, tj. porušení principu parlamentarismu a dělby moci a nepřehlednost struktury přijímaného zákona a tím systému práva, lze spojit do jednoho tématu. To téma zní, lze-li „reformní“ záměry parlamentní většiny provést toliko metodou souladnou s tradičními představami o systému práva a legislativní technice, jak se vyvinuly od konce 19. století, anebo tomu tak není. Je-li tedy z pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovatelná reforma soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, čítajícího přes 2700 paragrafů, z jakých důvodů pak není ale přijatelná reforma veřejných financí ve formě rozsáhlého zákona zahrnujícího zčásti „sběrnou novelu“ a zčásti novou zákonnou úpravu. Některé kategorie se stávají totiž přirozenou součástí právního myšlení až s odstupem času, přičemž jejich původní spornost je již dávno zapomenuta. K nejslavnějším právnickým polemikám evropské právní historie patří spor Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze začátku 19. století o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace občanského práva v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J. Stern, Darmstadt 1959) – nelze nepřipomenout, že to byl názor Savignyho, směřující proti kodifikačnímu úsilí v oboru soukromého práva, jenž v tehdejším Německu převládl a posunul tak přijetí civilního kodexu ve srovnání s Francií a Rakouskem o sto let později.
Podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat předmět právní regulace jednotlivými zákony – v tom rámci rovněž zvážit míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy. Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s kodifikací, nýbrž lze ji provést i jinou legislativně-technickou metodou. Na tomto místě je namístě empirický exkurs, poukazující na posun v metodách tvorby práva. Kvantitativní výzkum českého právního řádu ukazuje, že u zákonů a vyhlášek „produkce novelizací po roce 1990 nemá v historii českého právního řádu obdobu“, přičemž „v zásadě platí, že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou řečeno, se parlament soustředí na novelizování svých vlastních novel.“ (F. Cvrček, Základní kvantitativní parametry českého právního řádu. Právník, č. 4, 2006, s. 442–443).
Tato úvaha Ústavního soudu není ale filipikou ve prospěch přijímání „sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné akceptace.
Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem“, chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky‘“. Navzdory všem možným doktrinárním pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci nejde.
Dle důvodové zprávy k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů „předložený soubor právních úprav se týká oblasti daní, včetně ekologických daní, téměř všech sociálních systémů (jde především o změny v systému státní sociální podpory, životního a existenčního minima, systému nemocenského pojištění, oblasti platové a oblasti zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictví veřejného zdravotního pojištění, pojistného na toto pojištění a činnosti zdravotních pojišťoven. Jeho účelem je optimalizací příjmů státního rozpočtu podpořit hospodářský růst a úpravou ekologických daní posílit ochranu životního prostředí, na straně výdajů navržená opatření sledují zastavit vzestup finančních prostředků vynakládaných v uvedených systémech, který je s ohledem na zvyšující se podíl těchto výdajů na vývoji deficitů veřejných rozpočtů neudržitelný.“. Jinými slovy, resp. jiným „slovníkem“ popsal účel návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 6. června 2007 na její 15. schůzi při 1. čtení daného návrhu předseda vlády Mirek Topolánek, když uvedl: „Snažíme se zatáhnout za záchrannou brzdu v několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteří tvrdí, že to je neústavní, chci říci, že ten ústavní rozbor existuje. To není žádný přílepek, to je nazváno stabilizace veřejných rozpočtů a všechny normy se týkají stabilizace veřejných rozpočtů. Tam žádný přílepek není.“. Připomeňme, že termín „přílepek“ předseda vlády nepoužil ve významu, jenž byl použit Ústavním soudem v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06pro pozměňující návrh ve druhém čtení, u něhož absentuje úzký vztah s předmětem projednávané předlohy zákona, nýbrž ve významu odlišném, ve významu obsahové nekonzistentnosti částí původního návrhu zákona.
Zákon č. 261/2007 Sb. se skládá ze tří rozhodujících částí – úpravy daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění – jež mají obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nelze v jeho případě tudíž dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní demokracie.
X/b
K námitce protiústavnosti rozhodnutí Senátu návrhem zákona se nezabývat
Kromě námitky nekonzistentnosti druhou obecnou námitkou dopadající na zákon č. 261/2007 Sb. jako celek je námitka protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů.
Dle čl. 46 odst. 2 Ústavy jednou z forem projednání návrhu zákona je vyjádření jeho vůle se jím nezabývat. Podrobnější promítnutí nachází uvedené ústavní ustanovení v § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, dle něhož „Po vystoupení zpravodaje, neobsahuje-li doporučení výboru návrh, aby Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat, vyzve předsedající senátory, aby sdělili, zda takový návrh chtějí podat. Byl-li takový návrh obsažen v doporučení výboru nebo podán, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento návrh přijat, jednání Senátu o návrhu zákona končí.“. Jestliže Senát vyjádří vůli nezabývat se návrhem zákona, je tímto usnesením ve smyslu čl. 48 Ústavy návrh zákona přijat.
V předmětné věci Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 30. srpna 2007. Organizační výbor následujícího dne přikázal senátní tisk k projednání výborům, a to garančnímu výboru, jímž byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, jenž návrh projednal dne 13. září 2007, a dále výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, jenž návrh projednal dne 12. září 2007, a konečně výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh projednal téhož dne, tj. 12. září 2007. Projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 19. září 2007 bylo v plénu Senátu zahájeno obsáhlými zahajovacími projevy předsedy vlády a ministrů financí, práce a sociálních věcí a zdravotnictví. Jak bylo již uvedeno výše, na své 8. schůzi, konané dne 19. září 2007, Senát vyslovil svoji vůli návrhem se nezabývat, když se pro uvedený návrh přednesený senátorem Jiřím Oberfalzerem z 80 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 41 vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).
Senátor Jiří Oberfalzer návrh nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů odůvodnil takto: „Při předkládání tohoto návrhu zákona zde již padlo, že jeho současná podoba byla schválena Poslaneckou sněmovnou jen těsnou a křehkou politickou většinou. Jinými slovy řečeno, na vylepšování formou pozměňovacích návrhů a vracení do Sněmovny není politický prostor. Na vylepšování tohoto návrhu a jeho vracení do Poslanecké sněmovny není ani fyzikální čas. Platnost tohoto souboru zákonů je podmínkou stabilizační podoby rozpočtu, čili akceptovatelné výše jeho schodku. Taková podoba rozpočtu zas je nutná, aby Česká republika dodržela konvergenční program. A dodržení konvergenčního programu je nezbytnou podmínkou pro čerpání prostředků z evropských fondů. To si myslím, že samo o sobě jsou dostatečně pádné důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto návrhu projít Senátem. Tento tisk projednávaly tři výbory Senátu a všechny uzavřely své jednání stejným návrhem – doporučily plénu tento návrh schválit.“.
V reakci na uvedený návrh vystoupili předsedové senátních klubů, příp. místopředsedové Senátu.
Část z nich návrh podrobila kritice z hlediska omezení principů parlamentní demokracie. Dle senátorky Aleny Gajdůškové „tento návrh nás skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřování k autoritářským procesům, režimům. Protože jestliže není možné připustit ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratickém a právním státě. … Skutečně považujeme tuto situaci za – v demokracii – velmi nestandardní. Premiér Topolánek řekl, že zákon, o kterém v této chvíli jednáme, je zásadní materie, která si zaslouží v Senátu obecnější debatu. V přímém rozporu s tím je návrh ze strany ODS na hlasování o tom, že se tímto zákonem nebudeme zabývat. Pokud si pamatuji, za pět let, které zde v Senátu jsem, tento institut jsme používali vždycky zcela výjimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technické záležitosti. U těch norem, které Senát nepovažoval za tak říkajíc hodné svého zájmu. Pokud tedy ODS v Senátu nepovažuje za hodnu svého zájmu tuto normu, pak upřímně nechápu orloj na počátku projednávání tohoto bodu, počínaje premiérem a pokračuje dalšími třemi ministry, a to v rozporu s jednacím řádem Senátu. Pokud Senát skutečně odhlasuje návrh nezabývat se, a zamezí tím obecné, případně podrobné rozpravě, pak to bude znamenat, že Česká republika dospěla opět k vládě jedné strany. A pak by se vážně všichni, kdo to myslí s demokracií a lidskými právy v této zemi vážně, měli rychle a vážně a velmi podrobně zabývat úrovní současné české demokracie.“. Dle senátora Josefa Novotného nutno „připomenout slova předsedy Senátu, který koncem srpna odmítl pokusy o zrychlenou formu projednávání této normy a slíbil, že se touto normou bude Senát vážně zabývat a že ji zodpovědně posoudí. Institut nezabývat se popírá zcela tento slib, daný předsedou Senátu. ... Já bych jenom chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezabývat se, tak bychom na závěr jednání měli zde zhasnout.“. Místopředseda Senátu Jan Rakušan upozornil, „že v úvodu pan premiér řekl, že si tento zákon zaslouží v Senátu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už není, ale chápal jsem to tak, že má být slyšena i druhá strana. Před měsícem jsem četl, jak náš pan předseda Senátu, pan doktor Sobotka, kterého si velmi vážím, řekl, že Senát není hlasovací mašina a potřebuje alespoň měsíc na řádné projednání. Chápal jsem to tedy i tak, že nějakým způsobem to tady budeme projednávat. Tak jak já chápu § 107, možná se mýlím, to je zákon nezabývat se, považoval jsem to jako zrychlené ano, považoval jsem to jako účinnou metodu u marginálních zákonů s tím, aby nám zbylo dostatek času na zákony, které jsou velmi důležité. Možná, že si to vůbec neuvažujete, ale tím, že pokud odhlasujeme souhlas nezabývat se, vracíme se před rok 89, kdy režim a vláda se bály slov, vět a vyslovených názorů. Nezabývat se znamená v tomto případě konec svobody slova.“.
Na straně druhé senátor Adolf Jílek konstatoval, „že bychom se měli dnes s tímto zákonem vypořádat. Jestliže někdo tvrdí, že tady není prostor, tak jsou to jenom ti, kteří ten prostor chtějí kvůli tomu, že jsou tady kamery a v noci naše jednání bude přenášet ČT na druhém programu někdy mezi třetí až šestou hodinou ranní a někteří jsou rádi, když se tam uvidí. Proto chtějí, aby měli možnost se tady objevit. Já bych chtěl připomenout, že tento zákon, který byl projednáván v Poslanecké sněmovně, všichni zpravodajové jak výborů, tak i klubů sledovali od jeho počátku. Byl tady u nás seminář na toto téma, pan ministr byl na výboru, byl na klubech, které ho o to požádaly. Takže těch diskusí si myslím, že už proběhlo hodně, a já nevidím cestu, jak z toho ven.“.
Předsedové klubů přitom využili svých vystoupení nejen k vyjádření stanoviska k návrhu senátora Jiřího Oberfalzera nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, nýbrž i k přednesu svého stanoviska k meritu, tj. k samotnému návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, přičemž na jejich vystoupení věcně reagovali ministři financí M. Kalousek a zdravotnictví T. Julínek (viz těsnopisecká zpráva z 8. schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané dne 19. září 2007, www.senat.cz).
Vztah obou komor Parlamentu České republiky není symetrický. Až na Ústavou stanovené výjimky přijímání ústavních zákonů a přesně určených zákonů jejich schválením oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40 Ústavy) pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Čl. 46 Ústavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je návrh zákona přijat i bez jeho projednání v Senátě. Jde jednak o alternativu pasivity Senátu (čl. 46 odst. 3 Ústavy) a jednak o alternativu výslovně projevené vůle Senátu návrhem zákona se nezabývat. Původní intence ústavodárce je v této souvislosti spjata s představou výběru návrhů zákonů, jimiž se Senát v zákonodárném procesu bude zabývat [viz J. Syllová, Ústavní charakteristika Parlamentu ČR a její naplňování. In: J. Kysela (ed.), Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha 2003, s. 263 a násl.]. Dle J. Kysely ale „není možné vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu ,nezabývání se návrhem zákona‘, neboť vedle dokonale korektního důvodu spočívajícího v absenci námitek (zrychlené schválení) bývají v rozpravě formulovány i důvody jiné (zákon špatný, ale potřebný), případně je možné spekulovat o důvodech nevyslovených (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit nerozhodnuté, zabránit kritice pravděpodobné hlasovací koalice menšinou, zrychlit průběh schůze v jejích závěrečných fázích apod.). V některých případech tak jsou touto cestou ,schvalovány‘ návrhy zákonů prosté věcných i legislativně-technických nedostatků, jindy sice nikoli zcela dokonalé, leč povýtce ,technické‘ novely zákonů. Nelze ale mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu o určitý typ zákonů, jimž by se usnesení o ,nezabývání se‘ vyhýbalo.“ (J. Kysela, Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha 2004, s. 552–553.) Jinými slovy vyjádřeno, z pohledu dosavadní legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. K interpretaci čl. 46 Ústavy nadto nutno poznamenat, že v situaci, kdy ústavodárce neomezil okruh zákonů, na jejichž přijímání se vztahuje možnost rozhodnutí Senátu se jejich návrhy nezabývat, je interpretace tohoto okruhu výsledkem procedury, tj. hlasování Senátu v jednotlivých případech. Pakliže by se obsah tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů.
Rozdíl v postupu Senátu, kterým schválí návrh zákona a kterým vyjádří vůli se jím nezabývat, se promítá do skutečnosti, že v případě druhém možnost plenární rozpravy a tím i možnost kritického opozičního hodnocení návrhu dána není. Na tomto místě nutno zodpovědět základní otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona, a tím zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovaným znakem demokratického fungování parlamentu, tj. právem parlamentní menšiny svobodně v rámci projednávání zákonů se k jejich obsahu vyjadřovat, stojí v posuzovaném případě principy vzájemného vztahu obou komor v ústavní konstrukci Parlamentu České republiky.
Nelze na tomto místě nepřipomenout, že dvoukomorová struktura Parlamentu České republiky je výrazem principu dělby moci i uvnitř moci zákonodárné. Za účelem zajištění reálnosti jejího fungování Ústava v čl. 18 odst. 1 a 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozdílný volební systém s cílem dosáhnout tak jejich odlišné politické struktury, tj. stavu, ve kterém by se Senát nestal toliko politickou kopií Poslanecké sněmovny, a byl tudíž s to reálně funkci kontrolní brzdy a protiváhy uvnitř moci zákonodárné plnit. V takto koncipovaném ústavním modelu nejeví se aktuální eventualita zneužití institutu nezabývání se návrhem zákona při jeho projednání v Senátě. Odlišná situace ale nastává tehdy, pokud se původní intence ústavodárce nenaplnila a Senát je z pohledu své politické struktury toliko kopií Poslanecké sněmovny. Jakkoli se tato poznámka jeví spíše úvahou de constitutione ferenda, v případech extrémních (tj. v případech opakování a nadužívání tohoto postupu, směřujících ve svých důsledcích k vyřazení druhé komory Parlamentu z její reálné participace na přijímání zákonů) může se stát i interpretačním východiskem příslušných ustanovení Ústavy a založit derogační důvod pro porušení ústavních kautel přijímání zákonů.
V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie. Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny.
X/c
K námitkám absence úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem zákona
a překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů
ve třetím čtení návrhu zákona
Ve vztahu k následujícím ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. navrhovatel namítá absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s obsahem návrhu samotného zákona u následujících ustanovení:
- v části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty) v čl. VIII u bodů 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,
- v části padesáté (změna zákona o účetnictví) u čl. LXXVIII a LXXIX.
V případě prvním navrhovatel na podporu své argumentace upozorňuje na skutečnost, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3). V případě druhém pak druhý vedlejší účastník namítá, že dle jeho přesvědčení zákon o účetnictví není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy veřejných financí, jde o zákon upravující zejména techniku účtování, nikoli o zákon zasahující do daňové soustavy či ovlivňující výdaje státního rozpočtu.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06zformuloval Ústavní soud kautely ústavně konformního výkladu § 63 odst. 1 a 5 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, jenž upravuje právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona. Zdůraznil v této souvislosti podmínku úzkého vztahu mezi předmětem návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a pozměňovacím návrhem předneseným ve druhém čtení návrhu zákona. V rozhodované věci Poslanecká sněmovna projednávala návrh poslanců M. Haška, M. Krause a J. Dolejše na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku), (sněmovní tisk č. 1222/0). Ve druhém čtení předmětného návrhu byl poslancem M. Doktorem přednesen pozměňovací návrh a zařazen do tisku č. 1222/3, jímž byl doplněn název původního návrhu zákona o slova „...a zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů“, a jímž za čl. I návrhu zákona byla vložena nová část druhá, která včetně nadpisu zněla: „ČÁST DRUHÁ – Změna zákona č. 319/2001 Sb., o bankách,“ a která obsahovala ustanovení, jež mění a doplňují úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. O tomto pozměňovacím návrhu pak bylo ve 3. čtení dne 23. května 2006 na 56. schůzi hlasováno pod pořadovým číslem 16, kdy se pro jeho přijetí vyslovilo ze 167 přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl takto pozměněný návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen (usnesení č. 2470). Důsledkem tohoto postupu byl vytvořen stav, kdy původní návrh zákona obsahoval změnu § 5 odst. 3 písm. j) zákona č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku, dle níž majetek určený k privatizaci, výnosy z prodeje tohoto majetku a zisk z účasti státu v obchodních společnostech lze použít rovněž k převodu 2 mld. Kč Ministerstvu práce a sociálních věcí na podporu výstavby domovů důchodců, pozměňovací návrh obsahoval ale úpravu naprosto odlišné oblasti, a to úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. Jinými slovy, předmětem návrhu zákona byla problematika účelů využití prostředků z Fondu národního majetku, předmětem pozměňovacího návrhu pak problematika naprosto odlišná, a to vyplácení náhrad z Fondu pojištění vkladů v bankách.
O případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu zákona v rozhodované věci nejde.
Argumentuje-li v případě prvním navrhovatel skutečností, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty – skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII. zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3), šlo o případ ve srovnání s věcí posuzovanou v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06odlišný. Pozměňovací návrh nevybočil z rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z příjmů.
Obdobné konstatování platí i ve vztahu k námitce druhého vedlejšího účastníka, dle níž zákon o účetnictví, jenž upravuje zejména techniku účtování a nezasahuje do daňové soustavy, resp. neovlivňuje výdaje státního rozpočtu, není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy veřejných financí.
Na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění, konané dne 12. prosince 1991, místopředseda vlády a ministr financí ČSFR Václav Klaus zformuloval účel a smysl zákona o účetnictví takto: „Zákon o účetnictví stanoví rozsah a způsob vedení účetnictví a jeho průkaznosti pro všechny právnické osoby a dále pro fyzické osoby, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost podle zvláštních předpisů, pokud pro daňové účely prokazují kromě svých příjmů i své výdaje založené na dosažení, zajištění a udržení těchto příjmů. Z fyzických osob, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost, se zákon nevztahuje na ty, jimž je stanovena daň z příjmů obyvatelstva paušální částkou nebo u nichž se daň stanoví odečtením výdajů stanoveným procentem příjmů podle daňového zákona. Tyto osoby tedy podléhají povinnostem, které jim ukládá pouze daňový orgán podle daňových předpisů.“ (viz digitální archiv Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, www.psp.cz).
Obdobně vymezuje účel předmětného zákona i soudní judikatura: „Účetnictví daňovým subjektem řádně vedené a předložené v rámci daňového řízení správci daně je základním přímým důkazem pro vyměření daně z příjmů. Při neúplnosti účetnictví pak musí daňový subjekt v rámci svého důkazního břemene snést takové důkazy, které by takovou neúplnost nahradily a bezpochybně tak doložily veškeré příjmy a uznatelné výdaje daňového subjektu, které v daňovém přiznání uvedl. Je tomu tak proto, že skutečnosti týkající se výše zdanitelných příjmů prokazuje daňový subjekt svým účetnictvím, které je povinen vést, pokud pro daňové účely uplatňuje a prokazuje své výdaje vynaložené na dosažení, zajištění a udržení příjmů.“ (Rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. Ca 25/2005 ze dne 31. října 2005.)
Je-li dle zákona řádně vedené účetnictví základním předpokladem plnění daňové povinnosti, a stanovila-li posuzovaná novela zákona o účetnictví definiční znak legální definice okruhu fyzických osob, které jsou podnikateli a nejsou zapsáni do obchodního rejstříku, pro účely vedení účetnictví dle zákona č. 563/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pak nelze v zákoně č. 261/2007 Sb. neuznat úzkou vazbu mezi daňovou zákonnou úpravou a zákonnou úpravou účetnictví.
K procedurálním pochybením vztahujícím se k jednotlivým částem, příp. ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů navrhovatel řadí i překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona.
Dle ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. se ve třetím čtení koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně-technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů.
Ve třetím čtení návrhu vlády na přijetí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (tisk 222), konaném dne 21. srpna 2007, poslanec Daniel Rovan předložil k těm částem uvedeného zákona, přezkum ústavnosti kterých je předmětem tohoto řízení před Ústavním soudem, dle vlastního označení, „legislativně-technický pozměňovací návrh“, jenž „se týká upřesnění bodu 7 části šesté tisku 222. Bod 7 by správně měl znít – cituji: V § 13a odst. 2 písm. d) se za první slovo ,daně‘ vkládají slova ,jestliže tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou podle § 4 odst. 1 písm. v) nebo‘, čímž do stávajícího textu vkládáme slovo ,první‘ vzhledem k tomu, že slovo daně se v textu vyskytuje celkem třikrát.“ (viz stenografický záznam z 18. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, konané dne 21. srpna 2007, www.psp.cz).
Z hlediska jeho obsahu lze uvedený návrh hodnotit ve smyslu opravy legislativně-technických chyb, a tudíž jako návrh, jenž z mezí ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. nevybočuje.
X/d
K námitce porušení legislativních pravidel vlády
Navrhovatel dále namítá porušení legislativních pravidel vlády v těch částech předmětného zákona, jež představují původní novou (nenovelizující) právní úpravu.
Hlediska posouzení tohoto typu procedurálních výtek v řízení o kontrole norem zformuloval Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/03(Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.). Konstatoval v něm, že porušení legislativních pravidel bez dalšího, tj. bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona, příp. jiného právního předpisu, derogační důvod dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá.
Vybočení z metodických pravidel členění právních předpisů dle čl. 28 legislativních pravidel vlády, přijatých usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, by zakládalo rozpor s ústavním principem právního státu toliko tehdy, neumožnilo-li by zákonodárcem použité označení právního předpisu (zákona) jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od jiných právních předpisů (zákonů), resp. jiného právního předpisu (zákona).
O takovýto případ ale u částí čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé (čl. LXXII až LXXIV) zákona č. 261/2007 Sb. nejde. Všechna zákonná ustanovení v nich obsažená jsou označena určitě a v systému právního řádu nezaměnitelně identifikovatelná.
XI.
Obsahový soulad napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem
Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/96(Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesenísp. zn. Pl. ÚS 25/2000(Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), nálezysp. zn. Pl. ÚS 21/01(viz výše),sp. zn. Pl. ÚS 33/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 145/2002 Sb.)], a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely [viz nálezysp. zn. Pl. ÚS 5/02,sp. zn. Pl. ÚS 7/03(viz výše)].
Vycházeno z uvedené ustálené judikatury, je předmětem obsahového přezkumu v předmětné věci toliko:
- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů),
- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv),
- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) zákona č. 261/2007 Sb.
- ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
Uvedl-li u ústního jednání první vedlejší účastník skutečnost, že dle zákona č. 261/2007 Sb. nový subjekt daně z přidané hodnoty – skupina osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace – nedisponuje právní subjektivitou, nedošlo ale ze strany navrhovatele k rozšíření petitu návrhu, jenž by danou argumentaci ve shodě s výše uvedenou maximou explicitně vyjádřil.
Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem, a nikoli jeho odůvodněním [nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/93(Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další], z uvedeného neplyne závěr, dle něhož navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán – je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu, daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/03).
Důsledky uvedené maximy plně dopadají na ty části petitu, v nichž se navrhovatelé (vedlejší účastníci) domáhají zrušení části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb. Kromě námitek procedurálních vůči těmto částem zákona totiž nebyly z jejich strany vzneseny žádné obsahové (materiální) výtky.
XI/a
Návrhové body vůči zákonu o daních z příjmů
Na rozdíl od části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb. vůči ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., navrhovatel uvádí konkrétní námitky rozporu jejich obsahu s ústavním pořádkem.