Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 31. ledna 2008sp. zn. Pl. ÚS 24/07ve věci návrhu 1. skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Mgr. Michalem Haškem, 2. skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, a 3. skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky na zrušení části první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti A) Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a B) Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a C) skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, a D) skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky jako vedlejších účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 88/2008 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Předmět řízení v této věci
Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení.
Kromě toho se tato skupina 67 poslanců týmž návrhem domáhala zrušení některých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení těchto zákonů, novelizovaných zákonem č. 261/2007 Sb.:
- zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,
- zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů,
- zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů,
- zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.
Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j.Pl. ÚS 24/07-147byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy, které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech návrhů jsou vedena samostatná řízení podsp. zn. Pl. ÚS 1/08asp. zn. Pl. ÚS 2/08.
Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 tak je vedeno řízení o zbývající části návrhů, tj. o návrhu na zrušení části první (změna zákona o daních z příjmů), části druhé (změna zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců), části třetí (změna zákona o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů), části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty), části páté (změna zákona o dani z nemovitostí), části šesté (změna zákona o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí), části sedmé (změna zákona o registračních pokladnách), části osmé (změna zákona o správě daní a poplatků), části deváté (změna zákona č. 545/2005 Sb.), bodu 1 v čl. XVII části desáté (změna zákona o správních poplatcích), části jedenácté (změna zákona o spotřebních daních), části dvanácté (změna zákona o životním a existenčním minimu), části třinácté (změna zákona o ocenění účastníků boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů), části čtrnácté (změna zákona o registrovaném partnerství a o změně některých souvisejících zákonů), části čtyřicáté páté (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů), části čtyřicáté šesté (daň z pevných paliv), části čtyřicáté sedmé (daň z elektřiny), části padesáté (změna zákona o účetnictví), části padesáté první (zrušovací ustanovení), části padesáté druhé (účinnost) zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, o návrzích vedlejších účastníků řízení na zrušení v tomto odstavci uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a o návrhu na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16, § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.
II.
Účastenství a vedlejší účastenství
Účastníkem – navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady, a že tedy nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1. Poslanecká sněmovna a 2. Senát Parlamentu České republiky.
Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se domáhala zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení, rovněž skupina 43 poslanců, zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením ze dne 23. 11. 2007sp. zn. Pl. ÚS 28/07dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných, rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením ze dne 12. 12. 2007sp. zn. Pl. ÚS 29/07dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu v Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník“ se Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 27/07ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku litispendence.
S Městským soudem v Brně však nemohlo být v tomto řízení jako s vedlejším účastníkem jednáno, a to z následujících důvodů: Vedlejší účastenství vzniká v případě, že Ústavní soud již v téže věci jedná, podal-li pozdější návrh oprávněný navrhovatel. Tímto oprávněným navrhovatelem by mohl být v obecné rovině i soud, a to na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tento článek uvádí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou v projednávaném případu je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o zákon, „jehož má být při řešení věci použito“. Není sporu o tom, že tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má-li tedy být takové ustanovení užito při rozhodnutí ve věci samé. Ústavní soud ve své judikatuře dovodil, že k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost právního předpisu, je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace v dané věci, a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [srov. usnesenísp. zn. Pl. ÚS 39/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 20, usn. č. 39, str. 353; usnesenísp. zn. Pl. ÚS 20/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, usn. č. 42, str. 477].
Ve věci Městského soudu v Brně sp. zn. 50 C 259/2007, z níž vzešel shora uvedený návrh městského soudu, byla podána dne 5. 11. 2007 soudcem Městského soudu v Brně JUDr. M. V. žaloba, kterou se vůči České republice – Městskému soudu v Brně domáhá zaplacení částky ve výši 2 600 Kč, o kterou mu bude za měsíc leden 2008 zkrácen plat a paušální náhrada výdajů, na které by měl nárok, nebýt zmrazení platu provedeného ustanoveními čl. XLVIII části třicáté zákona č. 261/2007 Sb.
Dle ustálené soudní praxe i doktríny lze uplatnit své právo u soudu ve chvíli, kdy se stane nárokem, neboli actio nata. Tímto nárokem se stává poté, co měl dlužník poprvé splnit svůj závazek. V projednávaném případu však jde o nedospělou pohledávku, neboť vůbec není jisté, zda a v jaké výši bude skutečně žalobci újma způsobena. Městský soud se tedy vůbec neměl dostat k úvahám o případné protiústavnosti zákona č. 261/2007 Sb., neboť měl žalobu zamítnout jako předčasnou. Z ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecný soud právo i povinnost předložit věc Ústavnímu soudu pouze při existenci reálného sporu, a nikoliv za účelem zjištění názoru Ústavního soudu na určité právní otázky. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že Městský soud v Brně nebyl oprávněným navrhovatelem ve smyslu § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Usnesením ze dne 15. 1. 2008 č. j.Pl. ÚS 24/07-158Ústavní soud rozhodl, že Městský soud v Brně není vedlejším účastníkem řízení.
III.
Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.
III/a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.
Skupina 67 poslanců Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se domáhá zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů. Navrhovatelé tvrdí, že napadený zákon č. 261/2007 Sb. byl přijat neústavním způsobem, a dostal se tím do rozporu s ústavním pořádkem. Důvody protiústavnosti spatřují v porušení principu souladného, přehledného a předvídatelného práva, v porušení principu dělby moci a v porušení principu demokratičnosti, kteréžto principy tvoří atributy demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Poukazují na dosavadní judikaturu Ústavního soudu, který se ústavními požadavky na legislativní proces zabýval již v několika svých rozhodnutích, zejména v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 21/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 5/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 117, vyhlášen pod č. 476/2002 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 77/06(Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 30, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.), a zdůrazňují, že při přijímání zákona č. 261/2007 Sb. byly tyto požadavky porušeny.
Konkrétní výtky navrhovatelů, dovozující porušení ústavních pravidel zákonodárného procesu (pomineme-li prozatím argumenty směřující proti obsahovému rozporu konkrétních ustanovení předmětného zákona s ústavním pořádkem), lze stručně shrnout zejména do těchto tvrzení:
1. Základní vadou předmětného zákona je to, že v jediném novelizujícím zákoně došlo ke spojení mnoha novel různých zákonů, které spolu bezprostředně nesouvisejí, čímž jsou porušeny zásady tvorby souladného, předvídatelného a přehledného práva, jimiž mají být poměřovány nejen pozměňovací návrhy, ale i návrhy zákonů.
2. Pojítko komplexu norem – stabilizace veřejných rozpočtů – je příliš neurčité, srovnatelné např. se „zákonem o změnách v právním řádu“.
3. Úprava obsažená v mnoha z dotčených zákonů se vůbec netýká stabilizace veřejných rozpočtů – např. ustavování orgánů Všeobecné zdravotní pojišťovny či síť smluvních zdravotnických zařízení. Navrhovatelé by proto z různých důvodů po formální stránce akceptovali jen části první, druhou, třetí, čtvrtou, pátou, šestou, osmou, zčásti desátou, jedenáctou, třináctou, čtrnáctou, dvacátou třetí a dvacátou čtvrtou napadeného zákona.
4. V zákoně jsou vedle novel zákonů stávajících obsaženy i tři nové zákony o ekologických daních, což odporuje mj. legislativním pravidlům vlády.
5. Formou pozměňovacích návrhů se součástí zákona staly tzv. „přílepky“, jež neobstojí při posuzování obsahu a účelu původního návrhu zákona a návrhů pozměňovacích: nový systém cen regulace léčiv, zákon o účetnictví a zákon o cenách. Pozměňovacím návrhům lze vytýkat krátkost času ke studiu na straně poslanců i k informování veřejnosti. Limitována tím byla i parlamentní diskuse jako forma transparentního vládnutí a jeho kontroly opozicí a veřejností. Za tzv. „přílepky“ jsou dále výslovně považovány: 1. v části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty) v čl. VIII – body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21; 2. v části desáté (změna zákona o správních poplatcích) v čl. XVII – body 3 a 4; 3. v části dvacáté druhé (změna zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení) v čl. XXXV – body 1, 2 a 12; 4. v části dvacáté čtvrté (změna zákona o důchodovém pojištění) v čl. XXXVIII – body 1, 2, 3 a 5; 5. v části čtyřicáté (změna zákona o veřejném zdravotním pojištění) v čl. LXIV – body 1 až 9, 14 až 17, 24 až 26, 29, 30 a čl. LXV (přechodná ustanovení); 6. v části čtyřicáté osmé (změna zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen) – čl. LXXV a LXXVI; 7. v části čtyřicáté deváté (změna zákona o cenách) – čl. LXXVII; 8. v části padesáté (změna zákona o účetnictví) – čl. LXXVIII. Navrhovatelé upozorňují zejména na Ústavním soudem vyslovený požadavek „… aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.“. Navrhovatelé připomínají názor Ústavního soudu, že nesplněním tohoto požadavku dochází „… k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.“ (nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06, Sbírka rozhodnutí, svazek 44, nález č. 30, bod 73, vyhlášen pod č. 37/2007 Sb.).
6. Pozměňovací návrhy nebyly projednány ve výborech Poslanecké sněmovny, chybí jim odůvodnění. Předseda vlády Mirek Topolánek je podal jako poslanec na základě koaličních jednání, jež však nemohou nahrazovat rozhodnutí vlády jako navrhovatele zákona.
7. V Senátu došlo přijetím usnesení, jímž vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat, k umlčení opozice.
8. Zákonodárný proces nedostál nejen požadavkům tvorby souladného, předvídatelného a přehledného práva, ale ani požadavku demokratičnosti. Z čl. 6 Ústavy totiž vyplývá, že za každým zásadním politickým rozhodnutím má stát vůle většiny. Jelikož je předmětný zákon souhrnem četných rozhodnutí, určených však k jedinému výslednému hlasování, nemohla být existence většiny relevantně testována.
9. Zákonodárná moc jako moc stanovit obsah zákona, která náleží podle čl. 15 Ústavy Parlamentu, se nemohla projevit a přesunula se na stranu vlády, resp. jejího předsedu. Vládu by však bylo možné legitimně posílit jen rozhodnutím ústavodárce, což se nestalo.
10. Zákon nabyl platnosti dnem vyhlášení, u některých ustanovení se to týká i účinnosti. Vzhledem ke způsobu rozesílání částek Sbírky zákonů se tak měli adresáti práva chovat nově stanoveným způsobem, který však po nejméně dva dny neměli možnost seznat. Dotčen je tak problém faktické retroaktivity zákona.
11. Po technické stránce došlo ke vzniku mezer v právním řádu, protože stanoví li více bodů úpravu s různým datem nabytí účinnosti, platí ten poslední bod podle zásady lex posterior derogat legi priori. Tím však byla pro období od 1. ledna 2008 zrušena sazba daně z příjmů.
12. Záměrem vlády bylo dostat Parlament pod tlak, krom toho tu je krátká legisvakance.
Navrhovatelé dále podrobně popisují zákonodárnou proceduru při přijímání napadeného zákona a vytýkají jí mnoho pochybení. Tvrdí, že již ve stadiu přípravy zákona – nejpozději v okamžiku schválení jeho návrhu vládou – vznikl návrh obsahově nekonzistentní, takže již pro samotné zákonodárce byl návrh nepředvídatelný, překvapivý, nepřístupný, nesrozumitelný a nepřehledný. Čas věnovaný tvorbě tak obsáhlé a komplikované normy byl příliš krátký a neposkytující dostatečný prostor pro seznámení se s obsahem normy, promyšlení všech souvislostí a pro demokratickou diskusi.
V legislativním procesu bylo prý vzneseno velké množství nesouvisejících pozměňovacích návrhů, některé z nich až v závěrečných fázích projednávání v Poslanecké sněmovně, bez řádného zdůvodnění. To vše mělo mít negativní dopady na možnost a kvalitu parlamentní rozpravy, a tím i na možnost a kvalitu veřejné diskuse, na právo zájmových skupin, aby jejich názor byl slyšen, a konečně i na informování veřejnosti o probíhajících politických rozhodnutích.
Narušení principů dělby moci a demokratičnosti bylo dle navrhovatelů zesíleno tím, že nesouvisející pozměňovací návrhy vyšly z kruhů vlády. Předseda vlády (v pozici poslance) podstatně změnil vládní návrh zákona několik dnů před závěrečným hlasováním, aniž dal poslancům k dispozici důvody nové právní úpravy, čas k jejímu prostudování a projednání, natož reálnou možnost k ní předkládat další pozměňovací návrhy. Předseda vlády, respektive vláda se svým rozsáhlým úřednickým aparátem pak naprosto dominovali nad zákonodárným sborem, který nemá ani dostatečné odborné zázemí k tomu, aby překvapivému vládnímu návrhu mohl ve vytvořené časové tísni účinně argumentačně čelit. Vliv členů zákonodárného sboru (a to jak opozičních, tak i vládních) na konkrétní podobu zákona tak byl účinně minimalizován.
Tím, že Senát Parlamentu České republiky, který je ovládán toutéž politickou většinou jako Poslanecká sněmovna, vyjádřil vůli nezabývat se návrhem zákona (čl. 48 Ústavy), znemožnil rozpravu v plénu Senátu; opoziční názory pak nemohly účinně zaznít ani v Poslanecké sněmovně ani v Senátu.
Navrhovatelé shrnují, že navržení a přijetí de facto vládního (přesněji: „premiérského“) pozměňovacího návrhu, který obsahově nesouvisel s předlohou, je v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy, je obcházením institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a odporuje i čl. 44 odst. 1 a čl. 76 Ústavy. Tím, že Parlament nevzal na zřetel dosavadní judikaturu Ústavního soudu, nadto přijatou nedlouho před přijetím zákona č. 261/2007 Sb., byl porušen též čl. 89 odst. 2 Ústavy.
Navrhovatelé vyslovují názor, že postup zvolený vládou při projednávání napadeného zákona, pokud by byl akceptován, by mohl vést k absurdním důsledkům: »… v extrémním případě by mohla vláda soustředit jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona „o úpravě právních poměrů v České republice“ či dokonce do zákona „o zlepšení osudu občanů České republiky“ a vynutit si politickým tlakem, aby vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován a Parlament by se stal takřka zbytečným. Vláda by Parlament v podstatě potřebovala jen pro formální stvrzení své paušálně vyjádřené vůle a mohla by znemožnit jakoukoli veřejnou parlamentní diskusi tím, že by sněmovní většina odmítala připustit jiné body na pořad jednání. Takový parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a dělby moci.«.
Navrhovatelé tedy uzavírají, že předložení a přijetí rozsáhlého, obsahově nekonzistentního a nesrozumitelného vládního návrhu zákona odporuje preambuli Ústavy (vyjadřující odhodlání občanů řídit se všemi osvědčenými principy právního státu), jakož i čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 6 a čl. 15 odst. 1 Ústavy.
Z těchto důvodů petit návrhu skupiny 67 poslanců obsahuje na prvním místě požadavek, aby Ústavní soud zrušil celý zákon č. 261/2007 Sb.
Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem E) zrušit ty části tohoto zákona, které nesouvisejí s jeho základním předmětem, případně účelem zákona. V rámci nyní projednávaného řízení, vedeného podsp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:
- část sedmá (změna zákona o registračních pokladnách) – čl. XIV,
- část devátá (změna zákona č. 545/2005 Sb.) – čl. XVI,
- část dvanáctá (změna zákona o životním a existenčním minimu) – čl. XX,
- část čtyřicátá pátá (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů) – čl. LXXII,
- část čtyřicátá šestá (daň z pevných paliv) – čl. LXXIII,
- část čtyřicátá sedmá (daň z elektřiny) – čl. LXXIV,
- část padesátá (změna zákona o účetnictví) – čl. LXXVIII a LXXIX,
- část padesátá první (zrušovací ustanovení) – čl. LXXX,
- část padesátá druhá (účinnost), a to v čl. LXXXI v bodu 1 v písmenu a) slova „čl. XXVIII bodů 37 a 38, 40 až 49, 51, čl. XXIX bodu 1, čl. XXXV bodu 7 a“, písmeno b), v písmenu c) slova „čl. XX bodů 4 a 7, čl. XXIII bodů 4, 11 a 27, čl. XXV bodu 13, čl. XXXV bodů 3, 6 a 17, XLII bodu 2, XLIX bodu 6, čl. L bodu 2 a čl. LII až LVIII“ a písmeno d).
O všech těchto částech zákona navrhovatelé tvrdí, že nesouvisejí s předmětem a účelem zákona a jejich přijetí by vyžadovalo formu zvláštního zákona. Platné legislativní řešení je nepřehledné a legislativně chybné.
Pokud by Ústavním soudem nebyl zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb. ani ty části zákona, které jsou navrhovány ke zrušení v alternativním petitu pod bodem E), potom skupina 67 poslanců navrhuje v alternativním petitu pod bodem F) zrušit ty části tohoto zákona, které se do zákona dostaly cestou pozměňovacích návrhů a mají povahu tzv. „přílepků“, tj. nesplňují kritéria úzkého vztahu k předmětu zákona, nýbrž jde de facto o zcela jiný zákon, s legislativní předlohou nesouvisející. V rámci nyní projednávaného řízení, vedeného podsp. zn. Pl. ÚS 24/07, jsou navrhovány ke zrušení tyto části zákona č. 261/2007 Sb.:
- část čtvrtá (změna zákona o dani z přidané hodnoty) – v čl. VIII body 1, 3, 4, 5 a 15 až 21,
- část padesátá (změna zákona o účetnictví) – čl. LXXVIII.
III/b
Argumentace skupiny 43 poslanců Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb.
Jedna z alternativ petitu návrhu skupiny 43 poslanců obsahuje rovněž (stejně jako v případě návrhu skupiny 69 poslanců) požadavek na zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb. pro ústavněprávní vady legislativního procesu. Argumentace skupiny 43 poslanců v té části návrhu, která namítá protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona č. 261/2007 Sb., je z velké části stejná jako argumentace obsažená v návrhu skupiny 67 poslanců.
Navrhovatelé vytýkají přijatému zákonu závažné legislativní chyby. Zdůrazňují, že zákon není obvyklou novelou nebo právní normou, ale souborem dílčích úprav, představujících jednak novely několika desítek zákonů, jednak úpravy, které by obstály jako samostatné zákony. Jsou jimi např. změny v oblasti právní úpravy daní, včetně zavedení tzv. ekologických daní, právní úpravy téměř všech sociálních systémů, především systému státní sociální podpory, životního a existenčního minima, systému nemocenského pojištění, úpravy platové základny pro stanovení výše platu ústavních činitelů a státních zástupců, zaměstnanosti a právní úpravy veřejného zdravotního pojištění, pojistného na toto zdravotní pojištění, změn působnosti ministerstev aj.
Nesrozumitelnost zákona je podle navrhovatelů způsobena např. tím, že byla zrušena toliko ustanovení novelizujícího zákona bez předchozího navázání na novelizovaný zákon; tak došlo např. k novelizaci zákona č. 218/2007 Sb. (změna zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců a změny dalších zákonů) přesto, že zákon č. 218/2007 Sb. v době projednávání zákona č. 261/2007 Sb. ještě nenabyl účinnosti.
Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně bylo podle navrhovatelů poznamenáno časovým tlakem, poslanci neměli dostatek času na prostudování tak rozsáhlého návrhu zákona měnícího 46 právních norem. Projednávání navíc bylo zkomplikováno mnoha pozměňovacími návrhy, z nichž je zmiňován zejména pozměňovací návrh premiéra Topolánka, který se dotkl osmnácti stávajících částí vládního návrhu zákona a nadto rozšířil vládní návrh o změny dalších tří zákonů. Opakující se návrhy více opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákona nebo na jeho vrácení k dopracování byly vždy zamítnuty. Senát se návrhem zákona, přes odpor opozice, nezabýval.
Navrhovatelé namítají rozpor zákonodárného procesu při přijímání tohoto zákona s legislativními pravidly vlády (např. s čl. 2 odst. 2, který ukládá dbát na to, aby právní předpis byl v souladu s právními předpisy vyšší právní síly a s nálezy Ústavního soudu a stal se organickou součástí celého právního řádu a aby byl koncipován přehledně a formulován jednoznačně, srozumitelně a jazykově a stylisticky bezvadně).
Legislativní proces v tomto případě nerespektoval nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06. Za tzv. „přílepky“ pokládají navrhovatelé ustanovení o vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny, doplnění úpravy systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely o regulaci cen léků, zavedení tzv. ekologických daní, jakož i změnu právní úpravy téměř všech sociálních systémů apod.
Protiústavnost způsobu přijetí a vydání zákona je v návrhu dovozována z porušení zákazu svévole při legislativní proceduře, vyplývajícího z ustanovení čl. 1 odst. 1 a z čl. 2 odst. 3 Ústavy. Dále je namítáno také porušení čl. 23 odst. 3 Ústavy o slibu poslance a čl. 44 Ústavy o kompetencích vlády při projednávání návrhů zákonů.
III/c
Argumentace skupiny 19 senátorů Parlamentu České republiky
zpochybňující ústavně předepsaný způsob přijetí a vydání
některých částí zákona č. 261/2007 Sb.
Navrhovatelé zdůrazňují, že svým návrhem nezpochybňují obsahový soulad napadeného zákona s ústavním pořádkem, nýbrž toliko způsob jeho schválení, který považují za protiústavní.
V té části návrhu, jež je předmětem tohoto řízení, vedeného podsp. zn. Pl. ÚS 24/07, je požadováno zrušení části padesáté (čl. LXXVIII a čl. LXXIX – změna zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů) zákona č. 261/2007 Sb.
Námitky se v první řadě zaměřují proti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona. Toto rozhodnutí je podle názoru navrhovatelů v rozporu s ústavní rolí Senátu a s obsahem § 63, 101 a 102 zákona o jednacím řádu Senátu. Je také v rozporu s dosavadní parlamentní praxí a s účelem tohoto institutu.
Argumentace této skupiny 19 senátorů se shoduje s argumentací skupiny 67 poslanců a skupiny 43 poslanců v těch částech návrhu, kde jsou legislativní proceduře vytýkány vady spočívající v tzv. „přílepcích“, obsažených v doplňovacích návrzích poslance Mirka Topolánka.
Ty části zákona, které skupina senátorů navrhuje ke zrušení, byly podle názoru navrhovatelů přijaty v rozporu s Ústavou a se zákonem stanovenou legislativní procedurou. Konkrétně je vytýkáno porušení zásady srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu a zásady respektování demokratických principů v legislativním procesu, porušení zákazu svévole při legislativní proceduře a porušení principu ochrany politické menšiny – tedy porušení čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 6, čl. 37 odst. 2, čl. 41 a 44 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Došlo prý rovněž k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a k porušení práv senátorů podle čl. 46 a 48 Ústavy. Vytýkáno je dále porušení několika ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a zákona o jednacím řádu Senátu.
Navrhovatelé odkazují na několik nálezů Ústavního soudu, v nichž je zdůrazňován význam dodržování ústavně předepsaného způsobu přijímání zákonů, např. na nálezysp. zn. Pl. ÚS 33/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 5/02,sp. zn. Pl. ÚS 21/01a zejména na nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06(viz výše). Zásady vyslovené v těchto nálezech Ústavního soudu nebyly prý při přijímání zákona č. 261/2007 Sb. respektovány. Posledně uvedený nález Ústavního soudu podle názoru navrhovatelů otevřel důležité otázky též před Senátem, který by měl být mj. též pojistkou ústavnosti a kvality zákonodárství.
Proces přijímání zákona č. 261/2007 Sb. podle názoru navrhovatelů znovu akcentuje nutnost dodržování principu, „že parlamentní většina nemůže vše, co jí jednací řády výslovně nezakazují“. Navrhovatelé vyslovují očekávání, že Ústavní soud ve svém rozhodnutí napomůže kultivaci parlamentního legislativního procesu a určí hranice, kde se jedná pouze o porušení právní kultury a kde porušení pravidel legislativního procesu získává ústavně sankcionovanou podobu.
IV.
Argumentace navrhovatelů zpochybňující soulad obsahu zákona s ústavními zákony
(pokud se týká předmětu řízení ve věcisp. zn. Pl. ÚS 24/07)
IV/a
Argumentace skupiny 67 poslanců Parlamentu České republiky proti obsahu zákona
Petit návrhu skupiny 67 poslanců požaduje z důvodu obsahových protiústavních vad zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; vytýkané vady způsobila dle navrhovatelů novelizace provedená zákonem č. 261/2007 Sb.
Podstata těchto změn, zavedených zákonem č. 261/2007 Sb., spočívá v tom, že nově mají být od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody do systémů zdravotního a sociálního pojištění, ale také platby, které jsou uloženy zaměstnavateli [§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 586/1992 Sb.]. Daň z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků (a zálohu na tuto daň) má z těchto částek platit příslušná fyzická osoba-zaměstnanec. Zákon tedy do příjmu fyzické osoby pro účely zdanění nově započítává jak odváděné pojistné, tak platby uložené zaměstnavatelům. Ačkoliv zákon hovoří o dani z příjmů, v případě výpočtu daňové povinnosti zaměstnanců mají být do jejich příjmů započteny, a tedy i zdaněny, také odvody uložené zaměstnavatelům zvláštními zákony. Tyto odvody ale nemají s příjmem zaměstnance nic společného a nejsou předmětem jeho pracovní smlouvy. Ve skutečnosti jde věcně o veřejnoprávní povinnost uloženou zaměstnavateli zákonem, jejímž prostřednictvím se zaměstnavatel podílí na udržování systémů veřejného pojištění. Navrhovatelé soudí, že napadená zákonná úprava neodpovídá svou terminologií skutečnosti a odporuje jiným platným ustanovením zákona č. 589/1992 Sb. a vyvolává nerovné postavení, neboť daň je nucen platit subjekt, který není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění. Porušena je tak nejenom zásada rovnosti, ale také zásada alespoň minimální racionality a spravedlnosti právních předpisů, která je dalším z předpokladů existence právního státu. Tím má být porušen čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 11 odst. 5, čl. 30 odst. 1 a 3 a čl. 31 Listiny.
Protiústavnost napadených ustanovení zákona spočívá podle názoru navrhovatelů v jejich rozporu s principy právního státu, mezi které patří také srozumitelnost a seznatelnost práva, racionalita a spravedlnost zákonné úpravy. Zákon užívá terminologii, která nejenže neodpovídá skutečnému stavu, ale dokonce jej účelově zastírá, když dosavadní ujasněné pojmosloví znejasňuje a zamlžuje. Tam, kde hovoří v případě odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění o zdanění příjmu, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního pojištění. Tím se však naprosto stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní a poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o čl. 30 a 31 Listiny.
Další v návrhu vytýkaná obsahová vada se týká části čtvrté zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů). Vládní návrh zákona č. 261/2007 Sb. vůbec nepočítal se zcela nově doplněnou právní úpravou nového subjektu – skupiny spojených osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (nové § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3 zákona č. 235/2004 Sb.). Jde o zcela nový, zákonu o dani z přidané hodnoty dosud neznámý právní institut, který nebyl projednán ve výborech Poslanecké sněmovny a nebyl nijak odůvodněn. Tento nový právní institut s sebou podle navrhovatelů přináší řadu nevyřešených otázek, zejména otázku, jakou povahu má „skupina“ ve smyslu platného právního řádu (zda jde o osobu fyzickou či právnickou) a jaké má postavení v daňovém řízení.
Souhrnně jsou návrhem napadány změny v sociálních dávkách a v procesním právu sociálního zabezpečení. V té části předmětu řízení, která je projednávána v této věcisp. zn. Pl. ÚS 24/07, je napadána část dvanáctá zákona č. 261/2007 Sb. (změna zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatelé vyslovují názor, že tato významná a rozsáhlá proměna celého systému sociálního zabezpečení, obsažená v souhrnné novele, by měla být z důvodů předvídatelnosti práva i demokratické legitimity tvorby práva provedena v odděleném zákoně či spíše ve více zákonech. Právo sociálního zabezpečení je právním odvětvím odlišným od finančního práva a jejich propojení v téže zákonné předloze nedává smysl.
Výslovně je návrhem zpochybňována skutečnost, že zákonem č. 261/2007 Sb. došlo (v části sedmé, deváté a padesáté první) de facto ke zrušení zákona č. 215/2005 Sb., o registračních pokladnách, ve znění pozdějších předpisů, ačkoliv zákonodárce v nadpisu části sedmé klamavě předstírá, že jde toliko o „změnu zákona“. Způsob evidování daňových dokladů prostřednictvím registrační pokladny sice vzdáleně souvisí s daňovým právem, avšak nikoli se stabilizací veřejných rozpočtů. Zrušení de facto celého zákona o registračních pokladnách by vyžadovalo zřetelné politické rozhodnutí parlamentní většiny, vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 Ústavy). Derogace tohoto zákona, jenž byl v minulých letech předmětem ostrých politických střetů, by měla být provedena transparentně, nikoli být skryta uprostřed obrovského zákona měnícího desítky jiných zákonů.