8. Vyjádření vůle Senátu, že se nebude návrhem zákona zabývat, je jedním z meritorních usnesení o návrhu zákona, předjímaných v čl. 46 odst. 2 Ústavy; je tudíž nepochybné, že obecně je třeba tuto alternativu rozhodování druhé komory Parlamentu pokládat za ústavně konformní. Otázkou však je, zda výběr této možnosti rozhodnutí v konkrétním případě má být ponechán zcela na volném uvážení Senátu, nepodléhajícím žádným objektivním a demokraticky kontrolovatelným kritériím. Domníváme se, že připuštění absolutní libovůle při aplikaci této alternativy rozhodování Senátu je neslučitelné s ústavním principem demokratického právního státu, vyjádřeným v preambuli a v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Senát by takovým svévolným postupem zpochybňoval samotný smysl své existence v demokratickém parlamentním systému.
9. Jsme přesvědčeni, že v každém jednotlivém případě, v němž Senát vyjádří výslovně svou vůli návrhem zákona se nezabývat, by měl pro výběr této alternativy rozhodnutí existovat objektivní důvod. Důvod pro nezabývání se zákonem by měl být v průběhu projednávání v Senátu výslovně a transparentně vyjádřen tak, aby byl seznatelný pro vnější demokratické kontrolní mechanismy. Jen tak lze totiž zabránit zneužitelnosti tohoto institutu, např. k umlčení opozice.
10. Je třeba uznat, že stanovit obecně předem taková objektivní kritéria pro projednávání návrhů zákonů v Senátu není snadné a dosavadním vývojem českého parlamentarismu se k jejich definitivnímu explicitnímu ustálení nepodařilo dospět. V odborné literatuře se o tomto problému soudí, že smyslem několika alternativ projednávání návrhů zákonů v Senátu, poskytnutých Ústavou v čl. 46, je selekce návrhů zákonů, jež bude Senát projednávat důkladně, od těch, u nichž to nepovažuje za nutné (např. Kysela, J.: Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha : Eurolex Bohemia, 2004, str. 477–479).
11. Nechceme aspirovat na to, abychom vyslovili kategorický a vyčerpávající výčet objektivních kritérií pro selekční mechanismus způsobů projednávání návrhů zákonů v Senátu. Nalézt a stanovit taková kritéria by de lege ferenda mělo být spíše úkolem zákonodárce, který by příslušná pravidla zakotvil v jednacím řádu Senátu. Zároveň by bylo žádoucí stanovit proceduru pro takový výběr; v diskusích se např. zvažoval námět, aby se předběžný výběr způsobu projednání prováděl v garančním výboru nebo v senátorských klubech.
12. Nicméně se domníváme, že jedním z nepominutelných objektivních kritérií pro rozhodnutí, zda se Senát má či nemá zabývat návrhem zákona, je obsahová závažnost projednávaného zákona a jeho význam v právním systému státu. Dosavadní parlamentní procedurální zvyklosti, které se vytvořily za dobu existence Senátu, skutečně ukazují stabilní trend zabývat se v Senátu významnými legislativními počiny se závažnými dopady na občany. Za první dekádu činnosti Senátu bylo Senátu předloženo 1 081 návrhů zákonů, usnesení o nezabývání se bylo přijato pouze ve 244 případech (tj. v 23 %). V pátém volebním období Senátu (2004–2006) ze 237 předložených návrhů zákonů toliko ve 30 případech (tj. asi ve 13 %) vyjádřil Senát vůli se návrhy nezabývat. V roce 2006 bylo Senátu předloženo 126 návrhů zákonů, z nichž toliko 19 zákony (tj. 15 %) se Senát nezabýval. I tak komplikované reformní návrhy, jako byly zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, a zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů), byly Senátem věcně projednávány, protože bylo uznáno, že jde o důležité normy.
13. Nerespektování tohoto kritéria významnosti zákona při rozhodování Senátu, zda se návrhem zabývat či nikoliv, je možno v konkrétním případě považovat za vážnou procesní vadu legislativní procedury, která může zpochybnit ústavnost přijetí zákona a může být Ústavním soudem zvažována jako jeden z důvodů pro zrušení zákona.
14. V nyní projednávaném případu jde o zákon, který je bezesporu mimořádně závažný pro budoucí život občanů a pro jejich budoucí právní a sociální pozici. Při parlamentním projednávání takto zásadní normy je nezbytné poskytnout co nejširší prostor pro hledání a nalézání společenského konsenzu, od něhož je odvislá akceptace a realizace zákona.
15. Postup Senátu v tomto případě vykazuje znaky svévole mj. i proto, že v obecné rozpravě bylo umožněno vystoupit premiérovi a členům vlády, nikoliv však „řadovým“ senátorům a zástupcům opozice (s výjimkou procedurálních připomínek funkcionářů Senátu). Došlo tím mj. k porušení procesního pravidla „rovnosti zbraní“ a ústavního pravidla ochrany menšin při politickém rozhodování, zakotveného v čl. 6 Ústavy.
16. Domníváme se, že Ústavní soud si měl v souvislosti s posuzováním ústavnosti legislativní procedury přijetí napadeného zákona položit otázku, zda obsah a forma schváleného textu zákona č. 261/2007 Sb. vůbec splňují pojmové náležitosti zákona v materiálním slova smyslu. Jsme přesvědčeni, že na tuto otázku je třeba odpovědět záporně.
17. Pojem „zákon“ česká Ústava nedefinuje, avšak jeho pojmové znaky lze vyvodit z obecných principů demokratického právního státu, především z ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy, podle něhož „Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana.“. Z hlediska ústavnosti musí akt státní moci, který je občanům předkládán jako zákonná norma, pretendující na všeobecnou závaznost a sankční vynutitelnost vůči všem adresátům, nezbytně vyhovovat určitým materiálním a formálním požadavkům, odvoditelným z textu ústavních předpisů, z obecných principů právního státu a také z judikatury Ústavního soudu. Text, který zákonodárná moc sice označí jako zákon, který však pro závažné ústavněprávní vady nevyhovuje požadavkům materiálně nazíraného právního státu a který je oprávněným navrhovatelem předložen k posouzení Ústavnímu soudu, podléhá derogační kompetenci Ústavního soudu.
18. Ústavní soud od počátku svého působení kladl mimořádný důraz na to, aby zákon byl jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelným konzistentním pramenem práva (nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06– viz výše). Ústavní soud podtrhl, že „zákon v právním státě není jen interním oběžníkem pro státní aparát“, nýbrž že je to „veřejně publikovaný prostředek, který má především občanům samým zřetelně vyznačit, co smí a co nesmí a co ještě smí a co již nesmí“. V právním státě „není totiž důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost. Právní nejistota občanů znamená ztrátu věrohodnosti právního státu a překážku občanské aktivity zároveň“ (nálezsp. zn. Pl. ÚS 43/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 16, vyhlášen pod č. 91/1994 Sb.). V pozdějším nálezu Ústavní soud pregnantně vyslovil, že „zásady jasnosti a určitosti zákona představují součást principu právní jistoty, a tudíž principu právního státu“ (nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/93, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.). V nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) Ústavní soud zdůraznil, že k základním principům právního státu „patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti“. O zákon se nemůže jednat, nemá-li daný akt charakter seznatelného a následovatelného pravidla.
19. Vynikající představitel právní filozofie a teorie Lon L. Fuller uvádí mezi svými osmi principy práva nezbytný požadavek jasnosti zákonů (Fuller, L.: Morálka práva. Praha : Oikoymenh, 1998, s. 63 a násl.). Podobně proslulý britský filozof práva H. L. A. Hart tvrdí, že „pravidla práva musí být srozumitelná a většina je musí být schopna dodržovat“ (H. L. A. Hart: The Concept of Law. Oxford : Oxford University Press, 1961, s. 202).
20. Stejné požadavky na kvality zákona (zákon musí být dostupný pro dotčené osoby, kterým musí být umožněno předvídat důsledky pro ně ze zákona vyplývající, zákon musí být přesný) vyslovuje také ustálená judikatura Evropského soudu pro lidská práva (srov. např. Berger, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. IFEC 2003, s. 455–456, bod 4: Kruslin c. Francie, Huvig c. Francie; s. 502–503, bod 4, Autronic AG c. Švýcarsko). Tyto požadavky vyvozuje štrasburský Soud z principů právního státu, uvedených v preambuli evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
21. Jsme si vědomi toho, že Ústavním soudem vyslovená kritéria „souladného, předvídatelného a přehledného práva“ (např. v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/01) nelze chápat absolutně, v konkrétním případě je třeba míru jejich porušení specifikovat. Posuzování míry porušení zásad legislativního procesu v konkrétním případě spojuje Ústavní soud s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky.
22. Po zvážení hledisek uvedených v předchozích odstavcích konstatujeme, že zákon č. 261/2007 Sb. se proti elementárním a esenciálním požadavkům kladeným na zákon prohřešuje tak hrubě, že došlo k narušení samotného principu právního státu, zakotveného v preambuli a v čl. 1 odst. 1 Ústavy. Text zákona je obsahově nekonzistentní, nejasný až nesrozumitelný. Orientace v komplikovaném textu zákona je nesmírně obtížná i pro odborníka-právníka; pro občana-laika, který je samozřejmě rovněž adresátem právní normy, je text zákona prakticky nesrozumitelný.
23. Text zákona trpí řadou nedostatků a chyb legislativně-technického rázu, které nepochybně povedou k interpretačním potížím. Aniž bychom si kladli za cíl provádět podrobnou analýzu každého dílčího pochybení tohoto druhu, upozorňujeme toliko na některé příklady:
• v části první (čl. I) – body 49 a 50 – oba body stanoví nové znění § 16 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, mají však odlišný obsah a odlišný den účinnosti (bod 49 dnem 1. 1. 2008, bod 50 dnem 1. 1. 2009); • • v části první (čl. I) – bod 58 zrušuje v § 19 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, písmeno „zq“; takové písmeno se však v platném zákonném textu nevyskytuje; • • v části třinácté (čl. XXI) se zrušuje ke dni 1. 1. 2008 část třetí zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů; část třetí zákona č. 357/2005 Sb. obsahuje změnu zákona č. 463/1991 Sb., o životním minimu, ve znění pozdějších předpisů, který byl celý zrušen zákonem č. 110/2006 Sb., účinným ke dni 1. 1. 2007; • • v části čtrnácté (čl. XXII) se zrušuje ke dni 1. 1. 2008 část desátá zákona č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství a o změně některých souvisejících zákonů; část desátá zákona č. 115/2006 Sb. obsahuje změnu zákona č. 463/1991 Sb., který byl celý zrušen zákonem č. 110/2006 Sb., účinným ke dni 1. 1. 2007; • • část dvacátá šestá (čl. XI) – úprava je značně neprůhledná, protože se zrušují některá ustanovení jednotlivých článků nebo celé články zákona č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění; těmito (nyní změněnými nebo zrušenými) články byly s účinností od 1. 1. 2007 změněny různé zákony; • • část třicátá druhá (čl. LII) – body 1 a 2 mění ustanovení § 73 odst. 3 a 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, která měla být změněna již podle článku XLV zákona č. 189/2006 Sb. ke dni 1. 1. 2007; tento článek XLV byl však zrušen článkem XL bodem 9 nynějšího zákona č. 261/2007 Sb.; • • část třicátá třetí (čl. LIV) – body 1 a 2 mění ustanovení § 48 odst. 2 a 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, která měla být změněna již podle článku XLVII zákona č. 189/2006 Sb. ke dni 1. 1. 2007; tento článek XLVII byl však zrušen článkem XL bodem 9 nynějšího zákona č. 261/2007 Sb.; • • část třicátá čtvrtá (čl. LVI) – body 1 a 2 mění ustanovení § 53 odst. 3 a 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, která měla být změněna již podle článku XLIX zákona č. 189/2006 Sb. ke dni 1. 1. 2007; tento článek XLVII byl však zrušen článkem XL bodem 9 nynějšího zákona č. 261/2007 Sb.; • • část třicátá osmá (čl. LXII) – konec textu znějící „v části šesté čl. VI body 1, 5, 7, a 10 se zrušují“ je nesrozumitelný (není jasné, jakého zákona se zrušované změny týkají); • • části čtyřicátá pátá (čl. LXXII), čtyřicátá šestá (čl. LXXIII) a čtyřicátá sedmá (čl. LXXIV) jsou vlastně samostatnými zákony o daních; je pochybné, zda tento způsob vyhlášení zákonů (zařazením do textu jiného zákona) je vůbec v souladu s čl. 52 Ústavy a se zákonem č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv – podle tohoto zákona se zákony vyhlašují uveřejněním jejich plného znění a označují se příslušnými pořadovými čísly; bude obtížné nalézt srozumitelný způsob citování nebo odkazování na jednotlivá ustanovení paragrafů zákonných textů, protože číslování paragrafů v částech čtyřicáté páté, čtyřicáté šesté a čtyřicáté sedmé zákona č. 261/2007 Sb. se opakuje – to může u uživatelů zákona způsobit zmatek; • • derogační ustanovení, obsažená na různých místech textu zákona č. 261/2007 Sb., jejichž účinnost se váže k různým datům, jsou natolik komplikovaná, že to hraničí s naprostou nesrozumitelností; příkladem mohou být např. změny ustanovení o platu státního zástupce při dočasné neschopnosti k výkonu funkce (ustanovení § 9a zákona č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, doplněné do něj zákonem č. 279/2002 Sb.); toto ustanovení bylo před schválením zákona č. 261/2007 Sb. zrušeno zákonem č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 585/2006 Sb. (účinného od 1. ledna 2008); derogační ustanovení článku XL zákona č. 189/2006 Sb. je napadeným zákonem č. 261/2007 Sb. nejprve v jeho části dvacáté šesté zrušeno s účinností od 31. prosince 2007 (čl. XL, bod 9 ve spojení s čl. LXXXI bodem 1 písm. b/), aby v části třicáté první (v čl. XLIX bodě 5) bylo s účinností od 1. ledna 2008 (čl. LXXXI bod 1) nově formulováno a vzápětí poté v následujícím bodě s účinností od 1. ledna 2009 opět zrušeno (čl. XLIX bod 6 ve spojení s čl. LXXXI bodem 1 písm. c/); • • závažný ústavněprávní problém nastoluje otázka faktické retroaktivity zákona, vzniklé tím, že v článku LXXXI v bodě 1 písm. a) byla stanovena účinnost některých ustanovení zákona dnem vyhlášení; je totiž očividné, že dnem vyhlášení se všichni adresáti zákona nemohli s jeho zněním seznámit, neboť rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů se vždy zpožďuje za datem formálního vyhlášení; zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, sice takový postup v § 3 odst. 3 připouští, avšak pouze jako výjimku a „vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem“ – ten nebyl v tomto případě ničím doložen; zneužití tohoto postupu může způsobit protiústavnost, neboť faktická retroaktivita je očividná; tento problém byl již vícekrát kritizován literaturou (Cvrček, F.: Legisvakance v české legislativní praxi. Právník č. 7/2001; Kysela, J.: Na okraj platnosti, účinnosti a retroaktivity zákonů. Právní rozhledy č. 22/2005). • 24. Neseznatelnost tohoto velmi rozsáhlého zákona je navíc umocněna velmi krátkou legisvakancí [u většiny ustanovení činila doba mezi zveřejněním a účinností zhruba dva a půl měsíce; některá ustanovení nabyla účinnosti již dnem vyhlášení – viz čl. LXXXI bod 1 písm. a)].
25. Ústavní soud již ve své předchozí judikatuře (viz zejména nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01) vyslovil důrazný apel Parlamentu České republiky ve smyslu dodržování zásad srozumitelnosti, přehlednosti a jasnosti právního řádu, jež patří mezi komponenty právního státu, jakož i respektování demokratických principů v legislativním procesu (čl. 1 Ústavy); tím Ústavní soud otevřel též pro futuro derogační důvod podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Obecně je konstatováno občanskou veřejností i právní naukou, že zákonodárný proces v České republice trpí i dalšími vadami (např. přibývání případů schválení zákonů s datem účinnosti již dnem vyhlášení). Neutěšené poměry v tvorbě zákonů v České republice prokazují nedostatečnou funkčnost mechanismů kontroly z nitra zákonodárného procesu. Tím se samozřejmě zvyšuje tlak na působení kontroly vnější, představované ve vztahu k ústavnosti Ústavním soudem (viz též Filip, J.: Legislativní technika a judikatura Ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi č. 3/2005, píšící o „legislativních neplechách či zvěrstvech“).
26. Jde o situaci o to závažnější, že není excesem, ale stává se neblahou praxí, jíž si jsou navíc členové Parlamentu vědomi, o čemž svědčí např. kritické usnesení Senátu č. 303 z 25. 1. 2006, v němž se mj. uvádí: „neustávající novelizace již mnohokráte novelizovaných zákonů a technika jejich provádění připojováním k obsahově nesouvisejícím návrhům zákonů ztěžují až znemožňují ustálení vědomí o tom, co jako právo platí“. Literatura na to upozorňuje již léta, a to jednak jako na porušování zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, jednak jako na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, jež lze chápat i jako právo dalších účastníků zákonodárného procesu znát názor vlády (Hujer, M.: Poslanecké pozměňovací návrhy často obsahově nesouvisí s projednávaným návrhem zákona. Parlamentní zpravodaj č. 8–9/2001; Kysela, J. in: Klíma, K. a kol.: Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň, 2005, s. 236; Voříšek, V.: Hříchy páterů Lawgiverů. Právní rozhledy č. 16/2006).
27. Po shrnutí všech výše uvedených vad procedury přijímání napadeného zákona jsme dospěli k přesvědčení, že jak nebývale vysoké množství těchto vad, tak jejich závažnost dosahují ústavněprávně relevantní úrovně a že bylo namístě, aby Ústavní soud zákon č. 261/2007 Sb. zrušil, a to pro porušení principů dělby státní moci a její demokratičnosti (preambule a čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy) a pro porušení principu ochrany menšin při politickém rozhodování (čl. 6 Ústavy).
28. Nesouhlasíme ani s tou částí výroku nálezu, kterým byl zamítnut rovněž návrh na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.
29. Nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil (při konstrukci institutu tzv. „superhrubé mzdy“) kategorie předmětu a základu daně svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění.
30. Taková zákonná úprava, opouštějící tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, je v rozporu s ústavním pořádkem. Z důvodu neurčitosti a nejasnosti je v rozporu s principem materiálního právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Proto měla být napadená ustanovení zrušena.
3. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové
Nemohu se ztotožnit ani s výrokem ani s odůvodněním uvedeného nálezu, a to z následujících důvodů:
Promarněná šance
1. Rozhodnutí v této věci mohlo přispět ke konkretizaci pojetí demokracie v českém ústavním pořádku, avšak nestalo se tak zčásti s explicitním [viz ad b) části X/a odůvodnění nálezu] odvoláním se na zdrženlivost, zčásti ona zdrženlivost vyplývá z odůvodnění nálezu implicitně. Jde však opravdu o zdrženlivost ve vztahu k právní úpravě, která má bezpochyby silný politický náboj, od jehož veskrze různého uchopení jednotlivými politickými proudy se pak odvíjí i způsob odborného řešení promítajícího se do přijaté koncepce „stabilizace veřejných rozpočtů“, a to za situace, kdy Ústavní soud téměř rezignuje na kontrolu procesu a způsobu tvorby přezkoumávané normy a přesouvá odpovědi na otázky s kontrolou spojené do oblasti jiného normativního systému, než je právo?
2. Přístup většiny nemohu akceptovat proto, že není transparentní, je formalistický a považuji jej ve svých důsledcích za paradoxně nezdrženlivý. Netransparentnost spatřuji v tom, že většina nevyložila, kde vidí hranici mezi skutečně demokraticky přijímaným parlamentním rozhodnutím a pouhým výkonem velmi momentální, neboť dosti nepoliticky založené, hlasovací přesily vlády a její parlamentní většiny, která je schopna se po následujících volbách změnit a převrátit v opak právní úpravu zásadních oblastí dotýkajících se každé osoby žijící v tomto státě, a tak se člověk stává instrumentalizovaným předmětem, skrze nějž běží neférový, neboť opoziční hlasy zcela pomíjející, boj o prosazení partikulárních představ o „dobré správě“ věcí veřejných. Tento nedostatek může sloužit jako indicie pro to, že většina je srozuměna s obsahem reformy, což by ovšem byl přístup ve skutečnosti velmi nezdrženlivý. Formalismus pak spatřuji v tom, že bez ohledu na političnost a namítanou problematickou komplexitu posuzované právní úpravy se většina spokojila s takovým výkladem procesních ústavněprávních institutů, který by odpovídal proceduře přijímání obvyklé monotematické právní úpravy, tj. nereagovala při výkladu procesních institutů na neobvyklou rozsáhlost formálně kompilovaných úprav a na další okolnosti provázející přijímání napadeného zákona (viz níže). Z procesních ústavněprávních úvah pak většina zcela vyřadila hodnotové požadavky alespoň v podobě minimálního nároku na přítomnost „fairness“ v parlamentních procesech.
3. Mám totiž za to, že v případech, jako je právě posuzovaný případ, může Ústavní soud, ba musí, velmi pečlivě přezkoumávat právě proceduru přijímání reformních zákonů. U nich více než u jiných zákonů vystupuje do popředí požadavek širšího konsenzu, a to v zájmu naplnění demokratického principu (viz dále). Nad ním nikdy nesmí vítězit pouhá křehká a problematicky tvořená početní síla, podepřená uplatňovaným „nárokem na pravdu“, která bez dalšího nemůže být jednoduchým ústavním kritériem. To proto, že účelem tohoto požadavku je srozumění skutečné politické většiny s přijatou úpravou, neboť jen tak lze zabránit jejím politicky motivovaným změnám v budoucnu.
4. Vyřazení demokratické diskuse ze základů demokracie se, jak historie dokládá, nikdy nevyplatilo. Z pozic extrémně chápané levicovitosti jsme až do roku 1989 zažívali na vlastní kůži realizaci „lepšího, neboť vědečtějšího“ názoru avantgardy (dokladem je předrevoluční znění čl. 4 Ústavy ČSSR), která si tak odůvodnila „originálně“ monisticky koncipovanou moc. Avšak redukce politické diskuse ve prospěch tentokrát „pouze“ odborného názoru patří např. jak mezi požadavky soudobého neokonzervatismu, tak i do konceptu „třetí cesty nové levice“. Náš ústavní systém však staví na respektu a skutečné realizaci pluralismu politických sil a jejich přístupů k řešení problémů. Je proto třeba přikládat velkou důležitost principu pluralismu, který stojí v samotném základu naší demokracie (stejně jako v základu koncepce demokracie v ostatních demokratických státech Evropy), a tvoří tak jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 (odst. 2) Ústavy, a tak zároveň i jednu z fundamentálních hodnot našeho ústavního řádu. Český ústavní pořádek prostě upřednostnil před hledáním jediných „správných řešení“ systém, který je založený na důsledné, ve férovém diskursu všech politických aktérů vedené konfrontaci nabízených řešení.
5. Tento závěr je potvrzován i koncepcí čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Není důvodu pro to, aby se tento normativní příkaz, samozřejmě původně určený pro poměřování výkonu subjektivních základních práv, neuplatnil i jako interpretativní pravidlo při výkladu objektivního práva upravujícího procesy uvnitř ústavních institucí, v nichž pokračuje soutěž politických sil, byť již přetransformovaných do podoby orgánní. Jak uvádí Ernst Fraenkel (Strukturdefekte der Demokratie und deren Überwindung) dodržování zásady fair play při používání pravidel upravujících proces tvorby politické vůle náleží do všeobecně akceptovatelného kodexu nezrušitelných hodnot (což odpovídá povaze hodnot chráněných čl. 9 odst. 2 Ústavy). Ostatně např. ve SRN by se otázky krácení práv, která členům Parlamentu dle jejich interpretace vyplývají z jejich ústavněprávního statusu (obvykle opozičních členů parlamentu), řešily v kompetenčních sporech, jak dokazují mnohá rozhodnutí Spolkového ústavního soudu na dané téma. Konečně na nutnost férovosti parlamentních procesů upozorňoval již nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06skrze bohaté odkazy na českou i zahraniční literaturu, kterou proto není dále třeba opakovat.
Nedůležitost Senátu v legislativním procesu?
6. Svoboda projevu a svoboda parlamentní rozpravy je esenciálním atributem každé svobodné legislatury a může být považována za inherentní samotnému konstituování parlamentu jako takového [Haxey’s case (1397) – petice parlamentu žádající zkrácení výdajů královského domu].
7. Německý Spolkový ústavní soud v jednom ze svých rozhodnutí (rozsudek ze dne 21. 7. 2000, 2 BvH 3/91) uvedl, že za předmět samoregulace parlamentní komory považuje i úpravu zákonodárného procesu, pokud není obsažena v Ústavě samotné, jakož i funkci, složení a způsob práce výborů, dále uskutečňování práv výkonu zákonodárné iniciativy, informací a kontroly, rovněž i vytvoření a úpravu práv politických frakcí a výkon parlamentního práva svobodného projevu a parlamentní rozpravy. Zároveň soud zdůraznil, že tento katalog obsahující předměty samoregulace a instrumenty parlamentní autonomie není konečný. To proto, že onen katalog musí být znovu a znovu konkretizován s ohledem na měnící se politické poměry tak, aby umožnil přizpůsobení se změněným pracovním podmínkám. Tak může získat parlamentní autonomie oproti dřívějším ústavním epochám novou aktuálnost skrze tu okolnost, že již proti sobě nestojí parlament a vláda, jak předpokládá klasická teorie, nýbrž hranice probíhá napříč parlamentním plénem: vláda a ji podporující parlamentní většina tvoří oproti opozici politickou jednotu. Parlament také musí reagovat na vzrůstající komplexitu regulačních potřeb. Proto musí moderní parlament rozvíjet strategie práci rozdělujícího spolupůsobení a koordinace politické tvorby vůle, nechce-li přijít o svou akceschopnost.
8. Regulační pravomoc parlamentu vztahující se k jeho vlastním záležitostem není ovšem samozřejmě bezbřehá. Podléhá ústavním omezením, a to zejména Ústavou zakotvenému principu reprezentativní demokracie založené na svobodě členů parlamentu při výkonu jejich mandátu, jakož i na rovnosti všech členů parlamentu jako reprezentantů všeho lidu (čl. 15, čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy). Z těchto ústavních požadavků plynou nároky na podobu a interpretaci především jednacích řádů parlamentních komor.
9. Shora uvedené mělo naznačit východiska mých úvah spojených s hodnocením procesu přijímání napadeného zákona bez toho, že bych se zabývala jeho materiálním obsahem. Většinové stanovisko zastává názor, že jak odmítnutí návrhů opozičních poslanců na prodloužení lhůty k projednání zákonné předlohy ve výborech Poslanecké sněmovny, dále rozsah tzv. pozměňovacího návrhu zákona předneseného předsedou vlády v souvislosti se lhůtou, která dělila druhé a třetí čtení, tak způsob využití institutu „návrhem se nezabývat“ ze strany Senátu byly pouhým pochybením z oblasti politické kultury, resp. výrazem její úrovně. Toto hodnocení sdílet nemohu, neboť je považuji za po výtce formální. Nebere totiž na zřetel funkci lhůt a dalších právních institutů sloužících sice na první pohled „toliko“ samoregulaci parlamentních komor, avšak disponující významným potenciálem v podobě ovlivnění konečné podoby přijímaného aktu, jehož legitimita se pak odvozuje právě od úzkostlivého respektu k férově vyloženým a férově aplikovaným procesním pravidlům. Většinové hodnocení je tak dle mého názoru popřením parlamentarismu nazíraného materiálně, tj. chápaného jako institucionalizovaná výměna názorů mezi reprezentanty názorově si konkurujících uskupení přítomných ve společnosti s cílem nalézt kompromis, který by uspokojil většinu původně názorově fragmentarizované společnosti.
10. Zřetelně vystupuje do popředí problematičnost většinového názoru při hodnocení postupu Senátu při přijímání rozhodnutí návrhem zákona se nezabývat. Lze se podivovat, že nález vůbec neobsahuje reprodukci situace, která v plénu Senátu vznikla poté, co měl být projednán senátní tisk č. 106 obsahující návrh napadeného zákona. Za této situace se pak nelze divit, že to, co se odehrávalo v Senátu, nebylo (neboť ani nemohlo být) hodnoceno z hlediska ústavně konformního výkladu jednacího řádu Senátu (zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „JŘS“). Jinými slovy, nález si nezjednal jasno ve všech skutkových okolnostech provázejících přijetí rozhodnutí návrhem zákona se nezabývat.
11. Zjevně proto nález nepodal výklad zejména § 69 JŘS, který upravuje právo prezidenta republiky, člena vlády, předsedy a místopředsedy Senátu a předsedů senátorských klubů přednostně vystoupit. Tak zůstalo neřešeno, ve které fázi procesu přijímání zákonů se toto právo uplatní, specificky nebyla řešena otázka, zda přednostní právo vystoupit lze uplatnit až v zahájené rozpravě, a nikoli předtím. Za pomoci teleologického výkladu tohoto ustanovení lze dovodit, že toto právo lze rozumně uplatňovat až ve fázi rozpravy, jíž se mohou zúčastnit především všichni senátoři, na jejichž přednesené názory mají mít osoby s právem přednosti možnost okamžitě reagovat, a tím do jisté míry modelovat probíhající tok diskursu. Naopak nelze nalézt ospravedlňující důvod pro redukci uplatnění principů pluralisticky založené demokracie vyložené ve světle ústavně zakotveného postavení každého senátora jako reprezentanta všeho lidu disponujícího volným mandátem (čl. 23 odst. 3 a čl. 26 Ústavy) a poskytnout prostor pro diskurs jen osobám s přednostním právem.
12. Ve skutečnosti však bylo právo vystupovat přednostně realizováno ve fázi před zahájením rozpravy, a tak dlouhé desítky minut, možná hodiny, byla dána příležitost osobám uvedeným v § 69 JŘS k věcným vyjádřením, zatímco členové komory byli nuceni jejich projevy poslouchat, aniž by jim byla poskytnuta příležitost na ně reagovat. Jak shora uvedeno, činí takovýto výklad jednacího řádu Senátu zcela neodůvodněný rozdíl mezi samotnými jednotlivými členy Senátu, aniž by se zabýval ústavně konformně vyloženým účelem institutu přednostního práva vystoupit. Navíc při aplikaci takto vyloženého JŘS dochází i k neodůvodněnému zvýšení vlivu exekutivní moci, a to na úkor samotné zákonodárné moci, na legislativní proces, resp. vystupuje do popředí deviace původní myšlenky dělby moci. Jen v takto nastoleném ústavním kontextu je třeba interpretovat i čl. 38 odst. 1 Ústavy. Tato pochybení nemohu hodnotit jen v rovině neformálního normativního systému (politická kultura), neboť porušují důsledné uplatňování demokratického principu založeného na názorové pluralitě, jakož i nároky na férovost procesu, což jsou, jak shora uvedeno, podstatné náležitosti demokratického právního státu, resp. sama jeho esence.
13. Jsem rovněž přesvědčena o neústavnosti postupu Senátu při výběru návrhů zákonů, ve vztahu k nimž bude využit institut „nezabývání se návrhem zákona“. Elementárním požadavkem i jen formálně chápaného právního státu je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci. I Parlament, tj. obě jeho komory jsou při výkonu své moci vázány právem, tj. především Ústavou a s ní konformně vykládanými jednacími řády, ustálenou praxí parlamentní komory a jejích orgánů, kterou lze díky dlouhodobému opakování považovat za nepsanou část legislativní procedury, lze-li ji shledat souladnou s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému apod. Dodržování procedurálních pravidel obsažených v uvedených pramenech práva je třeba vyžadovat proto, že ač adresátem těchto norem nejsou soukromé osoby, jejich nedodržení se v konečném důsledku může významně dotknout jejich základních práv. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskursu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává „skutečným zdrojem legitimity zákona“ (nález ze dne 15. 2. 2007sp. zn. Pl. ÚS 77/06).
14. Fakt, že JŘS neobsahuje bližší pravidla pro výběr těch návrhů zákonů, jimiž se Senát nehodlá zabývat, nelze omlouvat po mém soudu nepřiléhavým hodnocením funkce druhé komory v legislativním procesu, jak činí nález. Ostatně k umenšování ústavní relevance druhé komory jsem se vyslovila již ve svém odlišném stanovisku k nálezu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 10/03((Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 9, vyhlášen pod č. 86/2005 Sb.) a nezbývá mi, než znovu připomenout, že úvahy uvedené v nálezu nemají oporu v Ústavě. Její čl. 15 v odst. 1 svěřuje moc Parlamentu jako jediné entitě, jejíž vnitřní složení předvídá odstavec 2 tohoto ústavního ustanovení. Avšak i kdyby bylo postavení Senátu hodnotitelné jako reálně (nikoli ústavně) slabší z hlediska uplatnění v legislativním procesu, nebylo by přesto možné zároveň připustit „reálně slabší požadavky na chápání a uplatňování demokracie“ v této parlamentní komoře. Ústavní požadavky na kvalitu a výkon demokracie se v orgánech demokratického právního státu nemohou odvíjet od jejich reálné politické síly.
Nová doba?