Nález
pléna Ústavního soudu ve složení František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský (soudce zpravodaj), Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 16. prosince 2008sp. zn. Pl. ÚS 28/06ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslanec Petr Rafaj, na zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), za účasti Ministerstva životního prostředí jako účastníka řízení a skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 69/2009 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele
1. Ústavní soud obdržel návrh skupiny 27 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel"), která požaduje zrušení vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady). Navrhovatel se podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhá zrušení této vyhlášky pro její nesoulad s ústavním pořádkem a zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o odpadech").
2. Navrhovatel uvádí, že zákonem č. 7/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, byla do českého právního řádu transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady Evropské unie č. 2002/96/ES týkající se prosazování komunitární environmentální politiky v oblasti elektrického a elektronického odpadu (dále též jen "směrnice"). Tato novela vložila do části čtvrté zákona o odpadech díl osmý, ve kterém uložila povinnosti v souvislosti s odděleným sběrem, zpětným sběrem, zpracováním, využitím a odstraněním elektrozařízení a elektroodpadu nejen výrobcům elektrických a elektronických zařízení, ale i distributorům, posledním prodejcům a zpracovatelům elektrozařízení, která se stala odpadem. Navrhovatel uvádí, že podle § 37h odst. 1 zákona o odpadech může výrobce tyto povinnosti plnit sám nebo společně s jinými anebo prostřednictvím jiné právnické osoby zajišťující společné plnění povinností výrobců. Výrobce elektrozařízení, na kterého se vztahují povinnosti podle části čtvrté osmého dílu zákona o odpadech, je povinen podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení, který musí obsahovat údaje stanovené § 37i odst. 3 téhož zákona.
3. Významné podle navrhovatele je, že povinnosti financování při nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností se liší podle data uvedení elektrozařízení na trh. Je-li elektrozařízení uvedeno na trh po dni 13. srpna 2005, je výrobce elektrozařízení povinen financovat zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (§ 37n odst. 1 zákona o odpadech). Bylo-li elektrozařízení uvedeno na trh do dne 13. srpna 2005, jsou k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností, které bylo zpětně odebráno podle § 37k a 38 zákona o odpadech, výrobci povinni vytvořit systém, do kterého v odpovídajícím rozsahu, zejména podle podílu na trhu, přispívají všechny osoby, které jsou podnikatelsky činné v okamžiku vzniku příslušných nákladů, přičemž tento systém není v zákoně specifikován.
4. Napadená vyhláška rozlišuje nakládání s elektrozařízeními (pocházejícími z domácností) uvedenými na trh po dni 13. srpna 2005 a před tímto dnem. V prvém případě má výrobce možnost vybrat si mezi třemi systémy (sub 2), tj. a) individuálním, kdy podle § 12 předmětné vyhlášky zřídí účelově vázaný bankovní účet a ukládá na tento účet peněžní prostředky nebo uzavře pojistnou smlouvu, b) solidárním, který provozují dva nebo více výrobců, nebo c) kolektivním, který je provozován osobou odlišnou od výrobce. Pro historická elektrozařízení § 13 odst. 1 vyhlášky stanoví, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jeden kolektivní systém.
5. Podle navrhovatele vyhláška jednoznačně překračuje rámec zmocnění, které jí bylo zákonem o odpadech uděleno, tím, že přikazuje využít pouze jediný systém zajišťující financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Ministerstvo životního prostředí má podle § 37n odst. 5 zákona o odpadech stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. Tím vyhláška porušuje čl. 79 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou ministerstva na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněna. Ustanovení § 13 vyhlášky současně porušuje čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), neboť stanoví povinnosti, které nevyplývají ze zákona a které omezují výkon základních práv a svobod.
6. Navíc povinnosti, které vyhláška ukládá, odporují čl. 26 odst. 1 Listiny, podle kterého má každý právo podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost. Vyhláška vytváří monopol v oblasti společného plnění povinnosti financování nakládání s historickými elektrozařízeními. Tím brání pluralitě podnikajících subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení, závažným způsobem zasahuje do jejich svobody podnikat v dané oblasti, respektive jim takové podnikání zcela znemožňuje. Navrhovatel na podporu svých tvrzení přiložil stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ze kterého podle jeho názoru vyplývá, že v důsledku takové právní úpravy navíc došlo k výraznému porušení pravidel hospodářské soutěže na trhu služeb nakládání s elektroodpady, ale i se samotnými elektrozařízeními. Omezení těchto základních práv podnikajících osob přitom není ekonomicky nezbytné, jak dosvědčuje situace ve Slovenské republice, kde je umožněno, aby vedle sebe působilo více kolektivních systémů, které spravují financování nakládání s historickým elektrozařízením. Zavedení druhého provozovatele by vedlo dokonce ke snížení poplatků, které jsou výrobci povinni do tohoto systému odvádět.
7. Závěrem navrhovatel konstatuje, že jeho výtky směřují především proti § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb., nicméně se domnívá, že jednotlivá ustanovení vyhlášky jsou natolik provázaná, že efektivní nápravy může být dosaženo jen zrušením celé vyhlášky. Z uvedených důvodů požaduje, aby byla zrušena vyhláška celá.
8. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud textem a stylizací téměř totožný návrh podaný skupinou 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky. Ústavní soud dospěl k závěru, že oba návrhy jsou obsahově shodné, pročež bylo o návrhu podaném skupinou senátorů rozhodnuto usnesením ze dne 14. prosince 2006sp. zn. Pl. ÚS 49/06(ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) tak, že byl jako nepřípustný odmítnut podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Skupina senátorů (dále též jen "vedlejší účastník") jako oprávněný navrhovatel má proto v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. S ohledem na totožnost obou návrhů se uvádějí pouze argumenty navrhovatele.
II.
Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků řízení a průběh řízení
9. Ústavní soud požádal o vyjádření účastníka řízení, tj. Ministerstvo životního prostředí, které sdělilo, že neshledává naplnění znaků ani jednoho z namítaných rozporů s ústavním zákonem nebo jiným zákonem a navrhuje zamítnutí návrhu. Tento účastník uvedl, že vyhláška byla vydána na základě zmocnění obsaženého v zákoně o odpadech, prošla legislativním procesem v souladu s legislativními pravidly vlády a byla vyhlášena ve Sbírce zákonů.
10. Účastník konstatoval, že návrh napadá výhradně § 13 vyhlášky, který upravuje bližší podmínky financování nakládání s elektrozařízeními pocházejícími z domácností uvedenými na trh do dne 13. srpna 2005 (historická elektrozařízení). V § 37n odst. 5 zákona o odpadech je Ministerstvo životního prostředí zmocněno stanovit po projednání s Ministerstvem financí prováděcím právním předpisem bližší podmínky financování, zejména způsob výpočtu minimální výše uložených finančních prostředků na účelově vázaném bankovním účtu a minimální výše pojistného plnění. "Bližší podmínky financování" je přitom Ministerstvo životního prostředí povinno stanovit pro všechny způsoby financování nakládání s elektrozařízením pocházejícím z domácností podle § 37n odst. 1 až 4 zákona o odpadech. Uvedení dvou příkladů bližších podmínek financování v citovaném zmocňovacím ustanovení je podle jeho názoru pouze demonstrativní.
11. Účastník dále poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, který stanoví, že k zajištění nakládání s historickým elektrozařízením jsou výrobci povinni vytvořit systém. Jde o transpozici čl. 8 odst. 3 směrnice č. 2002/96/ES, který členským státům stanoví povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením jedním nebo více systémy, do kterých úměrně přispívají všichni výrobci, kteří působí na trhu, a to v poměru k jejich podílu na trhu podle druhu zařízení. Citované ustanovení směrnice nedává možnost zvolit jiný druh financování např. cestou trhu nebo je vůbec na výrobce nepřenášet. Česká republika povinnost vytvořit systém specifikovala v § 13 prováděcí vyhlášky tak, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vyhláška dále v § 2 písm. g) specifikuje, kdo se rozumí provozovatelem kolektivního systému, v § 13 odst. 2 stanoví povinnost odvádění příspěvku způsobem stanoveným provozovatelem kolektivního systému a v § 2 písm. j) specifikuje, co se rozumí příspěvkem. Podle účastníka zákon stanovil meze pro § 13 vyhlášky tak, že musí stanovit bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením, a to při respektování zákonné povinnosti výrobců vytvořit systém, do kterého budou v odpovídajícím rozsahu přispívat. Vyhláška podle účastníka tyto meze respektuje tím, že stanoví jako bližší podmínku financování to, že pro každou skupinu elektrozařízení bude registrován jeden kolektivní systém, který má povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením pro danou skupinu. Tím je respektován jak zákon, tak čl. 8 odst. 3 směrnice, který výslovně stanoví, aby předmětné financování bylo zajištěno jedním nebo více systémy.
12. Podle účastníka § 13 vyhlášky nepřikazuje použít pouze jeden kolektivní systém, nýbrž dává výrobcům v kontextu s § 5 odst. 7 a § 15 odst. 3 a 4 vyhlášky možnost, aby pro zajištění financování vytvořili jeden nebo více systémů, které požádají o zápis do seznamu. Kolektivní systém, který splní formální kritéria a ve kterém budou sdruženi výrobci s největším podílem na trhu pro danou skupinu elektrozařízení, bude zapsán do seznamu a bude mít povinnost zajistit financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením v dané skupině. Teoreticky tak mohlo být zapsáno až devět provozovatelů kolektivních systémů. Účastník považuje zvolené řešení za rozumné. Poukázal přitom na obdobný, zpravidla dobrovolný postup v některých státech Evropské unie (např. Belgie).
13. Stejně tak odmítl účastník námitku (viz sub 5) uložení povinnosti, kterou nestanoví žádný zákon, nýbrž až § 13 vyhlášky. Povinnost vytvořit systém k zajištění zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení uvedených na trh do 13. srpna 2005 stanoví § 37n odst. 3 zákona o odpadech. Z tohoto ustanovení je zjevné, že výrobci vytvořený systém bude muset plnit povinnosti spojené se zajištěním financování nakládání s historickým elektrozařízením. Zároveň je výrobcům zákonem uložena povinnost do vytvořeného systému přispívat; povinnosti jsou proto stanoveny zákonem.
14. K omezení práva na provozování hospodářské činnosti (sub 6) účastník uvedl, že se jedná o nepochopení systému "hospodaření" v oblasti nakládání s historickými elektrozařízeními a financování tohoto nakládání ze strany některých provozovatelů kolektivních systémů, profesních sdružení (např. Svaz průmyslu a dopravy České republiky) a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. O porušení čl. 26 odst. 1 Listiny nemůže jít již proto, že se nejedná o podnikání. Navíc lze zákonem stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost není "bezbřehé" a stát je oprávněn cestou zákona je regulovat. Účastník v této souvislosti poukázal na § 37n odst. 3 zákona o odpadech, ze kterého plyne povinnost vytvořit systém pro nakládání s historickým elektrozařízením a přispívat do něj. Na základě zmocnění v § 37n odst. 5 téhož zákona vydal účastník prováděcí vyhlášku, ve které zvolil variantu, kdy pro každou skupinu elektrozařízení zajistí společné financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém, který bude mít povinnost zajistit příslušné financování pro veškerá historická elektrozařízení v dané skupině. Toto řešení odůvodnil tím, že směrnice ponechala na vnitrostátní úpravě, zda zajistí vytvoření jednoho nebo více kolektivních systémů. Soustavu takového financování bylo nezbytné vytvořit v krátkém čase a bez výjimky v každé skupině elektroodpadu. Protože zákon o odpadech stanovil jako základní kritérium pro přispívání výrobci do systému "podíl na trhu", bylo zvoleno řešení, že pro každou skupinu elektrozařízení bude zaregistrován jeden kolektivní systém s největším podílem na trhu, který bude mít povinnost zajistit financování nakládání s historickým elektrozařízením v dané skupině. Předpokladem bylo, že tento systém bude nejen pasivně zajišťovat financování likvidace historického elektrozařízení, ale zároveň bude aktivně pečovat o plnění povinností ze strany ostatních výrobců, kteří nebudou z jakéhokoli důvodu zapojeni do tohoto registrovaného systému. Tím bude podle účastníka zefektivněna správa financování nakládání s historickým elektrozařízením a zároveň bude zajištěna určitá míra "samosprávy" těchto financí výrobci s největším podílem na trhu. Takový systém dbá ochrany hospodářských práv výrobců, podnikatelských subjektů s největším podílem na trhu, když jim bude umožněno podílet se na "tvorbě pravidel".
15. Účastník rovněž zdůraznil, že v žádném případě není regulováno podnikání subjektů v oblasti likvidace elektrozařízení a elektroodpadu (např. logistika nebo zpracování odpadu), pouze jsou specifikovány podmínky financování pro relevantní trh v oblasti likvidace elektroodpadu. Napadaná vyhláška rovněž nezasahuje do hospodářské činnosti subjektů v oblasti likvidace odpadu, pouze předpokládá vznik jednoho nebo více kolektivních systémů. Směrnice i zákon o odpadech umožňují výrobcům uvádět náklady na nakládání s historickými elektrozařízeními; tyto náklady však nesmějí převyšovat náklady skutečně vzniklé, což znamená, že se nepředpokládá, že by provozovateli kolektivního systému vznikal zisk. Z toho lze dovodit, že zákonodárce nepředpokládal podnikání či vznik trhu v oblasti financování nakládání s historickým elektrozařízením a stejně jako právo Evropských společenství uvažoval jen o úhradě nákladů, které kolektivnímu systému skutečně vzniknou. Stát tak prostřednictvím zákona stanoví podmínky pro výkon činnosti, tj. financování nakládání s historickým elektrozařízením.
16. Navíc účastník uvedl, že okamžité zrušení celé vyhlášky by znemožnilo uskutečnit implementaci směrnice včetně úkolů dosažení roční míry sběru a opětovného použití elektrozařízení. V seznamu výrobců elektrozařízení je vedeno 2 600 povinných osob, které řádně plní své povinnosti. Zrušení vyhlášky by mělo dopad na jejich právní jistotu a nastolilo by též problém, jak dále nakládat s již vybranými prostředky určenými na zajištění všech povinností výrobců.
17. Dále Ústavní soud obdržel nevyžádané vyjádření Sdružení evropských výrobců domácích spotřebičů CECED CZ, které v podstatě charakterizuje činnost provozovatelů kolektivních systémů a má poskytnout "jiný" pohled na nakládání s historickým odpadem (správně elektrozařízením). Vyjádření uvádí, že prostřednictvím účastníka bude do spisu předložen jako důkazní materiál rozbor činnosti kolektivních systémů s čísly a fakty. Ústavní soud tento rozbor neobdržel. Vzhledem k tomu, že se jednalo o soukromou iniciativu, toto podání bylo založeno do spisu, což však neznamená, že jeho pořizovatel získává jakákoli procesní oprávnění v probíhajícím řízení.
18. Ministerstvo životního prostředí Ústavnímu soudu sdělilo, že své původní podání ještě rozšíří a doplní. Stalo se tak 8. září 2008 formou obsáhlého vyjádření, které bylo zpracováno ve spolupráci s Ministerstvem financí. V něm účastník vyložil základní rozdíly v chápání povinností výrobců elektrozařízení podle toho, zda se jedná o elektrozařízení pocházející z domácností (BtoC) a elektrozařízení ostatní, zejména pocházející od podnikatelských subjektů (BtoB). Do sféry podnikatelské evropská i domácí právní úprava zasahuje minimálně a ponechává jeho oddělený sběr na smluvní volnosti stran (výrobce a odběratel-podnikatel). V případě historických elektrozařízení pocházejících z domácností je stanovena primární odpovědnost výhradně výrobci. V tomto případě se má za to, že podle principu "znečišťovatel platí" je "znečišťovatelem" výrobce a nese odpovědnost za zpětný odběr a zpracování, resp. za nakládání s tímto elektrozařízením. V rámci této kategorie však existuje ještě jedno rozlišení, a to na elektrozařízení pocházející z domácností uvedené na trh do 13. srpna 2005 (historické elektrozařízení) a na elektrozařízení uvedené na trh po tomto dni. Historické elektrozařízení nesplňuje "moderní požadavky" a nelze na ně uplatnit běžná pravidla stanovená zákonem (např. označování). Pouze pro tuto úzkou skupinu jsou stanovena zvláštní pravidla, která spočívají v povinnosti výrobců vytvořit kolektivní systém, který zajistí financování nakládání s veškerým historickým elektrozařízením. Na úrovni Evropské unie bylo stanoveno, že odpovědnost za tuto historickou zátěž ponesou všichni výrobci, kteří v daném okamžiku uvádějí své výrobky v daném území na trh. Odpovědnost je tudíž kolektivní a kolektivní je též způsob zajištění nakládání s tímto historickým elektrozařízením. Česká republika měla možnost stanovit, že výrobci mají povinnost vytvořit jeden nebo více kolektivních systémů. Zvolena byla varianta více kolektivních systémů. V zájmu věcné racionality, účelnosti a splnitelnosti povinností výrobců bylo po konzultaci s odbornou veřejností (zejména výrobci) stanoveno, že pro každou skupinu elektrozařízení, která má svá vlastní specifika, bude zajišťovat financování nakládání s historickým elektrozařízením jeden kolektivní systém. Vytvoření kolektivního systému bylo ponecháno na výrobcích. Kolektivní systém, který vytvořili výrobci s největším podílem na trhu v České republice, byl poté zapsán do seznamu vedeného ministerstvem a jsou na něj přeneseny veškeré povinnosti spojené s touto skutečností.
19. K argumentaci navrhovatele stanovisky Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen "Úřad") účastník uvedl, že tento Úřad obdržel v letech 2005 a 2006 několik podnětů k zahájení řízení proti kolektivním systémům, které spravují některou ze skupin historického elektrozařízení. Žádné správní řízení ve věci zneužití dominantního postavení kolektivními systémy však nezahájil. Vždy si vyžádal stanovisko účastníka, což účastník doložil korespondencí mezi ním a Úřadem. Vzhledem k této skutečnosti je proto podle jeho názoru zavádějící jakákoli argumentace případnými "dopisy" Úřadu o "porušení obecných soutěžněprávních principů". Skutečností je, že Úřad předběžně přezkoumal chování kolektivních systémů, které se chovají podle platné a účinné právní úpravy dané zákonem a napadenou prováděcí vyhláškou (včetně § 13 této vyhlášky), a neshledal toto jednání porušujícím právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže. Pokud tedy chování kolektivního systému podle napadeného právního předpisu bylo shledáno za neporušující předpisy v oblasti hospodářské soutěže, nelze učinit závěr, že takováto právní úprava předpisy v oblasti hospodářské soutěže porušuje. Buď je tedy tato vyhláška z pohledu právních předpisů v oblasti hospodářské soutěže bezvadná, nebo právní vztahy upravené touto vyhláškou nespadají do oblasti hospodářské soutěže.
20. Konečně účastník uvedl některé poznatky z hlediska porovnání přístupu některých evropských zemí k dané problematice a výsledky sběru v České republice. Poukázal na to, že rozdíl mezi odpovědností individuální při zajišťování povinností a financování nakládání s novými elektrozařízeními z domácností své značky (uvedenými na trh členského státu po 13. srpnu 2005) a odpovědností kolektivní při zajišťování povinností a financování nakládání s historickými elektrozařízeními z domácností bez ohledu na značku (uvedenými na trh členského státu před 13. srpnem 2005) stanoví ve svých právních úpravách 12 členských států (Česká republika, Rakousko, Kypr, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Slovensko, Španělsko a Švédsko). Dalších 8 členských států (Belgie, Estonsko, Finsko, Řecko, Litva, Malta, Slovinsko a Velká Británie) se v legislativě pouze zmiňuje o potřebě společného financování historického elektrozařízení v závislosti na podílu na trhu. Oproti tomu Maďarsko a Lotyšsko vůbec nerozlišují způsoby financování, kdežto Dánsko, Francie a Polsko stanoví kolektivní odpovědnost pro historická i nová elektrozařízení. Jeden kolektivní systém, který zajišťuje všechny povinnosti výrobců, je vytvořen v Belgii, Estonsku, Irsku, Itálii, Lotyšsku, Lucembursku, Maďarsku, Norsku, Polsku, Portugalsku, Řecku a Švýcarsku. Více kolektivních systémů funguje nejen v České republice (6), ale i ve Finsku (2), Nizozemí (2 nekonkurenční, pro odlišné skupiny), Slovensku (13), Velké Británii (4), Španělsku (5 podle regionů).
21. Ministerstvo životního prostředí na závěr uvedlo, že návrhem je napadáno porušení čl. 26 Listiny, resp. právo na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti. Napadený § 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb. pouze stanoví bližší podmínky financování nakládání s historickým elektrozařízením; základní povinnosti stanoví § 37n zákona o odpadech. Z uvedeného je zjevné, že na úrovni evropské i národní byla na výrobce elektrozařízení přenesena odpovědnost za zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení pocházejícího z domácností (BtoC). Zároveň jsou zákonem stanoveny výrobcům, kteří uvádějí své výrobky na trh v České republice, konkrétní povinnosti (podmínky a omezení - včetně označování výrobků a jeho evidence). V případech, ve kterých je to možné a splnitelné, má výrobce možnost volby mezi plněním svých povinností individuálně, solidárně či kolektivně. Pouze v případě historické zátěže (historického elektrozařízení) není možné a splnitelné plnění individuální nebo solidární, a proto je zákonem stanoveno plnění primárních povinností výrobců kolektivně (§ 37n zákona o odpadech). I kdyby bylo v řízení před Ústavním soudem shledáno, že na financování nakládání s historickým elektrozařízením se vztahuje ustanovení čl. 26 Listiny, není pochyb o tom, že podle čl. 26 odst. 2 Listiny může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Výroba elektrozařízení a s ní spojené financování nakládání s elektrozařízením po ukončení životnosti je jednou z takovýchto činností, kdy zákon o odpadech stanoví značné množství podmínek a omezení.
22. Toto své vyjádření dále účastník doprovodil obsáhlým právním rozborem (příloha č. 2) nazvaným "Důvody nesouhlasu s návrhem na zrušení vyhlášky". V tomto rozboru účastník jednak opakuje své argumenty z předchozího vyjádření, avšak v podstatně propracovanější podobě, jednak předkládá argumenty nové. Především je zdůrazněno, že podle směrnice lze historickou elektroodpadovou zátěž řešit prostřednictvím jednoho nebo více kolektivních systémů (bod 20 důvodů směrnice, čl. 8 odst. 3 směrnice). Zákon výslovně uvádí, že historickou elektroodpadovou zátěž mají výrobci vyřešit prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V takto organizovaném sektoru elektroodpadového hospodářství přichází v úvahu výkon elektroodpadových povinností prostřednictvím pouze jednoho kolektivního systému, popřípadě maximálně jednoho kolektivního systému pro každou ze skupin elektrozařízení. Tato skutečnost je dána zákonem o odpadech a vyhláška na ní nic nemění. Vědom si potřeby blíže upravit některé aspekty fungování českého elektroodpadového hospodářství, jež v zákoně upravil jen v základních rysech, zmocnil zákonodárce účastníka řízení, aby upravil bližší podmínky zejména a) způsobů plnění elektroodpadových povinností výrobců (samostatně - solidárně - kolektivně, včetně dalších podrobností plnění, § 37h odst. 3 a § 38 odst. 11 zákona o odpadech), b) zápisů do seznamu výrobců elektrozařízení (§ 37i odst. 7 zákona o odpadech) a c) financování odběru/sběru a zpracování elektrozařízení a elektroodpadů (§ 37n odst. 5, § 37o odst. 2 zákona o odpadech).
23. Účastník rovněž podrobně rozvedl, proč jeho vyhláška odpovídá požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy a judikatury Ústavního soudu ve věci prováděcích předpisů [zde uvádí např. závěry z nálezůsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. 2. 2001 (N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 52/03ze dne 20. 10. 2004 (N 152/35 SbNU 117; 568/2004 Sb.)]. Podle účastníka řízení byla vydána subjektem k tomu oprávněným, v rámci jeho kompetence konkrétně dané § 38 odst. 11, § 37h odst. 3, § 37i odst. 7, § 37n odst. 5 a § 37o odst. 2 zákona o odpadech, jakož i § 37f odst. 2, § 37j odst. 5, § 37k odst. 7 a § 371 odst. 7 zákona o odpadech. Ve vztahu k historickým elektrozařízením pocházejícím z domácností (a pouze ve vztahu k nim) vyhláška stanoví, že pro každou z deseti skupin elektrozařízení bude tím systémem, jehož prostřednictvím mají výrobci splnit svoji společnou povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž, jeden kolektivní systém (§ 13 vyhlášky), a to takový, který reprezentuje výrobce, jejichž podíl na splnění této povinnosti je největší, tedy do něhož jsou zapojeni výrobci s největším podílem na trhu s novými elektrozařízeními (§ 5 vyhlášky). Vyhláškou ministerstvo dále nezasahuje do věcí vyhrazených zákonu (to účastník blíže rozvádí sub 26). Konečně zákonodárce v zákoně jasně definoval prostor pro podzákonnou úpravu, což plyne z jeho jasného rozhodnutí řešit oblast historických elektrozařízení pocházejících z domácností prostřednictvím jednoho jimi vytvořeného systému, který budou společně financovat. V této souvislosti účastník poukázal i na související ustanovení § 19 odst. 1 písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, které dokresluje představu zákonodárce o úpravě fungování kolektivních systémů a zápisech do seznamu výrobců elektrozařízení.
24. Zvláštní pozornost věnoval účastník problému stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti v souladu se zákonem a v rámci jeho zmocnění. Vydáním elektroodpadové vyhlášky podle svého názoru prostor vymezený zákonodárcem nepřekročil. Zcela respektoval implicitně i explicitně vyjádřenou vůli zákonodárce, aby se společné řešení historické elektroodpadové zátěže uskutečnilo prostřednictvím jednoho systému vytvořeného samotnými výrobci, do něhož po jeho vytvoření (v druhé fázi) mají přispívat všichni aktuální výrobci. Z ustanovení § 37n odst. 3 a § 37h odst. 1 písm. c) zákona o odpadech jednoznačně vyplývá, že se má jednat o kolektivní systém zajišťující plnění povinností výrobců elektrozařízení. Účastník v této souvislosti poukázal na skutečnost, že 21 z 27 poslanců, kteří předložili projednávaný návrh na zrušení vyhlášky, hlasovalo pro novelu zákona o odpadech definující hlavní parametry českého elektroodpadového hospodářství, nikdo nehlasoval proti. Zcela v rámci svého zmocnění a za účelem vytvoření fungujícího systému pro historická elektrozařízení pocházející z domácností byl podle účastníka stanoven způsob, jakým vyřešit situaci, pokud by se výrobci nedohodli na vytvoření jediného systému pro řešení historické elektroodpadové zátěže. Tento způsob řešení zcela respektuje vůli zákonodárce a šíři zmocnění k přijetí podzákonné právní úpravy (blíže upravit způsob plnění povinností, zápisů do seznamu a financování): systém k řešení historické elektroodpadové zátěže je vytvořen všemi výrobci a za neexistence dohody mezi všemi výrobci je to systém, jehož se účastní výrobci s největším podílem na řešení této zátěže.
25. Jako další aspekt ústavnosti a zákonnosti vydání vyhlášky posoudil účastník stanovení bližších podmínek pro realizaci primární zákonné povinnosti při respektování zásady proporcionality, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu č. 231/2000 Sb. [pozn. red.:sp. zn. Pl. ÚS 3/2000ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287)]. V této souvislosti poukázal na tyto okolnosti:
a) zákon o odpadech i směrnice předpokládají pro řešení povinností výrobců k historickým elektrozařízením z domácností výlučně kolektivní řešení, zejména vzhledem k povaze těchto elektrozařízení a nemožnosti určit konkrétní odpovědnou osobu;
b) došlo k realizaci legitimního očekávání největších výrobců zapojených do jednoho kolektivního systému mít největší vliv na řešení historické elektroodpadové zátěže v souladu s principem odpovědnosti výrobců (body 5, 12, 19 a 20 důvodů směrnice);
c) způsob určení systému, prostřednictvím kterého mají výrobci řešit historickou elektroodpadovou zátěž, představuje nejmenší možnou ingerenci státu do "samosprávné" oblasti výrobců (jakékoliv jiné řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, např. výběr kolektivního systému podle toho, jak hustou sběrnou síť se zaváže do určité doby vytvořit, by znamenalo kladení nových povinností, jež nemají oporu v zákoně);
d) povinnost připojit se k nejvíce zastoupenému kolektivnímu systému v případě výše popsané patové situace ovlivňuje pouze menší část výrobců (výrobců uvádějících na trh pouze menší objem elektrozařízení);
e) postavení těchto minoritních výrobců bylo dotčeno jen v nezbytně nutné míře (určením systému, skrz který mají plnit svou povinnost, nikoliv definováním jakékoliv nové povinnosti), neboť bylo zajištěno rovné postavení všech výrobců v rámci majoritního kolektivního systému (srov. též bod 20 důvodů směrnice). Bez ohledu na to, jedná-li se o výrobce-zakladatele, výrobce--dobrovolného účastníka či výrobce-alokovaného účastníka, za všechny vykonává provozovatel kolektivního systému elektroodpadové povinnosti za stejných podmínek podle stejné vzorové smlouvy a za příspěvek vypočtený stejnou metodikou. Vzorová smlouva, metodika výpočtu příspěvku i další aspekty řízení kolektivního systému jsou ministerstvu předkládány k posouzení před zápisem do seznamu výrobců elektrozařízení;
f) zvolené řešení je založeno na neziskovém principu, který chrání výrobce (zejména minoritní) i spotřebitele [viz bod 20 důvodů směrnice, § 37n odst. 3 zákona o odpadech a čl. 8 odst. 3 směrnice, zdůrazňující princip nákladovosti, § 19 odst. 1 písm. zc) zákona o daních z příjmů, § 5 odst. 3 vyhlášky];
g) uvedené řešení bylo přijato i s ohledem na skutečnost, že se jedná o problematiku dočasnou, neboť historická elektrozařízení z domácností v průběhu několika let po nabytí účinnosti vyhlášky buď zcela vymizí, anebo budou zásadně marginální.
26. Obsáhle se účastník vyjádřil rovněž k námitce stanovení nové primární povinnosti v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Zákon o odpadech výrobcům stanoví primární povinnost vyřešit historickou elektroodpadovou zátěž z domácností ve formě jak povinnosti participovat na kolektivním systému, tak i povinnosti do tohoto systému přispívat na náklady spojené s odstraněním této zátěže. Vyhláška nepřináší žádnou další povinnost, jež by nebyla pouhou konkretizací povinnosti stanovené zákonem. Platí to i pro řešení situace, kdy se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou. Úprava obsažená v ustanovení § 13 vyhlášky a další na ni navazující ustanovení nezakládají výrobcům žádnou novou povinnost ani povinnost stanovenou zákonem nijak nerozšiřují, pouze logicky řeší případnou nastalou situaci, jež je však zapříčiněna nutností realizovat primární povinnost stanovenou zákonem. Jedná se tedy výhradně o technicko-organizační opatření přijaté za účelem zajištění realizace primární povinnosti stanovené zákonem v reálném životě. Je úkolem exekutivy, stanoví-li to zákonodárce, podrobněji upravit řešení této a dalších situací, jejichž existenci důvodně lze v reálném životě očekávat (v návaznosti na zákonnou úpravu). Opačný výklad by vedl k absurdnímu závěru, že účastník vyhláškou v zásadě nemůže upravit nic, protože jakákoliv konkretizace zákonných elektroodpadových povinností s sebou nutně ponese definování něčeho, co v zákoně není upraveno (např. povinnost podat návrh na zápis do seznamu výrobců elektrozařízení a roční zprávu na předepsaných formulářích). V případě zákona o odpadech zákonodárce stanovil jasné meze toho, co a v jakých aspektech má vyhláška podrobněji upravit, a vyhláška se zcela jistě nachází v rámci těchto mezí. Důvodem existence státu je definování a vynucování základních pravidel chování umožňujících fungování společnosti, což zahrnuje činnosti typu řešení historické elektroodpadové zátěže. Stát na tuto funkci nemůže rezignovat a spoléhat na to, že se dotčení vždy "nějak dohodnou". Tím by popíral samotný smysl své existence. Výrobci i společnost legitimně očekávají, že stát definuje a vynutí dodržování základních pravidel společného soužití v oblastech, v nichž lze logicky potřebu takových pravidel očekávat. Pokud tedy bylo lze očekávat, že se výrobci na fungování jediného systému nedohodnou, bylo povinností účastníka v rámci zákonného zmocnění stanovit způsob řešení takové situace, stejně jako další aspekty, které by fungování elektroodpadového hospodářství a postavení výrobců mohly ohrozit. Ministerstvo při vydání vyhlášky postupovalo secundum et intra legem, nikoli mimo zákon (praeter legem) a plně při vydání této vyhlášky respektovalo zásadu pregnantně vyjádřenou Ústavním soudem v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), podle níž "zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X, přísluší ... (příslušnému státnímu orgánu) ... stanovit, že má býti Xl, X2, X3, nikoli též, že má býti Y". Nelze přitom přijmout závěr, který by požadoval stanovení jakékoliv povinnosti přímo a výhradně zákonem a který zjevně zastávají stěžovatelé (pozn. red.: sic - správně: navrhovatel), neboť by zjevně vedl k absurdním důsledkům, a to k popření smyslu sekundární (a v některých případech i primární) normotvorby, jelikož pojmovou součástí každé právní normy je vymezení určitých práv a povinností adresátů normy [nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/01ze dne 16. 10. 2001 (N 149/24 SbNU 79; 410/2001 Sb.)].