Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 21. října 2008 sp. zn. Pl. ÚS 46/06 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně č. 12/1993 o veřejném pořádku v lázeňském městě Mariánské Lázně, za účasti Ministerstva vnitra a města Mariánské Lázně (nález byl vyhlášen pod č. 22/2009 Sb.).
I. Ustanovení čl. 3 odstavce druhého, čl. 4 odstavce prvního věty druhé ve slovech "a nesmí rušit veřejný pořádek nebo noční klid, který je vymezen od 2200 hod. do 600 hod.", čl. 4 odstavce prvního věty třetí ve slovech "a hřbitovy", čl. 5 odstavce druhého písm. a), b), g) ve slově "odpad", písm. h), ch), čl. 6 odstavce třetího, odstavce čtvrtého ve slovech "a najíždění na chodníky motorovými vozidly, ať z důvodu skládání a nakládání nebo parkování", čl. 7 odstavce druhého písm. a), b), e) ve slovech "uzávěrům plynu, vody apod.", písm. g), h), i), j) a čl. 9 obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně č. 12/1993 o veřejném pořádku v lázeňském městě Mariánské Lázně se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.II. Ve zbytku se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
1. Návrhem, co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se ministr vnitra České republiky (dále jen "navrhovatel") domáhal zrušení obecně závazné vyhlášky města Mariánské Lázně č. 12/1993 o veřejném pořádku v lázeňském městě Mariánské Lázně (dále též jen "vyhláška"), jejíž znění (pozn. red.: včetně drobných pravopisných a jiných nepřesností) je následující (poznámka pod čarou č. 1):
2.
"Obecně závazná vyhláška č. 12/1993
o veřejném pořádku v lázeňském městě Mariánské Lázně
Městské zastupitelstvo města Mariánské Lázně schvaluje v souladu s ustanovením § 16 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, tuto obecně závaznou vyhlášku
Čl. 1
Všeobecná ustanovení
Příznivé lázeňské prostředí se zachová pouze při dodržování určitých podmínek a z toho odvozených zásad chování všech subjektů, které se v lázeňském místě nacházejí. Základním pramenem upravujícím chování občanů, právnických osob a institucí i úřadů na vymezeném území je statut lázeňského místa Mariánské Lázně. Obecně závazná vyhláška o veřejném pořádku je svým způsobem provádějící vyhláška k tomuto statutu.
Čl. 2
Lázeňské místo Mariánské Lázně zahrnuje:
a) vnitřní lázeňské území a
b) vnější lázeňské území
Vnitřní lázeňské území slouží lázeňskému provozu a převážně pro ubytování lázeňských hostů a jiných návštěvníků lázeňského města. Nacházejí se zde lázeňská zařízení a lázeňské domy v blízkosti nejdůležitějších přírodně léčivých pramenů. Proto jsou zde stanovena zpřísněná pravidla chování konkrétně vymezena touto vyhláškou.
Hranice vnitřního lázeňského území je přesně určena statutem lázeňského místa Mariánských Lázní.
OBRÁZEK - mapa
Čl. 3
Provoz ve městě a lázeňská sezóna
1. Ve vnitřním lázeňském území mohou být zásadně umístěna jen ta zařízení, která slouží přímo, či nepřímo lázeňskému provozu, dále takové podniky, obchody a zařízení, která neruší klid a veřejný pořádek. Zvláště není dovoleno umisťovat zde podniky poskytující sexuální služby. Jiné zábavní podniky, jako například diskotéky a jiné musí být zajištěny tak, aby ani v nejmenším nerušily svým provozem a vším, co s tím souvisí občany žijící v sousedství a blízkém okolí.
2. Ve vnitřním i vnějším lázeňském území musí být provoz všech zařízení (restaurační, obchodní, reklamní) tichý, nevtíravý, zdraví neškodný a nesmí rušit klid občanů a návštěvníků města. Zakazuje se průjezd hlučných dopravních prostředků a používání zvukových znamení, hlučný zpěv, okřikování apod. Není dovoleno vysílat slovní nebo hudební produkce z obchodů, bytů nebo jiných zařízení na ulici a veřejná prostranství.
3. Ve vnitřním lázeňském území je zakázáno umisťovat a povolovat velkoplošná reklamní, propagační a informační zařízení o celkové ploše nad 1 m2. Výjimku tvoří:
- umístění a povolení informačního zařízení, které úrovní svého estetického zpracování obohatí prostředí místa
- vyvěšení příležitostních textilních transparentů nejdříve 14 dní před konáním propagované akce a jejich sejmutí nejpozději následující den po skončení akce.
- označení objektu o tom, že se v něm nachází provozovna
- vyznačení jména objektu na jeho fasádě
Povinnost opatřit si příslušné povolení není tímto ustanovením dotčena.
4. Provoz ve městě Mariánské Lázně je značně ovlivněn v době lázeňské sezóny, která se zahajuje druhou sobotu v květnu a končí koncem září každého kalendářního roku. Městský úřad je oprávněn omezit svými rozhodnutími zahájení stavební či jiné činnosti, která může zkomplikovat dodržování lázeňského klidu a pořádku ve městě v letním období.
Čl. 4
Chov a držení psů, koček, hospodářských a jiných zvířat
1. Ve vnitřním lázeňském území se zakazuje volné pobíhání psů a koček. Zvířata musí být buď přenášena nebo voděna a opatřena náhubky a nesmí rušit veřejný pořádek nebo noční klid, který je vymezen od 22.00 hod. do 6.00 hod. Rovněž je zakázáno přivádět zvířata na lázeňskou kolonádu, dětská hřiště a pískoviště, na koupaliště a hřbitovy. Majitelé psů a koček jsou povinni při znečištění veřejných prostranství těmito zvířaty obnovit čistotu a hygienu.
2. Ve vnitřním lázeňském území se nepovoluje chov různého domácího zvířectva, jako např. chov skotu a prasat a králíků, nutrií a různého domácího ptactva, jakož i holubů.
Čl. 5
Dodržování čistoty veřejných prostranství
1. Veřejná prostranství jsou vymezena vyhláškou Městského úřadu o poplatcích za užívání veřejného prostranství.
2. Na veřejném prostranství je zakázáno:
a) odhazovat smetí, papíry, obaly, zbytky jídel a ovoce a jiné odpadky a plivat na zem
b) znečišťovat veřejná prostranství splaškovými vodami nebo jinými znečišťujícími tekutinami a nečistotami
c) vyklepávat nebo kartáčovat z oken nebo balkónů směřujících na hlavní příjezdovou ulici šatstvo a jiné předměty
d) poškozovat trávníky a květinové záhony, užívání veřejných sadů a parků je v zásadě omezeno jen na vyznačené cesty
e) výlep a přibíjení plakátů na celém území města zabezpečuje pověřená organizace na místech k tomu určených
f) jízda na kolech, motocyklech nebo autech po parkových cestách
g) spalovat předměty, odpad a shrabané listí na dvorech, zahrádkách a jiných volných prostranstvích
h) odkládat a skladovat nepotřebné předměty a vytvářet nepovolené skládky
ch) ponechávat trvale nepojízdná motorová vozidla na ulicích a veřejných prostranstvích
i) stanovat a tábořit mimo vyhrazené prostory
j) pokud jsou rozmístěny nádoby na tříděný odpad, je stanovena povinnost využívat těchto kontejnerů
Čl. 6
Podmínky pro jízdu motorových vozidel
1. Užívání pozemních komunikací účastníky silničního provozu je obecně upraveno vyhláškou federálního ministerstva vnitra (k dnešnímu dni č. 99/1989 Sb.)
2. Dále platí vyhláška města Mar. Lázně, která upravuje místní provoz na pozemních komunikacích ve vybraném území města Mariánské Lázně.
3. Vedle těchto obecně závazných nařízení je zakázáno účastníkům silničního provozu znečišťovat komunikace a veřejná prostranství, zejména nesmí rozjíždět hromádky sněhu, bláta, rozstřikovat kaluže apod. Dále mají povinnost umožňovat čištění chodníků, pozemních komunikací, veřejných prostranství, odvoz odpadků a prováděcí zásobování. V případě znečištění pozemních komunikací je účastník silničního provozu povinen okamžitě závadu odstranit.
4. V celém území města je zakázán vjezd na parkové a zelené plochy, mytí a údržba motorových vozidel na veřejných prostranstvích, bezdůvodné ponechávání motoru stojícího vozidla v chodu a najíždění na chodníky motorovými vozidly, ať z důvodu skládání a nakládání nebo parkování.
Čl. 7
Zvláštní užívání veřejného prostranství
1. Používat veřejné prostranství nad obvyklou míru nebo k jinému účelu, než pro který je určeno lze jen na základě povolení příslušného odboru městského úřadu. Toto povolení nenahrazuje rozhodnutí stavebního úřadu o přípustnosti stavby, popř. jiného povolení.
2. Každý, komu bylo povoleno zvláštní užívání veřejného prostranství je povinen:
a) používat veřejné prostranství tak, aby bylo co nejméně odnímáno svému účelu
b) zaplatit předepsaný poplatek vyměřený příslušným odborem městského úřadu
c) zabránit poškození veřejného prostranství a jeho zařízení
d) zabránit znečišťování okolí
e) ponechat volný přístup ke kanalizačním vpustím, uzávěrům plynu, vody apod., umožňovat příslušné organizaci udržování a označování hydrantů
f) sypké materiály a malta musí být skladovány v přepravních nebo skladovacích bednách nebo ohrazeny bedněním, popř. pokropeny aby nedocházelo k roznášení materiálu větrem, či vodou po okolí, k neohrazeným staveništím musí být stavební hmoty a materiál přiváženy až bezprostředně před jejich zpracováním, stavební suť musí být denně odvážena, pokud není skladována v kontejnerech k tomu účelu přistavených
g) provést veškerá opatření pro zajištění bezpečnosti uživatelů veřejného prostranství
h) používat jen vyhrazený prostor a dodržovat stavební podmínky
ch) po ukončení užívání veřejného prostranství uvést na svůj náklad vše do původního stavu
i) užívat veřejné prostranství za účelem stánkového nebo pultového prodeje je zakázáno kromě míst k tomu účelu zvlášť určených (tržnice), výjimky povoluje rada města
j) instalovat informační reklamní a propagační zařízení lze jen na základě územního a stavebního povolení
Čl. 8
Udržování čistoty veřejného prostranství servisní službou
Za čistotu veřejného prostranství odpovídá příslušná k tomu účelu vytvořená služba, která je povinna:
a) zabezpečit prostředky potřebné pro čištění, soustavně dohlížet na dodržování čistoty a pořádku
b) zajišťovat pravidelné čištění veřejného prostranství
c) zajišťovat sjízdnost vozovek a schůdnost cest, zvláště v zimním období, pravidelně a organizovaně odklízet sníh, provádět posyp povrchu vozovek bezprašnými, zdrsňujícími hmotami, výjimečně i chemickými prostředky, nikoliv však na území chráněné krajinné oblasti
d) opatřit dostatečný počet odpadových košů a kontejnerů na tříděný odpad a vhodně je rozmístit, pravidelně vyprazdňovat a pečovat o jejich údržbu prostřednictvím příslušné služby
e) pečovat, aby odpadky, pokud nejsou určeny ke spalování, k dalšímu zpracování nebo k jinému využití, byly odváženy pouze na určená místa
f) pro odvoz popela a odpadků z vnitřního lázeňského území se stanoví doba od 600 hod. do 800 hod.
Čl. 9
Povinnosti vlastníků nemovitostí při údržbě nájemních domů a přilehlých chodníků
a) Vlastník domu je povinen starat se o technický stav objektu tak, aby nejen nájemníci domu, ale i ostatní občané nebyli vystaveni nebezpečí újmy na zdraví nebo škody na majetku. Je např. povinen v zimním období v případě potřeby odstraňovat ze střechy a balkónů rampouchy.
b) Vlastník (pronajímatel) stanoví výkon práv a povinností nájemcům, které nevyplývají z obecně závazných právních norem, ale souvisí se způsobem užívání bytu, v nájemní smlouvě. Upraví zejména užívání společných nebytových prostor a zařízení domu, jako např. sušení prádla, rozsah a pracovní cyklus úklidu společných prostor, užívání klíčů od domu atd.
c) Vlastník domu (správce) odpovídá za čistotu přilehlých chodníků. Odstraňuje závady ve schůdnosti chodníků přilehlých k nemovitosti (tj. závady neumožňující bezpečnou chůzi ani při zvýšené opatrnosti chodců), pokud tyto závady vznikly znečištěním, náledím nebo sněhem.
d) Vlastník nemovitosti určuje stanoviště nádob na domovní odpad s přihlédnutím k technickým možnostem odvozu a je odpovědný za čistotu na stanovištích odpadních nádob. V zimním období je povinen zabezpečit přístup k odpadním nádobám tak, aby mohl být proveden odvoz.
e) Čištěním chodníků se rozumí zametání a kropení, odstraňování bláta, odpadků a jiných nečistot, odklízení sněhu a posypávání chodníků bezprašnými hmotami, které zdrsňují náledí.
f) Hlavní čištění musí být ukončeno do 7. hodiny ranní a musí být provedeno tak, aby chodci tím byli co nejméně obtěžováni. Je-li nutné, je třeba chodník čistit kdykoliv během dne, to platí zejména při zajišťování bezpečné schůdnosti chodníků v zimním období.
Smetky z chodníků se ukládají do sběrných nádob na odpadky, sníh se ponechává na okraji chodníku při kraji vozovek, nepřihrnuje se ke stromům nebo sloupům a je nutné dbát, aby nebyly zataraseny přechody přes komunikace, příjezdy a vjezdy do budov, hydranty, plochy potřebné k nakládání nebo skládání zboží a přístupy k pouličním zařízením.
Čl. 10
Závěrečná ustanovení
1. Porušení této vyhlášky bude stíháno jako přestupek podle zákona č. 200/1990 Sb. v novelizovaném znění. Při zjištění porušení této vyhlášky bude vykonávat svoji pravomoc i městská policie a příp. ukládat i blokové pokuty.
2. Tato vyhláška byla schválena na jednání Městského zastupitelstva města Mariánské Lázně dne 10.června 1993 a nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni vyhlášení.
3. Tímto dnem pozbývá účinnosti dosavadní vyhláška o dodržování lázeňského režimu a čistoty v lázeňském městě Mariánské Lázně ze dne 22.9.1983.
1. zástupce starosty starosta"
3. Podle navrhovatele je vyhláška v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), či jednotlivými zákony, které věcně zahrnují materii upravenou vyhláškou, a to z těchto důvodů:
- v čl. 1 město prohlašuje, že vyhláška je svým způsobem prováděcí vyhláškou k lázeňskému statutu pro lázeňské místo Mariánské Lázně, přestože podle zákona č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon), stanoví lázeňské místo a jeho statut vláda nařízením. Problematika spadající pod úpravu lázeňským statutem je obsažena i v čl. 3 vyhlášky, město však nemůže upravovat to, k čemu je zmocněna vláda, navíc není-li k vydání prováděcího předpisu zmocněno lázeňským zákonem, zákonem o obcích či nařízením vlády,
- úpravou v čl. 3 odst. 1 o umísťování staveb vyhláška zasahuje do materie upravené zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a lázeňským zákonem (§ 37) a překračuje svůj účel, tj. regulaci veřejného pořádku. V čl. 3 odst. 2 vyhlášky stanovením příslušných zákazů město překročilo rámec své samostatné působnosti, neboť řada "regulativů" je upravena zákony, např. zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, či zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Čl. 3 odst. 3 vyhlášky je v souladu se zákonným zmocněním podle ustanovení § 71 odst. 6 stavebního zákona jen částečně, město překročilo zákonné zmocnění stanovením zákazu povolování umísťování reklamních a jiných zařízení. Čl. 3 odst. 4 vyhlášky stanoví oprávnění městského úřadu při povolování stavební činnosti, jež patří do výkonu státní správy,
- v čl. 4 vyhlášky město překročilo zmocnění v ustanovení § 24 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, neboť neomezilo pohyb psů pouze na veřejná prostranství, a navíc reguluje pohyb i ostatních zvířat,
- v ustanovení čl. 5 vyhláška nevymezila veřejná prostranství pro účely udržování čistoty, pouze odkázala na obecnou definici v zákoně o obcích, což je v rozporu požadavkem právní jistoty jejích adresátů. Stanovením zákazů, tj. povinností fyzickým a právnickým osobám, vyhláška zasáhla do úpravy svěřené zvláštním zákonům,
- úpravou podmínek pro jízdu motorových vozidel vyhláška v čl. 6 koliduje s materií obsaženou v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a zákoně č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
- problematika v čl. 7 vyhlášky je svěřena zákonné úpravě, zejména zákonu o přestupcích, popř. občanskoprávním předpisům, obec nemá oprávnění jakkoli tuto úpravu dále doplňovat či zpřesňovat,
- čl. 8 vyhlášky ukládá povinnosti servisní službě starající se o udržování čistoty na veřejných prostranstvích. Město tak veřejnoprávní úpravou nahrazuje úpravu soukromoprávní a zasahuje do smluvních vztahů spadajících do působnosti předpisů občanskoprávních či obchodněprávních, které nelze regulovat vyhláškou,
- v čl. 9 vyhlášky město stanovilo povinnosti vlastníkům nemovitostí při údržbě nájemních domů a přilehlých chodníků, přestože povinnosti tohoto charakteru jsou upraveny stavebněprávními předpisy, popř. občanským zákoníkem. Ustanovení čl. 9 písm. c) vyhlášky koliduje s § 27 zákona o pozemních komunikacích, ustanovení čl. 9 písm. d) vyhlášky přenáší povinnost na vlastníka nemovitosti, přestože zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, (§ 17 odst. 3) ukládá tuto povinnost obci,
- sankční ustanovení v čl. 10 vyhlášky jsou nepřijatelná, neboť postihují porušení nezákonně uložených povinností.
4. Podáním ze dne 7. 3. 2007 navrhovatel, kterým se v důsledku novely zákona Ústavním soudu provedené zákonem č. 234/2006 Sb., účinným od 1. 7. 2006, stalo Ministerstvo vnitra, doplnil svůj návrh listinnými materiály prokazujícími metodická jednání dozorového orgánu Ministerstva vnitra s představiteli města Mariánské Lázně z doby před podáním návrhu. Navrhovatel uvedl, že z vyjádření města ze dne 23. 11. 2005 a následně ze dne 5. 2. 2007 je zřejmé, že město pozastavenou vyhlášku nezrušilo a vyčkává na vydání nálezu Ústavního soudu.
5. Podáním ze dne 27. 7. 2007 navrhovatel souhlasil s upuštěním od ústního jednání.
II.
6. Město Mariánské Lázně jako účastník řízení ve vyjádření k návrhu ze dne 18. 12. 2006, podepsaném starostou města Zdeňkem Králem, a k dotazu Ústavního soudu konstatovalo, že aplikace vyhlášky v průběhu uplynulých let nevyvolávala žádné problémy, rozhodnutí o přestupku nebylo napadeno správní žalobou, neboť přestupky byly řešeny v blokovém řízení. Účastník řízení uvedl, že účinnost vyhlášky je již déle než půl roku pozastavena a neočekává, že by zrušení vyhlášky mělo nějaký vliv.
7. K žádosti Ústavního soudu město Mariánské Lázně dne 26. července 2007 poskytlo kopii Statutu lázeňského místa Mariánské Lázně schváleného usnesením vlády Československé republiky dne 18. 1. 1956 (dále též jen "Statut") a informovalo Ústavní soud, že servisní služba, jejíž povinnosti zakotvuje čl. 8 vyhlášky, v podobě, v jaké byla v době přijetí vyhlášky, již neexistuje. Úkoly stanovené v čl. 8 vyhlášky dnes plní soukromé subjekty a městská dceřiná společnost s ručením omezeným. Účastník řízení souhlasil s upuštěním od ústního jednání.
8. Ústavní soud v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal dne 20. června 2006 návrh na zrušení vyhlášky veřejnému ochránci práv, který se k němu nevyjádřil. Mlčení veřejného ochránce práv si Ústavní soud vyložil jako omisivní projev vůle nevstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
9. Z příloh připojených k návrhu vyplynulo, že napadená vyhláška byla přijata na 34. zasedání zastupitelstva města Mariánské Lázně konaném dne 10. června 1993 usnesením č. 187/1993. Doklad, kterým by účastník řízení doložil počet přítomných členů a poměr hlasování, nebyl k dispozici, stejně jako nebyl schopen z důvodu skartace doložit doklady o vyvěšení a sejmutí vyhlášky na úřední desce. Účinnost vyhlášky byla pozastavena rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru dozoru a kontroly veřejné správy, ze dne 29. 5. 2006 č. j. ODK-157-8/1-2006 a ke dni rozhodnutí Ústavního soudu nebyla zrušena.
10. Jelikož účastníci řízení netrvali na ústním jednání, Ústavní soud podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu od něho upustil, neboť ani on od něho další objasnění věci neočekával.
III.
11. Pro posouzení konformity vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)], kdy zkoumá pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky (1.), posuzuje, zda obec při jejím vydání nejednala ultra vires (2.), zda nezneužila svoji působnost (3.), a poměřuje obsah vyhlášky kritériem nerozumnosti (4.). Stejnou metodu testování Ústavní soud zvolil i v projednávané věci.
III. a
12. Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") Ústavní soud rozhoduje o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. V řízení o zrušení právních předpisů podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je Ústavní soud povinen zkoumat, zda napadený právní předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a vydán ústavně konformním způsobem. Při ověřování podmínek přijetí a vydání obecně závazných vyhlášek (krok 1. testu) tedy Ústavní soud zjišťuje, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a ve formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje.
13. Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy mohou zastupitelstva územních samosprávných celků v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Tímto ustanovením jsou obce zmocněny k (originární) normotvorbě, k níž již žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod). Pokud Ústavní soud dříve tento závěr v řadě svých nálezů relativizoval dodatkem, že pro uložení povinnosti v obecně závazné vyhlášce musí být obec tak jako tak výslovně zmocněna zákonem, činil tak proto, že konkrétní vymezení věcných oblastí, v nichž se mohlo právo na samosprávu územních samosprávných celků uplatnit, nebylo dostatečné. Ústavní garance práva na územní samosprávu postrádající konkrétnější obrysy tohoto práva byla promítnuta pouze na zákonné úrovni, na počátku 90. let však nikoliv dostatečně. Novou právní úpravou obecního zřízení a i v důsledku bohaté judikatury Ústavního soudu byla hranice pro přípustnou realizaci územní samosprávy upřesněna, a Ústavní soud tak mohl restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy opustit a interpretovat je v linii svých některých i dřívějších nálezů tak, že (s výjimkou shora uvedenou) není pro stanovení právních povinností obcí při výkonu samostatné působnosti existence explicitního zákonného zmocnění podmínkou nezbytnou.
14. Při zkoumání ústavní a zákonné konformity procesu přijetí napadeného právního předpisu Ústavní soud vzal za prokázané, že napadená vyhláška, upravující místní záležitosti veřejného pořádku, byla přijata a schválena zastupitelstvem města Mariánské Lázně. I přes absenci dokladů o vyvěšení vyhlášky na úřední desce se Ústavní soud spokojil s konstatováním Ministerstva vnitra, že se tak stalo, neboť skutečnosti svědčící o opaku nebyly tvrzeny. Ústavní soud uzavřel, že město Mariánské Lázně postupovalo co do výkonu své pravomoci při vydání napadené vyhlášky ústavně souladným způsobem.
III. b
15. Rámec samostatné působnosti obce (krok 2. testu) vymezuje zákon o obcích. Podle § 36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), účinného v době přijetí napadené vyhlášky, byla samostatná působnost obce charakterizována jako samostatná správa vlastních záležitostí (§ 13), zajišťující hospodářský, sociální a kulturní rozvoj a ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí s výjimkou těch činností, které byly zvláštními zákony svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy; § 14 odst. 1 obsahoval demonstrativní výčet takových záležitostí. Podle stávající úpravy obecního zřízení (§ 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.) patří do samostatné působnosti spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon; v případě zákona o obcích jde o záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu rovněž pečuje o vytváření podmínek pro uspokojování potřeb svých občanů, mezi které patří rozvoj zdraví a celkový kulturní rozvoj (§ 35 odst. 1 a 2). Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí, a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnost patřící do samostatné působnosti obcí (§ 8). Ustanovení § 10 zákona o obcích výslovně určuje, že povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou pouze
a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány,
b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,
c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti,
d) stanoví-li tak zvláštní zákon.
Obec je tak limitována mezemi své působnosti, neboť účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je samostatná správa vlastních (místních) záležitostí.
16. Ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích, zavazující obec, aby se při výkonu samostatné působnosti řídila při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem, je třeba chápat jako požadavek zákonodárce k zamezení kolize obecně závazných vyhlášek s normou vyšší právní síly. Při posouzení, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, Ústavní soud již dříve judikoval, že je třeba identifikovat předmět a cíl regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze mít bez dalšího za to, že obec nesmí normovat určitou místní záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani soukromoprávní zákonná regulace bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší [srov. např. nález ve věci protihlukové vyhlášky města Chomutova sp. zn. Pl. ÚS 41/04 ze dne 5. 12. 2006 (N 217/43 SbNU 411; 20/2007 Sb.), nález ve věci vyhlášky města Ústí nad Labem o ochraně životního prostředí a veřejné zeleně sp. zn. Pl. ÚS 4/05 ze dne 6. 3. 2007 (N 40/44 SbNU 501; 129/2007 Sb.), nález ve věci vyhlášky statutárního města Kladna o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ze dne 8. 3. 2007 (N 45/44 SbNU 583; 162/2007 Sb.) a naposledy nález ve věci vyhlášky města Jirkova k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007 (N 218/47 SbNU 871; 20/2008 Sb.), všechny dostupné v elektronické formě na http://nalus.usoud.cz].
17. V projednávaném případě město Mariánské Lázně vydalo vyhlášku o veřejném pořádku, tedy prima facie v oblasti, ve které je mu zákonem umožněno vykonávat samostatnou působnost (§ 35 a 10 zákona o obcích). Zároveň však na území města platí lázeňský statut ve formě usnesení vlády, který byl vydán na základě zmocnění podle ustanovení § 10 odst. 1 zákona č. 43/1955 Sb., o československých lázních a zřídlech (poznámka pod čarou č. 2). Zmocnění pro bližší vymezení rozsahu lázeňského území, stanovení potřebných ochranných opatření a podmínek zajišťující řádné provádění lázeňské péče, zejména oprávnění stanovit, které činnosti se v lázeňském místě omezují, popřípadě zakazují a jaká zařízení v něm nesmějí být zřizována, zůstala vládě zachována i v následujícím období (srov. § 45 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, a § 28 odst. 3 nyní platného lázeňského zákona (poznámka pod čarou. 3), podle jehož přechodných ustanovení se lázeňský statut vydaný podle dosavadních právních předpisů považuje za statut vydaný podle nyní platného a účinného zákona). Z hlediska vymezení rozsahu samostatné působnosti obce je tedy třeba respektovat prostor, který zákonodárce svojí regulací vyňal ze samostatné působnosti obce, jež je zároveň lázeňským místem. I v tomto případě platí, že pokud by nebylo možné oddělit předmět a cíl regulace obecně závazné vyhlášky a lázeňského statutu, byla by příslušná regulace obsažená v obecně závazné vyhlášce v rozporu s § 35 zákona o obcích ve spojení s § 28 odst. 3 lázeňského zákona. Pouhá proklamace v čl. 1 vyhlášky, že jde o vyhlášku "svým způsobem provádějící statut", však její rozpor se zákonem nezakládá, ani není schopná sama o sobě vést k závěru, že napadená vyhláška je prováděcím právním předpisem v legislativně-technickém pojetí. Ústavní soud proto návrhu na jeho zrušení z tohoto důvodu nevyhověl.
III. c
18. Ústavní soud dále zkoumal, zda obec nezneužila svou zákonem vymezenou samostatnou působnost (krok 3. testu). Jak uvedl v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 63/04, "zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak přihlížením k nerelevantním úvahám".
III. d
19. Ta ustanovení vyhlášky, která obstála i ve třetím kroku testu, Ústavní soud přezkoumal i z hlediska principu rozumnosti (krok 4. testu). K restriktivní aplikaci tohoto principu se Ústavní soud vyjádřil podrobněji v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317; 486/2006 Sb.), ve kterém uvedl, že jeho aplikace by se měla omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. "Za zjevnou absurdnost lze považoval případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení (ne)rozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností.".
III. e
20. O jednotlivých napadených ustanoveních vyhlášky Ústavní soud usoudil takto:
K článku 3
21. Ustanovení čl. 3 odst. 1 věty první vyhlášky se týkají umístění zařízení ve vnitřním lázeňském území. Z formulace, že zde mohou být umístěna zásadně jen ta zařízení, která slouží přímo či nepřímo lázeňskému provozu, lze výkladem a contrario dovodit, že jiná zařízení v tomto území nelze umísťovat (resp. zřizovat). Podle ustanovení § 28 odst. 3 písm. c) lázeňského zákona to je však vláda, která je zmocněna, aby svým nařízením stanovila, která zařízení se v lázeňském území v zájmu ochrany léčebného režimu a zachování lázeňského prostředí nesmí zřizovat; Statut taková zařízení charakterizuje v oddílu III. bodu 9 (poznámka pod čarou č. 4).
22. Město Mariánské Lázně tak ve vyhlášce částečně převzalo dikci Statutu. Ústavní soud ve své rozhodovací praxi již dříve uvedl, že transpozice textu právního předpisu do právního předpisu jiného (vyhlášky obce) bez dalšího protiústavnost nezakládá. Takovéto převzetí na straně jedné sice činí nejasný důvod platnosti daného ustanovení a v tomto kontextu může být intenzitou dané nejasnosti založen derogační důvod, na straně druhé může být odůvodněno potřebou systematické úpravy, příp. navázáním dalších ustanovení, jež převzatá ustanovení konkretizují [srov. nález ve věci vyhlášky o požárním řádu města Ostrova sp. zn. Pl. ÚS 25/06 ze dne 19. 9. 2006 (N 165/42 SbNU 381; 487/2006 Sb.)]. V projednávané věci vzal Ústavní soud v úvahu úpravu a kontext celého článku třetího a dospěl k závěru, že jde o druhý z uvedených případů. Neopodstatněnou shledal i námitku navrhovatele o kolizi s lázeňským zákonem, který v ustanovení § 37 podmiňuje jakékoliv územně plánovací (i pokud je stavební zákon svěřuje do samostatné působnosti obce) a stavební aktivity závazným stanoviskem příslušného ministerstva, či o možném zásahu do oblasti státní správy upravené stavebním zákonem. Ústavní soud vychází z toho, že napadené ustanovení má svůj základ v pravidlech určených Statutem [§ 28 odst. 2 písm. a) lázeňského zákona a poznámka pod čarou 4)], a pokud je město zařadilo do vyhlášky a případně je (avšak nikterak výrazně) modifikovalo, nepovažoval Ústavní soud takový postup za zneužití samostatné působnosti obce ve smyslu shora uvedeném, a proto návrhu na zrušení napadeného ustanovení nevyhověl.
23. Při posouzení ustanovení čl. 3 odst. 1 věty druhé vyhlášky Ústavní soud vážil cíl a předmět regulace vyhlášky a lázeňského statutu (srov. body 16 a 17 nálezu). Podle ustanovení § 28 odst. 3 písm. c) lázeňského zákona lázeňský statut stanoví zařízení, která se ve vnitřním a vnějším území lázeňského místa nesmí zřizovat, a činí tak v zájmu ochrany léčebného režimu a zachování, popřípadě vytvoření příznivého lázeňského prostředí. Rozhodnou otázkou tedy bylo, jaký účel může obec v režimu § 10 písm. a) zákona o obcích sledovat zákazem umístění podniků poskytujících sexuální služby ve vnitřním lázeňském území, tedy zda se jejich regulací (zákazem umístění) ve vyhlášce nepřekrývá s opatřeními stanovenými ve Statutu. Statut povoluje umístění pouze takových zařízení, která slouží bezprostředně lázeňskému provozu, argumentem a contrario lze tedy dovodit, že zařízení, která tomuto účelu neslouží, zde nemohou být umístěna. Městu Mariánské Lázně však nelze upřít pravomoc činit opatření k zajištění veřejného pořádku i ve vnitřním lázeňském území, neboť jinak by obci, která je zároveň lázeňským místem, nezbýval k úpravě místních záležitostí veřejného pořádku žádný prostor. K zákazu prostituce obecně závaznou vyhláškou obce se Ústavní soud podrobně vyjádřil v nálezu ve věci vyhlášky města Ústí nad Labem k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku sp. zn. Pl. ÚS 69/04 ze dne 8. 3. 2007 (N 44/44 SbNU 557; 161/2007 Sb.), dostupném též na http://nalus.usoud.cz, podle kterého tato činnost narušuje veřejný pořádek. K opodstatněnosti plošného zákazu nabízení sexuálních služeb na veřejných prostranstvích obce Ústavní soud dospěl v kontextu existujících mezinárodněprávních závazků České republiky, povahy regulované činnosti (představující obecné ohrožení dobrých mravů a výrazné ohrožení mravní výchovy dětí a mládeže), a konečně i v kontextu úplné absence úpravy na zákonné úrovni.
24. V napadené vyhlášce město Mariánské Lázně zakázalo poskytování sexuálních služeb ve vymezeném území za použití pojmu "podnik" poskytující sexuální služby. Použití relativně neurčitých pojmů není obecně závazným normám cizí a v podstatě vyžaduje, aby příslušný orgán jejich obsah případ od případu posoudil a rozhodl o postupu, který je pro takovou situaci předpokládán. Ústavní soud má tedy za to, že úprava přijatá v napadeném ustanovení nevybočuje z mezí samostatné působnosti obce a pro případ možného zneužití uplatnění samosprávy při aplikaci a interpretaci relativně neurčité normy způsobem, který zákon neaprobuje, zůstává dotčenému subjektu právo obrany proti takovému rozhodnutí, a to i cestou soudní. Ústavní soud proto návrhu na zrušení napadeného ustanovení nevyhověl.