Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 30. března 2010sp. zn. Pl. ÚS 2/10ve věci návrhu Mgr. F. K., Ph.D., na zrušení slova "pravomocných" v § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, spojeného s ústavní stížností proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009 č. j. 8 As 50/2008-75 (nález byl vyhlášen pod č. 123/2010 Sb.).
Výrok
Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje ve slovu "pravomocných" ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Průběh řízení a rekapitulace návrhu
1. Dne 17. 7. 2009 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost navrhovatele, kterou se domáhá zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2009 č. j. 8 As 50/2008-75 pro porušení svého základního práva na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina").
V tehdejší věci Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 6. 2008 č. j. 9 Ca 4/2007-43 zamítl žalobu stěžovatele proti rozhodnutí ministra financí ze dne 30. 10. 2006 č. j. 10/99 897/2006-RK, kterým byl zamítnut rozklad stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 29. 9. 2006 č. j. 22/92219/2006/3341IK-255 a současně potvrzeno toto rozhodnutí o částečném odmítnutí informací, resp. neposkytnutí rozsudků soudů ve věcech žalob proti nabyvatelům majetku úplatně převedeným Fondem dětí a mládeže v "likvidaci" podle zákona č. 364/2000 Sb., o zrušení Fondu dětí a mládeže a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, jež nenabyly právní moci. Proti tomuto rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, která však byla napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta. Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud jde o rozsudky nepravomocné, do rozhodovací činnosti soudů je třeba pojmout i tyto rozsudky (jsou-li pravomocné rozsudky rozhodovací činností soudů, není jediný důvod, aby touto činností nebyly též rozsudky nepravomocné, ba naopak). Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona tedy jednoznačně brání povinným subjektům v poskytování jakýchkoliv informací o rozhodovací činnosti soudů (s výjimkou poskytnutí informací v podobě pravomocných rozsudků). Tím spíše pak ustanovení tohoto zákona brání poskytování informací o rozhodovací činnosti soudů v podobě rozsudků, které dosud nenabyly právní moci. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že mu nepřísluší vynášet zásadní soudy o tom, zda úprava ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona, ve znění účinném od 23. 3. 2006, je šťastná či nikoliv, konstatoval však, že není v rozporu s právem na informace, garantovaným ústavním pořádkem, zejména čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Omezení práva na informace o rozhodovací činnosti soudů není v principu založeno na odmítnutí přístupu veřejnosti k jakýmkoliv informacím o rozhodovací činnosti soudů (srov. poskytnutí informace v podobě pravomocných rozsudků). Toto omezení je limitováno požadavkem nezasahovat v průběhu procesu - v zájmu objektivity a nestrannosti posouzení každé věci - do vlastní rozhodovací činnosti soudu (včetně rozhodovací činnosti ve formě nepravomocných rozsudků), a dále je limitováno i nezbytnými opatřeními v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci [čl. 10 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva")]. Výkon svobody projevu a práva na informace může být tedy omezen zákonem mj. i v zájmu zachování autority a nestrannosti soudní moci.
2. Jádrem ústavní stížnosti je otázka výkladu ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o svobodném přístupu k informacím" nebo "informační zákon") za použití ústavních principů a mezí uvedených v čl. 17 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, a to v konkrétní věci žádosti stěžovatele o poskytnutí nepravomocných rozsudků soudů. Ministerstvo financí odepřelo poskytnout stěžovateli kopie rozsudků ve věcech, jichž se v postavení účastníka řízení účastnilo, s poukazem na jejich nepravomocný charakter. Stěžovatel se domnívá, že rozsudky jako výsledky rozhodovací činnosti soudů jsou - až na zákonem úzce stanovené výjimky - veřejné. Uvedené platí tím spíše, pokud jsou informace o nich vyžadovány od orgánu veřejné moci, který v řízeních jim předcházejících jednal ve sporu o majetek státu. Samotná otázka právní moci rozsudku není podle názoru stěžovatele kritériem, které by bylo schopno naplnit materiální podmínky omezení práva na informace podle čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Takové omezení se zpronevěřuje nejen základnímu politickému právu stěžovatele, ale i historickému smyslu a účelu veřejnosti soudního rozhodování, která má dlouhodobě přispívat k důvěře v předvídatelnost, transparentnost a spravedlnost samotného systému justice.
3. Spolu s ústavní stížností podal stěžovatel návrh na zrušení části ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, a to konkrétně slova "pravomocných".
4. První senát Ústavního soudu neshledal důvod k odmítnutí ústavní stížnosti navrhovatele podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), neboť uplatněním napadeného ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Formální předpoklady jejího projednání podle § 43 odst. 1 jsou splněny a ústavní stížnost nebyla shledána zjevně neopodstatněnou podle § 43 odst. 2 písm. a) citovaného zákona. Proto první senát ve smyslu § 78 odst. 1 tohoto zákona řízení o ústavní stížnosti přerušil (usnesením ze dne 4. 1. 2010sp. zn. I. ÚS 1885/09) a návrh na zrušení shora citovaných ustanovení zákona postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
II.
Rekapitulace vyjádření účastníků řízení
5. Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona o Ústavním soudu vyjádření účastníků řízení - obou komor Parlamentu.
6. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu jen zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu vedoucí k přijetí zákona zakotvujícího napadené ustanovení a uvedla, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s naším právním řádem. Závěrem vyslovila souhlas s upuštěním od ústního jednání.
7. Senát ve svém vyjádření k návrhu zrekapituloval průběh zákonodárného procesu vedoucí k přijetí zákona zakotvujícího napadené ustanovení. Mimo jiné uvedl, že k předmětnému § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím byl Senátem schválen pozměňovací návrh, který projednávanou zákonnou předlohu věcně rozšiřoval tak, aby žadatelům o informace mohla být namísto navrhovaných pravomocných rozsudků poskytována všechna pravomocná rozhodnutí soudů. V žádném z diskusních příspěvků, které byly v průběhu jednání Senátu k obsahu návrhu zákona předneseny, nezaznělo zpochybnění ústavnosti postupu omezit poskytování soudních rozhodnutí pouze na ta, která nabyla právní moci. Senát projednal návrh zákona obsahující navrhovatelem napadenou část ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně stanoveným způsobem. Namítaný rozpor předmětného zákonného ustanovení s čl. 17 odst. 4 Listiny základních práv a svobod Senát při jednání o něm neshledal. Senát vyslovil souhlas s upuštěním od ústního jednání.
8. Ústavní soud si vyžádal (podle ustanovení § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) i vyjádření Ministerstva spravedlnosti, které se však ve stanovené lhůtě nevyjádřilo.
III.
Dikce napadeného ustanovení zákona
9. Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím zní: "Povinné subjekty dále neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků.".
IV.
Aktivní legitimace navrhovatele
10. Aktivní legitimace navrhovatele k podání posuzovaného návrhu je dovoditelná z ustanovení § 74 zákona o Ústavním soudu. Navrhovatel tak splňuje vymezené podmínky aktivní legitimace k podání předmětného návrhu k Ústavnímu soudu.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
11. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud - kromě posouzení souladu napadeného zákona s ústavními zákony - zjišťuje, zda byl zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
12. Vzhledem k tomu, že navrhovatel nenamítal vadu legislativního procesu ani překročení Ústavou stanovené kompetence zákonodárce, není s ohledem na principy procesní ekonomie nutné tuto otázku blíže zkoumat, a postačí, vedle přihlédnutí k vyjádřením předloženým Poslaneckou sněmovnou a Senátem, formální ověření průběhu legislativního procesu z veřejně dostupného informačního zdroje na http://www.psp.cz.
13. Napadené znění § 11 odst. 4 písm. b) bylo vloženo do zákona o svobodném přístupu k informacím novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk č. 991). Tento zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou dne 14. 10. 2005. Senát vrátil Poslanecké sněmovně zákon s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 250), avšak Poslanecká sněmovna setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 2153). Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 26 pod číslem 61/2006 Sb. Ústavní soud tudíž konstatuje, že zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI.
Hodnocení Ústavního soudu
VI. a)
14. Navrhovatel nejdříve Ústavnímu soudu předkládá alternativu, že ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím by bylo možné považovat za vyložitelné v tom smyslu, že nezakazuje poskytnout nepravomocné rozsudky soudů. Opačný výklad (zastávaný mj. Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 29. 4. 2009 č. j. 8 As 50/2008-75) považuje navrhovatel za "příliš restriktivní".
15. V řízení tak navrhovatel nejdříve předložil otázku interpretace ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím v tom smyslu, zda skutečně zakazuje či nezakazuje nepravomocné rozsudky soudů poskytnout.
16. Ústavní soud dospěl k závěru, že ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím není ústavně konformně vyložitelné, pokud jde o možnost poskytnout k informaci nepravomocné rozsudky soudů. Zákonodárce totiž v § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím používá výčet taxativní. Tedy, poskytnout informace o rozhodovací činnosti soudů lze pouze v podobě rozsudků pravomocných. Z toho argumentací a contrario (nepřímo) plyne zákaz poskytnout informace o jiné rozhodovací činnosti, tj. včetně nepravomocných rozsudků. V opačném případě by textuálně zakotvené dovolení poskytnout informace o rozhodovací činnosti soudů jen v podobě pravomocných rozsudků ztrácelo jakýkoli rozumný smysl. Opačný výklad by nemohl být přijat ani aplikací pravidla ústavně konformního výkladu, neboť - jak ostatně plyne z judikatury Ústavního soudu [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 72/06ze dne 29. 1. 2008 (N 23/48 SbNU 263; 291/2008 Sb.), bod 31] - toto pravidlo je aplikovatelné až v situaci dvojího (či vícerého) možného výkladu právního předpisu; jinak by se již logicky nejednalo o výklad práva, ale o tvorbu zákona. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že tento (jediný možný) výklad nemůže být výkladem restriktivním (jak se mylně domnívá navrhovatel), neboť se naopak opírá o doslovné (a taxativně formulované) znění § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Restriktivní výklad znamená, že jazykový projev je zákonodárcem míněn s užším dosahem, než odpovídá doslovnému znění, použitý výraz označuje tedy více, než zákonodárce ve skutečnosti zamýšlel.
17. V této souvislosti odkazuje Ústavní soud na relevantní část odůvodnění shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu: "Dne 23. 3. 2006 nabylo účinnosti ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona, ve znění účinném v rozhodné době, podle něhož povinné subjekty neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků. Novela informačního zákona (zákon č. 61/2006 Sb.) připojila k textu původního ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona ("povinné subjekty dále neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů") povinným subjektům s účinností od 23. 3. 2006 jednoznačnou povinnost, a to zpřístupňovat pravomocné rozsudky. Nejde však o bezvýznamné upřesnění ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona jen v tom směru, že povinné subjekty musí zpřístupnit pravomocné rozsudky soudů. Tato novela má závažné důsledky i pro vymezení pojmu "rozhodovací činnost soudů" ve vztahu k rozsahu informační povinnosti příslušných subjektů. Písemná vyhotovení rozsudků jsou vždy výstupem rozhodovací činnosti soudů, nesoucí nutně informace o této jejich činnosti v konkrétní věci (výrok i odůvodnění rozsudku). Za rozhodovací činnost ve smyslu ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona je proto třeba považovat nejen postup soudů v řízení a jejich úkony směřující ke zjištění skutkového stavu věci a k jeho právnímu posouzení, ale i vlastní rozhodování soudů, resp. rozhodnutí ve věci samé. Z dikce "povinné subjekty dále neposkytnou informace o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků" pak vyplývá, že pravomocné rozsudky, resp. výsledky rozhodovací činnosti soudů ve formě pravomocných rozsudků jsou jako výjimky z této činnosti přímo ze zákona nutnou součástí rozhodovací činnosti soudů (do rozhodovací činnosti soudů tedy již pojmově patří pravomocné rozsudky). Pokud pak jde o rozsudky nepravomocné, nutno i zde dojít k závěru, že do rozhodovací činnosti soudů je třeba pojmout i tyto rozsudky (jsou-li pravomocné rozsudky rozhodovací činností soudů, není jediný důvod, aby touto činností nebyly též rozsudky nepravomocné, ba naopak). Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) informačního zákona jednoznačně brání povinným subjektům v poskytování jakýchkoliv informací o rozhodovací činnosti soudů (s výjimkou poskytnutí informací v podobě pravomocných rozsudků). Tím spíše pak ustanovení tohoto zákona brání poskytování informací o rozhodovací činnosti soudů v podobě rozsudků, které dosud nenabyly právní moci. Je tomu tak proto, že pokud jsou předmětem zákonné výluky informace o rozhodovací činnosti soudů jako takové (s výjimkou pravomocných rozsudků), nelze poskytovat ani informace o této činnosti zakotvené v rozsudcích nepravomocných (argumentum a contrario, kterým se odhaluje smysl právní normy podle pravidel formální logiky) ...".
VI. b)
18. Z hlediska obsahu návrhu navrhovatele tak vyvstala otázka ústavní konformity samotné normy, která zakazuje poskytnutí nepravomocných rozsudků, avšak současně dovoluje poskytnutí rozsudků pravomocných (dále též jako "napadená norma").
19. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dovodil ústavní souladnost napadené právní normy.
20. Navrhovatel naopak na podporu svého závěru o protiústavnosti napadené normy uvádí v podstatě následující. Požadavkem na poskytnutí nepravomocných rozsudků, které navrhovatel hodlal použít jako pramen interpretace práva a zdroj právní argumentace, nemohlo v žádném případě dojít k zásahu do průběhu soudního procesu či do vlastní rozhodovací činnosti soudu. Pokud by zpřístupnění nepravomocných rozhodnutí mělo ohrozit rozhodovací činnost soudu, neměla a nemohla by být taková rozhodnutí z téhož důvodu ani veřejně vyhlašována. Pokud by mohlo skutečně dojít ke střetu s právem na ochranu osobnosti, s právem na ochranu osobních údajů či soukromí, je nutné hledat řešení nejprve pomocí jiných méně omezujících právních institutů či právních norem, a teprve poté, co by se toto nezdařilo, aplikovat ustanovení omezující právo na informace. V případě např. práva na ochranu osobních údajů či soukromí obsahuje ustanovení poskytující dostatečnou ochranu těchto práv již samotný zákon o svobodném přístupu k informacím v § 8a, který odkazuje na právní předpisy upravující jejich ochranu. Další dostatečnou ochranu či "pojistku" obsahuje ustanovení § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím. Argument Nejvyššího správního soudu, že tato nepravomocná rozhodnutí mohou doznat v důsledku jejich přezkumu podstatných změn, je relevantní, ale je to fakt, se kterým musí žadatel počítat a podle toho s informací naložit. Žadatel musí v takovém případě vědět, že nepravomocné rozhodnutí není nezměnitelné a není konečné, ale nemůže to být důvod pro odepření poskytnutí tohoto rozhodnutí jako informace. Jako pramen interpretace práva jsou publikována nejen konečná rozhodnutí, ale např. i odlišná stanoviska ať už nadepsaného soudu nebo např. Evropského soudu pro lidská práva. Navíc i pravomocný rozsudek nemusí být konečným rozhodnutím ve věci, neboť může být zrušen např. rozhodnutím Nejvyššího soudu nebo Ústavního soudu. Pokud je soudní řízení ovládáno zásadou veřejnosti a rozsudek se bez výjimky vyhlašuje veřejně, údaje týkající se pravomocně neskončeného soudního řízení de facto zveřejněny jsou (ať už během samotného řízení, či vyhlášením rozsudku) a samotný rozsudek je už pouze písemným vyhotovením toho, co již bylo vyhlášeno.
VI. c)
21. Ústavní soud - nevázaje se odůvodněním návrhu, nýbrž toliko jeho petitem - přistoupil ke zkoumání ústavnosti napadené normy.
22. Podle čl. 17 odst. 1 Listiny platí, že "Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.". Podle čl. 17 odst. 2 Listiny platí, že "Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.". Podle čl. 17 odst. 5 Listiny platí, že "Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.".
23. Podle čl. 10 odst. 1 Úmluvy platí, že "Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice ...".
24. Ustanovení § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím neumožňuje poskytnout informaci o rozhodovací činnosti soudů v podobě nepravomocných rozsudků. Tím zasahuje do základního práva jednotlivce na informace (podle čl. 17 Listiny) a do základní svobody jednotlivce přijímat informace (podle čl. 10 Úmluvy) a omezuje je.
25. V této souvislosti je namístě poukázat i na obecnější judikaturu Evropského soudu pro lidská práva týkající se práva na informace. Odkázat lze na rozhodnutí o přijatelnosti stížnosti Sdružení Jihočeské matky v. Česká republika ze dne 10. 7. 2006, stížnost č. 19101/03, které spočívá ve výslovném uznání aplikovatelnosti článku 10 Evropské úmluvy v případech odmítnutí žádosti o přístup k veřejným nebo správním dokumentům (srov. Parlamentní institut: Přístup nevládních neziskových organizací k soudům ve vybraných členských státech EU v případech, kdy je diskriminací ohrožen větší počet osob, dostupné na http://www.psp.cz/cgi-bin/win/kps/pi/prace/pi-5-269.pdf). Rovněž lze citovat např. rozsudek ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku ze dne 24. 4. 2008, č. stížnosti 17107/05, v němž byla reprodukci obžaloby novinářem poskytnuta ochrana s ohledem na (mimo jiné) právo (veřejnosti) přijímat informace podle čl. 10 Úmluvy.
26. Koneckonců ani Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku nezpochybňuje, že napadená norma je zásahem do čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy.
27. Nikoli však každé omezení základního práva jednotlivce je protiústavní. Výslovně to předvídá čl. 17 odst. 4 Listiny: "Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.". Obdobně hovoří čl. 10 odst. 2 Úmluvy: "Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.".
28. Čili, zásah do práv plynoucích z čl. 17 Listiny a z čl. 10 odst. 1 Úmluvy poruší Listinu a Úmluvu tehdy, pokud nebude splňovat požadavky stanovené v čl. 17 odst. 4 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Musí být tudíž zjištěno, zda byl zásah "stanovený zákonem", zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů zakotvených v těchto ustanoveních a zda byl "nezbytný v demokratické společnosti", aby těchto cílů dosáhl.
29. S ohledem na existenci § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím není sporu, že zásah je "stanovený zákonem" ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy.
30. Rovněž podmínku legitimního cíle považuje Ústavní soud za naplněnou. Dotčený zásah může být nazírán jako sloužící k ochraně hodnot citovaných v čl. 17 odst. 4 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Potud Ústavní soud souhlasí s odůvodněním citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu.
31. Nicméně, Ústavní soud je názoru, že napadená norma nesplňuje podmínku nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti.
32. Evropský soud pro lidská práva trvale zastává názor, že v článku 10 odst. 2 Úmluvy obsažené přídavné jméno "nezbytné" v sobě obsahuje existenci "naléhavé společenské potřeby" [viz rozsudek ve věci Lingens, 1986, citovaný kupř. v usnesení Ústavního soudusp. zn. IV. ÚS 606/03ze dne 19. 4. 2004 (U 23/33 SbNU 453)].
33. Klíčová je teze, že nelze (přirozeně) a priori vyloučit, že v konkrétním případě bude ochrana základního práva převažovat nad citovanými hodnotami, tj. že nebude dána existence "naléhavé společenské potřeby" na omezení základního práva (dále též jako "tato teze"). Právě proto je nutné zkoumat v každém konkrétním případě (podle okolností konkrétní věci) splnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti.
34. Ostatně tato teze plyne i z judikatury Ústavního soudu. Kupříkladu v nálezusp. zn. IV. ÚS 154/97ze dne 9. 2. 1998 (N 17/10 SbNU 113) Ústavní soud konstatoval, že "Při střetu základního politického práva na informace a jejich šíření s právem na ochranu osobnosti a soukromého života, tedy základních práv, která stojí na stejné úrovni, bude vždy věcí nezávislých soudů, aby s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu pečlivě zvážily, zda jednomu právu nebyla bezdůvodně dána přednost před právem druhým.".
35. Koneckonců, tuto tezi vyslovil i správní soud k dané problematice, konkrétně Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 23. 2. 2007 sp. zn. 10 Ca 144/2005 (dostupný v systému ASPI), který přitom Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku citoval. Městský soud v tomto kontextu přiléhavě uvedl, že "Případný střet práva na informace s jiným základním lidským právem ... je nutno vzhledem ke konkrétnímu případu posoudit, kterému z těchto práv v dané konkrétní věci má být dána přednost ... Požadavek na poskytnutí anonymizovaných pravomocných rozsudků ve věcech určitého druhu nemůže být proto odmítnut obecně s tím, že jde o informace o "rozhodovací činnosti soudů" ..., ale je nutno nezbytnost a konkrétní důvod vedoucí k omezení práva na takovou informaci jednoznačně zjistit a posoudit, zda v daném případě je omezení tohoto práva nezbytné.".
36. Tato teze plyne i z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Kupříkladu v rozsudku ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku ze dne 24. 4. 2008, č. stížnosti 17107/05 (dostupný v systému ASPI) [řešícím případ zveřejnění textu obžaloby novinářem před jejím oficiálním přednesením v rámci konkrétního řízení] bylo konstatováno: "32. Soud tak musí nyní zjistit, zda sporný zásah odpovídá "naléhavé společenské potřebě", zda byl přiměřený sledovaným legitimním cílům a zda důvody, jichž se dovolávají vnitrostátní orgány za účelem jeho odůvodnění, se jeví jako "relevantní a dostatečné" ... 33. Pokud jde o okolnosti projednávaného případu, Soud nejprve podotýká, že článek, na jehož základě byl stěžovatel odsouzen, evidentně pojednával o otázce obecného zájmu ... 35. Je nutno zjistit, zda v konkrétních okolnostech projednávaného případu zájem na informování veřejnosti převažoval nad "povinnostmi a odpovědností" ...". V tomto rozsudku Evropský soud pro lidská práva na úvod svého přezkumu vytýčil, že "31. Především nelze mít za to, že záležitosti projednávané soudy nemohou být předmětem dřívějších či současně probíhajících debat jinde, ať již v odborných časopisech, celostátním tisku či na veřejnosti jako takové. Poslání médií rozšiřovat takové informace a myšlenky odpovídá právo veřejnosti je přijímat.". Tento názor lze aplikovat i na tuto souzenou věc, neboť jde toliko o postoupení nepravomocného rozsudku žadateli o prostou informaci (a contrario jeho zveřejnění v novinách a následná debata o něm, čehož se týkal citovaný rozsudek ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku). Lze citovat i známý rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Sunday Times proti Spojenému království ze dne 26. 4. 1979 (srov. např. Berger, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva, 1. české vydání, IFEC, Praha, 2003, str. 477 - 482), který se týkal zákazu publikovat informace o probíhajících občanskoprávních řízeních, uloženého danému periodiku. Evropský soud pro lidská práva v tomto rozsudku dovodil, že zásah do svobody projevu neodpovídal naléhavé společenské potřebě, která by převažovala nad veřejným zájmem, jenž se pojí se svobodou projevu; neopíral se z hlediska čl. 10 odst. 2 Úmluvy o dostatečné důvody a nebyl ani přiměřený sledovanému cíli ani nezbytný v demokratické společnosti k zachování autority soudní moci. Posledně citovaný případ řešený Evropským soudem pro lidská práva dopadá tím spíše i na nyní souzenou věc, kdy jde - jak již bylo uvedeno - pouze o postoupení nepravomocného rozsudku žadateli o informaci (oproti jeho zveřejnění v novinách a eventuálně tam hodnotící úsudek).
37. Tato teze byla rovněž vyslovena kupříkladu v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy Rec(2003)13 o poskytování informací vztahujících se k trestnímu řízení prostřednictvím médií (srov. např.: "... Po zvážení případných protichůdných zájmů chráněných články 6, 8 a 10 Úmluvy a potřeby zajistit rovnováhu mezi uvedenými právy s ohledem na okolnosti každého konkrétního případu, aniž by byla opomíjena kontrolní funkce Evropského soudu pro lidská práva při zajišťování závazků vyplývajících z Úmluvy ..." - citováno ze shora uvedeného rozsudku ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku).
38. S touto tezí je však napadená norma ve zjevném rozporu. Neumožňuje totiž zkoumat v každém konkrétním případě (pohledem okolností dané věci) existenci "naléhavé společenské potřeby" omezení základního práva (tedy nezbytnost omezení základního práva). Napadená norma značí, že vždy (automaticky) - v případě existence zákona a legitimního cíle omezení základního práva jednotlivce na informace (na poskytnutí nepravomocného rozsudku), tedy hodnot citovaných v čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy - budou upřednostněny tyto hodnoty oproti základnímu právu jednotlivce na svobodu projevu ve formě práva na informace; napadená norma tedy v každém případě (a priori) základní právo jednotlivce prolamuje. Tím též (důsledně vzato) popírá notorietu [mj. vyplývající z judikatury Ústavního soudu, srov. např. nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 15/96ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)], že ústavní hodnoty (včetně ústavních práv) jsou prima facie rovnocenné. Napadená norma tak z podmínky nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti v podstatě činí postulát nepřezkoumatelný, neboť její posouzení - se zřetelem na okolnosti konkrétního případu - důsledně vzato vylučuje.
39. V této souvislosti je třeba připomenout, že svoboda projevu - včetně v ní podle čl. 10 odst. 1 Úmluvy obsažené svobody přijímat informace - představuje jeden z nejdůležitějších základů demokratické společnosti; jsou proto její záruky zvlášť důležité. Nelze nevidět, že právo na informace jako sběr informací je zásadním přípravným krokem (mj.) v prvé řadě v novinářské činnosti a je inherentní, chráněnou částí svobody tisku. Fungování tisku zahrnuje vytváření fóra pro veřejnou diskusi. Realizace této funkce však není omezena jen na média a na profesionální žurnalisty. V tom kterém případě vytváří prostor pro veřejnou diskusi kupř. ve vztahu k nevládním organizacím, ale i k jednotlivcům. Účel dané činnosti, tj. sbírat informace, lze tudíž považovat za jeden ze zásadních prvků informované společnosti. Důležitou roli hraje občanská společnost v diskusi o veřejných otázkách. Je nepochybné, že nepravomocný rozsudek může řešit záležitosti veřejného zájmu; žadatelé o informace totiž jsou či alespoň mohou být zainteresováni na legitimním sběru informací o těchto záležitostech. Jejich cílem může být takové informace sdělit veřejnosti, a tím přispět k veřejné diskusi, jež je v demokratickém právním státě nejen legitimní, nýbrž i nezbytná. Monopol na informace, který požívá soud, tak představuje formu cenzury sui generis. V důsledku cenzury informačního monopolu může dojít k zásahu do výkonu kontrolní funkce, která přísluší i občanské společnosti, neboť může mít obdobnou funkci jako tisk. Překážky vytvořené za účelem zabránit přístupu k informacím veřejného zájmu mohou odradit i ty, kdo pracují v médiích a obdobných oblastech, od jejich vyhledávání. V důsledku toho by nebyli schopni nadále plnit svou roli veřejné kontroly a jejich schopnost poskytovat přesné a spolehlivé informace by byla nepříznivě ovlivněna. Řečeno poněkud konkrétněji, například ve vztahu k trestnímu řízení Výbor ministrů Rady Evropy přijal doporučení Rec(2003)13 o poskytování informací vztahujících se k trestnímu řízení prostřednictvím médií, ve kterém správně připomíná, že s ohledem na právo veřejnosti přijímat informace mají média právo veřejnost informovat, a zdůrazňuje význam reportáží o trestních řízeních, které média připravují za účelem informování veřejnosti, a umožnění veřejnosti realizovat své právo na dohled nad fungováním trestního soudnictví. Ostatně v příloze k doporučení je uvedeno mj. právo veřejnosti přijímat informace o činnosti orgánů činných v trestním řízení prostřednictvím médií, které v sobě zahrnuje právo novinářů na svobodné podávání zpráv o fungování trestního soudnictví (srov. shora citovaný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku). Není důvodu se nedomnívat, že lze tyto argumenty mutatis mutandis vztáhnout nejen na tisk, ale i na možnost přístupu občanské společnosti k informacím veřejného zájmu.
40. Ústavní soud tedy zdůrazňuje, že bude nutné zkoumat v každé jednotlivé věci (podle okolností konkrétního případu) naplnění podmínky nezbytnosti omezení základního práva jednotlivce na informace, tedy zde i omezením práva na poskytnutí rozsudku nepravomocného.
VI. d)
41. Na existující názor, že zákaz poskytnutí nepravomocných rozsudků je opodstatněn ústavní hodnotou ochrany nezávislosti a nestrannosti soudní moci, je reagováno již shora uvedenou argumentací (srov. bod 33 a násl. tohoto nálezu). Nelze totiž a priori vyloučit, že v konkrétním případě bude ochrana základního práva na takovou informaci převažovat nad jinou chráněnou ústavní hodnotou, tj. že nebude dána existence "naléhavé společenské potřeby" na omezení základního práva. Tu nelze nevidět, že ústavní hodnoty (včetně ústavních práv) jsou prima facie rovnocenné (srov. bod 38 tohoto nálezu). Je třeba reflektovat i judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž nelze mít a priori za to, že záležitosti projednávané soudy nemohou být předmětem dřívějších či současně probíhajících debat jinde, ať již v odborných časopisech, celostátním tisku či na veřejnosti jako takové (srov. bod 36 tohoto nálezu).
42. Přitom veřejná diskuse o věci řešené soudem bez dalšího (tj. automaticky) nemusí zasahovat do nezávislosti či nestrannosti soudní moci. Platí presumpce, že soudce (např. rozhodující v odvolací instanci o dosud nepravomocně skončené věci) oplývá dostatečnými osobnostními kvalitami (jinak by nebyl soudcem jmenován), garantujícími jeho schopnost rozhodnout věc nezávisle a nestranně, tedy i nezávisle na eventuálním názoru vysloveném ve veřejném prostoru [ostatně soudci např. skládají slib, že mj. budou v souladu se svým nejlepším vědomím a svědomím rozhodovat nezávisle a nestranně - srov. § 62 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a ostatně též § 79 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Obdobného názoru je ostatně i judikatura Evropského soudu pro lidská práva (srov. např. shora citovaný rozsudek ve věci Campos Dâmaso proti Portugalsku: "Krom toho, ve věci nemohl rozhodovat žádný soudce, který by nebyl kariérním soudcem, což snižovalo riziko, že by články, jako byl článek dotčený v původním řízení, ovlivnily výsledek řízení ... Samotný soud v Esposende uznal, že uveřejnění sporného článku nijak nenarušilo průběh šetření ... Vláda navíc neupřesnila, jak by uveřejnění sporného článku bývalo mohlo narušit dotčené šetření ...").
43. Nehledě na to, veřejná diskuse o věci řešené nepravomocným rozsudkem může naopak přispět k nezávislému a nestrannému rozhodování, neboť někdy může odhalit existenci nepřípustných vlivů na soudcovské rozhodování. To je právě jedním ze smyslů základního práva na informace jako derivátu svobody projevu. Legitimním cílem veřejné diskuse je veřejná kontrolovatelnost konání spravedlnosti, souzení za bílého dne, nikoli v temnu neveřejného soudního řízení. Naopak souzení nedostatečně veřejné je způsobilé snížit autoritu soudní moci, neboť může generovat podezření veřejnosti, že "je co skrývat" (ve smyslu konání nespravedlnosti). Bez důvěry není řádný výkon veřejné moci v demokratickém státě možný. Prvek důvěry je tak i funkční podmínkou výkonu demokratické veřejné moci, a proto je třeba důvěru v akty veřejné moci chránit; důvěra v soudní rozhodování patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu [srov. nálezsp. zn. IV. ÚS 525/02ze dne 11. 11. 2003 (N 131/31 SbNU 173)]. Autoritu soudní moci ostatně označuje za veřejný zájem - způsobilý omezit základní právo či svobodu - i sama Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod v čl. 10 odst. 2. Orgány veřejné moci musí tak přihlížet k tomu, jaká očekávání svým postupem a činností vyvolávají. V důsledku cenzury informačního monopolu (v podobě paušálního zákazu poskytnout nepravomocné rozsudky) tedy může dojít k zásahu do výkonu funkcí veřejné kontroly, která přísluší nejen tisku, ale i občanské společnosti, a ve svých důsledcích i k narušení autority soudní moci. Apriorní (nelimitované) vyloučení veřejné kontroly neposkytnutím i nepravomocných rozsudků by proto bylo výrazem neadekvátního pochopení smyslu základního práva na informace a svobody projevu ve vztahu k veřejné moci a nedostatečnou reflexí smyslu veřejné kontroly veřejné moci. I soud je mocenský orgán, který vykonává moc ve státu, takže podléhá veřejné kontrole.
44. Ostatně i proto platí ústavní příkaz čl. 96 odst. 2 in fine Ústavy, podle kterého "Rozsudek se vyhlašuje vždy veřejně.". Samotný rozsudek je v podstatě písemným vyhotovením toho, co již veřejně vyhlášeno bylo (srov. též text níže); měl-li by tak být racionálně obhajitelný paušální zákaz poskytnutí nepravomocných rozsudků z důvodu ochrany nezávislosti a nestrannosti soudní moci, musel by - logicky - platit z téhož důvodu též zákaz veřejného vyhlášení rozsudku (na prvním stupni) vůbec.