22. Podle navrhovatele zákonodárce jistě může organizační strukturu Nejvyššího soudu upravit jinak, musí to však provést způsobem ústavně korektním. Zde však chybí zdůvodnění potřebnosti dalších místopředsedů Nejvyššího soudu, ale hlavně se opomíjí skutečnost, že vztah zákonů a Ústavy je založen na konkretizaci obecných ustanovení, nikoliv na jejich mechanickém přebírání, jež má navíc v tomto případě významné ústavní následky. Zákonodárce totiž zvolil neurčitou dikci, neboť - na rozdíl od zákona o Ústavním soudu - přesně nestanovil počet místopředsedů. Zatímco u ostatních obecných soudů limituje svým návrhem počet místopředsedů předseda soudu, zde je to ponecháno úvaze jmenujícího orgánu, tedy prezidenta republiky. Tím se otevřel prostor moci výkonné, zosobněné právě prezidentem republiky, pro zcela neadekvátní a arbitrární zasahování do poměrů na Nejvyšším soudu. Prezident republiky nenese za činnost Nejvyššího soudu odpovědnost, přitom se mu nyní přiznává oprávnění jmenovat neurčitý počet místopředsedů, čímž může změnit postavení předsedkyně Nejvyššího soudu, model řízení soudu, zatížit rozpočet soudu finančními a jinými materiálními nároky nových místopředsedů atd. U soudců Nejvyššího soudu může vzbuzovat kariérní očekávání, což nemusí být bez dopadu na jejich rozhodování.
23. Proto je podle navrhovatele taková právní úprava v rozporu s principy demokratického právního státu v požadavcích určitosti zákonů a jasného zákonného stanovení pravomocí státního orgánu, jak je obsahuje čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Poukázal též na nálezy Ústavního soudu např. č. 88/2008 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303), č. 198/2003 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 11/02ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309). Stanovení neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu je rovněž v rozporu s ústavně zakotveným zákazem libovůle a nahodilosti (čl. 1, čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), a v konečném důsledku může oslabit rovněž rozdělení moci.
II.d
Neústavnost zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů
24. Dále navrhovatel označil za neústavní zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů v ustanoveních § 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2, § 108 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Tato ustanovení znějí:
"§ 102 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedů Nejvyššího soudu je 10 let.
§ 103 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedy vrchního soudu je 7 let.
§ 104 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedy krajského soudu je 7 let.
§ 105 odst. 2
(2) Funkční období předsedy a místopředsedy okresního soudu je 7 let.
§ 108 odst. 2
(2) Funkce předsedy a místopředsedy soudu podle § 102 až 105 zaniká rovněž uplynutím funkčního období.".
25. Co se týče zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů, jak uvádí doslova navrhovatel, má "pocit", že významným cílem a účelem napadeného zákona je obcházet dosavadní judikaturu Ústavního soudu ve věci nezávislosti soudů [zejména nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/02ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.) a nálezsp. zn. Pl. ÚS 18/06ze dne 11. 7. 2006 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.)] a omezit princip nezávislosti soudnictví výslovně vyjádřený v čl. 81 a 82 Ústavy a čl. 36 Listiny. Připomněl zde závěry z nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02(č. 349/2002 Sb.), odůvodňující zrušení tehdejšího § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, mimo jiné poukazem na kariérní postup soudce a na možnost odvolání z funkce jen ze zákonem uvedeného důvodu a postupem v kárném řízení, který respektuje nezávislost soudnictví, princip nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského mandátu a dělbu mocí, byť je jinak věcí zákonodárce, jakým způsobem by měla být řešena otázka výkonu správy soudů. Dále navrhovatel shrnul závěry Ústavního soudu v nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/06k možnosti odvolání předsedy Nejvyššího soudu, ve kterém vyslovil, že funkce předsedů soudů, jakož i předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce soudce, neboť nelze konstruovat dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé, přičemž zákon může stanovit výjimky z neodvolatelnosti z funkce soudce, zejména z důvodu kárné odpovědnosti. Tak i právní úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby moci, nezávislosti soudní moci apod. Nelze tak bez reflexe ústavních hodnot stanovit jakýkoli model odvolávání soudních funkcionářů.
26. Na základě toho navrhovatel dospívá k závěru, že napadená právní úprava v podstatě obchází tento závazný právní názor Ústavního soudu, neboť namísto modelu odvolávání soudního funkcionáře zavádí nový model jmenování soudního funkcionáře na dobu určitou s neomezenou diskrecí moci výkonné ke znovujmenování téže osoby do téže funkce. Blíže přitom polemizuje s obavou z "manažerského opotřebování" funkcionářů jsoucích ve funkci třeba dvacet a více let. V této souvislosti poukazuje na statistický přehled zpracovaný oddělením dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, ze kterého plyne, že takových funkcionářů k 30. dubnu 2008 bylo 12 z celkového počtu 271. Ze statistiky vyplynulo, že více než 68 % všech soudních funkcionářů, tedy více než dvě třetiny, není ve svých funkcích déle než deset let, třetina z nich byla jmenována v posledních pěti letech. Největší počet justičních funkcionářů (skoro dvě třetiny) je ve věkové skupině okolo či těsně pod 50 let. Je proto otázkou, zda natolik marginální podíl déle sloužících justičních funkcionářů by mohl být dostatečným důvodem k tak závažnému legislativnímu zásahu. Upozornit je přitom třeba na fakt, že tito funkcionáři nebyli předchozími ministry odvoláváni ani v době, kdy to bylo možné (s ohledem na tehdejší absenci relevantní judikatury Ústavního soudu) velmi snadno. Navrhovatel též uvedl, že to, co by mohlo být tolerováno u rozhodování kolegiátního orgánu s podílem soudcovské reprezentace, by nemělo být tolerováno při rozhodování politických orgánů exekutivy.
27. Dále navrhovatel argumentuje konkrétní agendou, kterou mají soudní funkcionáři na starosti. Zákonodárce nemá postupovat tak, že potřebám správy uzpůsobí nároky na soudní funkcionáře, ale má od potřebných garancí nezávislosti soudců-soudních funkcionářů odvodit objem a povahu úkolů, které mohou plnit. Soudní funkcionář je soudcem, jedinou osobností, jejíž vědomí se za běžných podmínek nemůže rozdvojovat. Proto je třeba v zájmu soudcovské nezávislosti určité atributy nezávislosti přiznat i soudnímu funkcionáři, proto má být případně zbaven funkce jen rozhodnutím nezávislého a nestranného orgánu. Zákon kárná řízení jako cestu k odvolání soudních funkcionářů akceptuje, aby ji vzápětí devalvoval stanovením dalšího důvodu, kdy k zániku funkce dochází, a to je uplynutím funkčního období, což lze považovat podle navrhovatele i za porušení čl. 89 odst. 2 Ústavy. Navrhovatel proto zdůraznil, že je-li současně připuštěno opakované jmenování s téměř prázdnou množinou kritérií, vytváří se riziko ovlivňování chování soudců, kteří ve funkci chtějí pokračovat a blíží se konec jejich funkčního období. Navrhovatel si je vědom toho, že Ústavní soud nemůže nutit zákonodárce, aby zřídil orgán soudcovské reprezentace. Může však jasně vymezit, jaká omezení absence takového orgánu při kreaci soudní moci nese. Tyto závěry navrhovatel doplnil příklady řešení z jiných států s modelem soudcovské samosprávy nebo s exekutivním modelem jako v České republice (Rakousku, Německu), kde však jde o jmenování na dobu neurčitou. Připomněl též, že v angloamerických zemích je pak exekutivní jmenování soudního funkcionáře na dobu neurčitou pravidlem, navíc angloamerická teorie mezi pozicí soudce a pozicí soudního funkcionáře vůbec nerozlišuje.
II.e
Neústavnost opakovaného jmenování soudních funkcionářů
28. Další námitku neústavnosti uplatnil navrhovatel v případě zavedení možnosti opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů. Toto ustanovení zní:
"§ 105a
Předseda a místopředseda soudu podle § 102 až 105 může být do své funkce jmenován opakovaně, jestliže
(a) po dobu výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu nebyl shledán odpovědným za kárné provinění, kterého se dopustil během výkonu této funkce, nebo
(b) po dobu výkonu funkce nebyl pravomocně odsouzen za trestný čin.".
29. Návrh odůvodnil tím, že podle jeho názoru je možnost znovujmenování předsedy a místopředsedy soudu v rozporu s nezávislostí soudů a soudců. Platí to zvláště s přihlédnutím k tomu, jak jsou, resp. nejsou formulována kritéria opětovného jmenování, z nichž je patrné, že dominovat nutně budou hlediska v zákoně nevyjádřená. Vzhledem k tomu, že v roli těch, kdo jmenují soudní funkcionáře, vystupují (politické) orgány moci výkonné, a nikoliv např. orgán zahrnující rovněž soudcovskou reprezentaci, vytváří se prostor nejistoty stran toho, jak si bude soudní funkcionář, jenž je rovněž soudcem, počínat ve snaze docílit opětovného jmenování. Takovou nejistotu lze jistě vnímat jako kolidující s požadavky Evropského soudu pro lidská práva, aby soudce nejen nezávislým a nestranným byl, ale takovým se i jevil. Citlivost této tematiky je dále umocněna zachováním stáží soudců na Ministerstvu spravedlnosti, jež se nově prodlužují až na dobu tří let (viz argumentaci sub II.b). Ministr spravedlnosti by mohl jmenovat či ke jmenování navrhovat právě soudce dlouhodobě působící mimo soudy, identifikující se s ministerstvem nebo dokonce konkrétním ministrem, jemuž jako úředníci sloužili. Některá vyjádření ministra spravedlnosti o stážích jako kritériu pro "funkcionářskou kariéru" tyto obavy aktualizují. Podobně jako v nálezu Ústavního soudu k volební reformě tedy jde i zde - mimo jiné - o negativní kumulativní efekt jednotlivých ustanovení zákona.
30. Jako další problém opětovného jmenování vidí navrhovatel přesun části jmenovacích oprávnění od ministra spravedlnosti k prezidentu republiky, který není nikterak vybaven pro sledování činnosti justičních funkcionářů, takže se buď omezí na schválení ministrova návrhu, nebo v rámci svého uvážení uplatní zřetele spíše politické. V evropském srovnání je nepochybné, že možnost opětovného jmenování soudního funkcionáře se uplatňuje jen tam, kde má decisní pravomoc orgán soudcovské reprezentace, nikoliv tedy orgán exekutivní; navíc se s tímto institutem setkáme jen v bývalém postkomunistickém prostoru, nikoliv tedy v Evropě západní.
II.f
Neústavnost přechodných ustanovení k zavedení funkčního období
předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů
31. V této části návrhu navrhovatel napadá samostatně stojící přechodná ustanovení k zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů v bodech 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II části první zákona č. 314/2008 Sb. Napadená ustanovení čl. II bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 zákona č. 314/2008 Sb. znějí:
"Čl. II
Přechodná ustanovení
4. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v roce 1989 a dříve, končí funkční období za 1 rok ode dne účinnosti tohoto zákona.
5. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v roce 1990, končí funkční období za 2 roky ode dne účinnosti tohoto zákona.
6. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 1991 až 1994, končí funkční období za 3 roky ode dne účinnosti tohoto zákona.
7. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 1995 až 1998, končí funkční období za 4 roky ode dne účinnosti tohoto zákona.
8. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 1999 a 2000, končí funkční období za 5 let ode dne účinnosti tohoto zákona.
9. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 2001 a 2002, končí funkční období za 6 let ode dne účinnosti tohoto zákona.
10. Předsedům a místopředsedům vrchních, krajských a okresních soudů, kteří byli jmenováni do své funkce v letech 2003 až 2007 a v roce 2008 přede dnem účinnosti tohoto zákona, končí funkční období za 7 let ode dne účinnosti tohoto zákona.
11. Předsedovi a místopředsedovi Nejvyššího soudu končí funkční období za 5 let ode dne účinnosti tohoto zákona.".
32. Neústavnost stanovení přechodných ustanovení k zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských a okresních soudů spatřuje navrhovatel v tom, že se zde stanovuje konec funkčního období jednotlivých aktuálně působících soudních funkcionářů, a to na dobu kratší, než je nově zákonem stanovené celé funkční období příslušného funkcionáře. Takováto úprava je zásahem do nezávislosti soudní moci a současně jasným případem nepravé retroaktivity, jež je nežádoucí, protože pošlapává legitimní očekávání příslušných funkcionářů. Pro případ, že by Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení funkčního období, navrhovatel uvedl, že by snad ústavně konformní možností bylo vyčerpání celého funkčního období stanoveného zákonem, a to počítáno od účinnosti zákona, bez možnosti arbitrárně toto funkční období zkrátit v přechodných ustanoveních zákona. To zdůraznil na příkladu předsedkyně Nejvyššího soudu, jejíž funkce má zaniknout za pět let, zatímco předsedovi Nejvyššího správního soudu, jmenovanému o necelý rok později, za deset let. To považuje za ukázku legislativní zvůle v podobě porušení zásady formální spravedlnosti (právní rovnosti), rozhodování zákonodárce v individuálních věcech, porušení práva na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny.
II.g
Neústavnost přechodných ustanovení k zavedení funkčního období
předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu
33. Z obdobných důvodů jako u II.d a II.e se navrhovatel domáhá zrušení novelizovaných ustanovení § 13 odst. 3 a § 13a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 314/2008 Sb. (tam čl. III body 2 a 3), kterými se zavádí rovněž funkční období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu a možnost jejich opakovaného jmenování. V tomto případě již není napadeno přechodné ustanovení čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., které stanoví, že předsedovi a místopředsedovi Nejvyššího správního soudu končí funkční období za 10 let ode dne účinnosti tohoto zákona. Napadená ustanovení znějí:
§ 13 odst. 3
"(3) Funkční období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu je 10 let.".
"§ 13a
Předseda a místopředseda Nejvyššího správního soudu může být do své funkce jmenován opakovaně, jestliže
a) po dobu výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu nebyl shledán odpovědným za kárné provinění, kterého se dopustil během výkonu této funkce, nebo
b) po dobu výkonu funkce nebyl pravomocně odsouzen za trestný čin.".
III.
Vyjádření účastníků řízení
34. K návrhu se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili oba účastníci řízení. Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky se vyjádřil dne 12. července 2007 její předseda Ing. Miloslav Vlček, který bez ohledu na to, že navrhovatel napadá jeden ze základních procedurálních postupů v rámci zákonodárného procesu, stanovisko fakticky k návrhu nezaujal. Pouze uvedl, že návrh byl schválen ústavně předepsaným způsobem na schůzi dne 23. června 2008, v hlasování č. 242; z přítomných 155 poslanců bylo pro návrh 109, proti 8. Po schválení Senátem byl návrh podepsán prezidentem republiky a řádně vyhlášen.
35. Za Senát se obsáhle vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který především zrekapituloval obsah návrhu. Uvedl bližší okolnosti projednávání návrhu v Senátu, kde se ministr spravedlnosti J. Pospíšil přihlásil jak k původnímu vládnímu návrhu, tak i k textu, který v pozměněné podobě vyšel z Poslanecké sněmovny. Zpravodajská zpráva senátorky J. Rippelové obsahovala zásadní výhradu ke způsobu projednávání předlohy v Poslanecké sněmovně formou komplexního pozměňovacího návrhu. O předloze proběhla živá diskuse v ústavněprávním výboru Senátu za hojné účasti hostů (např. JUDr. Josef Baxa, předseda Nejvyššího správního soudu, JUDr. Iva Brožová, předsedkyně Nejvyššího soudu, zástupci Soudcovské unie České republiky a další). Návrhem se rovněž zabývala Stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury se závěry, ze kterých podle předsedy Senátu navrhovatel částečně vychází. Dne 16. července 2008 projednal návrh zákona Senát. Z přítomných 54 senátorů se pro návrh vyjádřilo 35 senátorů, 12 bylo proti. Dále předseda Senátu informoval blíže o obsahu projednávání návrhu zákona a poukázal na problém složitě koncipovaného návrhu na jeho zrušení, kde dochází ke směšování hledisek procedurální a materiální protiústavnosti (viz sub II.a a sub II.b). Upozornil též na to, že procedurální pojetí protiústavnosti, transformované v prostřední variantě (zde označena jako II.b) petitu do "hmotněprávního výrazu", by v případě derogace vedlo k nežádoucím, potažmo smysl nedávajícím mezerám v zákonném textu, stejně jako na pominutí čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. v poslední variantě návrhu. Vlastní rozhodnutí předseda Senátu ponechal na Ústavním soudu.
IV.
Formální předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
36. Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh byl podán podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu skupinou 21 senátorů a po formální stránce je v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda právní předpis, kterého se návrh týká, byl schválen v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
37. Nejdříve bylo třeba posoudit podmínky řízení ve smyslu § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu. Zákon o soudech a soudcích byl mezitím změněn zákonem č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a zákonem č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím trestního zákoníku, tyto zákony se však nedotkly ustanovení, jejichž ústavnost je předmětem tohoto řízení. Rovněž tak se návrhu nedotýkají novely zákona o soudech a soudcích provedené zákony č. 217/2009 Sb. (dotčen § 42) a č. 227/2009 Sb. (§ 175a). Totéž platí pro novelizace soudního řádu správního zákonem č. 7/2009 Sb. (§ 41, 45, 49 a 55) a č. 320/2009 Sb. (§ 89 odst. 5) a ústavním zákonem č. 195/2009 Sb. (zrušen).
38. Základní otázkou, z hlediska splnění požadavků legislativní procedury, byla samotná varianta petitu návrhu uvedená výše sub II.a. V případě, že by Ústavní soud dospěl ke shodnému závěru jako navrhovatel, nebylo by již třeba dále v řízení pokračovat a návrh by byl vyřízen již na tomto místě zrušením zákona č. 314/2008 Sb. Totéž by platilo pro druhou variantu petitu (též sub II.a) v případě, že by takový způsob změny byl posuzován nikoli jako porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí, nýbrž jako obsahový rozpor s ústavním pořádkem. K výše popsané argumentaci navrhovatele Ústavní soud konstatuje, že v této části jsou oba návrhy v podobě první a druhé varianty petitu nedůvodné.
39. K obsáhlým argumentům, předestřeným navrhovatelem sub II.a (body 4 až 14), Ústavní soud uvádí, že již několikrát projednával návrh na zrušení zákona, jehož základem byl komplexní pozměňovací či pozměňovací návrh [zejména nález č. 88/2008 Sb. (viz výše), dále např. nález č. 257/2008 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873), č. 163/2009 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/08ze dne 21. 4. 2009 (N 90/53 SbNU 159) a nejnověji č. 9/2010 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/09ze dne 1. 12. 2009 (N 250/55 SbNU 415)]. Nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly parlamentního práva [výslovně např. v nálezu č. 160/2008 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/07ze dne 13. 3. 2008 (N 56/48 SbNU 791) konstatoval, že k přijetí a vydání napadeného zákona č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, došlo předepsaným způsobem (obdobně nález č. 163/2009)]. Naopak v nálezusp. zn. III. ÚS 455/08ze dne 10. března 2009 (N 51/52 SbNU 511) vzal Ústavní soud za směrodatnou při výkladu právního předpisu právě tu část, která do něj byla vložena teprve v rámci tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. Stejně tak v případě nálezu č. 37/2007 Sb. (viz výše) v této souvislosti Ústavní soud pouze s odkazem na názor vyjádřený v odborné literatuře (Kysela, J.: Tvorba práva v ČR: truchlohra se šťastným koncem?, Právní zpravodaj č. 7/2006) připomněl, že by vláda měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu. V daném případě je však evidentní, že tento návrh byl iniciován právě vládou, která svým zastupováním při projednávání návrhu novely zákona o soudech a soudcích pověřila ministra spravedlnosti. Není úkolem a kompetencí Ústavního soudu, aby zkoumal všechny detaily a postupy při přijímání zákonů, pokud to neodporuje ústavním pravidlům zákonodárného procesu (viz nález č. 331/2005 Sb. - viz výše). Neshledal to ani v případě komplexního pozměňovacího návrhu, který při svém jednání použil Senát [nález č. 207/2003 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/02ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263 Sb.)]. Námitka použití komplexního pozměňovacího návrhu v nálezu č. 88/2008 Sb. (viz výše) byla uplatněna jen jako odlišné stanovisko. Stejně tak skutečnost, že návrh v této části postrádá odůvodnění naplňující požadavky § 86 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, sama o sobě nevede k neústavnosti takto projednaného a schváleného zákona. Navrhovatel sice v této části upozorňuje na aktuální problémy praxe zákonodárného procesu, ty však nedosahují úrovně neústavnosti.
40. Tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou již delší dobu součástí reglementového práva v České republice. Na jejich základě jsou schvalovány i zákony ústavní. Ústavní soud přitom dosud neměl důvod zpochybnit tuto proceduru ani v případě, že vzešla jako iniciativa určitého výboru Poslanecké sněmovny při projednávání vládních návrhů zákonů (obvyklý případ), ani v případě, že by tato iniciativa vzešla ve skutečnosti od vlády, která tím usilovala eliminovat nepříznivé dopady poslaneckých návrhů [viz nález č. 257/2008 Sb. (viz výše) v souvislosti s novelou obchodního zákoníku provedenou zákonem č. 216/2005 Sb. a Syllová, J. a kol.: Parlament České republiky. 2. vyd. Praha 2008, s. 237]. Jednací řád Poslanecké sněmovny pojem komplexního pozměňovacího návrhu nezná. Jedná se o jeden z institutů parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku, kdy se návrh zákona projednává na základě zákonodárné iniciativy oprávněného navrhovatele podle čl. 41 odst. 2 Ústavy (zde tisk č. 425/0), avšak podkladem pro jednání je právě komplexní pozměňovací návrh (zde tisk č. 425/1) příslušného sněmovního výboru (zde to byl ústavněprávní výbor). To však neznamená, že subjekt s právem zákonodárné iniciativy přestává být "pánem návrhu", neboť se jedná stále o jeho zákonodárnou iniciativu. Proto pouze on s tímto návrhem (byť v podobě komplexního pozměňovacího návrhu) disponuje a může jej vzít zpět bez dalšího do ukončení rozpravy ve druhém čtení, ve kterém se na podkladě komplexního pozměňovacího návrhu o jeho zákonodárné iniciativě jedná (§ 64 ve spojení s § 86 odst. 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), se souhlasem Poslanecké sněmovny ještě i ve třetím čtení.
41. Komplexní pozměňovací návrh v podobě tisku č. 425/1 byl proto stále jen pozměňovacím návrhem ve smyslu § 63 odst. 1 bodu 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Vláda jako navrhovatel proto měla rovněž možnost postupovat podle § 63 odst. 2 jednacího řádu a navrhnout přerušení projednávané věci, v případě nevyhovění jej vzít zpět podle § 64 jednacího řádu. V daném případě tak vláda nepostupovala, naopak její zástupce návrh podpořil při jednání v Poslanecké sněmovně a obhajoval v Senátu. To, že vládu zastupující ministr při druhém čtení návrhu 18. června 2008 v Poslanecké sněmovně prohlásil, že může "konstatovat za Ministerstvo spravedlnosti, že s těmito doplňky souhlasíme", nic nemění na tom, že se jednalo o návrh vládní a stanovisko zástupce vlády. Proto Ústavní soud nepovažuje tento postup nejen za narušující obecně pravidla ústavně předepsaného postupu schvalování zákonů, ale ani za obsahově rozporný s ústavním pořádkem v konkrétním případě schvalování tisku č. 425/0 v Poslanecké sněmovně. Jiný postup by konečně znamenal, že Ústavní soud, stejně jako v případě tzv. přílepků (nález č. 37/2007 Sb. - viz výše), založí pro futuro povinnost ex offo přezkoumávat každý návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rovněž z hlediska toho, zda přezkoumávaný zákon nebyl přijat na základě komplexního pozměňovacího návrhu (první varianta petitu - sub 4) a zda v tomto případě byla šetřena reglementová práva iniciátora návrhu, případně ad hoc (druhá varianta petitu - sub 5), zda obsahuje dostatečně dlouhé odůvodnění. Takovýto neústavní zásah tato procedura nepředstavuje. Zde Ústavní soud připomíná, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly schváleny dvě klíčové součásti ústavního pořádku - v roce 1991 Listina a v roce 1992 Ústava .
42. Proto byl v těchto částech návrh zamítnut jako nedůvodný. Kromě toho musí pro úplnost Ústavní soud uvést, že v případě námitky neústavního postupu při schvalování zákonů platí navrhovatelem zmíněný princip minimalizace zásahu tak, že v takovém případě se již o obsahu zákona nerozhoduje [srov. nálezy č. 30/1998 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399), č. 476/2002 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25) a č. 283/2005 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 13/05ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593) a usnesenísp. zn. Pl. ÚS 5/98ze dne 22. 4. 1999 (U 32/14 SbNU 309)]. Vůbec tak již není možná kombinace petitů uvedených sub II a v té podobě, že by návrh částečně ústavní byl nebo částečně ústavní nebyl. Ústavní soud si proto nemůže v takovém případě vybírat to, co přezkoumávat bude a co nikoli, neboť to je věcí rozhodování uvnitř komor Parlamentu. Ústavní soud (viz nález č. 331/2005 Sb. - viz výše) se zde musí omezit na dodržení ústavních pravidel zákonodárného procesu a na hodnocení výsledku rozhodnutí Parlamentu při jejich dodržení. Zachovává-li jednací řád komory postavení navrhovatele zákona jako pána návrhu, není zde obecně prostor pro zásah Ústavního soudu. Úkolem Ústavního soudu proto nemůže být, aby podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu obligatorně podrobil každý návrh výše uvedenému přezkumu, který by vyšel za hranice procedury a znamenal hodnocení obsahové. I zde platí, že vláda při provádění své politiky musí dbát na svá práva. Není proto ani korektní, aby např. v dalším volebním období byl takový postup předchozí vlády dodatečně zpochybňován.
43. Návrh byl proto v této části z hlediska obou argumentačních rovin, jak byly navrhovatelem předestřeny (sub II.a), tj. procesní i hmotněprávní, zamítnut jako nedůvodný.
V.
Posouzení ústavnosti návrhem dotčených jednotlivých ustanovení
44. Na tomto základě Ústavní soud posoudil zbývající část návrhu v bodech označených jako II.b až II.g, a to jak z hlediska samotného napadeného ustanovení, tak z hlediska argumentace s tím spojené. Za základ vzal proto třetí petit návrhu s tím, že není v tomto případě podstatné, že navrhovatel v komplikovaných variantách nenavrhl zrušení i přechodného ustanovení čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., neboť v případě vyhovění tomuto návrhu (zavedení funkčního období předsedy Nejvyššího správního soudu) by jednak ztratilo samo o sobě smysl, jednak netrpí vadami vytýkanými ostatním napadeným ustanovením, když problém čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. spočíval jen v proceduře jeho přijetí (komplexní pozměňovací návrh).
45. Obecně Ústavní soud předesílá, že v rámci svého postavení se mohl zabývat pouze napadenými ustanoveními zákona o soudech a soudcích a zákona č. 314/2008 Sb., nikoli množinou všech právních řešení postavení soudců a soudních funkcionářů na jedné straně a orgánů moci zákonodárné či zejména výkonné (prezident republiky, vláda, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo financí) na straně druhé. Role Ústavního soudu spočívá v posouzení napadených ustanovení, nikoli v rozvíjení úvah de lege ferenda a hledání vhodných legislativních řešení tam, kde k tomu zákonodárci dává ústavní pořádek prostor. Jsou-li proto možná jiná řešení na bázi soudcovské samosprávy, avšak Ústava taková řešení nepožaduje, není možné z tohoto pohledu hodnotit napadenou zákonnou úpravu, ani ji proto napadat. Stejně tak nebylo možné vracet se k historickým souvislostem soudní správy ve vazbě na federativní uspořádání (neexistence federálního ministerstva spravedlnosti v československé federaci na rozdíl od většiny federací, a tím i jiná pozice Nejvyššího soudu mimo dosah republikových ministerstev spravedlnosti). Konečně je třeba zdůraznit, že navrhovatel svou argumentaci opírá o působení "negativního kumulativního efektu" (sub 29) jednotlivých ustanovení novely zákona o soudech a soudcích. Zásah do nezávislosti soudů spatřuje v provázanosti působení jednotlivých novelizovaných řešení. Ústavní soud musí v této souvislosti připomenout, že tato jeho doktrína [zejména nálezy č. 64/2001 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 42/2000ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113), č. 349/2002 Sb. (viz výše) a č. 318/2009 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445)] může vést k posílení argumentační pozice navrhovatele tam, kde současně platí všechny jím namítané ústavní vady právní úpravy. V případě, že je váha jednotlivých namítaných vad u části napadených ustanovení zpochybněna, klesá tím i jejich dopad na jiná ustanovení, která pak mohou v testu ústavnosti obstát. Konečně musí Ústavní soud zdůraznit, že se musel omezit pouze na výtky směřované proti konkrétním ustanovením zákona o soudech a soudcích, aniž mohl své závěry vztáhnout na jiná řešení vnesená do tohoto zákona po vynesení nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02(č. 349/2002 Sb.) - viz výše.
V.a
Ústavnost přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti podle § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích
46. Jako dvě první otázky Ústavní soud posoudil důvodnost návrhu na zrušení slov "ministerstvu nebo" v § 68 odst. 1 a v § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích a dále § 100a zákona o soudech a soudcích (sub II.b). Tato ustanovení jsou součástí zákona č. 314/2008 Sb. (viz jeho body 4, 5 a 28), avšak byla již obsažena v původním textu vládního návrhu, nikoli v komplexním pozměňovacím návrhu, takže nejsou předmětem výtek uvedených ve variantách petitu návrhu sub II.a. V tomto bodě dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh je důvodný jen zčásti. Byl přitom veden následujícími úvahami.
47. Návrh označený jako II.b představuje dvě samostatné části. V prvé části se navrhuje zrušení možnosti přidělit soudce v zájmu využití jeho zkušeností k Ministerstvu spravedlnosti, přičemž o jeho přidělení rozhoduje ministr spravedlnosti se souhlasem soudce a po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce přidělen podle § 67 nebo přeložen podle § 71 a 72 zákona o soudech a soudcích k výkonu funkce. Pro posouzení ústavní stránky věci zde má zásadní význam skutečnost, že nálezemsp. zn. Pl. ÚS 7/02(č. 349/2002 Sb.) bylo ustanovení § 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, v tehdy platném znění, ve slovech "ministerstvu nebo" jako neústavní zrušeno pro rozpor s čl. 82 odst. 3 Ústavy. Zákon č. 192/2003 Sb. v bodě 11 do § 68 odst. 1 zrušené ustanovení ve slovech "ministerstvu nebo" opět vrátil, stejně jako (bodem 20) v § 99 odst. 1 písm. c), kde bylo toto ustanovení citovaným nálezem rovněž zrušeno. Ústavní soud poznamenává, že stejně tak s přidělením soudců k Ministerstvu spravedlnosti počítá § 68 odst. 4 zákona o soudech a soudcích. Toto ustanovení však nebylo napadeno ani v řízení ve věcisp. zn. Pl. ÚS 7/02ani v projednávané věci. V citovaném nálezu (č. 349/2002 Sb.) Ústavní soud dospěl k závěru, že imanentním rysem soudcovské funkce je kontinuálnost jejího výkonu. Proto členství v poradních orgánech ministerstva, vlády i obou komor Parlamentu, stejně jako plnění úkolů těchto odlišných složek státní moci, je v rozporu s principem dělby moci, nehledě k tomu, že osobní a mimosoudní vazby, k nimž při takové činnosti dochází, nevyhnutelně zvyšují pravděpodobnost možného střetu zájmů a činí tak nestrannost v podobě nepodjatosti soudců zpochybnitelnou. V platném znění zákona o soudech a soudcích byl tento neústavní stav ještě dále podtržen tím, že doba přidělení se nyní prodloužila až na tři roky oproti možnosti přidělení na dobu jednoho roku ve zrušeném § 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, ve znění platném do 1. července 2003, kdy bylo toto ustanovení zrušeno nálezem č. 349/2002 Sb. Tím je požadavek kontinuálního výkonu soudcovské funkce ještě více zpochybněn a naopak námitka sepětí s výkonnou mocí stává se ještě závažnější. To je navíc třeba vidět v souvislosti s tím, že proces přípravy, výběru a přidělování soudců je v České republice, ve srovnání se státy s rozvinutou soudcovskou samosprávou, v rukou výkonné moci, zejména pak Ministerstva spravedlnosti. Ústavnímu soudu je známo, že tato praxe je možná i v jiných státech (Francie, Švédsko, SRN, Itálie, Polsko, Slovensko, Rakousko), avšak pro posouzení této otázky je nutné přihlížet ke specifickým poměrům v České republice a k roli Ministerstva spravedlnosti při přípravě na soudcovskou funkci a při kariérním postupu soudců, stejně jako k délce přeložení a náplni činnosti přeložených soudců u jiných státních orgánů v jiných státech. Proto Ústavní soud setrval na svém právním názoru v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02(č. 349/2002 Sb.) a nadále považuje přidělování soudců k plnění úkolů v rámci jiné větve státní moci za činnost odporující čl. 82 odst. 3 Ústavy, a vzhledem k tomu, že tento právní názor Ústavní soud již jednou vyslovil (nálezsp. zn. Pl. ÚS 7/02), tak i čl. 89 odst. 2 Ústavy; v tomto ohledu se rovněž ztotožňuje s připomenutím navrhovatele ohledně požadavku zachování tzv. vnější či objektivní nezávislosti soudce, který by se takovým způsobem měl účastníkům řízení, ale i veřejnosti jevit.
48. Nelze též nevidět, že v této souvislosti § 99 odst. 3 zákona o soudech a soudcích stanoví, že po dobu dočasného zproštění výkonu funkce za účelem přidělení k Ministerstvu spravedlnosti náleží soudci plat a další náležitosti spojené s výkonem funkce soudce podle zvláštního právního předpisu, kterým však je zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, nikoli podle zákoníku práce. Ve své judikatuře již Ústavní soud vícekrát zdůraznil důvody, pro které je třeba soudcům poskytnout ochranu před odnímáním platů či dalších náležitostí spojených s výkonem soudcovské funkce [nejnověji v řízeních vedených podsp. zn. Pl. ÚS 24/07- nález ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 1/08- nález ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.),sp. zn. Pl. ÚS 2/08- nález ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 13/08- nález ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.)]. V tomto případě však tyto důvody nemohou platit, neboť v ústředním orgánu státní správy k výkonu soudní moci docházet nemůže, takže nutně vzniká nerovnost v platovém ohodnocení zaměstnanců takového orgánu na základě § 110 zákoníku práce a přidělených soudců na základě zákona č. 236/1995 Sb., ačkoli v tomto případě soudnictví nevykonávají a jsou navíc dočasně podle § 99 odst. 1 písm. c) zákona o soudech a soudcích výkonu soudcovské funkce zproštěni.
49. Zrušení slov "ministerstvu nebo" v § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích je již jen důsledkem jejich zrušení v ustanovení § 68 odst. 1. Jak již bylo uvedeno, přidělení soudce k ministerstvu spravedlnosti je upraveno rovněž v § 68 odst. 4 a v § 99 odst. 1 písm. c) zákona o soudech a soudcích. Tato ustanovení sice nebyla navrhovatelem napadena, po zrušení výše uvedených ustanovení se však stávají bezpředmětnými, neboť v nich uvedená hypotéza "byl-li dočasně přidělen k ministerstvu" se již nemůže naplnit v důsledku zrušení slov "ministerstvu nebo" v § 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
V.b
Ústavnost možnosti dočasného zproštění výkonu funkce (§ 100a zákona o soudech a soudcích)