Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Eliška Wagnerová ze dne 6. října 2010sp. zn. Pl. ÚS 39/08ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátorka Mgr. Soňa Paukrtová, na zrušení bodů 1, 2, 3, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 41, 42 a 49 čl. I, bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II, bodů 2 a 3 čl. III, jakož i čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a dále na zrušení slov "ministerstvu nebo" v § 68 odst. 1 a v § 68 odst. 2 písm. b) a na zrušení § 100a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., in eventum na zrušení: v zákoně č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 228/2002 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 349/2002 Sb., zákona č. 192/2003 Sb., zákona č. 441/2003 Sb., zákona č. 626/2004 Sb., zákona č. 349/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 79/2006 Sb., zákona č. 221/2006 Sb., zákona č. 233/2006 Sb., zákona č. 264/2006 Sb., zákona č. 267/2006 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 397/2006 Sb., zákona č. 184/2008 Sb. a zákona č. 314/2008 Sb., v § 15 odst. 1 slova "místopředsedů", v § 15 odst. 2 slova "místopředsedové", v § 23 odst. 1 slova "místopředsedů", § 102, § 103 odst. 1 a 2, § 104 odst. 1 a 2, § 105 odst. 1 a 2, § 105a, § 108 odst. 2, v § 119 odst. 2 slov "místopředsedové Nejvyššího soudu", v § 121 odst. 2 slova "místopředsedové", v § 168 slova "místopředsedy", dále v zákoně č. 314/2008 Sb. v čl. II bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11, dále § 13 odst. 3 a § 13a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., a v souvislosti s tím čl. IV v zákoně č. 314/2008 Sb., a dále slov "ministerstvu nebo" v § 68 odst. 1 a v § 68 odst. 2 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., ve znění zákona č. 314/2008 Sb., a na zrušení § 100a téhož zákona, in eventum na zrušení slova "místopředsedů" v § 15 odst. 1, § 23 odst. 1 a v § 102 odst. 2, slova "místopředsedové" v § 15 odst. 2 a v § 121 odst. 2, slova "místopředsedy" v § 102 odst. 1 a v § 168 a slova "místopředsedové Nejvyššího soudu" v § 119 odst. 2, dále slov "ministerstvu nebo" v § 68 odst. 1 a v § 68 odst. 2 písm. b), dále § 100a, § 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2, § 105a, § 108 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., ve znění zákona č. 314/2008 Sb.; dále ustanovení § 13 odst. 3 a § 13a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 314/2008 Sb., a ustanovení bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II části první zákona č. 314/2008 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 294/2010 Sb.).
Výrok
I. Ustanovení § 68 odst. 1 ve slovech "ministerstvu nebo", ustanovení § 68 odst. 2 písm. b) ve slovech "ministerstvu nebo" a ustanovení § 100a odst. 1 písm. b) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ustanovení § 102 odst. 1 ve slovech "a místopředsedy" zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem 1. října 2011.
III. Ustanovení bodu 11 čl. II zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem 1. října 2011.
IV. Ustanovení § 105a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, a ustanovení § 13a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
V. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu
1. Skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") podala návrh na zahájení řízení podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), v jehož rubrice požaduje "zrušení částí zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, in eventum zrušení některých ustanovení zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona č. 151/2002 Sb., zákona č. 228/2002 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 349/2002 Sb., zákona č. 192/2003 Sb., zákona č. 441/2003 Sb., zákona č. 626/2004 Sb., zákona č. 349/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 79/2006 Sb., zákona č. 221/2006 Sb., zákona č. 233/2006 Sb., zákona č. 264/2006 Sb., zákona č. 267/2006 Sb., zákona č. 342/2006 Sb., nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 397/2006 Sb., zákona č. 184/2008 Sb. a zákona č. 314/2008 Sb., jakož i některých ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění zákona č. 192/2003 Sb., zákona č. 22/2004 Sb., zákona č. 237/2004 Sb., zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 555/2004 Sb., zákona č. 127/2005 Sb., zákona č. 350/2005 Sb., zákona č. 357/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 79/2006 Sb., zákona č. 112/2006 Sb., zákona č. 159/2006 Sb., zákona č. 165/2006 Sb., zákona č. 189/2006 Sb., zákona č. 267/2006 Sb. a zákona č. 314/2008 Sb., a některých ustanovení zákona č. 314/2008 Sb.".
2. S ohledem na způsob formulace rubriky návrhu, strukturu jeho odůvodnění a závěrečný petit (nekryje se s rubrikou) je třeba uvést, že návrh se ve skutečnosti skládá z několika různě kombinovaných a různě odůvodněných návrhů, ve kterých navrhovatel vždy požaduje zrušení určité části ustanovení výše uvedených právních předpisů, a v případě, že by Ústavní soud v této části návrhu nepřistoupil na předestřenou argumentaci a takto odůvodněnému návrhu nevyhověl, navrhuje další formulace petitu in eventum. Proto bylo třeba, v zájmu přehlednosti, návrh podle jednotlivých variant petitu rozložit na jednotlivé námitky neústavnosti a postupně k nim zaujmout stanovisko. Jako rozhodující ve smyslu své judikatury [již nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/93ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)] vzal Ústavní soud varianty petitu návrhu, neboť rubrika a odůvodnění s ním vždy nekorespondují. Souhrnně a obecně možno konstatovat, že navrhovatel:
a) Upřednostnil zrušení těch částí zákona č. 314/2008 Sb., jejichž přijetí podle jeho názoru představuje porušení procesních pravidel zákonodárného procesu cestou komplexního pozměňovacího návrhu. Tento návrh je spojen s návrhem na zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích s odlišnou argumentací, neboť tato ustanovení nebyla dotčena projednáním vládního návrhu formou komplexního pozměňovacího návrhu.
b) Pro případ, že se s jeho argumentací Ústavní soud neztotožní, navrhl navrhovatel zrušení stejných částí zákona č. 314/2008 Sb., avšak z důvodu jejich hmotněprávního nesouladu s ústavními předpisy. V tomto případě by tak bylo třeba zrušit příslušná níže uvedená ustanovení v zákonech, které zákon č. 314/2008 Sb. novelizoval. Rovněž tato varianta petitu je spojena s návrhem na zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích.
c) Konečně pro případ, že by ani tomuto návrhu Ústavní soud nevyhověl, navrhovatel předkládá ke zrušení některá ustanovení zákona o soudech a soudcích a soudního řádu správního, novelizovaná zákonem č. 314/2008 Sb., popř. některá samostatná ustanovení zákona č. 314/2008 Sb. s odůvodněním, které již není založeno na tvrzené neústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu. I v tomto případě se navrhuje zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích.
S ohledem na formulaci odůvodnění návrhu a jeho rozložení do tří variant petitu se Ústavní soud rozhodl pro postup, kdy bude nejdříve posouzena otázka ústavnosti postupu přijetí zákona č. 314/2008 Sb. a následně námitky navrhovatele založené na tvrzeném nesouladu jednotlivých novelizovaných ustanovení zákona o soudech a soudcích, soudního řádu správního a samostatně stojících ustanovení zákona č. 314/2008 Sb. s ústavním pořádkem.
II.
Text napadených ustanovení a argumentace navrhovatele
3. Navrhovatel napadá jednotlivé části zákona č. 314/2008 Sb. z důvodů procesních a v takovém případě je jeho návrh směřován proti samotnému novelizujícímu zákonu č. 314/2008 Sb., jak to odpovídá ustálené judikatuře Ústavního soudu. V eventuálních variantách již napadá obsah provedené novelizace a jeho návrh směřuje proti novelizovaným zákonům o soudech a soudcích a soudnímu řádu správnímu [viz varianty petitu sub 2b) a 2c)], popř. proti čl. II a IV zákona č. 314/2008 Sb., které mají samostatný význam a nejsou novelizujícími ustanoveními.
II.a
Neústavnost institutu komplexního pozměňovacího návrhu
4. Navrhovatel nejdříve požaduje, aby Ústavní soud zrušil body 1, 2, 3, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 38, 41, 42 a 49 čl. I, body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II (přechodná ustanovení k zavedení funkčního období v zákoně o soudech a soudcích), body 2 a 3 čl. III (zavedení funkčního období předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu a možnost opakovaného jmenování), jakož i čl. IV zákona č. 314/2008 Sb. (přechodná ustanovení k zavedení funkčního období v soudním řádu správním). Napadená ustanovení v tomto případě není třeba uvádět. Jsou jako celek součástí tzv. komplexního po-změňovacího návrhu, jehož použití (bez ohledu na to, co je jeho obsahem) považuje navrhovatel za neústavní. Neústavním tak je podle navrhovatele již sám postup přijetí této části zákona č. 314/2008 Sb., což dopadá na výše uvedené body jeho čl. I, čl. II, čl. III a čl. IV. V takovém případě by byla tato část návrhu vypořádána tím, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že uvedené části zákona č. 314/2008 Sb. nebyly přijaty ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatel tak sice navrhuje zrušení zákona z důvodu nedodržení procedury, nicméně navrhuje zrušení jen některých tím postupem přijatých ustanovení (sub 12 a 13).
5. Pro případ, že Ústavní soud základní návrh [sub 2a)] posoudí jinak a dospěje k závěru, že argumenty k němu předestřené jsou - jak uvádí navrhovatel - spíše hmotněprávního charakteru, je in eventum navrhováno zrušení všech ustanovení zákona č. 6/2002 Sb. a č. 150/2002 Sb., která jsou v nich změněna těmi ustanoveními zákona č. 314/2008 Sb., jež přesáhla rozsah původní zákonodárné iniciativy vlády. V zákoně o soudech a soudcích se proto navrhuje zrušit
- v § 15 odst. 1 slova "místopředsedů",
- v § 15 odst. 2 slova "místopředsedové",
- v § 23 odst. 1 slova "místopředsedů",
- jako celek § 102, § 103 odst. 1 a 2, § 104 odst. 1 a 2, § 105 odst. 1 a 2, § 105a, § 108 odst. 2,
- v § 119 odst. 2 slova "místopředsedové Nejvyššího soudu",
- v § 121 odst. 2 slova "místopředsedové",
- v § 168 slova "místopředsedy".
Dále se v této souvislosti navrhuje zrušit v zákoně č. 314/2008 Sb. v čl. II body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, § 13 odst. 3 a § 13a, a v souvislosti s tím čl. IV v zákoně č. 314/2008 Sb.
6. Tato druhá varianta petitu návrhu [sub 2b)] je, jak již bylo uvedeno, z hlediska rozsahu totožná s variantou sub 2a), liší se jen východiskem pro argumentaci. Zatímco v prvém případě se navrhuje zrušení vybraných bodů zákona č. 314/2008 Sb., tj. novelizací výše uvedených zákonů jdoucích nad rámec původní zákonodárné iniciativy vlády, druhá varianta petitu návrhu navrhuje zrušit jednotlivá ustanovení těchto novelizovaných zákonů v rozsahu, v jakém byla novelizována zákonem č. 314/2008 Sb. V tomto případě navrhovatel svou argumentaci blíže nerozvedl, pouze uvedl, že překročení rozsahu původní zákonodárné iniciativy vlády by bylo možno považovat (když ne procesně) za porušení ústavního pořádku z hmotněprávního hlediska. Tato varianta petitu je tak argumentačně totožná s předchozí variantou námitek směřujících proti ústavnosti tzv. komplexních pozměňovacích návrhů. V tomto případě se tak jedná o ústavnost výše uvedených ustanovení zákona o soudech a soudcích, bodů 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 čl. II a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., § 13 a 13a v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
7. Ústavně závadná procesní pochybení při projednávání tisku Poslanecké sněmovny č. 425, která navrhovatel Ústavnímu soudu předestřel, spočívají ve způsobu přijetí zákona č. 314/2008 Sb. formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. K tomu navrhovatel uvedl, že Ústava České republiky (dále jen "Ústava") ve svém čl. 41 vyjmenovává subjekty zákonodárné iniciativy a v dalších ustanoveních konstruuje základy zákonodárného procesu, na něž jsou kladeny další vrstvy tzv. reglementového práva v podobě zákonné úpravy či autonomních usnesení parlamentních komor, parlamentních zvyklostí a ustálené praxe. Zdůraznil, že Ústavní soud poskytuje ochranu především výslovné úpravě ústavní [viz nález č. 331/2005 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 23/04ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9)], nikoliv však pouze jí [srov. např. nálezy č. 476/2002 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25) a č. 37/2007 Sb. - nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349]. Význam jednotlivých vrstev pravidel zákonodárného procesu totiž neplyne pouze z případného stupně právní síly, ale též z míry detailnosti úpravy: čím stručnější úprava na vyšším stupni právní síly, tím významnější úprava stupně nižšího.
8. Navrhovatel dále uvedl, že z práva zákonodárné iniciativy vyplývá právo nejen návrh zákona podat, ale také právo, aby byl projednán. Podstatné je, že k právu zákonodárné iniciativy je akcesorickým právo podávat pozměňovací návrhy. Ty však nesmí podle jeho názoru nabývat podoby "zastřené zákonodárné iniciativy". Zde připomněl, že Ústavním soudem již byly identifikovány a zakázány tzv. přílepky (nález č. 37/2007 Sb.), přičemž tzv. komplexní pozměňovací návrhy jsou podle něj institutem příbuzným, neboť jejich podstatou je nahrazení celého textu předloženého návrhu zákona kompletním textem novým, zpravidla připraveným věcně příslušným parlamentním výborem, ač ten podle Ústavy právem zákonodárné iniciativy nedisponuje. Komora tak fakticky přestane jednat o řádně podaném návrhu zákona, aniž by jej schválila nebo zamítla. Pozměňovací návrhy poslanců přitom od tohoto okamžiku mají být formulovány ve vztahu k tomuto novému "návrhu zákona", ač ti si je mohli v dobré víře a po konzultacích s vnějšími subjekty připravovat k návrhu zákona původnímu. Podobně jako u tzv. přílepků chybí komplexním pozměňovacím návrhům řádná příprava, odůvodnění, vláda nemá šanci se k nim vyjádřit, neboť projednávala jiný (původní) návrh zákona, ukrácena mohou být práva parlamentní menšiny, zvyšuje se riziko vzniku zákona stojícího v konfliktu s požadavky srozumitelného, přehledného a předvídatelného práva, neboť je připravován ve specifických časových podmínkách uvnitř Parlamentu. Postup přijímání závažných zákonů cestou komplexních pozměňovacích návrhů tak je v rozporu s "právem na dobré zákonodárství" a zásadou slyšet všechny strany, které byly vyjádřeny v nálezu Ústavního soudu č. 37/2007 Sb.
9. Další námitkou v tomto směru je, že komplexní pozměňovací návrhy, jež se "míjejí" s prvním sněmovním čtením a deformují čtení druhé, zasahují i hlubší vrstvy parlamentních procedur, které jsou neutrální jen ve smyslu nestrannosti, nikoliv však nehodnotovosti; naopak mají umožnit informování veřejnosti o rozhodovacím procesu, slyšení dotčených zájmů, zvážení nejrůznějších implikací, včetně ústavních, čímž sledují hodnoty transparentního, rozvážného, poučeného a inklusivního vládnutí.
10. Forma komplexního pozměňovacího návrhu je podle navrhovatele rovněž v rozporu se zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, protože nesměřuje k vypuštění, rozšíření či změně některých částí původního návrhu [srov. jeho § 63 odst. 1 bod 5 písm. a)], nýbrž k jeho úplnému nahrazení, aniž by však byl např. vybaven důvodovou zprávou (písemným odůvodněním), bez níž (nejen) senátoři jen obtížně seznávají úmysl zákonodárce. Současně neumožňuje posoudit tzv. úzký vztah jednotlivých pozměňovacích návrhů k měněné předloze. Pouze jednotlivé pozměňovací návrhy mohou korektně upravovat dílčí legislativní záměry navrhovatele zákona ve vztahu k témuž předmětu.
11. Ze všech uváděných důvodů považuje navrhovatel institut komplexního pozměňovacího návrhu za rozporný přinejmenším s čl. 1 odst. 1, čl. 41 a 44 Ústavy.
12. Nicméně se navrhovatel nedomáhá zrušení zákona č. 314/2008 Sb. jako celku, a to proto, že jednak považuje za účelné minimalizovat derogační zásahy Ústavního soudu, jednak uznává odlišný způsob přípravy a projednání původních a nově doplněných částí zákona spojených v jediném komplexním pozměňovacím návrhu. Proto zohledňuje nejen formu, ale i jeho obsah, což je přístup poněkud odlišný od tzv. přílepků, které lze od zbytku zákona oddělit technicky relativně snadno. V tomto ohledu je možné odlišit ustanovení, která byla řádně podána vládou jako součást vládního návrhu, od ustanovení, jež do návrhu zákona vnesl ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny. Ta první jsou zpracována řádným způsobem a vybavena důvodovou zprávou, k těm druhým je jen několikavěté zdůvodnění přednesené na schůzích obou komor, ze kterého neplyne, jaké varianty úpravy byly zvažovány. Navrhovatel přitom nepovažuje za podstatné, že rovněž text doplněný ústavněprávním výborem vznikl nejspíše na Ministerstvu spravedlnosti a že ministr spravedlnosti J. Pospíšil komplexní pozměňovací návrh podpořil. To je podle navrhovatele možná ještě horší, protože vědomě došlo k porušení stanovených postupů. Zákonodárnou iniciativou disponuje vláda, a nikoliv ministerstva. Obecně totiž platí, že stejně tak, jako mohou úředníci obcházet resortního ministra a prosazovat vlastní představy o podobě zákonů přímým jednáním s poslanci, může i ministr obcházet (koaliční) vládu, v níž se svou představou neuspěl nebo by uspět nemusel. Obojí tak koliduje s postavením vlády jako kolegiátního vrcholného orgánu výkonné moci, jež svůj program z významné části realizuje pomocí zákonodárné iniciativy. "Vytunelování" návrhu zákona proto může být posuzováno i jako zásah do dělby moci. Poukázal též na odbornou převahu, která umožňuje vládě připravovat zákony se zohledněním různých aspektů kvalitní tvorby práva, tj. materiálních, formálních i organizačních (Legislativní pravidla vlády, Legislativní rada vlády, připomínkové řízení). Jejich ignorování snižuje pravděpodobnost vzniku formálně dokonalého zákona, což navíc umocňují komplexní pozměňovací návrhy, jež svou povahou dále širší diskusi a rozvažování utlumují.
13. V této souvislosti navrhovatel připomněl, že návrh se navíc dotýká jedné ze tří základních větví státní moci, a to v otázkách mimořádně citlivých a složitých (jmenování a odvolávání soudních funkcionářů, zavedení funkčních období, změna poměrů na Nejvyšším soudu atd.). Proto je nepřijatelná absence odůvodnění jak v důvodové zprávě, tak ve všech čteních parlamentní debaty, čímž se stává o to zřejmější potřeba označit postup přijetí novely zákona o soudech a soudcích cestou komplexního pozměňovacího návrhu za rozporný s principem právního státu a demokratického legislativního procesu (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy) i s "právem na dobré zákony" či se zásadou slyšet všechny strany. Podle navrhovatele se v tomto případě přímo vnucuje pochybnost, zda konkrétní průběh zákonodárného procesu nebyl zvolen právě kvůli snaze vynechat nepohodlnou diskusi se soudcovskou veřejností, což je i v rozporu s definicí demokracie jako vlády diskusí, a to nejen mezi politiky navzájem, ale hlavně mezi vládnoucími a ovládanými. Proto navrhovatel navrhl zrušit ty součásti ústavně nepřijatelné formy komplexního pozměňovacího návrhu (viz tisk č. 425/1. Poslanecká sněmovna. V. vol. období. 2008), jež nebyly vládou řádně podány a Poslaneckou sněmovnou transparentně projednány, nikoli tedy ty části zákona č. 314/2008 Sb., které byly součástí původního vládního návrhu (tisk č. 425/0. Poslanecká sněmovna. V. vol. období. 2008).
14. Podle navrhovatele je možné, že Ústavní soud bude výše uvedené argumenty považovat spíše za hmotněprávní. V takovém případě předložil další variantu petitu (viz výše sub 5) formulovanou tak, aby mohly být zrušeny důsledky novelizace zákonem č. 314/2008 Sb., jak se projevily v zákoně o soudech a soudcích a v soudním řádu správním jako předpisech novelizovaných, popř. v čl. II a IV zákona č. 314/2008 Sb. (přechodná ustanovení k novelizacím uvedených zákonů). Tento návrh navrhovatel již dále neodůvodnil. Z jeho odůvodnění lze pouze dovodit, že oproti procesnímu rázu námitek první varianty petitu návrhu navrhuje ve druhé variantě odstranit důsledky novely z hlediska hmotněprávního. Jinak řečeno, v tomto případě se po Ústavním soudu požaduje, aby porušení procedury považoval za porušení samotného obsahu ústavního pořádku.
15. Možno tak souhrnně konstatovat, že první dvě varianty petitu návrhu tak považují za základní problém neústavnost použití komplexního pozměňovacího návrhu. První z nich směřuje proti vybraným částem zákona č. 314/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů. Druhá varianta návrhu petitu směřuje již nikoli proti novele, tj. zákonu č. 314/2008 Sb., nýbrž ve stejném rozsahu proti přesně označeným ustanovením zákona o soudech a soudcích, soudního řádu správního a čl. IV zákona č. 314/2008 Sb., avšak pouze s poznámkou, že se tak děje pro případ, že by Ústavní soud dospěl k závěru, že argumenty uvedené v první verzi petitu návrhu jsou spíše hmotněprávního charakteru, tzn. že obsahový rozpor je založen i vadnou procedurou v podobě komplexního pozměňovacího návrhu.
II.b
Neústavnost § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích
16. Obě výše popsané varianty petitu návrhu spojil navrhovatel s dalším návrhem, a to s návrhem na zrušení vybraných částí § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) a § 100a zákona o soudech a soudcích. Bez ohledu na posouzení dopadů přijetí zákona formou komplexního pozměňovacího návrhu z hlediska procesního či hmotněprávního se navrhovatel domáhá zrušení přidělování soudců k Ministerstvu spravedlnosti a zrušení možnosti podání návrhu na zahájení kárného řízení jako důvodu dočasného zproštění funkce předsedy nebo místopředsedy soudu. Tato ustanovení byla sice rovněž součástí novelizujícího zákona č. 314/2008 Sb. (viz jeho body 4, 5 a 28), avšak byla již obsažena v původním textu vládního návrhu (tisk č. 425/0), takže nejsou postižena vadami, které navrhovatel spojuje s použitím komplexního pozměňovacího návrhu (tisk č. 425/1). Navrhovatel je zařadil i do třetí varianty petitu návrhu, kterou již neopírá o argumentaci neústavnosti použití komplexního pozměňovacího návrhu, nýbrž o argumentaci neústavnosti jednotlivých zvolených řešení. Proto se jimi bude Ústavní soud zabývat v rámci zvláštní části rozhodnutí. Tato napadená ustanovení zákona o soudech a soudcích včetně napadených částí (tučně zvýrazněný text) znějí:
"§ 68
(1) Soudce přiděleného k výkonu funkce k určitému soudu podle § 67 nebo přeloženého k jinému soudu podle § 71 a 72 lze s jeho souhlasem na dobu nejdéle tří let v zájmu řádného výkonu soudnictví dočasně přidělit k jinému soudu, popřípadě v zájmu využití jeho zkušeností k ministerstvu nebo Justiční akademii.
(2) O dočasném přidělení rozhodne
b) ministr spravedlnosti po projednání s předsedou soudu, k němuž je soudce přidělen podle § 67 nebo přeložen podle § 71 a 72 k výkonu funkce, jde-li o dočasné přidělení soudce k ministerstvu nebo Justiční akademii".
"§ 100a
(1) Ministr spravedlnosti může dočasně zprostit výkonu funkce předsedu nebo místopředsedu soudu
a) za podmínek stanovených v § 100 odst. 1 písm. a) a c),
b) je-li kárně stíhán pro takové kárné provinění, pro které je v kárné žalobě navrženo uložení kárného opatření odvolání z funkce soudce nebo odvolání z funkce předsedy nebo místopředsedy soudu, a to na dobu do pravomocného skončení kárného řízení.
(2) Po dobu dočasného zproštění výkonu funkce podle odstavce 1 předsedovi nebo místopředsedovi soudu nenáleží zvýšení platového koeficientu spojené s jeho funkcí podle zvláštního právního předpisu6a). Nedošlo-li k zániku funkce předsedy nebo místopředsedy soudu, doplatí se předsedovi nebo místopředsedovi soudu zbývající část platu, jestliže by mu na něj jinak vznikl nárok; to neplatí, byl-li soudce pravomocně odsouzen pro trestný čin.
(3) Ustanovení § 99 odst. 2 platí obdobně.".
17. Argumentace navrhovatele je založena na tom, že přidělování soudců k Ministerstvu spravedlnosti je ústavně sporné, neboť soudci mají primárně soudit. Rovněž výše soudcovského platu představuje materiální složku soudcovské nezávislosti, jíž však je třeba při rozhodování sporů o právo, nikoliv při výkonu koncepčních činností na ministerstvu, což navíc bezdůvodně zatěžuje státní rozpočet a zakládá nerovnost odměňování mezi ministerskými úředníky. Umocněno to je prodloužením délky přidělení až na tři roky. Napadená ustanovení jsou v rozporu s principem dělby moci a nezávislosti soudů a soudců a mohou vést ke zpochybnění nestrannosti takto přidělovaných soudců, kteří na ministerstvu navazují osobní vazby či se identifikují s realizací resortních politik, s nimiž se pak ve své soudcovské činnosti mohou střetnout. Svou argumentaci zde navrhovatel doplnil tak, že vzhledem k jmenovacím a návrhovým oprávněním ministra spravedlnosti budou soudci-stážisté dobře známi a zpravidla s ním i konformní, takže se nabízí vybírat předsedy soudů právě z jejich řad. Jelikož předsedové navrhují své místopředsedy, mohlo by ministerstvo pomocí "nenápadné" personální politiky kontrolovat celé soudnictví.
18. U návrhu na zrušení § 100a zákona o soudech a soudcích za nejspornější navrhovatel považuje oprávnění ministra spravedlnosti dočasně zprostit soudce výkonu funkce předsedy a místopředsedy soudu, bylo-li v kárném návrhu proti němu navrženo odvolání z funkce soudního funkcionáře. Jde o zneužitelný instrument zejména tehdy, když ministr působí jako kárný žalobce, který sám příslušnou sankci navrhl. Je v tom jen málo omezen dosti vágní formulací skutkové podstaty. Ministr jako kárný žalobce vytváří podmínky pro to, aby ministr jako představitel ústředního orgánu státní správy soudů dočasně zprostil soudního funkcionáře jeho funkce. Týž ministr bude současně muset zajistit provizorní řízení soudu, který se tak do doby případného zprošťujícího verdiktu kárného soudu může výrazně proměnit. Tím se zasahuje do nezávislosti soudců a soudů, dělby moci a otevírá se možnost svévole a nahodilosti při výkonu státní správy soudnictví.
19. Podle navrhovatele však závažný ústavní deficit § 100a zákona o soudech a soudcích nespočívá v jednotlivých důvodech pro dočasné zproštění, ale v nedostatečnosti právní ochrany ve srovnání s dočasným zproštěním funkce soudce, kdy je možné podat ke kárnému soudu námitky (srov. § 100 odst. 4 téhož zákona). Ve všech případech upravených v § 100a tak během dočasného zproštění funkce mohou nastat nevratné skutečnosti, a to zásahem orgánu výkonné moci. Přitom omezení dočasného zproštění pouze na funkci soudního funkcionáře naznačuje, že nemá jít o delikty fatální důležitosti, takže riziko výkonu funkce nevhodnou osobou se stává ve srovnání s ohrožením nezávislosti méně zřetelným. Navrhovatel proto shledává dostatečnou možnost dočasného zproštění funkce předsedy a místopředsedy soudu v důsledku sistace funkce soudce, a tím i soudního funkcionáře (akcesorium soudcovské funkce), a proto navrhuje zrušení celého § 100a. Pokud by zákonodárce nebyl téhož názoru, měl by upravit dočasné zproštění výlučně funkce předsedy či místopředsedy soudu způsobem co do právní ochrany srovnatelným se sistací funkce soudce. Jelikož však Ústavní soud nemůže nové ustanovení doplnit, je namístě celý § 100a zrušit.
II.c
Neústavnost neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu
20. Dále v rámci třetí varianty petitu návrhu navrhovatel předložil podrobně odůvodněné návrhy na zrušení jednotlivých ustanovení výše uvedených zákonů s tím, že je již nespojuje s problematikou aplikace tzv. komplexního pozměňovacího návrhu. Tato varianta se v podstatné části shoduje s druhou variantou. Konkrétně v tomto případě navrhovatel napadá tato ustanovení a jejich vyznačené části. Co se týče zákona o soudech a soudcích, napadá jako neústavní ustanovení to, že novela zákona o soudech a soudcích zavedla neurčitý počet místopředsedů Nejvyššího soudu vyjádřený ve slovech "místopředsedů" v § 15 odst. 1, § 23 odst. 1 a v § 102 odst. 2, slovo "místopředsedové" v § 15 odst. 2 a v § 121 odst. 2, slovo "místopředsedy" v § 102 odst. 1 a v § 168 a slova "místopředsedové Nejvyššího soudu" v § 119 odst. 2 v zákoně o soudech a soudcích. Tato ustanovení znějí:
"§ 15
(1) Nejvyšší soud se skládá z předsedy soudu, místopředsedů soudu, předsedů kolegií, předsedů senátů a dalších soudců.
(2) Rozhodovací činnost Nejvyššího soudu vykonávají soudci. Předseda a místopředsedové Nejvyššího soudu vykonávají kromě rozhodovací činnosti také státní správu Nejvyššího soudu v rozsahu stanoveném tímto zákonem. Předsedové kolegií kromě rozhodovací činnosti též organizují a řídí činnost kolegií. Předsedové senátu kromě rozhodovací činnosti též organizují a řídí činnost senátů.
§ 23 odst. 1
(1) Plénum Nejvyššího soudu se skládá z předsedy, místopředsedů, předsedů kolegií, předsedů senátů a ostatních soudců Nejvyššího soudu.
§ 102 odst. 1 a 2
(1) Předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu jmenuje z řad soudců prezident republiky.
(2) Funkční období předsedy a místopředsedů Nejvyššího soudu je 10 let.
§ 119 odst. 2
Orgány státní správy soudů
(2) Orgány státní správy soudů jsou předseda a místopředsedové Nejvyššího soudu, předseda a místopředseda Nejvyššího správního soudu a předsedové a místopředsedové vrchních, krajských a okresních soudů.
§ 121 odst. 2
(2) Místopředsedové Nejvyššího soudu a místopředsedové vrchních soudů vykonávají státní správu těchto soudů v rozsahu určeném jejich předsedou.
§ 168
Předseda Nejvyššího soudu vyřizuje stížnosti, jejichž obsahem je stížnost na průtahy v řízení, na nevhodné chování nebo narušování důstojnosti řízení místopředsedy soudu, předsedy senátu, soudci, asistenty soudců a dalšími zaměstnanci působícími u Nejvyššího soudu, nebo předsedou vrchního soudu.".
21. Navrhovatel namítá, že tato změna je spojena s domnělým rozporem mezi zákonem (singulár "místopředseda") a čl. 62 písm. f) Ústavy (plurál "místopředsedové"). Podle názoru navrhovatele zde rozpor neexistoval, neboť zákon o soudech a soudcích upravil na základě zmocnění v čl. 91 odst. 2 Ústavy organizační strukturu Nejvyššího soudu tak, že v ní bylo věcně zdůvodněné pouze jedno místo místopředsedy, což je u nás ostatně tradiční. Pro období 1918 až 1952 byl u vrcholných soudů typický předseda s jedním zástupcem. Následovalo období předsedy a jeho náměstků z titulu funkce předsedů kolegií ("odborní místopředsedové")‚ které trvalo v zásadě až do roku 1988. Narušeno bylo na úrovni federálního Nejvyššího soudu opětovným zřízením (doplněním) funkce místopředsedy v reakci na federalizaci Československa k 1. lednu 1970. Po roce 1988 se obnovily poměry podobné první etapě, tzn. funkce předsedy a místopředsedy. Kombinace více místopředsedů s předsedy kolegií tedy vybočuje z tradice a musela by být důkladně odůvodněna: odůvodněna však není vůbec. Navíc tato změna vedla k zastavení řízení ve věci návrhu prezidenta republikysp. zn. Pl. ÚS 17/07(usnesení neuveřejněné ve SbNU, dostupné na http://nalus.usoud.cz) směřovaného právě k tomuto rozporu.