38. Pokud tedy zákonodárce stanovil, že převod (přechod) majetku, jehož vlastníky byly k rozhodnému datu církve a náboženské společnosti, resp. jejich právnické osoby, jest jakožto akt contra legem stižen absolutní neplatností (v případech jdoucích proti smyslu majetkového vyrovnání), sledoval tím zcela rozumně účel napadeného ustanovení, a to ve vztahu k zajištění materiálního podkladu pro budoucí zákon o vypořádání historického majetku církví, příp. širší legislativní řešení majetkového vyrovnání mezi státem a církvemi. Tento účel by mohl být při absenci blokačního účinku zčásti nebo zcela zmařen, neboť toliko právní dispozice státu s dotčeným majetkem může být podkladem pro přijetí "zákonů o tomto majetku" při respektu k postavení eventuálních nových vlastníků.
VIII./b
39. V situaci, kdy lze sledovaného účelu dosáhnout alternativními prostředky, je ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře co nejmenší. Dle tohoto principu je povoleno použití pouze nejšetrnějšího - ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více možných prostředků.
40. Ačkoliv v obecné rovině je věcí zákonodárce, jak bude při nápravě křivd postupovat a které prostředky zvolí (v teoretické rovině je myslitelná restituce naturální či relutární - resp. kombinace těchto prostředků), je právě naturální restituce i s ohledem na dosavadní "restituční zákonodárství", příp. při ochraně jiných základních práv a svobod, metodou primární [tím nemají být vyloučeny metody jiné, vhodnější: srov. např. Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law, přijaté a vyhlášené Valným shromážděním Organizace spojených národů rezolucí č. 60/147 ze dne 16. prosince 2005].
41. Z veřejně dostupných údajů je známo [např. materiál k usnesení Poslanecké sněmovny č. 774 ze dne 29. dubna 2008 (doplnění důvodové zprávy "Vymezení rozsahu vydávaného majetku a ocenění nevydávaného majetku, to je stanovení rozsahu finanční náhrady"), sněm. tisk 482, http://www.psp.cz], že zcela většinovým vlastníkem napadeným ustanovením dotčených nemovitostí je stát, přičemž se jedná zejména o nemovitosti ve správě Pozemkového fondu České republiky, s právem hospodaření Lesů České republiky, s. p., Vojenských lesů a statků ČR, s. p., a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Ve vztahu k nemovitostem ve vlastnictví státu je dispoziční omezení s tímto majetkem bezpředmětné tímto způsobem testovat, neboť takové omezení státu vůči sobě samému nepochybně nezasahuje jeho ústavní postavení (srov. dokonce eventuální zákonnou "povinnost" státu vlastnit určitý majetek ve veřejném zájmu v intenci čl. 11 odst. 2 Listiny). ?Poměrně menší počet dotčených nemovitostí je evidován ve vlastnictví třetích osob, zejm. obcí. Podrobnější informace o struktuře těchto třetích osob Ústavnímu soudu nebyly předloženy.
42. V obecné rovině je myslitelnou alternativou k naturální restituci převážný důraz na jiné metody zmírnění křivd, např. finanční kompenzace majetku (relutární restituce), který by neblokován (odblokován) zůstal v konečném vlastnictví státu (resp. dalších subjektů). Tuto úvahu - která by teoreticky mohla znamenat mírnější zásah do existujících majetkových vztahů, ovšem možná též pouze zdánlivě - se Ústavní soud necítí povolán rozvinout s ohledem na to, že by se dostal na pole vyhrazené zákonodárci - zvláště v otázkách politických a ekonomických. Restituce relutární totiž přináší odlišný typ zátěže pro státní rozpočet (majetkové postavení státu), přičemž není v tomto ohledu úkolem Ústavního soudu vhodnost poměru restitučních metod posuzovat. V tomto smyslu, je-li naturální restituce (v určitém v budoucnu stanoveném rozsahu v kombinaci s dalšími metodami) legitimním cílem zákonodárce, nepředstavuje zajištění dotčeného majetku ustanovením § 29 zákona o půdě zásah nad rámec nezbytnosti. Ústavní soud nemůže vlastní úvahou zákonodárci určité poměry mezi metodami naturální a relutární restituce nařizovat.
43. Ústavní soud neshledal, že by zákonodárce měl k dispozici "mírnější" prostředek než blokaci dotčeného majetku, pokud má být do jisté míry teprve na jeho budoucím ekonomickém i politickém uvážení, jaké metody zmírnění křivd zvolí, resp. jakou diferenciaci ve svých úvahách ve vztahu k určitým okruhům majetku, typům dotčených subjektů či dalším okolnostem zvolí. Tím nemá být řečeno, že by zákonodárce měl ve vztahu k naložení s blokovaným majetkem zcela volnou úvahu. Naopak budoucí legislativní řešení musí být založeno právě na vážení oprávněných zájmů všech dotčených subjektů. Právě vzhledem k jejich (ústavně chráněným) zájmům, jak budou existovat v době přijetí legislativního řešení, zákonodárce musí zvolit konkrétní kombinaci metod zmírnění křivd, aby - kromě jiného - nevznikly křivdy nové na straně oprávněných či povinných osob. Lze poukázat v praktické rovině i na návrh zákona o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi [konkrétně: návrh zákona o zmírnění některých majetkových křivd způsobených církvím a náboženským společnostem v době nesvobody, o vypořádání majetkových vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), sněm. tisk č. 482], který v rámci politické diskrece navrhoval za povinné osoby toliko stát, státní organizace a Pozemkový fond České republiky (srov. § 4), tedy nikoliv např. obce nebo další subjekty.
VIII./c
44. Újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních.
45. Ústavní soud dosud ani otázku ústavnosti či přiměřenosti zásahu § 29 zákona o půdě ve své judikatuře nevznesl, naopak v zásadě provedl jeho ústavně konformní interpretaci.
46. Ani nyní Ústavní soud neshledal, že by přezkum vyústil v závěr o disproporci mezi cíli a prostředky sledovanými napadeným ustanovením a ústavně chráněnými zájmy, které jsou ve hře. Z výše uvedeného implicite plyne, že účel napadeného ustanovení je sám o sobě ústavně konformním, ba přímo žádoucím, má-li odčinit majetkové křivdy spáchané na církvích a náboženských společnostech, příp. sleduje-li naplnění záruk plynoucích z čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (viz dále).
47. Ve vztahu k největší části majetku, který je blokačním účinkem dotčen a zůstává ve vlastnictví státu, nelze hovořit o zásahu ústavněprávní relevance, zvláště pokud jde o samotnou dispozici s blokovaným majetkem. Stát se nemůže dovolávat vlastnického práva jako práva základního vůči sobě samému, zvláště pokud dotčený majetek získal pouze za cenu porušení mezinárodně akceptovaných standardů ochrany základních práv a svobod i svých vlastních zákonů. V této souvislosti nelze ani teoreticky presumovat dobrou víru či obdobný subjektivní prvek na straně státu, neboť stát zná objektivně své právo. Nelze tedy považovat za protiústavní zásah, ani pokud stát (fakticky nebo právně) nepřevádí vyhrazenou část majetku, který je formálně v jeho vlastnictví.
48. Ve vztahu k obcím, které v některých případech jsou evidovány jako vlastníci původně církevního majetku, Ústavní soud především shledává, že blokace tohoto majetku není svévolí zákonodárce, který by na základě vlastní politické úvahy či na základě jiné neobhajitelné intence zamýšlel vůči konkrétním obcím nebo vůči celkové úrovni realizace práva na samosprávu zasáhnout. Dotčení těchto obcí je dáno historickou existencí vlastnické plurality před rokem 1948. Nelze především bez dalšího konstatovat, že by omezení převodů konkrétních jednotlivých nemovitostí v majetku obce znamenalo bez dalšího omezení práva na samosprávu ve vztahu ke konkrétní obci.
49. Zásadní důraz nyní dává Ústavní soud na rozdílný charakter a právní osud majetku, který před rozhodným obdobím byl ve vlastnictví osob od obcí odlišných, neboť ten byl oprávněně předmětem (ať už realizovaných, či nerealizovaných) úvah demokratického zákonodárce o naturální restituci třetím osobám, na jedné straně a tzv. historického majetku obcí na straně druhé.
50. Otázka obnovy samosprávy obcí (celková koncepce obecního zřízení) s nezbytným zajištěním materiální základny v demokratických poměrech totiž reaguje na změny provedené již vládním nařízením č. 4/1945 Sb. z. a n., o volbě a pravomoci národních výborů, a zvláště pak zákonem č. 279/1949 Sb., o finančním hospodaření národních výborů. Ten v ustanovení § 30 odst. 2 stanovoval, že "Dosavadní kmenové jmění obecní pozbývá této povahy.", čímž byla završena právní a faktická likvidace prvků územní samosprávy. K její obnově došlo v roce 1990 v souvislosti s přijetím ústavního zákona č. 294/1990 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a kterým se zkracuje volební období národních výborů. Ústavní zákon č. 100/1960 Sb. jím byl v čl. 86 novelizován zejména v tom, že "Základem místní samosprávy je obec" [odst. 1] a že "Obec je samosprávným společenstvím občanů. Je právnickou osobou; má vlastní majetek, s nímž samostatně hospodaří. [...]" [odst. 2]. Následně ústavní zákon č. 556/1990 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, zakotvil do čl. 4 odst. 7 novelizovaného zákona zmocnění národních rad přijmout zákony, které stanoví, které věci z majetku České republiky a Slovenské republiky jsou vlastnictvím obcí. Tímto zákonem se pro Českou republiku stal zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, kterým ve smyslu § 1 a 2 ex lege přešel na obce (kromě jiného i s určitými výjimkami) majetek, který obce vlastnily ke dni 31. prosince 1949, tedy tzv. historický majetek obcí.
51. Podle ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. "Do vlastnictví obcí nepřecházejí rovněž věci z vlastnictví České republiky, k jejichž vydání uplatní nárok oprávněná osoba podle zvláštního předpisu.". Ve vztahu k obcím se tak jedná o výhradu, která dle svého smyslu má zabránit kolizím práv a nároků obcí (jako eventuálních nových nabyvatelů) a oprávněných osob (budoucích restituentů). Ústavní soud ve své judikatuře v souvislosti s restitučními spory proto již opakovaně uvedl, že obec nemůže své vlastnické právo odvozovat podle zákona č. 172/1991 Sb. tam, kde předmětné nemovitosti nepředstavují tzv. historické vlastnictví obce [srov. nálezsp. zn. II. ÚS 411/99ze dne 9. 2. 2000 (N 23/17 SbNU 167); nálezsp. zn. I. ÚS 84/05ze dne 1. 2. 2006 (N 29/40 SbNU 233)]. Skutečností je, že výklad ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb. zaznamenal i určité výkyvy. Např. v usnesenísp. zn. III. ÚS 630/06ze dne 22. 3. 2007 (U 4/44 SbNU 769) Ústavní soud s poukazem na tam citovanou judikaturu mimo jiné uvedl, že ze smyslu ustanovení § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., které odkazuje na zvláštní (restituční) přepisy, plyne, že se vztahuje "nejen na zvláštní předpisy již vydané, ale bez omezení též na předpisy následné.". Podobně dřívější usnesení ze dne 13. listopadu 1997sp. zn. IV. ÚS 373/97(ve SbNU nepublikováno) s odkazem na soudní praxi v první řadě uvedlo, že "obce se v případě restituovaného majetku jeho vlastníky nestaly a oprávněným osobám vydávají nemovitosti za stát z titulu, že je ke dni 24. 6. 1991 držely.". Takový výklad se reálnému střetu výše uvedených práv restituenta a obce pokusil zabránit eliminací účinků byť toliko formálního převodu dotčeného majetku na obec.
52. Oproti tomu stojí řada dalších rozhodnutí Ústavního soudu, dle nichž podle zákona č. 172/1991 Sb. vlastnictví k nemovitostem dotčeným následnými restitucemi (které byly vyvolány např. pozdějším zákonem o půdě) na obce de iure přechází, ovšem spolu s povinností "vydat majetek oprávněným osobám dle předpisů restitučních" [srov. např. usnesení ze dne 19. listopadu 2009sp. zn. III. ÚS 1357/09(ve SbNU nepublikováno); nálezsp. zn. IV. ÚS 346/98ze dne 12. 10. 1998 (N 122/12 SbNU 187); nálezsp. zn. II. ÚS 2277/07ze dne 21. 5. 2008 (N 95/49 SbNU 419); usnesení Ústavního soudu ze dne 31. října 2007sp. zn. III. ÚS 801/06; usnesení ze dne 16. srpna 2007sp. zn. III. ÚS 1602/07; usnesení ze dne 27. července 2000sp. zn. IV. ÚS 124/99; usnesení ze dne 17. ledna 2002sp. zn. IV. ÚS 477/01; ze dne 1. března 2000sp. zn. I. ÚS 448/98(ve SbNU nepublikována)]. Eventuální výkladová nejednotnost v této otázce se však nejeví jako podstatná pro účel restitučního procesu. K tomu je vhodné poukázat i na znění ustanovení § 6 odst. 5 zákona o půdě, podle něhož "Jestliže nemovitosti přešly do vlastnictví obce, má oprávněná osoba právo podle tohoto zákona vůči obci." [k tomu např. usnesení ze dne 28. září 1998sp. zn. IV. ÚS 157/98; usnesení ze dne 19. května 1999sp. zn. II. ÚS 104/99(ve SbNU nepublikována), včetně odmítnutí návrhu na zrušení § 6 odst. 5 zákona o půdě]. Z kontextu přijímání jednotlivých restitučních předpisů a konstantní judikatury Ústavního soudu je tedy nepochybně zřejmé, že na rozdíl od navrácení historického majetku obcí měl přechod jiného majetku určeného k budoucí restituci na obce zcela specifickou, formální povahu, kdy postavení obce jako osoby povinné v restitučním procesu nebylo Ústavním soudem nikdy zpochybněno. V ústavním pořádku nadto nelze nalézt takové právo obcí, které by zaručovalo, že jejich vztah k historickému majetku církví bude plynutím času posilovat. Z čl. 101 Ústavy totiž nijak neplyne nárok obcí na historický majetek církví a náboženských společností. Ústavní soud naopak již v minulosti výslovně uvedl, že vydání majetku v restitučním procesu ze strany obce oprávněné osobě není zásahem do územní samosprávy ve smyslu čl. 101 odst. 4 Ústavy [usnesení ze dne 23. března 1999sp. zn. IV. ÚS 392/98(ve SbNU nepublikováno)]. V žádném z uvedených rozhodnutí, jak je již zřejmé, Ústavní soud neshledal ani porušení práva plynoucího z čl. 11 Listiny.
53. Vzhledem ke shora vymezenému účelu napadeného ustanovení a dosavadní roli obcí v restitučním procesu, kde koncepčně vystupují i jako osoby povinné, se tak v obecné rovině nejeví samotná blokace určitého specifického majetku, byť evidovaného jako vlastnictví obcí, jako účinek nepřiměřený. V této rovině nelze zájmy samosprávných obcí na jedné straně a autonomních církví a náboženských společností na straně druhé stavět do protikladu, neboť obecný rozvoj obcí není podmíněn vlastnictvím původních církevních nemovitostí přímo obcí, nýbrž může být stejně dobře naplněn hospodařením jakékoliv třetí osoby.
54. Při abstraktním přezkumu ústavnosti Ústavní soud není schopen objektivně prokázat nebo hypoteticky vymodelovat všechny myslitelné situace, které napadené ustanovení v individuálním případě může vyvolat. Předmětem posouzení tedy nyní nemohou být ani specifické případy jednotlivých vlastníků, u nichž s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem včetně např. relevance nabývacího titulu, k existenci dobré víry či k dosavadní roli typu dotčeného subjektu v restitučním procesu může Ústavní soud své posouzení upřesnit v budoucnu [k obdobnému odkazu na individuální přezkum srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 1/08ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), bod 112; k precizaci a konkretizaci dřívějšího obecnějšího právního názoru uvedeného ve stanovisku pléna Ústavního soudu došlo při hledání spravedlnosti v individuálním případě i např. ve vztahu ke stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 21/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 21/39 SbNU 493; 477/2005 Sb.) pozdějšími nálezysp. zn. II. ÚS 519/08ze dne 25. 9. 2008 (N 157/50 SbNU 399); ze dne 4. prosince 2008sp. zn. I. ÚS 428/06(N 215/51 SbNU 673); nález ze dne 25. června 2009sp. zn. I. ÚS 89/07(N 150/53 SbNU 825); ze dne 5. srpna 2009sp. zn. I. ÚS 566/07(N 176/54 SbNU 209)].
55. Ve vztahu k obecnému principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo (požadavek na určitost a srozumitelnost právní normy) je nutno zvážit i celkovou legislativní kvalitu napadeného ustanovení. Eventuální námitku neurčitosti stanovení budoucího okruhu oprávněných osob a okruhu blokovaného (vydávaného) majetku, resp. dalších podmínek naturální restituce je možno odmítnout. Ústavní soud přijetím určité interpretace napadeného ustanovení v předchozí judikatuře jeho objektivní neurčitost či nesrozumitelnost vyloučil. Pokud napadené ustanovení hovoří o "církvích, náboženských společnostech, řádech a kongregacích", není jiného rozumného výkladu, než že se jedná o entity existující s vlastní právní subjektivitou podle platného práva, ať už byly chápany jako církevní právnické osoby uvnitř církví a náboženských společností nebo vedle nich, které byly subjektem věcného práva k majetku, z něhož církve a náboženské společnosti čerpaly prostředky pro naplňování svých cílů a jehož odejmutí proto pociťovaly jako majetkovou křivdu. Ve vztahu k nim se pak jedná o takový majetek, který de iure nebo de facto přešel na stát v rozhodném období od 25. února 1948 do 1. ledna 1990 [srov. např. § 4 odst. 1 zákona o půdě; § 1 odst. 1 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích; ale i § 2 odst. 1 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci], a to v důsledku majetkové křivdy [srov. např. uvozující větu zákona č. 298/1990 Sb.; preambuli a ustanovení § 6 odst. 1 zákona o půdě; preambuli a ustanovení § 1 a 6 zákona č. 87/1991 Sb.; § 1 zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd]. Vymezení okruhu dotčeného majetku v ustanovení § 29 zákona o půdě je dostatečně určité, neboť existence věcného práva (resp. pozbytí práva k majetku, jehož odejmutím byla způsobena křivda) v rozhodném období je objektivně právně průkaznou skutečností, a je nerozhodné, že státní orgány nevedou kompletní samostatný seznam dotčeného majetku, k čemuž ani není právního důvodu.
56. Konečně je zřejmé, že napadené ustanovení § 29 zákona o půdě neobsahuje konkrétně stanovenou lhůtu pro přijetí zákona o původně církevním majetku. Doba, po kterou je od účinnosti napadeného ustanovení dotčený majetek blokován, je stanovena pouze relativně, a to ve vztahu k přijetí zmiňovaného zvláštního zákona. Ústavní soud konstatuje, že v obecné rovině takový postup není apriorně vyloučen. Jedná se spíše o otázku legislativní techniky a její vhodnosti, přičemž zákonný odkaz na zvláštní zákon, který má teprve vzniknout, vždy obsahuje prvek relativní právní nejistoty o obsahu takového zákona, je ovšem odůvodnitelný limitovanými lidskými možnostmi moci výkonné a zákonodárné připravovat a přijímat pouze omezený počet zákonů v daném čase. Z dnešního pohledu legislativně nestandardní konstrukce napadeného ustanovení není překvapující v kontextu úrovně restituční legislativy z počátku 90. let. V této souvislosti je nutno poukázat na ústavně významné pochybnosti o splnění nároků kladených na obecnost právního předpisu i např. u tzv. výčtového zákona č. 298/1990 Sb., které nelze v testu proporcionality překlenout jinak než poukazem na výjimečné důvody pro jeho přijetí [jak uvedl Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), část VI./a]. Obdobné výjimečné důvody - plynoucí z charakteristických okolností, s nimiž se potýkal zákonodárce po roce 1989 - Ústavní soud vztahuje i na nyní projednávanou věc.
57. Na základě výše uvedeného tedy Ústavní soud neshledal důvody pro vyhovění návrhu na zrušení § 29 zákona o půdě, neboť toto ustanovení protiústavním není. V rámci dosaženého ústavně konformního výkladu shledal, že účel i prostředek obsažené v napadeném ustanovení obstojí při poměřování s ústavními principy, což nepopírá ani navrhovatel, když uvádí, že "nepovažuj[e] za protiústavní samotné znění ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo přijato, a v době, ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuj[e] stav, kdy nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou pouze překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko přechodný, na dobu přesahující patnáct let.".
58. Právní skutečnost plynutí času, jak navrhovatel zdůrazňuje, má v tomto případě ústavněprávní důsledky nikoliv do ústavnosti samotného napadeného ustanovení, nýbrž v případě nenaplnění tohoto ustanovení postupně se stupňující důsledky absence právní úpravy do sféry okruhu beneficientů normy, a to eventuálně až do intenzity protiústavnosti. V takové situaci zrušení napadeného ustanovení na právním postavení beneficientů právní normy ničeho nemění, naopak může jejich postavení (právní jistotu) dále zhoršit, neboť určitý okruh právních vztahů zůstává neupraven.
59. Plynutí času v projednávané věci a s ním spojená nečinnost zákonodárce nebyly důvodem pro zrušení napadené normy, staly se však podkladem pro II. výrok tohoto nálezu, jímž navrhovatel požadoval konstatovat protiústavní nečinnost Parlamentu.
IX.
Důsledky plynutí času v relevantní judikatuře Ústavního soudu
60. Ústavní soud ve své judikatuře postihuje případy, kdy kvalifikovaná právní skutečnost spočívající v běhu času vede k zásahu Ústavního soudu, a to buď kasačního (zrušení napadené úpravy) nebo interpretativního (vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu). Z první skupiny případů navrhovatel sám poukazuje na nálezPl. ÚS 5/03(viz níže) asp. zn. Pl. ÚS 71/04(viz výše), Ústavní soud dále zvažoval závěry plynoucí z nálezusp. zn. Pl. ÚS 25/98(viz výše), nálezusp. zn. Pl. ÚS 8/02ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/05ze dne 13. 12. 2005 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.). Za druhý typ přístupu lze považovat nález ve věci sp.Pl. ÚS 20/05ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.).
61. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 5/03ze dne 9. 7. 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) Ústavní soud zrušil ustanovení § 3 a 6 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. Důvodem byla nepřiměřenost omezení vlastnického práva krajů a obcí k majetku, který byl v rámci reformy veřejné správy na obce a kraje převeden, jež byla spatřována v tom, že zákon zároveň zavázal obce a kraje k užívání tohoto majetku pouze k účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu vlastnictví, a to po dobu 10 let. Ústavní soud shledal, že u převáděných nemovitostí omezení vlastnického práva je nutno minimalizovat toliko na "přechodné údobí". V projednávané věci se však jedná o podstatně odlišnou situaci. Ve věci ustanovení § 3 a 6 zákona č. 290/2002 Sb. se jednalo o účelové omezení majetku, který stát na obce převedl, aniž by indikoval další mimořádné dispozice s tímto majetkem v budoucnu, mělo se tedy jednat o převod relativně trvalý. Oproti tomu v nyní projednávané věci, kde zásadní roli hraje přijetí ústavně konformního řešení zmírnění majetkových křivd způsobených církvím a náboženským společnostem, jsou obce na základě existence napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě dostatečně informovány o eventualitě naturální restituce tohoto majetku nebo jeho části, a to na základě jak samotného textu ustanovení § 29 zákona o půdě, tak vzhledem k judikatuře Ústavního soudu a jejímu vývoji. Ve věcisp. zn. Pl. ÚS 5/03Ústavní soud shledal, že užívání převáděného majetku toliko za určitým účelem po dobu 10 let (intenzita uložené povinnosti) není vyváženo žádnou jinou hodnotou. V nyní projednávané věci však spíše než potřebu odstranit jeden účinek napadeného ustanovení shledal nutnost vyvážit řadu ústavně chráněných zájmů, což nelze bez aktivní účasti zákonodárce.
62. Dále Ústavní soud zvažoval závěry, které učinil v případě návrhu na zrušení ustanovení § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích podsp. zn. Pl. ÚS 25/98ze dne 10. března 1999 (viz výše). Toto ustanovení stanovilo, že "Věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada přijmou nový zákon o správě a ochraně kulturních památek.". Návrhu bylo vyhověno stejně jako návrhu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 71/04(viz výše), v níž bylo zrušeno ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě, které stanovilo, že "Nemovitost, která je prohlášena národní kulturní památkou, nelze vydat až do doby přijetí zákonů upravujících správu a ochranu kulturních památek.". V posledně uvedeném nálezu dospěl Ústavní soud k právnímu názoru, podle kterého nelze považovat za svévoli zákonodárce, že dosud na úseku správy a ochrany kulturních památek nepřijal nový zákon, je však svévolí a současně diskriminujícím postupem, když právě na tuto podmínku, navíc vágně a v rozporu s principy tvorby práva v právním státě vyjádřenou, váže možnost uplatnění restitučního nároku. I ohledně těchto závěrů Ústavní soud shledal zásadní odlišnosti nyní posuzované věci. Především je zřejmé, že ve vztahu k původním vlastníkům "blokovaného" majetku ve výše uvedených případech byla blokací stanovena překážka vydání, přestože zákon upravující danou problematiku - tedy zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči - existoval a dával státu dostatek nástrojů k ochraně kulturních hodnot při respektování práv restituentů. Proto byla citovaná ustanovení shledána jako nedůvodné omezení a diskriminace restituentů. V projednávané věci však napadené ustanovení slouží nikoliv primárně jako překážka, nýbrž jako záruka budoucí právní (restituční) úpravy, přičemž zároveň odkazuje na předpis, který dosud neexistuje. Zrušením citovaných ustanovení zákona o půdě a zákona o mimosoudních rehabilitacích tehdy ve výše uvedených věcech Ústavní soud odstranil nedůvodnou překážku vydání věci oprávněné osobě, v nyní projednávaném případě by však při absenci zvláštního zákona nápravy závadného stavu - naplnění legitimního očekávání - nijak nedosáhl.
63. Vzhledem k argumentům navrhovatele, které uvádí v ústavní stížnosti, se nyní nejedná ani o možnost nápravy tvrzeného protiústavního stavu zrušením zákonného ustanovení, jako např. v případě zrušení části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/99ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)], kdy Ústavní soud rovněž několikrát marně apeloval na zákonodárce, aby neústavní stav odstranil a uvedl právní úpravu správního soudnictví do souladu s mezinárodními závazky České republiky. V nyní posuzované věci se totiž Ústavní soud kloní k názoru, že zrušením napadeného ustanovení by k ústavně konformnímu vyřešení (vyvážení) vztahů nepřispěl.
64. V odlišné pozici je nyní Ústavní soud i oproti řízení ve věcisp. zn. Pl. ÚS 6/05(nález ze dne 13. prosince 2005 - viz výše), kdy shledal, že lhůty zakotvené v ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. časově omezují uplatnění práva oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě na vydání náhradního pozemku, ačkoliv těmto právům nesvědčí efektivní procesní prostředek ochrany. Tento postup zákonodárce kvalifikoval Ústavní soud jako svévoli zákonodárce, stojící v rozporu s ústavním principem ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), v rozhodovaném kontextu pak i v rozporu s principem legitimního očekávaní při uplatňování majetkového práva plynoucího z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. V nyní posuzované věci beneficienti ustanovení § 29 zákona o půdě rovněž nemají k dispozici efektivní prostředek ochrany práva, avšak jeho uplatnění není omezeno lhůtou, kterou by bylo možno jako protiústavní zrušit.
65. Konečně se v nyní posuzovaném případě nejedná o obdobu zpočátku tolerované neústavnosti transformace užívacích vztahů na vztahy nájemní, kde se postupně během času právní úprava dostávala stále více do rozporu s ochranou vlastnického práva [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 8/02(viz výše)]. Neústavnost současného stavu Ústavní soud spatřuje v nepřijetí žádoucí právní úpravy, nikoliv v přijetí ústavně nekonformní právní úpravy, tedy právní úpravy nedostatečné.
66. Nahlíženo praktickými důsledky, zrušení napadeného ustanovení by poskytlo ochranu toliko zájmům jedné skupiny adresátů normy. Ochrana zájmů církví a náboženských společností - a rovněž legislativní účel napadeného ustanovení - by tak byly pominuty zcela, neboť jakékoliv další převody historického církevního majetku by uvažovanou naturální restituci podstatně ztížily, ne-li zcela znemožnily. Zcela nárazově by se tak odpovědnost za vypořádání historického církevního majetku přenesla na samotné církve a náboženské společnosti (resp. někdejší jednotlivé subjekty vlastnického práva) prostřednictvím velkého množství individuálních soudních sporů. To je cesta, kterou Ústavní soud již jednou odmítl, nikoliv však upřením nároků církevním subjektům, nýbrž prostřednictvím interpretace, ve které dal přednost legislativnímu řešení této složité a vnitřně provázané problematiky. Ústavní soud nemůže nahrazovat zákonodárce v tom, že by uplatnil vlastní politickou vůli a v zásadě pozitivně upravil určité okruhy právních vztahů v souladu se zájmy, které dostatečně upraveny nejsou. Pro vyvažování zájmů širokého spektra osob v různých situacích do budoucna se objektivně nehodí nástroj, který má Ústavní soud k dispozici z ustanovení § 70 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb. Zrušení ustanovení předpokládajícího přijetí zvláštního zákona do budoucna totiž nenapraví absenci pozitivní právní úpravy.
67. Ústavní soud proto zvolil takové řešení, které výslovně konstatuje ústavní relevanci a naléhavost zájmů obcí a třetích osob, jejichž dispozice s někdejším církevním majetkem je omezena, i církví a náboženských společností, o jejichž historický majetek, protiprávně zabavený komunistickým režimem, se jedná. Zároveň však konstatuje, že zrušení napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě by odporovalo principu přiměřenosti v materiálním právním státě, neboť užitek z takového postupu by byl v důsledku (dalšího) zkomplikování budoucího vypořádání historického majetku církví a náboženských společností, i s ohledem na ekonomickou situaci státu, značně nejistým.
X.
Protiústavní nečinnost zákonodárce
68. Ústavní soud byl proto postaven před posouzení, jak reagovat na eventuální zjištění (dle navrhovatele) o protiústavní nečinnosti zákonodárce v důsledku plynutí času. Navrhovatel předkládá petit analogický rozhodnutí ve věcisp. zn. Pl. ÚS 20/05(viz výše), kterým byla mimo jiné konstatována protiústavní nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu v oblasti regulovaného nájemného, kdy Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení napadené právní úpravy. Ačkoliv ustanovení § 696 odst. 1 občanského zákoníku předpokládalo přijetí zvláštního právního předpisu, ten nebyl vydán. Tím byl udržován stav protiústavnosti. Ústavní soud však dospěl k závěru, že důvody ke zrušení samotného § 696 odst. 1 občanského zákoníku nejsou dány, neboť "Samotná dikce § 696 odst. 1 občanského zákoníku, která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů.".
69. V citovaném nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/05Ústavní soud dále uvedl: "Pozornost si zaslouží i druhá rovina navrhovatelových námitek založená na tvrzení o protiústavní mezeře v zákonodárství spočívající v tom, že dosud nebyla přijata předpokládaná právní úprava. Jako důsledek nečinnosti zákonodárného sboru může vyvolat protiústavní stav, a to tehdy, je-li zákonodárce povinen přijmout určitou zákonnou úpravu, neučiní tak, a tím zasáhne do právem - Ústavou - chráněného zájmu. Přitom povinnost pro zákonodárce může vyplývat jak přímo z ústavněprávní úrovně (např. v zajištění realizace základních práv a svobod nebo v jejich ochraně), tak i z úrovně "obyčejných" zákonů, v nichž si tuto povinnost expressis verbis sám uložil. [...] Lze tedy uzavřít, že za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy Parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak ta byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria, a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu Ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců). Navíc zůstal nečinný i po uplynutí této lhůty a nezbytnou právní úpravu nepřijal dodnes (ani po více než 4 letech)".
70. V nyní projednávané věci Ústavní soud vychází z výše uvedených závěrů, které protiústavní nečinnost odlišují od "běžné" nečinnosti zákonodárce v tom smyslu, že na straně zákonodárce musí existovat závazek určitý okruh právních vztahů právně upravit, přičemž tento závazek může plynout buď z jednoduchého práva, kde si zákonodárce tuto povinnost sám výslovně uložil, nebo přímo z ústavního pořádku, pokud neupravení určitého okruhu vztahů vyvolává ústavněprávní důsledky.
71. Veden výše uvedenými úvahami konstatuje Ústavní soud, že v projednávaném případě se jedná jak o nenaplnění výslovného závazku plynoucího ze zákona, tak nečinnost v oblasti materiálních záruk základních práv a svobod. Uvedené se projevuje ve třech samostatně stojících rovinách.
XI./a
Povinnost zákonodárce plynoucí z příslibu v ustanovení § 29 zákona o půdě a judikatury Ústavního soudu
72. První rovinou, která je pro ústavněprávní hodnocení určující, je samotným zákonodárcem projevená vůle (srov. citovanou část nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/05) otázku vypořádání historického majetku církví a náboženských společností vyřešit, objevující se jak v textu napadené normy, tak dobovém úmyslu zákonodárce podchyceném např. ve stenografických záznamech z jednání příslušných komor Parlamentu od roku 1991, kdy napadené ustanovení nabylo účinnosti, v praxi již od roku 1990, kdy byl schválen zákon č. 298/1990 Sb., již ve své době prezentovaný jako provizorní opatření [kromě již citovaných viz diskusi k tiskům týkajícím se okrajově historického církevního majetku http://www.psp.cz: např. odpověď místopředsedy vlády České a Slovenské Federativní Republiky RNDr. J. Mikloška, DrSc., na interpelaci podanou poslankyní Sněmovny lidu E. Novákovou ze dne 28. listopadu 1990: "(...) Zákon č. 298/1990 Sb. (...) nepostihuje zdaleka veškerý majetek řádů a kongregací a řeší pouze návrat vlastnictví u objektů, které řády a kongregace potřebovaly nezbytně pro zahájení své činnosti. Hned při jednání s řády a kongregacemi bylo dohodnuto, že jde o první etapu návratu zabaveného majetku, respektive že toto není konečné řešení majetkové rehabilitace církví a náboženských sdružení. (...)," tisk 272; naopak z poslední doby srov. dále např. důvodovou zprávu k návrhu zákona o zmírnění některých majetkových křivd způsobených církvím a náboženským společnostem v době nesvobody, o vypořádání majetkových vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), sněm. tisk č. 482, která rovněž spatřuje potřebnost zákona v úvahách jak ekonomických, tak (ústavně) právních včetně naplnění legitimního očekávání církví a náboženských společností a "příslibu zákonodárce"].
73. Ústavněprávní význam této skutečnosti je zákonodárci nepochybně znám z judikatury Ústavního soudu, a to nejpozději od roku 2005, kdy Ústavní soud zcela konkrétně a explicitně vyjádřil, že "Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení." [nález ze dne 2. února 2005sp. zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005, sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 (viz výše); usnesení ze dne 19. ledna 2006,sp. zn. II. ÚS 687/04(ve SbNU nepublikováno); nález ze dne 24. června 2009sp. zn. I. ÚS 663/06; a řada dalších rozhodnutí].