Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Michaela Židlická ze dne 1. července 2010sp. zn. Pl. ÚS 9/07ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, a na vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu České republiky, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 242/2010 Sb.).
I. Návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, se zamítá.
II. Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Odůvodnění
I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele
1. Skupina senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "navrhovatel") podala návrh na zahájení řízení podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), ve kterém požaduje, aby Ústavní soud vyslovil, že
"Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu upravujícího nakládání s majetkem, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace, porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1, odst. 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.".
2. Dále navrhuje, aby Ústavní soud zrušil § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále též jen "zákon o půdě"). Toto ustanovení včetně nadpisu správně zní (navrhovatel uvádí chybný text podle ASPI, nikoli podle Sbírky zákonů):
"Majetek církví
Majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, nelze převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákonů o tomto majetku.".
3. Z citovaného ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vyplývá, že nebylo vůlí zákonodárce řešit v zákonu o půdě problematiku tzv. církevních restitucí. Vzhledem k tomu, že nezanedbatelná část majetku patřila původně do vlastnictví církví, náboženských řádů a kongregací, vyjádřil zákonodárce v zákonu o půdě explicitně, že tento majetek nebude řešen zákonem o půdě, ale v jiných zákonech, které teprve budou přijaty. Zákonodárce podle navrhovatele zamýšlel v krátkém časovém období přijmout zákony, jejichž předmětem bude vymezení postavení církví, vztahu církví a státu, financování církví a v souvislosti s tím i restituce původního církevního majetku. Vzhledem k tomu, že zákonodárce předpokládal, že původní církevní majetek (nebo jeho část) bude církvím vydán, má ustanovení § 29 zákona o půdě tzv. blokační charakter, neboť s tímto majetkem nelze nakládat (nelze jej převádět). Délka tohoto přechodného období omezení vlastnického práva není zákonem limitována.
4. Navrhovatel především zdůrazňuje, že nepovažuje za protiústavní samotné znění ustanovení § 29 zákona o půdě v podobě, ve které bylo přijato, a v době, ve které bylo přijato. Za protiústavní však považuje stav, kdy nedošlo k naplnění legitimního očekávání tohoto svojí povahou pouze překlenovacího ustanovení v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce, a tím byl zakonzervován stav, který měl být toliko přechodný, na dobu - v době podání návrhu - přesahující patnáct let. V tom spatřuje navrhovatel rozpor s požadavkem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), neboť § 29 zákona o půdě tak jistotu v právních vztazích nevytváří, ale odsunutím zamýšlené zákonné úpravy do neurčité budoucnosti naopak vnáší do právních vztahů výrazný prvek nejistoty, což lze tolerovat toliko po časově omezenou, přechodnou dobu.
5. V ustanovení § 29 zákona o půdě si podle názoru navrhovatele zákonodárce uložil povinnost přijmout zákony, které budou řešit právní úpravu vztahu k majetku, jehož původními vlastníky byly církve, náboženské řády a kongregace. Skutečnost, že žádný takový zákon dosud nebyl přijat, je důsledkem dlouhodobé nečinnosti zákonodárného sboru. V tomto poukázal na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 20/05a dále na závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 71/04.
6. Ustanovení § 29 zákona o půdě podle navrhovatele vytváří vlastnickou nerovnost. Část vlastníků - zejména obcí - nemůže se svým majetkem dlouhodobě svobodně nakládat. Blokační ustanovení znemožňuje např. i takové uspořádání vlastnických vztahů, při kterém by blokovaný majetek byl převeden do vlastnictví příslušné církve nebo při kterém by se oprávněná církev tohoto majetku platně vzdala a umožnila vlastníku zapsanému v katastru nemovitostí tento majetek "odblokovat". Tento stav tak má podle navrhovatele zasahovat i do práva na samosprávu, neboť obce nemohou blokovaný majetek využívat pro projekty čerpající finance z veřejných zdrojů a fondů Evropské unie. Dochází tak k porušení čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina") a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva"). Navrhovatel dále odkázal na závěry nálezusp. zn. II. ÚS 528/02(vyslovení povinnosti zákonodárce vydat zvláštní zákon) a nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/03(co do časové přiměřenosti omezení základního práva).
7. Vzhledem k nutnosti přijetí napadeným ustanovením předvídaného zákona v řádném legislativním procesu navrhovatel navrhl odložit vykonatelnost derogačního nálezu k 31. prosinci 2008. Zároveň navrhl přednostní projednání věci ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.
II.
Vyjádření účastníků řízení
8. K návrhu se k výzvě Ústavního soudu vyjádřili oba účastníci řízení. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 12. července 2007, podepsaném předsedou sněmovny Ing. Miloslavem Vlčkem, pouze uvedla, že návrh byl schválen ústavně předepsaným způsobem dne 21. května 1991 potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Posuzovaný zákon tak byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Vyjádření dále obsahuje pouze odkaz na nálezsp. zn. II. ÚS 528/02a připomínku, že návrh nenapadá ústavnost § 29 zákona o půdě, nýbrž stav, kdy nedošlo k jeho naplnění.
9. Za Senát se vyjádřil jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka, který především uvedl, že koncepce restitucí vycházela z principu vracení majetku při splnění určitých podmínek, a nikoli z automatického obnovení vlastnických práv bez dalšího řízení. V té době neexistoval žádný ústavní nebo jiný zákon, který by zákonodárce k podobnému kroku zavazoval. Připomenul v této souvislosti význam preambule zákona o půdě a obsah samotného § 29 tohoto zákona, ze kterého plyne vůle zákonodárce zmírnit následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, a současně vůle blokovat převody uvedeného majetku do doby přijetí zákonných úprav. Rovněž on poukázal na nálezII. ÚS 528/02a jeho význam z hlediska zdůraznění závazku státu splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob. Připomenul rovněž aktivity Senátu v tomto směru (veřejné slyšení k této problematice v dubnu 2007).
III.
Ústní jednání před Ústavním soudem a procesní varia
10. Dne 1. července 2010 se konalo veřejné ústní jednání Ústavního soudu, z něhož se zástupci účastníků řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky omluvili.
11. Zástupce navrhovatele v jeho rámci nevznesl návrhy na provedení dalších důkazů. V rekapitulaci návrhu zdůraznil provizorní charakter napadené normy a rozdíl mezi mlčením zákonodárce a opomenutím zákonodárce, přičemž v projednávané věci se má jednat o druhý případ. Tento stav trvá již více než devatenáct let. Připomenul širší souvislosti vztahu státu a církví, otázku nezávislosti církví na státu a v tomto ohledu i závěry prof. Tretery. Zástupce navrhovatele dále upozornil na určitou paralelu posuzovaného stavu s dřívějším problémem deregulace nájmů. Závěrem setrval na svých návrzích předložených v původním návrhu s tím, aby Ústavní soud stanovil den, k němuž se napadené ustanovení zrušuje, dle své úvahy.
12. Při poradě pléna Ústavního soudu předložil původně určený soudce zpravodaj Jiří Mucha zpravodajskou zprávu spolu s návrhem na zrušení napadeného ustanovení. Pro tento návrh se však nevyslovila kvalifikovaná většina soudců předpokládaná ustanovením § 13 zákona o Ústavním soudu, které vyžaduje pro přijetí rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy většinu devíti hlasů. Rozhodnutím předsedajícího došlo ve smyslu ustanovení § 55 zákona o Ústavním soudu ke změně na místě soudce zpravodaje a k určení nového soudce pro vypracování nálezu, kterým se stala soudkyně Ivana Janů.
IV.
Předpoklady projednání návrhu a ústavnost legislativní procedury
13. Ústavní soud dospěl k závěru, že po formální stránce je návrh v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu. V řízení o zrušení právního předpisu je povinností Ústavního soudu nejprve zkoumat, zda právní předpis, kterého se návrh týká, byl schválen v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). To však lze pouze v případě, že platí ústavní úprava, na jejímž základě byl přezkoumávaný právní předpis přijat. Ustanovení § 29 zákona o půdě platí v původním znění. Bylo přijato Federálním shromážděním ČSFR dne 21. května 1991 a vyhlášeno ve Sbírce zákonů 24. června 1991 na základě ústavního zákona č. 143/1968 Sb. Tento ústavní zákon byl zrušen čl. 112 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") dnem 1. ledna 1993. Proto se již Ústavní soud otázkou splnění těchto dvou podmínek nezabýval.
V.
Formální posouzení návrhu
14. Ústavní soud posoudil návrh jak z hlediska argumentace předložené navrhovatelem, tak z ústavněprávních hledisek dalších. Dospěl k závěru, že důvodnost návrhu na zrušení napadeného ustanovení dána není (výrok sub I), ovšem argumentace navrhovatele (resp. jeho intence) má ústavněprávní význam, což vedlo Ústavní soud k vyhovění navrhovateli co do samostatného výroku (výrok sub II). Byl přitom veden následujícími úvahami.
15. V daném případě navrhovatel předložil takovou argumentační konstrukci, ve které představuje petit pouze prostředek, kterým má být dosaženo skutečného cíle. Tím není odstranění § 29 zákona o půdě jako ustanovení neústavního, nýbrž odstranění stavu, kdy v důsledku dlouhodobé nečinnosti zákonodárce nedošlo k naplnění legitimního očekávání založeného tímto překlenovacím ustanovením. Tento stav tak nevytváří jistotu v právních vztazích, jak by to odpovídalo čl. 1 odst. 1 Ústavy, a současně se dotýká jiných ústavně zaručených pozic dalších právních subjektů, především obcí. Navrhovatel v odůvodnění svého návrhu netvrdí, že by obsah tohoto ustanovení byl v rozporu s některou součástí ústavního pořádku. Svým návrhem se snaží o dosažení stavu, který naplní legitimní očekávání založené závazkem zákonodárce zmírnit následky majetkových křivd u půdy a jiného zemědělského majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace. K dosažení tohoto cíle má podle jeho názoru vést zrušení § 29 zákona o půdě ve spojení s konstatováním dlouhodobé protiústavní nečinnosti zákonodárce spočívající v nepřijetí zvláštního zákona.
16. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vychází z toho, že je vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním. V této souvislosti se proto musel vypořádat s otázkou, zda je možné zrušení ustanovení, které ani sám navrhovatel nepovažuje za neústavní. Zásah Ústavního soudu v takovém případě není možný, neboť by znamenal, že Ústavní soud opouští roli tzv. negativního zákonodárce, a dostává se na pole vyhrazené pouze zákonodárci pozitivnímu, tj. Parlamentu České republiky. Možnost vyhovujícího nálezu Ústavního soudu - tedy zrušení napadeného ustanovení - spojuje čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se závěrem, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem, který stanoví pravidla řízení před Ústavním soudem. Pokud by samotné ustanovení § 29 zákona o půdě nebylo shledáno protiústavním, nebyly by dány důvody pro vyhovující nález, nýbrž pro zamítnutí návrhu nebo jeho odmítnutí jako zjevně neopodstatněného. K tomu je tedy možno shrnout, že argumentace předložená navrhovatelem vyzývá Ústavní soud, aby přezkoumal ústavnost napadeného ustanovení ve světle širších souvislostí (nepřijetí jiného právního předpisu). Abstraktní přezkum ústavnosti právních předpisů - ani pravomoci Ústavního soudu - není konstruován k plnohodnotnému nahrazování eventuálních protiústavních mezer v právu do budoucna (vyjma poskytnutí ochrany v individuálních případech). Nelze očekávat "zústavnění" takové mezery v právu interpretací vyslovenou Ústavním soudem, a tím vlastně vyřešení problému. Ústavní soud by nepřípustně vstupoval na pole pozitivního zákonodárce.
17. Ústavní soud si je zároveň vědom, že nepřijetí předpokládaného zvláštního zákona dopadá na široký okruh různých subjektů, přičemž při abstraktním přezkumu normy, byť by Ústavní soud neshledal důvody pro její zrušení, nelze vyloučit, že se vyskytne takový individuální případ aplikace (dopadů) napadeného ustanovení, který vyvolá další ústavněprávní konsekvence.
VI.
Rekapitulace judikatury Ústavního soudu ve vztahu k § 29 zákona o půdě
18. Své závěry jak k interpretaci ustanovení § 29 zákona o půdě, tak k důsledkům jeho existence v kontextu nároků církví a náboženských společností, Ústavní soud již vyložil ve své dřívější judikatuře. Vývoj této judikatury byl v zásadě charakterizován dvěma konkurenčními přístupy, které se lišily v míře možnosti soudní moci (v dané době) ingerovat do komplexních a složitých společenských a politických otázek, kdy těžiště odpovědnosti za přijetí právní úpravy leží primárně na zákonodárci.
19. Názor, dle něhož provizorium spočívající toliko v přijetí zákona č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., (dále též jen "zákon č. 298/1990 Sb.") a napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě a zároveň při trvající absenci zákona o historickém majetku církví (tedy nečinnost zákonodárce) není na překážku souběžné ochraně majetkových nároků církevních subjektů, na něž tzv. výčtový zákon č. 298/1990 Sb. dopadá, před obecnými soudy [srov. např. usnesení ze dne 24. listopadu 2004sp. zn. I. ÚS 428/04(ve SbNU nepublikováno); nálezsp. zn. IV. ÚS 298/05ze dne 8. 8. 2005 (N 156/38 SbNU 241); odlišná stanoviska ke stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 ze dne 1. 11. 2005 (ST 22/39 SbNU 515; 13/2006 Sb.); tato i všechna další citovaná rozhodnutí Ústavního soudu jsou přístupná v elektronické databázi NALUS http://nalus.usoud.cz], byl překonán. Převládl konkurenční názor, který při zdůraznění primární povinnosti zákonodárce upravit problematiku tzv. církevních restitucí považoval ingerenci moci soudní (ochranu individuálních nároků) před přijetím zvláštního zákona za nepřípadný soudní aktivismus [nálezsp. zn. II. ÚS 528/02ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287); stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05; usnesení ze dne 19. ledna 2006sp. zn. II. ÚS 687/04(ve SbNU nepublikováno) a řada rozhodnutí navazujících].
20. Již v uvedeném nálezusp. zn. II. ÚS 528/02tedy Ústavní soud konstatoval, že "[obecné soudy] v průběhu řízení opomněly zvážit, že přechod majetku církví je pokryt kogentním ustanovením § 29 zákona č. 229/1991 Sb., dle něhož nelze majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, převádět do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákona o tomto majetku. Zákon o půdě tedy předpokládá, že zemědělský majetek, který byl dříve ve vlastnictví církevních právnických osob, bude řešen samostatným zákonem a do doby vydání tohoto zákona je chráněn. Na tento majetek je proto nutno vztahovat režim restitučních zákonů, a tudíž zde není prostor pro podávání žalob o určení vlastnictví pro absenci naléhavého právního zájmu. Ten nelze odvodit ani ze skutečnosti, že stát nebyl schopen vydat speciální restituční zákon, přestože zákon č. 229/1991 Sb., který nabyl účinnosti již 24. června 1991, vydání takového zákona předpokládá. Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.". Tento závěr (v konkurenci k nálezusp. zn. IV. ÚS 298/05- viz výše) byl následně potvrzen stanoviskem sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 (viz výše), které se především vyjádřilo k charakteru zákona č. 298/1990 Sb. jako zákona restitučního, neboť byl naplněn restituční účel tohoto zákona prostřednictvím výčtu oprávněných osob a dotčeného (převáděného) majetku. Nadto stanovisko převzalo část odůvodnění nálezusp. zn. II. ÚS 528/02v části, v níž je výslovně konstatována povinnost zákonodárce vydat restituční zákon, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení. Z toho, a především ze stručnosti samostatné argumentace stanoviska, je zřejmé, že smyslem stanoviska nebylo koncipovat nějaké další nové právní závěry, nýbrž internalizovat jeden z již vyslovených právních názorů, a to odlišné stanovisko k nálezu sp. zn.sp. zn. IV. ÚS 298/05a právní závěr nálezusp. zn. II. ÚS 528/02, které vystupovaly v konkurenci k právnímu názoru nálezusp. zn. IV. ÚS 298/05. Uvedené konstatování povinnosti zákonodárce přijmout restituční zákon a naplnit tak legitimní očekávání na straně církevních subjektů je ustáleně reprodukováno v pozdější judikatuře Ústavního soudu [srov. již zmíněné usnesenísp. zn. II. ÚS 687/04; dále usnesenísp. zn. II. ÚS 230/05ze dne 16. března 2006; usnesenísp. zn. IV. ÚS 509/05ze dne 19. června 2006; usnesenísp. zn. I. ÚS 679/03ze dne 10. května 2007; usnesenísp. zn. I. ÚS 1652/07ze dne 18. července 2007 (ve SbNU nepublikována); bod 29 nálezusp. zn. IV. ÚS 34/06ze dne 21. listopadu 2007 (N 201/47 SbNU 597); usnesenísp. zn. IV. ÚS 158/08ze dne 6. května 2008; usnesenísp. zn. II. ÚS 2904/08ze dne 7. ledna 2009 (ve SbNU nepublikována) a řadu dalších; naposled nález ze dne 24. června 2009sp. zn. I. ÚS 663/06(N 149/53 SbNU 811)].
21. V žádném ze svých rozhodnutí Ústavní soud nevyslovil pochybnosti o ústavnosti ustanovení § 29 zákona o půdě, ačkoliv k tomu měl opakovaně příležitost. Naopak na základě interpretace tohoto ustanovení ustáleně činí své závěry ve vztahu k zárukám ústavně konformního řešení majetkového vypořádání historického majetku církví. Proto by eventuální konstatování protiústavnosti napadeného ustanovení ve svých důsledcích znamenalo zásadní a zároveň překvapivou změnu judikatury, neboť by tak v zásadě ztratila podkladu stanoviskem pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 (viz výše) založená judikatura.
VII./a
Identifikace účelu ustanovení § 29 zákona o půdě
22. Dřívější úvahy obsažené v judikatuře Ústavního soudu již předznamenaly výklad účelu napadeného ustanovení, k němuž Ústavní soud dospěl i nyní ve zvláštním řízení o návrhu na zrušení části právního předpisu.
23. Z obecně známého průběhu legislativního procesu ve vztahu k historickému majetku církví v letech 1990 a 1991 je zřejmé, že ustanovení § 29 zákona o půdě je výsledkem objektivní potřeby přijmout takovou komplexní právní úpravu, jejíž příprava vzhledem k širším souvislostem vztahu státu a církví vyžaduje koncepční přístup, a nebylo ji vhodné spojovat se zákony, které měly za cíl zmírnění majetkových křivd při uznání odpovědnosti státu za minulost i na základě specifických politických úvah, a to v období, kdy deetatizace majetku ve státě musela být esenciálním prvkem ekonomické transformace původně centrálně plánovaného hospodářství. Konkrétní legislativní návrhy na vypořádání historického majektu církví při složitosti celého problému neměly úspěch. Průběh parlamentní rozpravy dokládá, že nezařazení církví mezi osoby oprávněné v obecných restitučních předpisech s cílem následně přijmout zvláštní zákon v jejich prospěch bylo předem deklarovaným záměrem [Z vystoupení ministra hospodářství vlády ČSFR Vladimíra Dlouhého na 14. společné schůzi FS ČSFR dne 5. dubna 1991 (k tisku č. 547) se podává: "Třetí oblastí je oblast oprávněných osob. Zde bych se chtěl zmínit o církvi a obcích, i když se o tom zmíní i zpravodajové. Vláda se domnívá, ze je nutno podpořit problém řešení církve samostatným zákonem na úrovni federace (...)" (čti v souvislosti s rozpravou k tiskům č. 393 a 643); tento i další v nálezu citované stenozáznamy a tisky jsou zveřejněny ve Společné česko-slovenské digitální parlamentní knihovně na http://www.psp.cz]. Podle tehdejšího názoru vlády měl být tento přístup dokonce (ve světle legislativní konstrukce již přijatého zákona č. 298/1990 Sb.) důsledkem zvláštního ohledu na církve a náboženské společnosti, které by neměly být zatíženy poměrně komplikovaným procesem uplatňování restitučních nároků, který pro vydání nemovitosti předpokládaly obecné restituční zákony [Z vystoupení místopředsedy vlády ČSFR Pavla Rychetského na 13. společné schůzi FS ČSFR dne 20. února 1991 (k tisku č. 477, návrh zákona o mimosoudních rehabilitacích) se podává: "Myslím, že významná otázka je otázka toho, zda můžeme předloženou osnovou restituovat majetek církví a náboženských společností či nikoliv. Federální vláda jako první restituční zákon, předložený po 17. listopadu, předložila tomuto shromáždění zákon o majetkových poměrech některých řádů a kongregací. Federální vláda tedy jednoznačně projevila svůj jasný úmysl, že chce obnovit vlastnické poměry církví a náboženských společností. Učinila to novým zákonem, který nepožaduje od oprávněného subjektu nic. Ze zákona se odevzdává majetek církve, nemusí v žádných lhůtách, za žádných hmotněprávních podmínek ničeho prokazovat. Zde mám zákon, který je jednoznačně formulovaný jako zákon, ve kterém jsou na jedné straně subjekty oprávněné, na druhé straně subjekty povinné a v případě konfliktu je oprávněn nezávislý soud, který bude posuzovat a vykládat tento zákon. Vláda nechce, aby církve byly postaveny do tohoto postavení, vláda nechce, aby byly navíc omezeny případnou lhůtou, ve které, když neuplatní nárok, jejich nárok beze zbytku a jednou provždy zaniká, a vláda dále připouští a nikdy to nezapírala, že nemůže souhlasit s tak zásadní změnou osnovy zákona, jde-li o změnu, která dopadá výlučně na jiné vlády, nikoliv na vládu federální."; viz Společná česko-slovenská digitální parlamentní knihovna, odkaz výše].
24. Právní řád obsahuje z tohoto důvodu i další ustanovení regulující (omezující) dispozice s majetkem, jehož původním vlastníkem nebyl stát, která rovněž předpokládají přijetí zvláštní právní úpravy k podrobné úpravě nároků dalších oprávněných subjektů. Explicitně na "majetek církví" dopadá ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění pozdějších předpisů, které zní: "Předmětem tohoto zákona není majetek, který má být vrácen právnickým osobám zvláštními předpisy.1) Předmětem tohoto zákona rovněž není majetek, který na stát přešel po 25. únoru 1948 z vlastnictví církví, řádů a kongregací a náboženských společností.". V přiřazené poznámce pod čarou ustanovení odkazuje "např. [na] zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého.".
25. Ze smyslu napadeného ustanovení a z jeho dosavadní interpretace Ústavním soudem (navázání na shora rekapitulovanou judikaturu) plyne, že jeho účelem není toliko samotná "blokace" určité části státního majetku (zčásti též majetku evidovaného ve vlastnictví třetích osob, zejm. obcí), tedy např. snaha o zachování určitého majetkového statu quo. Podstatu napadeného ustanovení je nutno spatřovat především v závazku (příslibu) zákonodárce v časově odložené době přijmout právní úpravu vypořádávající historický majetek církví a náboženských společností, která zohlední objektivní specifika pojednávané materie a ustanovení § 29 zákona o půdě fakticky konzumuje. Dispoziční omezení s historickým církevním majetkem slouží toliko k ochraně tohoto majetku do doby přijetí zvláštního zákona. Takto pojatý účel napadeného ustanovení vychází jak z konkrétních historických okolností tvorby tzv. restitučního zákonodárství, neboť tento unikátní proces provázející nejzásadnější společenské změny lze hodnotit výhradně v dobových kontextech [srov. typicky nálezsp. zn. Pl. ÚS 14/94ze dne 8. 3. 1995 (N 14/3 SbNU 73; 55/1995 Sb.) či další rozhodnutí týkající se legality a legitimity dekretů prezidenta republiky], tak i z pozdějšího výkladu provedeného Ústavním soudem ve věcechsp. zn. II. ÚS 528/02, sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 asp. zn. I. ÚS 663/06.
VII./b
Identifikace dotčených ústavně chráněných zájmů
26. Na straně subjektů (odlišných od státu), které jsou evidovány jako vlastníci určité části nemovitostí, na něž dopadá dispoziční omezení plynoucí z § 29 zákona o půdě, přichází v úvahu především čl. 11 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (srov. i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). V případě obcí, které navrhovatel zvláště zdůrazňuje, může být namítán i rozpor s čl. 101 odst. 3 Ústavy, neboť omezením vlastnických práv obcí jako územních samosprávných celků může být bráněno v nerušeném výkonu práva územní samosprávy (čl. 8 Ústavy).
27. V případě dotčených církví a náboženských společností se jedná nejen o obecný praktický i symbolický význam přijetí zákonů "o zmírnění některých majetkových křivd", tedy o morální závazek demokratického právního státu vůči osobám stiženým systematickým porušováním základních práv v době komunistického režimu, které často zároveň patří k těm, kterým Česká republika vděčí za svůj nynější demokratický a právní charakter, nýbrž zároveň - co do někdejší ekonomické základny církevní a náboženské činnosti - o zejména tristní historickou realitu plnění explicitních závazků státu vůči (historickým) církvím a náboženským společnostem, které na sebe převzal zákonem č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů (srov. § 1, 4, 6, 8, § 11 odst. 1 a § 12), na jedné straně a požadavku na materiální naplnění záruk plynoucích z čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod na straně druhé. Ve vztahu k legitimnímu očekávání (majetkovým zájmům) církevních právnických osob se jedná o čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
28. Dále lze vzhledem k nečinnosti zákonodárce zvažovat dotčení principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo, který plyne ze základu materiálního právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ve výše uvedených souvislostech je možno rovněž zvážit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
VIII.
Vlastní přezkum ústavnosti
29. Shora vymezený účel § 29 zákona o půdě je nutno sledovat v kontextu hodnotového základu restituční a rehabilitační legislativy a judikatury Ústavního soudu. Primární hodnotová východiska zákonodárce vtělil do preambulí a úvodních ustanovení restitučních a rehabilitačních zákonů a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu. Ústavní soud nelegitimitu režimu a jeho aktů v letech 1948-1989 výslovně konstatoval v klíčovém nálezusp. zn. Pl. ÚS 19/93ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.). Nutno dále zdůraznit, že posuzovaná problematika restitucí není Ústavním soudem ani s odstupem dvou desítek let nahlížena jako otázka historické nespravedlnosti, která by se vymykala nástrojům právního státu. Pro jakékoliv posuzování aktů přijatých v rozhodném období po 25. únoru 1948 se jako primární referenční kritérium nabízí především dobová úroveň poznání základních práv a svobod, jak se v mezinárodním společenství ustálila a explicitně zformulovala po druhé světové válce. Na rozdíl od křivd, které se takto jeví toliko při aplikaci pozdějších měřítek, není pro rozhodné období náprava aktů komunistického režimu otázkou pouze morální, nýbrž přímé a trvající důsledky těchto aktů mají konkrétní právní relevanci [k dostatečnosti toliko morálního odůvodnění nápravy "historical injustices" polemicky např. Wyman, K. M. Is there a Moral Justification for Redressing Historical Injustices? In: Vanderbilt Law Review, January 2008, str. 128-194]. Zároveň platí, že těžiště odpovědnosti za konkrétní řešení majetkových restitucí leží v první řadě na zákonodárci, nikoliv primárně na Ústavním soudu, který při své kasační pravomoci může toliko (eventuálně) korigovat zákonodárcem přijaté řešení, nikoliv absenci právního předpisu nahrazovat, a to ani z podnětu navrhovatele, který je sám reprezentantem moci zákonodárné. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud musí odmítnout pokus o své vtažení do politického boje, v němž určitá právní otázka slouží ke sledování různých politických cílů.
30. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud opakovaně dovodil, že státní moc - ve vztahu k normativním právním aktům zvláště pak moc zákonodárná - je ve své činnosti vedena příkazem proporcionality (přiměřenosti) a zákazem legislativní svévole. V pochybnostech o ústavnosti právního předpisu proto Ústavní soud posuzuje účel (cíl) takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto posouzení je zásada přiměřenosti, jež se projevuje zákazem nadměrnosti zásahů do práv a svobod [srov. též nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 15/96ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.)].
31. Těmto úvahám odpovídá přezkum ústavnosti podústavního předpisu ve třech metodologických krocích [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 41/02ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a řadu dalších]: Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
32. Ústavní soud si je však zároveň vědom, že ne každé ustanovení právního řádu lze testovat podle předem daného vzorce. S ohledem na širší kontext napadeného ustanovení, neboť je součástí "jednorázového" restitučního a rehabilitačního zákonodárství, které se realizuje z podstatné části v době takových kvalitativních společenských změn, kde alespoň částečná náprava křivd minulosti předurčuje charakter dalšího demokratického vývoje, jedná se o závěry s níže uvedenou výhradou dalšího přezkumu individuálních a konkrétních případů.
VIII./a
33. V první fázi přezkumu Ústavní soud testuje napadené ustanovení ve vztahu ke způsobilosti naplnění jeho účelu (vhodnost zvoleného prostředku). Jeho podstatou je zvažování zásahu z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Zkoumané ustanovení musí být schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Není-li právní úprava objektivně způsobilá sledovaného účelu dosáhnout, jde o projev svévole zákonodárce, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu.
34. Demokratický zákonodárce je při koncipování předpisů zmírňujících (zejména) majetkové křivdy obecně omezen jednak faktickým stavem dotčených věcí (jejich faktickou existencí) a zároveň limitován imperativem minimalizace újmy jednak na jiných právem chráněných zájmech (např. veřejný zájem), jednak na základních právech ve vztahu ke vzniku majetkových křivd nových [ať už kterékoliv straně; srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 71/04ze dne 17. 5. 2005 (N 109/37 SbNU 421; 272/2005 Sb.), část III. B], a to ve vztahu k osobám odlišným od státu, které dotčené nemovitosti v mezidobí po protiprávním zásahu státu eventuálně nabyly v dobré víře.
35. Zákonodárce byl nucen vážit, nakolik je systém restitučního zákonodárství (v širokém slova smyslu) vnitřně koherentní a bezrozporný jak z objektivního hlediska, tak z hlediska časové souslednosti přijímání jednotlivých dílčích předpisů. Tyto porevoluční právní předpisy jsou proto charakteristické i ustanoveními, která mají za cíl umožnit faktické či právní účinky jiného budoucího zákona.
36. Mezi tato ustanovení lze zařadit kromě napadeného § 29 zákona o půdě i již zmíněné ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb., dále např. § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí, které má zabránit vzniku konfliktu majetkových práv restituentů (původních vlastníků) a obcí (eventuálních nových nabyvatelů). Rovněž již zrušené ustanovení § 8 odst. 6 zákona o mimosoudních rehabilitacích [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/98ze dne 10. 3. 1999 (N 38/13 SbNU 269; 57/1999 Sb.)] stanovilo, že "Věc, která je prohlášena za národní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy Česká národní rada a Slovenská národní rada přijmou nový zákon o správě a ochraně kulturních památek.", stejně jako již rovněž zrušené ustanovení § 11 odst. 5 zákona o půdě (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 71/04- viz výše), stanovující, že "Nemovitost, která je prohlášena národní kulturní památkou, nelze vydat až do doby přijetí zákonů upravujících správu a ochranu kulturních památek.". V těchto posledně uvedených případech se jednalo o eliminaci střetu mezi majetkovým právem restituenta a veřejným zájmem na ochraně kulturních památek.
37. V posuzované věci je především zřejmé, že zrušení § 29 zákona o půdě by umožnilo převod historického majetku církví třetím osobám, čímž by bylo podstatně ohroženo, ne-li znemožněno, majetkové vyrovnání prostřednictvím naturální restituce (jako jedné z klíčových metod zmírňování majetkových křivd). Převod vlastnického práva k původnímu církevnímu majetku na třetí osoby (nabývající tento majetek v dobré víře) by v praxi znamenal podstatné zúžení diskrece zákonodárce o metodách jakéhokoliv budoucího majetkového narovnání, nadto s možnými zvýšenými nároky na státní rozpočet.