74. Ústavní soud opakovaně konstatoval, že princip ochrany legitimního očekávání (ve smyslu ochrany důvěry v právo) je pevně svázán s principy právního státu, a plyne tedy z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud považuje za vhodné připomenout, že sociální filozofie došla k závěru, že jsou-li nejisté hranice legitimních očekávání založených na zákonu, je nejistá i svoboda (srov. např. Rawls, J., Teorie spravedlnosti, Praha, Victoria Publishing, 1995, str. 145). Ochrana legitimního očekávání je integrální součástí vlády práva. Předpokladem právního státu a zároveň právní jistoty, jako jednoho z jeho atributů, je takové uspořádání státu, v němž každý, fyzická osoba i osoba právnická, může mít důvěru v právo, na jejímž základě může v reálném čase plánovat a realizovat své zájmy. Je zřejmé, že na právní jistotu a upevňování důvěry v právo má srovnatelně negativní vliv jak náhlá změna pravidel [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.)], tak nepřijetí předvídaných pravidel.
75. Z komparativního pohledu, přičemž nejde ani o typickou mezinárodní komparaci, spíše o komparaci se společným "československým prvkem", je vhodné poukázat na osud napadeného - zcela totožného - ustanovení § 29 zákona o půdě ve Slovenské republice po rozdělení československé federace. Toto ustanovení je na Slovensku dnes již prakticky konzumováno přijetím zákona č. 282/1993 Z. z., o zmiernení niektorých majetkových krívd spôsobených cirkvám a náboženským spoločnostiam, který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1994, a zákona č. 503/2003 Z. z., o navrátení vlastníctva k pozemkom, který nabyl účinnosti dnem 1. května 2005. Vzhledem ke konkrétní aktivitě slovenského zákonodárce tak existence ustanovení § 29 zákona o půdě, jak je zřejmé, nevyvolala otázky ohledně důvěry v aktivitu zákonodárce a ústavnosti eventuální legislativní nečinnosti, neboť závazek obsažený v ustanovení § 29 zákona o půdě byl naplněn. Tím je dále zároveň potvrzován účel napadeného ustanovení, jak jej Ústavní soud výše rekapituloval.
76. Naléhavost veřejného zájmu na odstranění právní nejistoty plynoucí z provizorního právního stavu (zákon č. 298/1990 Sb. ve spojení s § 29 zákona o půdě) k dnešnímu dni již přesahuje tolerovatelnou a ospravedlnitelnou mez. Nepřijetí zvláštního zákona, k čemuž se zákonodárce explicitně zavázal, po dobu devatenácti let, ač byl Ústavním soudem na problematičnost své nečinnosti upozorňován, je projevem nepřípustné legislativní libovůle a porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy.
XI./b
Povinnost zákonodárce plynoucí z ochrany legitimního očekávání
77. Druhou rovinou téhož závazku zákonodárce je mechanismus, jakým bylo naloženo s právně významnými nároky oprávněných osob z řad (nejen) církví a náboženských společností s ohledem na konkrétní zvolený model celkové koncepce restitučního zákonodárství v Československu po roce 1989. Naprostá většina aktů, kterými komunistický stát zcela odňal církvím a náboženským společnostem jejich hospodářskou samostatnost, by neobstála nejen s ohledem na tehdy již zcela nepochybný mezinárodní standard základních práv, ale ani ve světle dobových československých zákonů. Přechod vlastnického práva ani v tehdejší době nemohl být založen kupř. převzetím věci bez právního důvodu, navíc státem, který po celou dobu držby ani nemohl být v dobré víře.
78. Ústavní soud konstatuje, že kromě explicitního zákonného podkladu v ustanovení § 29 zákona o půdě má legitimní očekávání církví a náboženských společností základ i v celkové koncepci restitučního procesu po roce 1989, který ani v jednotlivých restitučních ustanoveních [srov. interpretaci v nálezusp. zn. Pl. ÚS 15/98ze dne 31. 3. 1999 (N 48/13 SbNU 341; 83/1999 Sb.) a řadě dalších], ale ani jako celek, nemůže být vykládán v neprospěch celých skupin subjektů (osob), které kromě křivd majetkových přežívaly dlouhá období pod systematickým a permanentním tlakem totalitní státní moci i ve všech svých (zbývajících) aktivitách.
79. Pro projednávanou věc je zvláště významné, že podle judikatury Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva je nutno ustálenou judikaturu soudů a v ní obsaženou interpretaci považovat za zákon v materiálním smyslu a za součást příslušné právní normy [srov. nález Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 566/05ze dne 20. 9. 2006 (N 170/42 SbNU 455); nálezsp. zn. IV. ÚS 611/05ze dne 8. 2. 2006 (N 34/40 SbNU 281); rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Kruslin proti Francii ze dne 24. dubna 1990, č. 11801/85, Series A No. 176-B; Müller a další proti Švýcarsku ze dne 24. května 1988, 10737/84 , Series A No. 133; Markt Intern Verlag GmbH a Klaus Beermann proti Německu ze dne 20. listopadu 1989, č. 10572/83, Series A No. 165; pokud není uvedeno jinak, citovaná rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (Komise) jsou zveřejněna v databázi HUDOC na http://www.echr.coe.int]. V nyní posuzované věci tak existence legitimního očekávání (majetkového zájmu) dotčených církevních subjektů plyne jak ze zákonného ustanovení, tak z ustálené interpretační a aplikační praxe (judikatury Ústavního soudu, na niž systematicky odkazují soudy obecné).
80. Na tomto místě je nutno uvést, že ačkoliv pojem legitimního očekávání může mít přes toto označení v úvahách různých Ústavních soudů či Evropského soudu pro lidská práva zvláštní povahu, tedy není zcela volně zaměnitelný s obdobně označenými teoretickými konstrukcemi v jiných jurisdikcích (ésperance légitime; legitimate expectation), jeho relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (i čl. 11 Listiny). Podle tohoto článku: "Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.". Pojem "majetek" obsažený v první části čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva. Může zahrnovat jak "existující majetek", tak různé majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" dosáhnout účinného užívání vlastnického práva. Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Ústředním pravidlem při zvažování aplikovatelnosti čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě je ohled na konkrétní a individuální okolnosti případu, které ve svém souhrnu měly založit majetkový zájem chráněný čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě [Iatridis proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 25. března 1999, č. 31107/96, odst. 54, ECHR 1999-II; Beyeler proti Itálii [GC], ze dne 5. ledna 2000, č. 33202/96, odst. 100, ECHR 2000-I; Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22. června 2004 č. 31443/96, odst. 129, ECHR 2004-V; Anheuser-Busch Inc. proti Portugalsku [GC], ze dne 11. ledna 2007, č. 73049/01, odst. 63].
81. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě v interpretaci Evropského soudu pro lidská práva neukládá členským státům obecný závazek navracet majetek, který na ně byl převeden před ratifikací Úmluvy. Ani nepředstavuje omezení členských států při stanovení rozsahu majetkových restitucí a určení podmínek, za kterých bude majetek navracen původním vlastníkům [Jantner proti Slovensku, rozsudek ze dne 4. března 2003, no. 39050/97, odst. 34]. Na druhou stranu však, pokud smluvní stát po ratifikaci Úmluvy (Protokolu) přijme právní úpravu umožňující plnou nebo částečnou obnovu vlastnictví konfiskovaného majetku, může tento zákon zakládat nové majetkové právo pod ochranou čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Totéž platí ve vztahu k opatřením týkajícím se restituce nebo kompenzace majetku, která plynou ze zákona přijatého před ratifikací Úmluvy (Protokolu), pokud tento zákon zůstává v účinnosti i po ratifikaci Úmluvy (Protokolu) [Broniowski proti Polsku [GC], ze dne 22. června 2004, č. 31443/96, odst. 125, ECHR 2004-V; Maltzan a další proti Německu (dec.) [GC], ze dne 2. března 2005, č. 71916/01, 71917/01 a 10260/02, odst. 74(d), ECHR 2005-V; Kopecký proti Slovensku [GC], ze dne 28. září 2004, č. 44912/98, odst. 35(d), ECHR 2004-IX].
82. Pokud jde dále o pojem legitimního očekávání, vzhledem k různému pojetí tohoto institutu v různých jurisdikcích lze na okraj komparativně zmínit např. odlišnou koncepci legitimního očekávání v judikatuře Evropského soudního dvora (Soudního dvora Evropské unie), která se pojetí ustálenému v judikatuře Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva zcela zásadně vymyká. Respekt k legitimnímu očekávání v judikatuře Evropského soudního dvora je sice jedním z nejčastěji se dovolávaných principů práva Společenství/EU, nicméně jeho aplikace je typická pouze v konkrétně stanovených oblastech, zejména v oblasti zemědělství a v zaměstnaneckých sporech [viz Tridimas, T. The General Principles of EC Law. Oxford University Press, 2000, str. 169]. Tento princip má zvláštní význam zejména v kontextu retroaktivní aplikace práva. Lze se ho však dovolávat i v jiných souvislostech, ale vždy jen v rozsahu, ve kterém samo Společenství/EU již dříve vytvořilo situaci, která dala vzniknout legitimnímu očekávání. Takové očekávání může vzniknout na základě dřívější legislativy nebo na základě jednání institucí Společenství, přičemž tohoto principu se lze dovolat, pouze pokud legislativa nebo jednání dotčených orgánů jsou bezprostřední příčinou legitimního očekávání. Legitimní očekávání může být zdrojem hmotných práv, čímž se odlišuje např. od principu právní jistoty, který má spíše charakter obecného a interpretačního principu. Při respektování výše uvedených obecných předpokladů Evropský soudní dvůr konkretizoval koncepci legitimního očekávání ve své judikatuře tak, že musí mít určitou podobu z hlediska toho, kdo se jej může dovolávat, v jakém čase, v jakém rozsahu a ve vztahu k jakým právům. Např. v rozsudku Soudu první instance T-199/01, G contre Commission de Communautes européennes ze 7. listopadu 2002, v bodě 38 se uvádí, že je odkazováno na předchozí judikaturu, a dále, že se právo legitimního očekávání váže na tři podmínky - tomu, kdo se jej dovolává, musí být veřejnou správou Společenství poskytnuty přesné, bezpodmínečné a shodné záruky, vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů, dále tyto záruky musí být takové povahy, že z nich vznikne legitimní očekávání u toho, komu jsou určeny, a konečně tyto záruky musí být poskytnuty v souladu s použitelnými normami. Uvedené podmínky vztahující se ke koncepci legitimního očekávání vymezené ve výše uvedeném rozsudku Soudu první instance T-199/01, G contre Commission de Communautes européennes však musí být chápány v úzkém kontextu projednávané oblasti, kterou se tento případ zabývá, totiž v kontextu zaměstnaneckého sporu, ve kterém bylo odmítnuto proplatit náhradu lékařských výdajů úředníku Evropské komise.
83. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. března 2006sp. zn. Pl. ÚS 50/04(N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.) uvedl, že "k principu legitimního očekávání v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva judikoval, že z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován individuálním právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy" (srov. nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 2/02- viz výše). Konečně zcela konkrétně k posuzované problematice se Ústavní soud vyjádřil v již citované judikatuře [nález ze dne 2. února 2005sp. zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, prostřednictvím potvrzením závěrů dříve citovaného nálezu; usnesení ze dne 19. ledna 2006sp. zn. II. ÚS 687/04(ve SbNU nepublikováno); a řada rozhodnutí navazujících], když uvedl, že "Stát ovšem musí svůj závazek vydat restituční zákon, vyplývající z citovaného ustanovení zákona o půdě, ohledně církevního majetku splnit, neboť musí splnit legitimní očekávání na straně církevních právnických osob, které se opírá o zákonné ustanovení.". V nyní projednávané věci tedy Ústavní soud legitimní očekávání (majetkový zájem) dovozuje z konkrétního zákonného ustanovení podpořeného dlouhodobou interpretací Ústavním soudem.
84. Ve stěžejním rozsudku Velkého senátu ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96, ECHR 2004-V - které má pilotní charakter a jehož nosné závěry nelze pominout ani v nyní posuzované věci - Evropský soud pro lidská práva hodnotil situaci stěžovatele, který, stručně řečeno, neúspěšně uplatňoval svůj požadavek na odškodnění za nemovitosti, které jeho rodina pozbyla po druhé světové válce. Tento jeho majetkový zájem měl oporu v právním řádu (příslib zákonodárce) a judikatuře nejvyšších soudních instancí. V důsledku postupu a zejména nečinnosti státu, který nepřijal odpovídající - právním řádem předvídaný - zákon, podle něhož by o odškodnění mohlo být rozhodnuto, bylo shledáno porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
85. Pro závěry Ústavního soudu se jeví jako podstatné, že Evropský soud pro lidská práva kvalifikoval nečinnost zákonodárce jako zásah do práva ve smyslu obecného pravidla věty první čl. 1 [odst. 136, 145, 146 rozsudku]. Zdůraznil, že kontext citovaného článku obsahuje i pozitivní povinnost státu zabezpečit výkon dotčených majetkových práv při zohlednění spravedlivé rovnováhy mezi konkurujícími si zájmy jednotlivce a celé společnosti [odst. 143-144]. Každý zásah do práva zaručeného Úmluvou musí sledovat legitimní cíl při zachování zásady spravedlivé rovnováhy (fair balance), která je vlastní čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Zároveň uvedl, že vnitrostátní orgány, pro svou přímou znalost společnosti a jejích potřeb, mají široké možnosti vlastního uvážení v otázce identifikace veřejného zájmu při vyvažování střetávajících se práv a zájmů, až na situace, kdy jejich úsudek zjevně postrádá rozumný základ [odst. 149; s odkazem na James a další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, Series A no. 98-A; The Former King of Greece (Bývalý řecký král) proti Řecku [GC], rozsudek ze dne 23. listopadu 2000, č. 25701/94, ECHR 2000-XII]. Uvedená měřítka jsou platná i pro tak zásadní změny systému, jakými jsou přechod země od totalitního režimu k demokratické formě vlády a reforma politické, právní a ekonomické struktury státu jakožto fenoménů, které nevyhnutelně zahrnují i přijímání ekonomického a sociálního zákonodárství se širokými společenskými dopady. Při aplikaci čl. 1 Dodatkového protokolu musí být provedeno celkové zhodnocení různých dotčených zájmů při zohlednění, že Úmluva je zamýšlena k zajištění práv, která jsou "účelná a účinná.". Při posuzování přípustnosti zásahu nemusí být hodnoceny nutně pouze konkrétní podmínky kompenzace, nýbrž i postup stran a prostředky využité státem a jejich implementace. V tomto kontextu zdůraznil Evropský soud pro lidská práva, že nejistota, ať již plyne ze zákona, správních postupů či z praxe orgánů státní správy, je faktorem, který musí být brán v potaz při hodnocení postupu státu. Pokud se jedná o sporné otázky veřejného zájmu, státní moc musí jednat ve správný čas, vhodně a důsledně [odst. 151; s odkazem na rozsudek ve věci Vasilescu proti Rumunsku ze dne 22. května 1998, č. 27053/95, odst. 51, ECHR1998-III; Beyeler proti Itálii [GC], ze dne 5. ledna 2000, č. 33202/96, odst. 110 in fine, 114 a 120 in fine, ECHR 2000-I; Sovtransavto Holding proti Ukrajině ze dne 25. července 2002, č. 48553/99, odst. 97-98, ECHR 2002-VII].
86. V předmětném případu Evropský soud pro lidská práva opakovaně zvažoval historické faktory, specifika dotčeného období, kdy se stát musel potýkat s problémy politické, hospodářské a sociální přeměny, i velký rozsah sporných nároků, a připouštěl mimořádnou obtížnost situace, vyžadující komplexní politická rozhodnutí [srov. odst. 155-163]. Evropský soud pro lidská práva dále připustil, že v situacích, jejichž řešení vyžaduje přijetí sporného zákona s výraznými ekonomickými dopady na celý stát, musí mít vnitrostátní orgány značnou diskreci nejen při výběru opatření pro ochranu a regulaci vlastnických vztahů, ale rovněž volbě odpovídající doby k jejich provedení. Výběr těchto opatření může zahrnovat i nezbytná rozhodnutí omezit výši kompenzace za zabavený majetek na úroveň nižší než je jeho tržní cena. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu tedy nezajišťuje právo na plnou kompenzaci za všech podmínek [odst. 182; s odkazem na rozsudek James a další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, odst. 54, Series A no. 98-A].
87. Dále Evropský soud pro lidská práva uvedl, že ačkoliv zásadní reformy politického a ekonomického systému země a stav veřejných financí mohou ospravedlnit výrazné omezení vyplácených kompenzací (za nemovitosti, o něž stěžovatel a další osoby přišly po roce 1945), polský stát nebyl schopen předložit dostatečné vysvětlení, ve vztahu k čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, z jakého důvodu trvale selhával po mnoho let při realizaci nároku stěžovatele, stejně jako tisíců jiných [odst. 183]. Pravidla a principy plynoucí z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě vyžadují, uvedl Evropský soud pro lidská práva, aby státy nejen respektovaly a aplikovaly konzistentně a předvídatelně zákony, které samy přijaly, ale i v jejich důsledku zajistily právní a faktické podmínky pro jejich realizaci. Stejné principy zavázaly polský stát, aby v přiměřeném čase, vhodnými prostředky a důsledně naplnil legislativní příslib vypořádat příslušné nároky, a to ve veřejném zájmu [odst. 184]. Skutečnost, že stěžovatel nepatrnou část (kolem 2 %) kompenzace již obdržel, Evropský soud pro lidská práva neshledal za důvod, proč by tím měl být zbaven možnosti získat alespoň přiměřenou část nárokované hodnoty [odst. 186 in fine].
88. Kromě výroku o porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě Evropský soud pro lidská práva vyslovil, že toto porušení má původ v systémovém problému spočívajícím v selhání domácího zákonodárství a praxe [výrok sub 3]. Dalším výrokem Evropský soud pro lidská práva uložil polskému státu povinnost prostřednictvím vhodných právních opatření a správní praxe zajistit realizaci dotčeného majetkového práva i ve vztahu k jeho ostatním nositelům nebo jim namísto toho poskytnout odpovídající kompenzaci [výrok sub 4].
89. Výše uvedené právní závěry Evropského soudu pro lidská práva dopadají mutatis mutandis i na postavení beneficientů napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě, kteří byli o budoucím vypořádání historického majetku církví státní mocí opakovaně ujišťováni, a to postoji a explicitními přísliby vrcholných orgánů moci výkonné i jednotlivých ústavních činitelů, a především samotným zákonodárcem prostřednictvím příslibu obsaženého v zákonné normě. V této atmosféře posléze Ústavní soud odmítl uvedený příslib zákonodárce řešit kazuisticky prostřednictvím individuálních soudních řízení, kterými by vzhledem k vysokému počtu potenciálních sporů zahlcená soudní moc aktivisticky naplňovala účel zákona, který vznikne teprve v budoucnu. Stěžejním je v této věci prvek důvěry v právo, o jehož konkrétní interpretaci byly církevní subjekty opakovaně ze strany veřejné moci ujišťovány, včetně explicitních rozhodnutí Ústavního soudu [již uvedená rozhodnutí: nález ze dne 2. února 2005sp. zn. II. ÚS 528/02; stanovisko pléna ze dne 1. listopadu 2005 sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, s připojeným odkazem na předchozí nález; usnesení ze dne 19. ledna 2006sp. zn. II. ÚS 687/04; nález ze dne 24. června 2009sp. zn. I. ÚS 663/06; a řada dalších rozhodnutí].
90. To, co Ústavní soud ve své judikatuře označuje jako legitimní očekávání [srov. uvozovkami opatřený pojem right to credit ve výroku sub 3 rozsudku Broniowski], je nepochybně trvajícím a konkrétním majetkovým zájmem spadajícím pod čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Nemožnost realizovat tento majetkový zájem (resp. dosáhnout kompenzace) po dobu devatenácti let tak podle názoru Ústavního soudu splňuje hledisko protiústavnosti, spočívající v opomenutí legislativně vyřešit systémový a komplexní problém, na nějž byl zákonodárce Ústavním soudem opakovaně upozorňován. Legitimita účelu tohoto zásahu (nečinnosti) mohla trvat po určité přechodné období v době přijímání nejzásadnějších kroků společenské transformace, není však udržitelná ad infinitum. Jako mimořádně cynický se mimochodem jeví protiargument, dle něhož se dotčené subjekty nyní nemohou dovolávat svých majetkových nároků, protože své zájmy řádně nehájily dostupnými právními prostředky bezprostředně po zásahu do práva mezi lety 1948-1989. Obdobná argumentace vystavuje podstatu právních a politických změn po roce 1989 zásadním pochybnostem o jejich smyslu a zavírá oči před rolí soudů v (církevních) politických procesech jako ochotných vykonavatelů stranických příkazů [srov. zvláště nález ze dne 2. února 1999sp. zn. II. ÚS 66/98(N 18/13 SbNU 123), který ve vztahu k obdobně "nedůslednému" stěžovateli přiléhavě poznamenal, že "by další uplatňování majetkového práva na nemovitosti poměrně vysoké hodnoty zcela určitě vedlo k nejjednoduššímu tehdy používanému prostředku státu - tj. k odstranění nositele tohoto práva, a to bez jakéhokoli zdůvodnění."; k tomu obecně nález Ústavního soudu ze dne 21. prosince 1993sp. zn. Pl. ÚS 19/93(viz výše)].
91. K uvedenému Ústavní soud připouští, že určité specifikum tohoto subjektivního majetkového práva může - i s ohledem na uvážení zákonodárce - vyplynout ze samotné organizační podstaty jednotlivé církve nebo náboženské společnosti, kdy konkrétní podoba vypořádání nemusí směřovat vůči individuálním subjektům, nýbrž podle okolností i vůči církvi či náboženské společnosti jako celku. Přes uvedené musí zákonodárce respektovat principy, které plynou z čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, podle nichž nesmí být výše stanovené náhrady v poměru k hodnotě kompenzovaného majetku projevem libovůle zákonodárce, nýbrž musí odrážet zásadu přiměřenosti (resp. fair balance). Pokud majetková křivda způsobená formálně jednotlivé církevní právnické osobě byla, s ohledem na organizační strukturu a vnitřní vazby církví, zamýšlena a realizována jako akt protiprávní represe vůči celé (příslušné) církvi, zahrnuje pozitivní odpovědnost zákonodárce i uvážení vhodné podoby úpravy těchto celkových vztahů, s výhradou poskytnutí soudní ochrany v konkrétním případě. Je-li jako alternativa k uvedenému zvažována cesta vysokého počtu individuálních soudních sporů, v řádech tisíců - což by bylo praktickým důsledkem přenesení odpovědnosti ze zákonodárce na soudy při zrušení § 29 zákona o půdě - pochybuje Ústavní soud, že by po mnoha dalších letech těchto řízení, byť by se fakticky většina majetku dostala do vlastnictví církví a náboženských společností, byl vůbec naplněn původní morální a ekonomický účel restitucí či zohledněny v žádoucí míře zájmy obcí či třetích osob.
XI./c
Povinnost zákonodárce plynoucí ze závazku ochrany základních práv a svobod
92. Ačkoliv Ústavní soud v několika svých rozhodnutích připomenul, že tzv. restituční zákonodárství vychází obecně z koncepce, že na restituce není ústavně založený nárok a že takový nárok neplyne ani z mezinárodních závazků České republiky, v citované věcisp. zn. Pl. ÚS 20/05Ústavní soud rovněž konstatoval, že nečinnost zákonodárce (neupravení určité otázky) je protiústavní, pokud vyvolává další přímé protiústavní následky.
93. Ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny garantuje náboženský pluralismus a náboženskou toleranci, respektive oddělení státu od konkrétních náboženských vyznání (zásada konfesně neutrálního státu). Zásada náboženského pluralismu a tolerance je vyjádřena v čl. 15 odst. 1 a v čl. 16 Listiny základních práv a svobod. Ústřední princip konfesně neutrálního státu je realizován kooperačním modelem vztahu státu a církví a jejich vzájemnou nezávislostí. Pro následující úvahy je podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická soběstačnost materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených především čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky totiž neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských společností na státu při naplňování jejich cílů.
94. Ústavní soud nahlíží s ohledem na formální právní kontinuitu, avšak zároveň jasně deklarovanou hodnotovou diskontinuitu českého státu s předchozím nedemokratickým režimem [nález ze dne 21. prosince 1993sp. zn. Pl. ÚS 19/93(viz výše)], jako na všeobecný závazek demokratického a právního státu, vyjádřený v čl. 1 Ústavy a především v jednotlivých ustanoveních Listiny základních práv a svobod, zajistit nejen formální, ale i skutečnou obnovu materiálních záruk výkonu základních práv a svobod, kde dříve - navzdory elementárnímu lidskoprávnímu obsahu v mezinárodním ius cogens - stát selhal. Přijetí Listiny základních práv a svobod a přihlášení se k dalším mezinárodním instrumentům ochrany základních práv však není bodem nula, v němž by limitně začínala povinnost státu, je-li to třeba, aktivně vytvořit podmínky pro realizaci základních práv. Naopak ve vztahu k jednotlivým nositelům základního práva nelze nebrat ohled na historický kontext situace, v níž se aktuálně a vinou státu nacházejí. Jinými slovy řečeno, bylo by v rozporu s koncepcí rozvoje a posilování základních práv, pokud by společenské změny vedly opakovaně k zavádění nižších standardů základních práv na základě ignorování historických příčin současného stavu. Dějiny demokratických a právních států nemohou sestávat z tlustých čar za minulostí, nýbrž poučení z dřívějších zkušeností se musí projevovat v zárukách neopakování minulých chyb v budoucnu.
95. V tomto ohledu chápe Ústavní soud celkový proces restitucí (v širokém slova smyslu) po roce 1989 nikoliv jako čistě politický záměr, který by byl toliko součástí (nezbytné) liberální ekonomické transformace, v níž by plnil primárně funkci deetatizace společenského bohatství, nýbrž jej pojímá i jako proces obnovy materiálních záruk výkonu základních práv projevující se např. i ve fungování občanské společnosti [akcent na první pojetí pozorují ve většině zemí střední a východní Evropy a fungující tržní ekonomiku považují za měřítko úspěšnosti transformace např. Posner, E. A. - Vermeule, A. Transnational Justice as Ordinary Justice. In Harvard Law Review, Vol. 117, No. 3, January 2004, s. 765-825; zvláště ve vztahu k České republice je možno dokonce u vnějších pozorovatelů za důraz na první pojetí na úkor lidskoprávního aspektu pozorovat kritiku: Williams, R. C. The Contemporary Right to Property Restitution in the Context of Transitional Justice. Occasional Paper Series, International Center for Transitiona Justice, May 2007, s. 11-23, http://www.ictj.org].
96. Ke vztahu církví a náboženských společností jako takových k ústavně zaručené svobodě náboženského vyznání poznamenává Ústavní soud pro úplnost tolik, že ústavní relevance těchto entit je dána čl. 15 odst. 1 ("Svoboda [...] náboženského vyznání je zaručena.") a čl. 16 odst. 1 Listiny, podle něhož je zaručen výkon náboženství nebo víry soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými úkony nebo zachováváním obřadu, a to buď samostatně nebo společně s jinými (rozpoznání právní subjektivity takového společenství právem je pak již důsledkem těchto záruk, neboť ve státě nelze realizovat svá práva bez vstupování do právních vztahů) [srov. např. nález ze dne 18. června 2003sp. zn. I. ÚS 146/03(viz níže)]. Rovněž Evropská komise pro lidská práva uvedla, že pro účely čl. 9 Úmluvy se zdá být rozdílné nahlížení na církve a na jejich jednotlivé členy toliko uměle konstruované, pročež i církvím samotným byla samostatně přiznána práva plynoucí z čl. 9 odst. 1 Úmluvy, neboť prostřednictvím církví a náboženských společností vykonávají své základní právo sami věřící [X. & Church of Scientology v. Sweden, App. 7805/77, 16 Eur. Comm'n H.R. Dec. & Rep. 68 (1979), citováno dle Evans, C. Freedom of Religion under the European Convention on Human Rights. Oxford : Oxford University Press, 2001, s. 13-14]. Ústavní deklarace svobody vyznání bez záruk institucionálních, tedy např. bez reflexe prvku práva sdružovacího či bez respektu k nezbytné funkční majetkové podstatě jednotlivých církevních subjektů, by zajišťovala náboženskou svobodu toliko iluzorně.
97. Církve a náboženské společnosti jsou tedy nositelkami základních práv a v nyní pojednávaném kontextu i způsobilé vystupovat jako subjekty práv vlastnických. Jen na okraj ve vztahu k historickému charakteru majetku církví lze poukázat na dostupné doktrinární názory, které shodně nedovozují charakter církevního majetku jako vlastnictví státního [K problematice vlastnictví katolické církve a restitucí církevního majetku (Masarykova univerzita v Brně); Posouzení otázky církevního vlastnictví (Západočeská univerzita v Plzni, Fakulta právnická); Odborný posudek (Ústav státu a práva AV ČR); Právně historická expertiza Univerzity Karlovy v Praze právního postavení tzv. katolického církevního majetku v druhé polovině 19. a ve 20. století na území dnešní ČR; expertizy jsou zveřejněny v příloze sněm. tisku č. 858 "Zpráva předsedy dočasné komise Poslanecké sněmovny pro řešení majetkových otázek mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi o činnosti komise v době od 13. června 2008 do 31. března 2009"]. Pro vlastnické postavení církví v tomto ohledu zvláště není rozhodné, zda se jednalo o právnické osoby veřejného či soukromého práva [The Holy Monasteries (Svaté kláštery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č. 13092/87, 13984/88, série A č. 301-A, odst. 48-49].
98. Ústavní soud již ve své judikatuře potvrdil, že aktivity církví nelze omezovat toliko na výkon kultu, nýbrž že ústavní ochrany (čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny) požívají i jejich tradiční aktivity obecně prospěšné, vzdělávací, zdravotnické, sociální, charitativní apod. [nálezsp. zn. I. ÚS 146/03ze dne 18. 6. 2003 (N 115/31 SbNU 33); nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/02ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/06ze dne 30. 10. 2007 (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.)]. K tomu lze srovnat např. názor německého Spolkového ústavního soudu, dle něhož "Svoboda náboženského vyznání v sobě vedle svobody jednotlivce projevovat své vyznání v soukromí a na veřejnosti nutně obsahuje i svobodu sdružování se v organizacích za účelem společného veřejného vyznání, zvláště pak svobodu vyznání pro církve v jejich historicky utvořené podobě a na základě jejich poslání (BVerfGE 42, 312). K podání ústavní stížnosti na ochranu základního práva na nerušený výkon náboženského vyznání jsou oprávněny nejen náboženské společnosti, jejich suborganizace nebo jejich právně nezávislá zařízení, ale také právnické osoby, jejichž cílem je plnění charitativních úkolů při realizaci jednoho ze základních požadavků náboženského vyznání (viz BVerfGE 19, 129; 30, 112; 42, 312; 46, 73)" [BVerfGE 53, 366]. V tomto kontextu např. "pojetí katolické církve zahrnuje výkon náboženství nejen v oblasti víry a bohoslužby, nýbrž také svobodu k rozvoji a působení ve světě, což odpovídá jejím náboženským úkolům. K tomu patří obzvláště charitativní působení. Aktivní láska k bližním je podstatným úkolem křesťanů a křesťanskými církvemi je chápána jako základní funkce. Nezahrnuje pouze církevně zajišťovanou nemocniční péči, nýbrž obecně je podle základních náboženských požadavků orientována na zabezpečení potřebných lidí včetně jejich výchovy a vzdělání" (BVerfGE 70, 138; BVerfGE 57, 220). Historická úloha církví ve společnosti je reflektována i v judikatuře jiných Ústavních soudů [srov. rozhodnutí Ústavního soudu Italské republiky ze dne 11. dubna 1989, ITA-1989-R-001; rozhodnutí Ústavního soudu Litevské republiky ze dne 13. června 2000, LTU-2000-2-006; rozhodnutí Ústavního soudu Maďarské republiky ze dne 27. února 1993, HUN-1993-1-003; označení dle databáze CODICES http://www.codices.coe.int].
99. Budiž dále řečeno, že Evropský soud pro lidská práva ve věci The Holy Monasteries (Svaté kláštery) proti Řecku ze dne 9. prosince 1994, č. 13092/87, 13984/88, série A č. 301-A, při posuzování vyvlastnění hospodářských pozemků dotčených klášterů shledal primárně porušení zaručené ochrany majetkových zájmů plynoucích z čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, nikoliv práva plynoucího z čl. 9 Úmluvy. K tomu však Ústavní soud dodává, že tento individuální závěr (oddělení majetkových práv od náboženské svobody) není prakticky přenositelný při abstraktním posouzení nečinnosti zákonodárce na nyní posuzovanou - diametrálně odlišnou - věc. V této části odůvodnění nálezu totiž Ústavní soud hodnotí (a) širší ústavní konsekvence českého ústavního pořádku, (b) a to při zvážení celkové intenzity zásahu, který (z podstatné části) nevydání majetku může znamenat do materiálních záruk úrovně náboženské svobody (c) při zohlednění existence jiných záruk práv plynoucích z čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny.
100. K bodu (a) Ústavní soud konstatuje, že Česká republika je podle čl. 1 odst. 1 Ústavy demokratickým právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Z uvedeného principu především vyplývá, že Ústavní soud musí vycházet z té vnitrostátní či mezinárodněprávní úpravy, která poskytuje nejvyšší standard ochrany základních práv a svobod. Referenčním kritériem je nyní především čl. 16 odst. 1 a 2 jako speciální ustanovení k čl. 15 odst. 1 Listiny. Míra konkrétnosti těchto ustanovení odráží předchozí trpkou zkušenost, kterou přineslo ignorování formálně přiznaných základních práv v době komunistického režimu v Československu, a zároveň navazuje na lidskoprávní standardy dosažené v civilizovaných zemích. Interpretace těchto ustanovení byla již opakovaně traktována v judikatuře Ústavního soudu.
101. K úvaze pod bodem (b) je nutno především uvést, že se nyní nejedná o individuální zásah vůči jednomu subjektu nebo skupině subjektů, nýbrž že podstatou majetkové křivdy je zabrání veškerého hospodářského a významné části dalšího majetku určeného pro působení církví ve společnosti, což negativně zasáhlo celý segment společnosti a v důsledku dalších opatření eliminovalo výkon podstatných složek základního práva. Ústavní soud ve svých úvahách proto zohledňuje, že pokud se vůči církvím a náboženským společnostem jednalo ze strany komunistického státu o jednotně vedený zásah celkový a komplexní, kde primárním předmětem protiprávní represe nebyl ani tak jednotlivý subjekt vlastnického práva (církevní právnická osoba), ale jejich celek a postavení ve společnosti, a nikoliv jejich majetková podstata, nýbrž podstata jejich existence, odráží se tato skutečnost i v jejich odlišném postavení po změně společenských a právních poměrů a v charakteru nároků, resp. v povinnosti nového demokratického zákonodárce jím nezaviněný stav korigovat. Zákonodárce tedy stojí před řešením důsledků zásahu, který nebyl ve vztahu k oblastem náboženského života v Československu jednotlivou výjimkou, nýbrž pravidlem, resp. přímým ideovým imperativem, neboť se v případě náboženství jednalo o "[...] opium lidu. Zrušit náboženství jako iluzorní štěstí lidu znamená žádat jeho skutečné štěstí" [Marx, K. Úvod ke kritice Hegelovy filozofie práva. In Marx, K., Engels, B. Spisy. Sv. 1. Státní nakladatelství politické literatury, Praha, 1956, s. 401-402]. Zánik materiálně determinovaného náboženství jako pozůstatku nižšího stupně společenského vývoje byl pak spojován s odstraněním soukromého vlastnictví výrobních prostředků v celé společnosti [Engels, B. Anti-Dühring. In Marx, K., Engels, B. Spisy. Sv. 20, Nakladatelství Svoboda, Praha, 1966, s. 310]. Kromě praktické tzv. církevní politiky byl uvedený "ideál" dokonce povýšen na ústavní normu prostřednictvím ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky, jejíž čl. 16 výslovně stanovoval, že "Veškerá kulturní politika v Československu, rozvoj vzdělání, výchova a vyučování jsou vedeny v duchu vědeckého světového názoru, marxismu-leninismu, [...].". Historická realita - v čemž Ústavní soud odkazuje na široce dostupné odborné práce historické a právněhistorické - tak v případě církví a náboženských společností relativizuje náhled na majetkové křivdy izolovaně ve vztahu k jednotlivým postiženým subjektům, nýbrž jejich masivní charakter proniká do samotné podstaty náboženské svobody. Celkový rozsah blokovaného církevního majetku, jedná-li se, jak je patrno, o drtivou většinu historického majetku církví a náboženských společností, tak v komparaci se zárukami čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny vyúsťuje v protiústavní stav zejm. ve vztahu k právu církví svobodně volit formu a rozsah svých aktivit, a tedy "spravovat své záležitosti nezávisle na státních orgánech.".