102. A to i při zvážení (c) mechanismů, jakými stát praktikuje tzv. hospodářské zabezpečení církví. To se děje na základě zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož stát měl a má podle § 1, 4, 6, 8, § 11 odst. 1 a § 12 plnit řadu svých závazků, včetně např. práv a povinností z přechodu patronátů na stát (v ústavně přípustném rozsahu), a to i ve vztahu k čistě kultové činnosti. Nelze odhlédnout od skutečnosti, že tzv. hospodářské zabezpečení církví bylo od počátku koncipováno jako jeden z instrumentů odstranění hospodářské nezávislosti církví a náboženských společností, s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly náboženského života a ekonomického útlaku. Výstižně účel a aplikaci zákona č. 218/1949 Sb. předeslal tehdejší generální tajemník Komunistické strany Československa Rudolf Slánský na poradě krajských tajemníků KSČ dne 15. září 1949: "[...] My jsme vzali biskupům půdu. Vzali jsme církvi všechen tisk. Všude do konzistoří jsme dosadili komisaře. Zavřeli jsme církevní školy, letos nebyla otevřena ani jediná církevní škola. Teď postupně jim bereme kláštery. Zavíráme kněze. [...] Teď např. další důležité opatření - nový platový zákon pro kněze. Budeme o tom ještě jednat, za jakých podmínek a komu dáme plat. Myslím, že naše práce v církevním úseku je kladná [...] Bylo by dobré, abyste měli připravené takové černé listiny těch největších štváčů v krajích a okresích. Pamatovat na to, když ne dnes, tak zítra, to budeme potřebovat. Strana se dost naučila politicky" [citováno dle Kaplan, K. Stát a církev v Československu 1948-1953. Ústav pro soudobé dějiny AV ČR, Praha, Nakladatelství Doplněk, Brno, 1993, str. 98, pozn. 190]. Zároveň bylo tzv. hospodářské zabezpečení církví považováno za opatření dočasné, v duchu výše uvedených ideologických východisek, o čemž svědčí např. i to, že zákon č. 218/1949 Sb. vůbec nepředpokládal proces státního uznání či registraci církví a náboženských společností nových [též např. Hájek, J. K problematice právních poměrů církví v ČSSR. Správní právo, 1986, č. 6, str. 369: "právní úprava (...) spočívá na uznání dočasné, dosaženým stupněm společenského vývoje podmíněné existence náboženského cítění (...)"].
103. Na tomto místě Ústavní soud shrnuje, jakkoliv to nyní není přímým předmětem ústavního přezkumu, že model tzv. hospodářského zabezpečení církví a náboženských společností, pokud by byl pojímán jako plnohodnotná alternativa k vypořádání historického majetku církví a náboženských společností, není dostatečnou zárukou svobod plynoucích z čl. 16 odst. 1 Listiny, zvláště pak nezávislosti (dotčených) církví a náboženských společností na státu podle čl. 16 odst. 2 Listiny. Pro správné pochopení těchto úvah je nutno zdůraznit, že Ústavní soud nyní neprovádí ekonomickou analýzu nároků oprávněných církví plynoucích ze zákona č. 218/1949 Sb. v poměru ke skutečnému plnění státu, nýbrž hovoří obecně o mechanismu, kdy je to výhradně stát, který dotčeným církvím a náboženským společnostem zákonem přiznává řadu titulů tzv. hospodářského zabezpečení, zároveň však de facto sám určuje, jaká celková částka na tyto výdaje bude vynaložena, čímž prakticky jednostranně rozhoduje o míře ekonomické závislosti dotčených církví a náboženských společností na státu [srov. např. stanovisko Ministerstva kultury obsažené v kontrolním závěru Nejvyššího kontrolního úřadu č. 08/20: "V průběhu let byla Ministerstvem financí ve státním rozpočtu určena jen minimální výše prostředků na platy a pojistné administrativy, věcné náklady a údržbu církevního majetku. Předkládání rozpočtu jednotlivých CNS bylo z tohoto důvodu zrušeno, protože stát není schopen financovat veškeré finanční potřeby církví a náboženských společností", http://www.nku.cz; k významu tzv. hospodářského zabezpečení pro výkon práv plynoucích z náboženské svobody srov. např. Přibyl, S. Pojetí tzv. "zvláštních práv" církví a náboženských společností podle zákona č. 3/2002 Sb. In Právník č. 7, roč. CXLII, 2003, str. 714].
104. Uvedený stav při absenci rozumného vypořádání historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze zadržovaného historického majetku církví, tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v hospodářské složce církevní autonomie. Jde přitom o právní názor i doktrinárně zastávaný, k čemuž srov. Syllová, J. K výkladu čl. 16 Listiny základních práv a svobod. In: Kolář, P., Kříž, J. (eds.). Narovnání vztahu mezi státem a církvemi. CEVRO Institut, Praha, 2009, str. 9: Zákonodárce měl v úmyslu "obnovit a rehabilitovat postavení církví, které bylo během posledních 40 let marginalizováno, a dát jim samostatnost v rozhodování, kterou v období totality ztratily. Ústavodárce si byl vědom skutečnosti, že formulace obsahující slovo "nezávislost" uvedená v tomto ustanovení je jedinou možností, jak autonomii v postavení církví posílit alespoň ústavněprávně, v situaci, kdy bylo nenávratně přerušeno staleté výchovné a vzdělávací působení, kdy byl majetek, který církve používaly, postátněn a vliv církví na něj anulován. Listinné ustanovení bylo programem, který měl být dovršen dosažením skutečné nezávislosti církví. [...] Nezávislost církví je možno i gramaticky vykládat tak, že musí mít majetek, který by jim umožnil nezávisle vykonávat základní církevní funkce, aby měl každý právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru, buď sám, nebo společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými úkony nebo zachováním obřadu.".
105. Na tomto místě je vhodné upozornit, že k obdobnému názoru dospěl i Ústavní soud Maďarské republiky v rozhodnutí ze dne 12. února 1993, č. 4/1993. Jedním z nosných závěrů bylo zjištění, že tehdy napadený restituční zákon - vymezující okruhy navraceného majetku jejich účelem korespondujícím s tradičními funkcemi církví - sleduje primárně "škody způsobené státem ve vztahu k ústavnímu právu na svobodný výkon náboženství, a nikoliv škody způsobené na právu vlastnickém.". Zároveň zdůraznil, že historická role církví ve společnosti a na veřejnost orientovaný charakter jejich činností je do jisté míry odlišuje od jiných fyzických či právnických osob (při zohlednění povahy jejich majetku) a zároveň umožňuje jejich komparaci - co do požadavku nezávislosti na státu - s místními samosprávami (obcemi), které jsou jako celky rovněž neoddělitelné od individuálního práva občana na sebeurčení (rozuměj: samosprávu) [srov. zejm. část III rozhodnutí; dle anglického překladu na stránkách Ústavního soudu Maďarské republiky http://www.mkab.hu].
106. Jinými slovy řečeno, dopady nečinnosti zákonodárce se tak projevují nejen toliko v úzké majetkové sféře (historických) církví a náboženských společností (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), nýbrž i ve faktickém omezení samostatnosti a nezávislosti na státu (církevní autonomie) zaručených čl. 16 odst. 2 Listiny k výkonu svobod zaručených čl. 16 odst. 1 a čl. 15 odst. 1 Listiny. Za nepřijatelný považuje Ústavní soud ten názor, dle něhož by (z historického pohledu) široce pojatá svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání, jak plyne z českého ústavního pořádku a z mezinárodních standardů a jak je pod ochranou obecných soudů a Ústavního soudu, měla ospravedlňovat určitou nižší úroveň ekonomické samostatnosti církví a náboženských společností. Tedy že by snad existence současné vyšší úrovně základních práv a svobod v komparaci se stavem dřívějším (k 25. únoru 1948) mohla sloužit jako argument pro nepřiznání majetkového vyrovnání.
107. Vzhledem k uvedenému Ústavní soud shledal dostatek důvodů pro konstatování protiústavní nečinnosti Parlamentu, pročež již nepovažoval za účelné stejně podrobně rozvíjet další aspekty problematiky, mezi nimiž je nutno poukázat především na otázku racionality důvodů pro fakticky odlišné zacházení se subjekty, které se z vůle zákonodárce staly oprávněnými osobami podle zákona č. 298/1990 Sb., a církevními právnickými osobami ostatními, které jsou součástí jak katolické církve, tak dotčených církví a náboženských společností jiných, a to s přihlédnutím k tomu, že tato nerovnost je umocňována délkou doby, kdy jsou tyto jiné právnické osoby odkazovány na zákon, který neexistuje. Ani úvaha o zmírnění některých křivd nemůže být ovládána iracionální svévolí zákonodárce zakládající nerovnost.
XI./d
108. Ve vztahu k obcím a třetím osobám, které jsou aktuálně zapsanými vlastníky blokovaného historického církevního majetku, dlouhodobá nečinnost Parlamentu může vyvolávat individuální protiústavní účinky na základě konkrétních okolností, jež Ústavní soud vhledem k mnohosti představitelných situací nemůže postihnout obecným výrokem. I při setrvání na primární odpovědnosti zákonodárce za právní úpravu dotčené materie vzhledem ke komplexnosti vztahů a vzhledem ke zdrženlivosti Ústavního soudu k tomu, aby svým eventuálním kasačním zásahem v podstatě pozitivně předznamenal budoucí rozhodnutí zákonodárce, se nezříká poskytnutí náležité ochrany specifickým individuálním nárokům dotčených osob v budoucnu (společně s obecnými soudy), pokud zákonodárce nepřijme ústavně konformní řešení.
XII.
Závěr
109. Z uvedených důvodů Ústavní soud shledal, že napadené ustanovení § 29 zákona o půdě není samo o sobě protiústavním, neboť sleduje ústavně konformní účel a neobsahuje excesivní prostředky pro jeho dosažení. Zároveň však shledal, že nečinnost Parlamentu spočívající v nepřijetí zákona předpokládaného ustanovením § 29 zákona o půdě, kterým by byl vypořádán historický majetek církví, a to po dobu devatenácti let, porušuje čl. 1 Ústavy, čl. 11, čl. 15 odst. 1, čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
110. Ústavní soud neshledal důvody pro přednostní projednání návrhu ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.
1. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
Můj nesouhlas směřuje proti oběma výrokům vydaného nálezu, a to z důvodů, jež se soustřeďují k následujícímu:
1. z kritického ustanovení § 29 zákona o půdě ani "závazek" ani "příslib" zákonodárce v časově odložené době přijmout právní úpravu "vypořádávající historický majetek církví a náboženských společností" (jak je tvrzeno v bodu 25 nálezu) přímo neplyne; naopak je namístě jej chápat než jako výraz politické nejistoty, zda a v jakých formách, resp. rozsahu přistoupit i k jeho další restituci (nad rámec zákona č. 298/1990 Sb.), což je jak samotným procesem přijetí zákona o půdě, tak následným obdobím nezpůsobilosti nalézt shodu na akceptovatelném řešení doloženo;
2. tím méně je možné z ustanovení § 29 zákona o půdě dovodit rozhodný závěr, ke kterému se většina pléna přiklonila, že zakládá legitimní očekávání církevních subjektů na vypořádání jejich historického majetku, což logicky zahrnuje i vypořádání v podobě založení konkrétních restitučních nároků, a to jmenovitě restitučních nároků naturálních, jež jediné je zde - z povahy věci - relevantní uvažovat;
3. tomu kontrérní úvahy většiny pléna jsou zde ve zjevné kolizi i s tím, co vyjádřil Ústavní soud ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05, dle něhož se sice lze "ztotožnit s názorem, že zákon č. 298/1990 Sb. měl povahu provizoria a při jeho přijímání bylo všeobecně předpokládáno, že dojde k přijetí obecného restitučního předpisu týkajícího se církevního majetku. Nicméně tím, že takový předpis přijat nebyl, vyjádřil zákonodárce následně svou vůli, doposud trvající, v restitucích církevního majetku nepokračovat." (Připojené obiter dictum, zdůrazněné v bodu 20 nálezu, odkazující na nález Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 528/02, posloužilo toliko ku podpoře úsudku, že "kasuistické řešení ... formou jednotlivých soudních rozhodnutí v konkrétních případech by bylo natolik aktivistickým řešením, že by ve svých důsledcích vedlo k tomu, že by moc soudní převzala aktivitu, která jinak v rámci dělby moci přísluší pouze moci zákonodárné");
4. citovaný názor stanoviska Ústavního soudu si zaslouží pozornosti též proto, že je konformní zásadě, jež je jak v judikatuře Ústavního soudu, tak Evropského soudu pro lidská práva uznávána, že na restituční nápravu dřívějších majetkových křivd není ústavně založený nárok, že takový nárok neplyne ani z mezinárodních závazků, a je proto věcí zákonodárce, jak v této oblasti bude postupovat a jaké prostředky k případné nápravě zvolí;
5. pakliže většina pléna nyní ve výroku II. vytýká zákonodárci "dlouhodobou nečinnost", je s vlastními (dřívějšími) názory ve zřejmém rozporu;
6. tento výrok nadto otevírá i evidentní rizika jednotlivých "judiciálních restitucí" cestou uplatnění nároků, jež budou dovozovány (jak si lze snadno představit) z obdobného výroku v nálezusp. zn. Pl. ÚS 20/05, resp. ve stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (136/2009 Sb.), ať již v podobě restitučního vydání věci nebo nároků náhradových či náhradově škodových, čímž závěry a cíle stanoviska Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05 budou opuštěny definitivně; ostatně se tak předznamenává v bodu 54 nálezu a bylo i dříve již judikatorně vyjádřeno (viz kupříkladu nálezsp. zn. I. ÚS 663/06);
7. odpovídající návrh již proto měl být zamítnut;
8. jediné, co bylo ústavněprávně - ve vztahu k ustanovení § 29 zákona o půdě - "ve hře", byl jím založený a dlouhodobě trvající zásah do vlastnického práva třetích osob, tj. vlastníků jím "blokovaného" majetku, a proto - z těchto a jen z těchto důvodů - mělo být návrhu navrhovatele naopak vyhověno, resp. toto ustanovení derogováno. Účinky stanoviska Pl. ÚS-st. 22/05 o nepřípustnosti individuálních restitučních žalob, dovozované nikoli z § 29 zákona o půdě, nýbrž z restituční povahy zákona č. 298/1990 Sb., by zůstaly zachovány;
9. co do podrobného zdůvodnění tohoto závěru odkazuji na odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy, s nímž se i jinak ztotožňuji;
10. majetkové vypořádání státu s církevními subjekty by tím samozřejmě dotčeno nebylo; naopak Ústavní soud - viz kupříkladu bod 37, případně 40 a 42 - oponovaným nálezem vstupuje nepřiměřeně na půdu vymezenou zákonodárci, a vnucuje mu konkrétní - totiž naturální - formu budoucí restituce (srov. a contrario vládní návrh zákona, projednávaný v Poslanecké sněmovně, Tisk 482, a její usnesení ze dne 29. 4. 2008 č. 774).
2. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k oběma bodům výroku a odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07. Vedou mě k tomu jako původního soudce zpravodaje v předmětné věci (viz bod 12 nálezu) následující důvody:
1. V dané věci navrhovatel požadoval, aby Ústavní soud konstatoval neústavnost dlouhodobé nečinnosti Parlamentu České republiky ve vztahu k § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále jen "zákon o půdě"), což podle něj porušuje čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Současně s tím požadoval, aby bylo toto ustanovení zrušeno. Ústavní soud se sice s názorem navrhovatele o neústavnosti dlouhodobé nečinnosti Parlamentu ztotožnil, avšak § 29 zákona o půdě jako neústavní nezrušil. Přistoupil přitom k posouzení návrhu nikoli z hlediska námitek navrhovatele, nýbrž z hlediska jiných dotčených subjektů, tj. církví a náboženských společností, ačkoli podstatou návrhu byl tvrzený zásah do postavení obcí jako územních samosprávných jednotek a veřejnoprávních korporací. S tímto postupem většiny Ústavního soudu se neztotožňuji. Její argumentace naopak vychází z toho, že návrh jakoby směřoval proti postavení církví a náboženských společností. Z jejich pozice většina poté nad rámec návrhu obsáhle vykládá své představy o budoucí právní úpravě, ačkoli to nebylo předmětem návrhu. V bodě 29 Ústavní soud odmítá údajný pokus o vtažení do politického boje, ale slovník, který používá na závěr odůvodnění, není v případě soudního orgánu ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy České republiky namístě. Oceňuji sice obsáhlou argumentaci a zápal pro určité řešení, nicméně se domnívám, že tento styl soudnímu rozhodování nesluší.
2. Odůvodnění uvádí ve zjednodušené podobě okolnosti, za kterých byl přijat § 29 zákona o půdě. Cituje přitom stanoviska vybraných řečníků ve Federálním shromáždění, neuvádí však konkrétní obsah jednotlivých návrhů zákonů z období let 1990 až 1992 a zejména skutečnost, že nebyly Federálním shromážděním přijaty. To má zcela zásadní význam i z hlediska závěrů Ústavního soudu, jak jsou vyloženy ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05. Přísliby přijetí určité úpravy, k němuž však nikdy nedošlo, protože návrhy je obsahující nezískaly odpovídající podporu, nezakládají samy o sobě neústavnost v podobě nenaplnění legitimního očekávání. Pro argumentaci Ústavního soudu by mělo být vždy směrodatné rozhodnutí zákonodárce, kterým je vyjadřována vůle státu, nikoli stanoviska řečníků k návrhům, které byly zákonodárným sborem zamítnuty. Tím je jeho argumentace zbytečně oslabována.
3. Ústavní soud se sice v jiných souvislostech a v jiných případech (problém povahy zákona č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého) zabýval otázkou restituce církevního majetku, nikdy se však nemohl nebo nemusel vyslovit meritorně k samotné otázce ústavnosti § 29 zákona o půdě. Pouze připomínal v řadě nálezů a usnesení existenci tohoto předpokládaného řešení s tím, že v takovém případě se jedná o speciální úpravu, která vylučuje jiné možnosti rozhodování o majetku, na který se toto ustanovení vztahuje. O možnosti překvapivého obratu v tomto případě, jak se většinové stanovisko obává v bodu 21 odůvodnění, proto nelze hovořit.
4. Jak vyplývá z historie projednávání jednotlivých návrhů, vláda ČSFR ještě na podzim roku 1991, tedy prakticky hned poté, co byl zákon o půdě přijat, připravila několik verzí zákona, který by ustanovení § 29 naplnil. Návrhy na řešení této otázky formou zákona byly rovněž na podzim roku 1992 předloženy v České národní radě (zásady zákona o majetkové restituci církví, náboženských společností a náboženských charitativních organizací, zásady zákona o navrácení majetku Církvi adventistů sedmého dne). Federální vláda se rovněž zabývala návrhem slovenským, návrhem dalšího výčtového zákona a konečně návrhem poslaneckým, který byl také po nesouhlasu republikových vlád s návrhy zpracovanými federální vládou předložen v podobě poslaneckého návrhu na vydání zákona o majetkové restituci a rehabilitaci církví a náboženských společností (Federální shromáždění. VI. vol. období. Tisk č. 955 a č. 1062). Jeho podání bylo mimo jiné zdůvodňováno potřebou zrušení tzv. blokačních ustanovení jednak v zákoně o půdě (§ 29) a jednak v zákoně č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby (§ 3 odst. 1), když zákon č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, (tzv. zákon o malé privatizaci) takové ustanovení neobsahoval. Návrh ani v opakovaných pokusech neuspěl. Stejně jako nebyl úspěšný pokus vlády v polovině 90. let minulého století řešit tento problém alespoň zčásti tzv. exekutivním vydáním, nezdařil se ani pokus novelizovat v tomto směru § 29 zákona o půdě v roce 1997, který by k vydání majetku zmocnil Pozemkový fond (Poslanecká sněmovna. 2. voleb. období. Tisk č. 308). Rovněž další pokusy v podobě různých slibů v programových prohlášeních některých vlád neměly úspěch. Poslaneckou sněmovnou byl zamítnut i návrh Smlouvy mezi Českou republikou a Svatým stolcem o úpravě vzájemných vztahů (Poslanecká sněmovna. 4. vol. období. Tisk č. 17), kde se měl náš stát podle čl. 17 odst. 1 zavázat k co nejrychlejšímu dořešení otázek týkajících se majetku katolické církve. Neuspěl ani vládní návrh zákona o zmírnění některých majetkových křivd způsobených církvím a náboženským společnostem v době nesvobody, o vypořádání majetkových vztahů mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi - Poslanecká sněmovna. V. vol. období. Tisk č. 482). Tento stav dosud trvá, takže zásah do výše uvedených ústavních ustanovení dále pokračuje a nabývá na intenzitě, aniž se přitom nabízí řešení, které by konečně odstranilo residuum v podobě zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů. Přitom právě tento předpis je paradoxně základem, o který se bude v důsledku rozhodnutí většiny nadále opírat vzájemný vztah státu s církvemi a náboženskými společnostmi.
5. Argumentace většinového názoru je budována na tom, že z § 29 zákona o půdě plyne legitimní očekávání, že dojde k určité formě restitucí. Toto ustanovení však má pouze blokační charakter (zdůrazňuji, že o samotné nutnosti řešení otázky bývalého majetku církví a náboženských společností nemám pochyb) a je výsledkem kompromisu při novém projednávání zákona o půdě ve Federálním shromáždění na jaře 1991. Proto je obtížné hovořit o něm jako o ustanovení, které by mohlo založit tzv. legitimní očekávání, když problematika tzv. církevních restitucí byla nakonec z návrhu zákona o půdě vyřazena. Vycházím ze skutečnosti, že návrh zákona o půdě byl ve Federálním shromáždění při projednávání v rámci komplexního pozměňovacího návrhu doplněn u výčtu oprávněných osob o ustanovení, podle kterého "Za oprávněné osoby se za uvedených podmínek považují též církve, náboženské společnosti, řeholní řády a kongregace, které mají sídlo na území České a Slovenské Federativní Republiky.". Tento návrh však neprošel a Federální shromáždění přistoupilo na koncepci blokace s tím, že věc bude řešena speciální úpravou.
6. Legislativní kvalitu § 29 zákona o půdě shledalo většinové stanovisko bez závad. Nutnost dosažení kompromisu v roce 1991 však vedla k tomu, že ustanovení je formulováno tak, že z něj nelze dovodit existenci legitimního očekávání. Při posouzení povahy tohoto ustanovení je tato okolnost podstatná ze dvou důvodů. Obecně podle mého názoru legitimní očekávání není absolutní a nevyvratitelné, jako nástroj právněstátní praxe musí být právně podloženo. Právní předpis, který je zakládá, nemůže být sám neústavní (jako v tomto případě); nemůže toto očekávání vytvářet na úkor nebo v neprospěch ústavně zaručených práv někoho jiného. Dále legitimní očekávání musí mít určitou podobu z hlediska toho, kdo se jej může dovolávat, v jakém čase (např. preambule zákona č. 298/1990 Sb. hovoří o křivdách "v padesátých letech"), v jakém rozsahu a ve vztahu k jakému majetku, který je jeho předmětem. Zde možno zobecnit závěry třetího senátu soudu první instance, který s odkazem na předchozí judikaturu spojil právo domáhat se ochrany tzv. legitimního očekávání se třemi podmínkami - tomu, kdo se jej dovolává, musí být veřejnou správou Společenství poskytnuty přesné, bezpodmínečné a shodné záruky, vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů, dále tyto záruky musejí být takové povahy, že z nich vznikne legitimní očekávání u toho, komu jsou určeny, a konečně tyto záruky musejí být poskytnuty v souladu s použitelnými normami ("Premierement, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, doivent avoir été fournies a l'intéressé par l'administration communautaire. Deuxiemement, ces assurances doivent etre de nature a faire naître une attente légitime dans l'esprit de celui auquel elles s'adressent. Troisiemement, les assurances données doivent etre conformes aux normes applicables" - rozsudek G v Commission, l'affaire T-199/01, ze 7. listopadu 2002, bod 38, dostupné na adrese http://curia.europa.eu). Z § 29 zákona o půdě plyne pouze blokace majetku, nikoli další potřebné skutečnosti, což názorně dokazuje počet, obsah a konkrétní podoba pokusů od roku 1992, jak tuto problematiku vyřešit. V souvislosti s církvemi a náboženskými společnostmi proto není od věci připomenout, že i zde se "ďábel skrývá v detailu", což nakonec neúspěšné pokusy řešit tuto problematiku dokazují. Odtržení otázky řešení dotčených subjektů, rozsahu a způsobu nápravy křivd od tvrzení o legitimním očekávání proto není namístě stejně jako to, že většinové stanovisko se snaží tyto detaily formulovat samo, ač to je výlučnou kompetencí k tomu legitimovaného zákonodárce (např. body 37, 40, 42, 49, 55, 61, 66).
7. Neobstojí ani argumentace jinak složitou problematikou § 4 odst. 2 zákona č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku České republiky do vlastnictví obcí. Není v tomto směru podstatné, že poznámky pod čarou (vysvětlivky) nemají podle ustálené judikatury Ústavního soudu normativní hodnotu nebo že v době přijetí § 29 zákona o půdě již byl zákon č. 172/1991 Sb. účinný, nýbrž to, že jím předvídaný zákon podle § 4 odst. 2 v předmětné oblasti dosud nebyl vydán. Nejde proto o problém vydání majetku, neboť toho se vlastně návrh netýká. Navrhovatel namítá, že s ohledem na průtahy při jeho přijetí je omezen rozvoj dotčených obcí, a tím je zasahováno do jejich ústavně zaručených práv. Proto úvahy v bodě 50 až 53 jdou mimo argumentaci návrhu. Naopak tím, že většinové stanovisko paušálně odmítá možnost neústavního zásahu do postavení obcí (body 17 a 53), podstatu návrhu obchází.
8. Test proporcionality se tak paradoxně mění ve zdůvodnění, proč neústavní ustanovení nelze zrušit. Ústavní soud zde uvádí obsáhle důvody, co by jeho zrušení způsobilo (s důvody souhlasím), to však ale nečiní z neústavního ustanovení ústavní (názorně bod 37). Pokud bude Ústavní soud uplatňovat test proporcionality na ochranu neústavního předpisu (zrušení není potřebné, není vhodné a škoda by byla větší, než kdyby neústavnost zůstala), tak je to sporné v situaci, kdy má k zabránění škod prostředek v podobě odkladu vykonatelnosti, jak navrhovala původní zpravodajská zpráva.
9. Úkolem testu proporcionality je rovněž najít vyvážení v kolizi stojících základních práv při maximálním zachování všech. To se ale v tomto případě děje na úkor práv obcí, k jejichž neústavnímu porušení nečinnost zákonodárce vede. Odůvodnění sice požaduje (bod 43) vážení oprávněných zájmů všech dotčených subjektů, avšak až v budoucím zákoně ("aby nevznikly nové křivdy"). Úkolem Ústavního soudu však bylo posoudit, zda tuto zásadu ve vztahu k obcím, popř. jiným stávajícím vlastníkům předmětného majetku neporušuje § 29 zákona o půdě již nyní, a to po neúnosně dlouhou dobu. Ponechávám stranou tvrzení (bod 41, 47) o bezpředmětnosti testování, zda se může omezovat stát jako vlastník (tedy jako právnická osoba v majetkových vztazích a jako nositel imperia ve vztazích mocenských, když rovněž jemu, popř. státním podnikům v tomto směru rovněž vznikají další náklady, neboť ani o pronájem takového majetku není obvykle větší zájem), když celý problém toho, proč je návrh podán, je nakonec vzpomenut několika větami v bodě 48. Zde přitom argumentaci navrhovatele Ústavní soud ponechal bez odezvy, i když obce tento majetek nenárokují, nýbrž zásah spatřují v tom, že jeho existence na jejich území zasahuje do možností jejich rozvoje a omezuje možnosti územního plánování, popř. další atributy územní samosprávy při hospodaření s majetkem.
10. V bodu II. výroku nálezu Ústavní soud uvádí, že navrhovateli vyhovuje konstatováním, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Toto konstatování však neřeší vzniklou neústavní situaci obcí, neboť podle mého názoru musí být přetrvávající právní úprava hodnocena tak, že se dostala do takového stupně rozporu s ústavně zaručenými právy jiných právních subjektů, že zablokování dispozice s majetkem uvedeným v § 29 zákona o půdě dosáhlo již takové míry a takového stupně, že tento stav je třeba odstranit zrušením tohoto ustanovení s tím, že zákonodárce bude ve vymezeném (a omezeném) časovém úseku hledat jiné řešení, které by jednak zaručilo respektování ústavně zakotvených práv zejména obcí, popř. jiných právních subjektů, a na druhé straně se pokusilo najít řešení vztahu státu a církví a náboženských společností. Ve skutečnosti je tak zakonzervován stav podle zákona o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem.
11. V praxi ústavních soudů je jako relevantní časový okamžik možno vysledovat např. stanovení vykonatelnosti na konec volebního období (blíže Krause-Palfner, Th.: Das Verfassungswidrigwerden von Gesetzen. Frankfurt am Main 1973, zejm. s. 70n.). Ten byl ovšem v daném případě, s ohledem na počet uplynulých volebních období, na počet vlád, které měly řešení této otázky ve svém programovém prohlášení a na vývoj názorů ve společnosti daleko překročen. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/03(N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.) Ústavní soud dospěl k závěru, že omezit obce a kraje jako vlastníky ve vztahu k nemovitým věcem v jejich užívání, a to po dobu 10 let ode dne jejich nabytí, pouze k účelu, ke kterému byly užívány ke dni přechodu, je neústavním zásahem do práva na samosprávu. Tvrzení většiny (bod 61), že se jedná o nesrovnatelnou situaci s projednávanou věcí, podle mého názoru přehlíží to, že navrhovatel netvrdí, že obce by měly mít nadále ve vlastnictví bývalý majetek církví a náboženských společností, nýbrž to, že jeho blokace v podobě § 29 zákona o půdě jim brání v rozvoji. V projednávané věci toto omezení (nejen obcí) trvá již téměř 20 let. Současně představuje zásah zejména do postavení obcí, na jejichž území se takové nemovitosti nacházejí, neboť brání jejich rozvoji a omezuje nad snesitelnou míru realizaci práva na samosprávu, zejména po přistoupení České republiky k Evropské unii. Obce nemohou realizovat akce, na které by mohly být čerpány dotace ze státního rozpočtu nebo strukturálních fondů Evropské unie, neboť toto čerpání je podmíněno neomezeným vlastnictvím nemovitostí, na kterých mají být investice uskutečněny. Charakter části nemovitostí vede k závěru, že se tento stav dostal do rozporu s programovými cíli vyjádřenými v čl. 7 Ústavy České republiky. Kromě toho lze konstatovat rozpor s čl. 101 odst. 3 Ústavy České republiky, když je omezením vlastnických práv obcí jako územních samosprávných celků bráněno v nerušeném výkonu práva územní samosprávy zaručeného v čl. 8 Ústavy České republiky. Trvající právní nejistota je rovněž zásahem do atributů pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, stejně jako stav, kdy stát bez ohledu na požadavek čl. 2 odst. 1 Listiny základních práv a svobod hospodářsky zabezpečuje církve a náboženské společnosti, neboť ho k tomu vzniklá situace a nečinnost zákonodárce nutí. Neústavnost v tomto případě však nespočívá jen v dlouhodobé nečinnosti, nýbrž i v § 29 samotném. Podle mého názoru se proto jedná o případ z počátku tolerovatelné neústavnosti (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 8/02, č. 528/2002 Sb.), nikoli o postupnou přeměnu ústavně konformního ustanovení v neústavní. S těmito argumenty se Ústavní soud nevypořádal, neboť bod II. výroku ve skutečnosti směřuje jinam, než požaduje navrhovatel.
12. Stejně jako Evropský soud pro lidská práva, tak i Ústavní soud a celé tzv. restituční zákonodárství stojí na stanovisku, že na restituce není ústavně založený nárok a že takový neplyne ani z mezinárodních závazků České republiky. Oblast nápravy majetkových křivd je oblastí, která je vymezena možnostmi každého státu z hlediska toho, které křivdy a v jakém rozsahu napraví. Je to současně oblast, která je dána k uvážení zákonodárce v podmínkách demokratického státu. V případě, že se zákonodárce rozhodne k provedení restitucí a k jiným formám nápravy křivd, dostává se již na pole požadavků právního státu a z tohoto hlediska již jeho zákony podléhají hodnocení z hlediska ústavnosti. Přezkoumávané ustanovení však není ustanovením restitučním (tím může být až úprava jím slibovaná), nýbrž ustanovením blokační povahy. Z něj pouze plyne, že převod majetku, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské řády a kongregace, na osoby od nich odlišné, je možný teprve po přijetí zákonů o tomto majetku. Pouze ze souvislostí přijetí zákona o půdě v roce 1991, z projednávání jeho jednotlivých variant, lze dojít k bližším závěrům z hlediska toho, jaký by vlastně měl být vztah vlastníků bývalých, současných a budoucích, ovšem variant konkrétních řešení bylo v průběhu projednávání zákona o půdě (viz níže) předloženo tolik a tak rozporných, že se nakonec Federální shromáždění dokázalo shodnout jen na formulaci kompromisní. Jedná se tak o situaci jinou než v případě restitučních zákonů, kde je definována osoba oprávněná, osoba povinná, případy, na které se nárok vztahuje, rozsah restituce, lhůta do které lze nárok a k čemu a jakým postupem upravit.
13. Má-li Ústavní soud povinnost chránit základní práva a svobody, popř. ústavnost obecně (čl. 85 odst. 2 Ústavy České republiky), měl by tak důsledně činit a vést zákonodárce k tomu, aby je neporušoval. V daném případě měl být neústavní § 29 zákona o půdě zrušen a měla být dána zákonodárci dostatečná lhůta (např. toto volební období) k tomu, aby připravil řešení historického majetku církví a náboženských společností způsobem, který nebude do postavení jiných nositelů základních práv a svobod zasahovat nad udržitelnou míru. Většinové stanovisko přímo zákonodárce k řešení této situace nenutí a neústavní stav ponechává.
3. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výrokem a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 1. července 2010sp. zn. Pl. ÚS 9/07, kterým (I.) byl zamítnut návrh na zrušení § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále též jen "zákon o půdě") a (II.) byla vyslovena protiústavnost dlouhodobé nečinnosti Parlamentu České republiky, spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností.
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k oběma výrokům a k odůvodnění nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
I. K výroku o zamítnutí návrhu na zrušení § 29 zákona o půdě
1. Domnívám se, že tzv. blokační ustanovení obsažené v § 29 zákona o půdě, zakazující převádět majetek, jehož původním vlastníkem byly církve, náboženské společnosti, řády a kongregace, do vlastnictví jiným osobám do přijetí zákonů o tomto majetku, mělo být zrušeno a zákonodárci měl být (odkladem derogačního účinku) poskytnut dostatečně dlouhý časový prostor k adekvátní reakci na takové zrušení.
2. Důvodem pro zrušení napadeného ustanovení je podle mého názoru především jeho rozpor s článkem 101 odst. 3 Ústavy České republiky. Blokační ustanovení omezuje vlastnická práva obcí jako územních samosprávných celků a brání jim v nerušeném výkonu práva územní samosprávy, zaručeného v článku 8 Ústavy. Jestliže snad lze připustit, že v době přijetí napadeného ustanovení mohly existovat závažné důvody ospravedlňující tento zásah do dispoziční volnosti vlastníků, potom po téměř dvaceti letech trvání nelze toto omezení nadále tolerovat, neboť brání rozvoji obcí a omezuje nad snesitelnou míru realizaci práva na samosprávu.
II. K výroku o protiústavnosti dlouhodobé nečinnosti Parlamentu České republiky, spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností
3. Podle mého názoru nebyly splněny podmínky pro vyslovení protiústavní nečinnosti Parlamentu.
4. Nález vychází z premisy, že formulace "do přijetí zákonů o tomto majetku", použitá na konci napadeného ustanovení § 29 zákona o půdě, je prý příslibem, který zakládá tzv. legitimní očekávání církví, náboženských společností, řádů a kongregací, jemuž je třeba poskytnout ústavněprávní ochranu. S tímto názorem nesouhlasím.