Podmínky aktivní legitimace dle čl. 95 odst. 2 Ústavy nejsou naplněny rovněž u § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb. Platová základna pro určení platu soudců je upravena jednak v § 3 odst. 3 a jednak v § 3a a 3b předmětného zákona. Jejich vztah je vztahem legi speciali k legi generali, tj. účinnost mechanismu zakotveného v § 3 odst. 3 nastupuje až od 1. 1. 2015. Derogací ustanovení § 3b odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., je sice platová základna pro určení platu soudců vymezena ustanovením § 3 odst. 3, jež ale bez prováděcí úpravy ve stávající podobě není aplikovatelné, jelikož jeho obsahem je zmocnění Ministerstvu práce a sociálních věcí na základě jím stanovených hledisek platovou základnu určit a její výši vyhlásit ve formě sdělení ve Sbírce zákonů, přičemž poslední takové sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí bylo vydáno pod č. 582/2006 Sb. pro rok 2007 (sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, v roce 2007). Jak pro svoji aplikovatelnost, tak i pro případné posouzení jeho ústavnosti z pohledu důvodů, jež Ústavní soud vedly k derogaci ustanovení § 3b odst. 1, je tudíž nezbytné vydání předmětného sdělení. Ústavnost zmocňovacího ustanovení § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., lze tedy - jak bylo konstatováno - z hlediska derogačních důvodů dopadajících na ustanovení § 3b odst. 1 posoudit toliko vzhledem ke konkrétní výši Ministerstvem práce a sociálních věcí stanovené platové základny, pročež nelze než i ve vztahu k němu konstatovat absenci aktivní legitimace na straně navrhovatele v době rozhodování předmětné věci Ústavním soudem.
Uvádí-li důvodová zpráva k návrhu legislativní konstrukce promítnuté v ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 1 a 2 zákona o platu, jež pro případ eventuální derogace § 3b odst. 1 uvedeného zákona nálezem Ústavního soudu zakládá účinnost ustanovení § 3 odst. 3, zakotvujícího sníženou úroveň platové základny pro určení výše platu soudců, že jejím účelem je zakotvit "pojistku" pro případ, "pokud by ... Ústavní soud dospěl po eventuální žalobě soudců k závěru, že ani takto omezená restrikce platů soudců není ústavně konformní", Ústavní soud je v tomto kontextu nucen konstatovat na straně zákonodárce vybočení z rámce zásad demokratické ústavní politické kultury.
Ze všech takto vyložených důvodů Ústavnímu soudu nezbylo než návrh na zrušení ustanovení § 3b odst. 2, § 3a a § 3 odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., z důvodu podání zjevně neoprávněnou osobou dle § 43 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu odmítnout.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Ústavní soud v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon, jeho jednotlivé ustanovení, příp. jiný právní předpis, příp. jeho jednotlivé ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Ze sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona ve 3. čtení na své 9. schůzi dne 10. prosince 2010 usnesením č. 216, kdy ze 167 přítomných poslankyň a poslanců 147 hlasovalo pro a 1 proti.
Senát na své 3. schůzi konané dne 16. prosince 2010 usnesením č. 67 uvedený návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou schválil, kdy pro toto usnesení z 68 přítomných senátorů hlasovalo 46, proti byli 3 a 19 se zdrželo hlasování.
Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 425/2010 Sb. řádně vyhlášen v částce 147 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 30. prosince 2010, a dle čl. III nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2011.
K navrhovatelem namítané ústavní relevanci neprojednání návrhu napadených zákonných ustanovení s představiteli moci soudní se Ústavní soud vyslovil již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10. Zformuloval apel, v němž uvedl, že k přijetí napadených ustanovení došlo ze strany zákonodárce v zásadě jednostranným úkonem, bez audiendi alterae partis, pročež se soudci ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese, u nichž se rovněž zamýšlelo provedení platových restrikcí. Vyzval zákonodárce, aby v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, soudci nebyli takto znevýhodněni, jakož i k tomu, aby si zákonodárce před přijetím platových restrikcí opatřil relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.
Jak plyne z rekapitulace projednání a přijetí předmětného zákona (dle důvodové zprávy "z časových důvodů nebyl obsah návrhu konzultován"), představitelé moci soudní opět neměli možnost se k jeho obsahu vyjádřit. Ústavní soud je v této souvislosti opakovaně konfrontován se situací nerespektování fundamentálních principů demokratické politické kultury, kdy ze strany zákonodárce z pohledu akceptování rozhodovacích důvodů obsažených v judikatuře Ústavního soudu lze očekávat reakci pouze na derogační zásah, nikoli ale morálně-politický apel. Ústavní soud je si přitom vědom, že tento negativní stav vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod konstitucionalistický rámec.
Ústavní soud již v prvním svém nálezu přijatém v řízení o kontrole noremsp. zn. Pl. ÚS 19/93ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) deklaroval v této souvislosti s veškerou naléhavostí a vážností: "Legitimita politického režimu se nemůže opírat jen o formálně-právní aspekty, protože hodnoty a principy, o které se režim opírá, nejsou jen právní, ale především politické povahy. Takové principy naší Ústavy, jako je svrchovanost lidu, reprezentativní demokracie, právní stát, jsou principy politické organizace společnosti, jež nejsou normativně beze zbytku definovatelné. Pozitivněprávní úprava z nich vychází, avšak obsah těchto principů není normativní úpravou vyčerpán - zůstává stále něčím víc ... Dokonce ani ve smyslu rozsahu zákonodárné kompetence v rámci ústavního státu nelze hovořit o svrchovanosti zákona. V pojetí ústavního státu, na kterém je založena Ústava České republiky, není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Ústava České republiky např. v čl. 9 odst. 2 stanoví, že "změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná". Tím jsou konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci této Ústavy postaveny nad zákonodárnou kompetenci, a tím "ultra vires" Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím Parlamentu, by nemohlo být interpretováno jinak než jako odstranění tohoto ústavního státu jako takového.".
Na uvedené fundamentální tezi Ústavní soud setrvává i s odstupem téměř dvaceti let. Principy ústavního systému svobody a demokracie nejsou normativně beze zbytku definovatelné, pozitivněprávní úprava z nich vychází, avšak obsah těchto principů není normativní úpravou vyčerpán - zůstává stále něčím víc. Jakkoli tedy i v předmětné věci Ústavní soud posoudil absenci projednání platových restrikcí soudců, a tudíž určité formy zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti - principu stálosti materiálního zabezpečení soudců - bez jejich projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, jako porušení pravidel demokratické politické kultury, pro budoucnost v kumulaci s dalšími okolnostmi, ocitajícími se v rozporu s principy ústavního pořádku, nevylučuje v této souvislosti derogační zásah.
Vycházeje z uvedených skutečností, Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, nebyl přijat v takové intenzitě nesouladu s ústavními kautelami týkajícími se kompetence a legislativního procesu, jež by založily důvod jeho derogace.
VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem (ústavnost platových restrikcí vůči soudcům)
Ústavní soud se problematikou soudcovských platů v minulosti opakovaně zabýval. Svoji starší judikaturu shrnul v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/05, na nějž odkázal ve svých dalších nálezech týkajících se problematiky soudcovských platů, a to v nálezechsp. zn. Pl. ÚS 13/08aPl. ÚS 12/10. Jelikož je evidentní, že účastníkům řízení je tato judikatura známa, nepokládá Ústavní soud za potřebné ji opakovaně podrobně rekapitulovat.
Z judikatury Ústavního soudu, jakož i z její komparace s judikaturou evropských ústavních soudů (viz zejména rozhodnutí Ústavního soudu Polské republiky sp. zn. P 1/94 ze dne 8. listopadu 1994, K 13/94 ze dne 14. března 1995, P 1/95 ze dne 11. září 1995, P 8/00 ze dne 4. října 2000, K 12/03 ze dne 18. února 2004), k otázce ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům plynou tyto základní zobecňující teze:
* posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti,
* ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
* zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců [viz doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994], příp. není-li výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní.
Dle uvedené judikatury Ústavního soudu princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců, jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení, a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního postavení (mezi něž je nutno zařadit nesesaditelnost, neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a výkonné moci (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezusp. zn. Pl. ÚS 7/02ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.).
Svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců, v tom rámci i platové restrikce, je nutno ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Tento komponent principu nezávislosti soudců byl zakotven i v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. r. (94) 12 ze dne 13. října 1994 ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců, dle něhož se mezi "řádné pracovní podmínky" soudců řadí i "zajištění přiměřenosti postavení a odměňování soudců s ohledem na důstojnost jejich profese a pracovní zatížení" (Zásada III, bod 1b). Obdobná maxima je obsažena i v čl. 6.1 Evropské charty o statutu soudce, přijaté účastníky multilaterálního setkání organizovaného Radou Evropy ve dnech 8. až 10. července 1998, dle něhož soudci z povolání mají právo na plat, jehož výše má být stanovena tak, aby je chránila před tlakem směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně k ovlivnění jejich chování při nalézání práva, kterým by mohla být ohrožena jejich nezávislost a nestrannost. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně poukazuje na skutečnost (viz nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10), že "na snižování schodků veřejných rozpočtů se již dlouhodobě podílí profesní skupina, u níž je zákonem velmi výrazně omezena možnost dosahování jiných příjmů než platových". Důvodem druhým podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné, resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu "penalizace" soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy nátlaku na jejich rozhodování.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 13/08pak Ústavní soud vyslovil tezi, jež představuje i klíčové hledisko posouzení ústavnosti napadeného ustanovení § 3b odst. 1 zákona o platu: "Krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců, a nikoliv současně příjmy jiných "služebníků" státu.".
Vývoj stanovisek k problematice garancí soudcovské nezávislosti probíhal paralelně i na úrovni evropských institucí. Výbor ministrů Rady Evropy v doporučení CM/Rec(2010)12 ze dne 17. listopadu 2010 o soudcích zakotvil požadavek, dle něhož odměňování soudců musí vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být dostatečnou zábranou vůči stimulům zaměřeným k ovlivnění jejich rozhodnutí, přičemž za garanci dosažení tohoto účelu je považován stav, v němž - kromě jiného - jsou penze soudců v rozumném vztahu k dřívějšímu platu a v němž je dána existence speciálních zákonných ustanovení bránících snižování platu soudců (čl. 54).
Důvodová zpráva k návrhu napadeného zákona označuje původně zákonodárcem stanovený mechanismus určení platové základny představitelů státní moci za "nerealistický" a vyžadující u soudců z hlediska principu nezávislosti "evoluční metodu nápravy", přičemž cílem dané zákonné novelizace je: "v souvislosti s nezbytnými úspornými opatřeními ve veřejných rozpočtech nalézt takové řešení, které by umožnilo snížit platy představitelů všech tří státních mocí, které jsou hrazeny ze státního rozpočtu, avšak neodporovalo principům proporcionality úpravy platů u soudců, kteří požívají zvýšené ústavní ochrany". Celý komplex změn v proporcích materiálního zabezpečení soudců ve vztahu k zaměstnancům veřejné správy je pak v důvodové zprávě označen jako "zmírnění neodůvodněných rozdílů v úrovni platů a k dosažení proporcionality při vynakládání prostředků na platy ze shodného zdroje, tedy ze státního rozpočtu. V žádném ohledu pak nelze navržené řešení posuzovat jako omezení důstojnosti soudců ani jako výraz ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na moc soudní, protože platy soudců budou i po realizaci navržených opatření vysoce nadstandardní a navržené opatření se v mnohem zvýšené míře dotýká i představitelů moci zákonodárné a výkonné.".
V souvislosti s komplexem změn vtělených do zákona č. 236/1995 Sb. novelou provedenou zákonem č. 425/2010 Sb. Ústavní soud je vzhledem k předmětu daného řízení nucen odlišit jednak snížení platu soudců založené ustanovením § 3b odst. 1 zákona o platu a jednak snížení platu soudců upravené ustanoveními § 3b odst. 2 a § 3 odst. 3 snížením předchozí platové základny.
Ve vztahu k § 3b odst. 2 a § 3 odst. 3 zákona u platu, u nichž pro posouzení jejich ústavnosti dovodil Ústavní soud absenci aktivní legitimace na straně navrhovatele, konstatuje Ústavní soud jako obiter dictum, že poukaz důvodové zprávy na hodnotící zprávu Evropské komise o České republice z roku 2000, ve které bylo uvedeno, že "platy soudců jsou relativně vysoké", přičemž v jiných oblastech, např. pokud jde o policii a správní struktury, bylo poukázáno na nízkou úroveň platů, nelze než považovat za nepřípadný, jelikož relace platové základny a průměrného platu soudců a platové základny a průměrného platu ve veřejné správě - dle údajů navrhovatele, jež nijak nebyly účastníkem řízení zpochybněny - představovala v roce 1999 hodnotu 3,7, v roce 2011 již pouze hodnotu 2,34. Soudce s mnoholetou praxí pobírá přibližně pouze 2/3 platu lépe honorovaných vyšších státních úředníků a nedosahuje ani zdaleka průměru jejich příjmů. V roce 2003 činil plat uvedeného soudce 47 000 Kč a průměrný plat ředitele odboru ústředního orgánu státní správy 50 187 Kč, v roce 2009 se tento rozdíl rozevřel na 57 400 Kč (soudce) a 66 734 Kč (ředitel odboru).
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 11/02Ústavní soud na okraj uvedeného trendu konstatoval, že "platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní skupinou". Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců Ústavního soudu, v důsledku čehož pak předsedové senátů nejvyšších soudů a předsedové kolegií těchto soudů mají vyšší plat než soudci Ústavního soudu (v roce 2011 o 0,8 %, resp. 4,9 %, v letech 2012 až 2014 o 6,2 %, resp. 10,4 %).
Ústavnímu soudu na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona o platu nezbývá než zopakovat konstatování, jež vyslovil již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10: "soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních "služebníků státu" po dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná "chyba" při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže.".
Snižování platu soudců je provázeno paradoxně rozpornými skutečnostmi: na straně jedné je odůvodňováno zákonodárcem nutností úspor veřejných financí a snížením disproporcionality ve vztahu k platům zaměstnanců veřejné správy, na straně druhé je provázeno zvyšováním platů ve veřejné správě, resp. jejich nesnižováním.
Snížení platu soudců pro rok 2011 založené ustanovením § 3b odst. 1 zákona o platu je pak v rozporu s kautelami, jež pro takovou restrikci v ustálené judikatuře vytyčil Ústavní soud.
Nařízením vlády č. 44/2011 Sb., kterým se s účinností od 1. března 2011 mění nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, nijak nebyla dotčena platová úroveň zaměstnanců dle § 5 odst. 2 písm. a) nařízení vlády č. 564/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (státním zaměstnancům dle § 303 odst. 1 zákoníku práce). Snížení objemu mzdových prostředků pro uvedenou skupinu zaměstnanců nijak přitom nevypovídá o reálné úrovni restrikcí v dané oblasti v celku (s ohledem na snížení počtu těchto zaměstnanců, a to např. zrušením neobsazených míst, příp. různými formami ukončení pracovního nebo jemu obdobného poměru) a už vůbec neobsahuje žádnou informaci o restrikci strukturální. Naopak. Údaje předložené navrhovatelem - a nezpochybněné účastníkem řízení - prokazují mimořádně vysokou úroveň platů ve veřejné správě za rok 2010: celkový průměrný plat ředitelů odborů ministerstev je u 458 osob představován částkou cca 64 tis. Kč (bez Ministerstva zemědělství by činil 70 tis. Kč); průměrný plat 147 vrchních ředitelů a náměstků působících na 11 ministerstvech se blíží 100 tis. Kč (97,6 tis. Kč), u 76 náměstků ministrů průměr přesahuje 100 tis. Kč (105,5 tis. Kč). Nadto je si Ústavní soud vědom skutečnosti, že na rozdíl od pevně stanovené výše soudcovských platů odměňování některých zaměstnanců veřejné správy může představovat i násobek soudcovských platů už proto, že jejich mzdu, na rozdíl od soudců, netvoří jen pevné tarify, nýbrž i další, buď pravidelně se opakující finanční částky (osobní ohodnocení), a (resp. nebo) doplněné jednorázovými částkami (odměnami). Kromě toho u řady zaměstnanců veřejné správy je otevřena možnost příjmů plynoucích z jiných pracovních aktivit.
Aniž by tím Ústavní soud jakkoli přicházel s ambicí na hlubší analýzu ekonomické situace v České republice, toliko k jejím dvěma parametrům - parametru růstu a parametru zadlužení - konstatuje, že dle údajů Českého statistického úřadu (http://www.czso.cz/csu/csu.nsf/informace/chdp060911.doc) se hrubý domácí produkt očištěný o cenové, sezónní a kalendářní vlivy v 1. čtvrtletí roku 2011 zvýšil podle zpřesněného odhadu meziročně o 2,8 %, resp. o 0,9 % ve srovnání s předchozím čtvrtletím.
Vývoj HDP v roce 2010 (v %, stálé ceny) Hrubý domácí produkt 1. čtvrtletí 2. čtvrtletí 3. čtvrtletí 4. čtvrtletí Rok 2010
K předchozímu čtvrtletí (očištěno o sezónnost a pracovní dny) + 0,8 + 0,6 + 0,8 + 0,5 x Ke stejnému období roku 2009 (očištěno o sezónnost a pracovní dny) + 1,2 + 2,3 + 2,6 + 2,7 + 2,2 Ke stejnému období roku 2009 (sezónně neupravené údaje) + 1,2 + 2,9 + 2,3 + 3,0 + 2,3
K výši deficitu veřejných financí pak Ústavní soud ze sdělení Eurostatu č. 60/2011 ze dne 26. dubna 2011 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/introduction) zjišťuje, že v závěru roku 2010 byla nejnižší kvóta zadlužení (poměr stavu veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu) v Estonsku (6,6 %), Bulharsku (16,2 %), Lucembursku (18,4 %), Rumunsku (30,8 %), Slovinsku (38,0 %), Litvě (38,2 %), v České republice (38,5 %) a Švédsku (39,8 %); čtrnáct zemí Evropské unie vykazovalo kvótu zadlužení vyšší než 60 % hrubého domácího produktu: Řecko (142,8 %), Itálie (119,0 %), Belgie (96,8 %), Irsko (96,2 %), Portugalsko (93,0 %), Německo (83,2 %), Francie (81,7 %), Maďarsko (80,2 %), Velká Británie (80,0 %), Rakousko (72,3 %), Malta (68,0 %), Nizozemí (62,7 %), Kypr (60,8 %) a Španělsko (60,1 %).
Jakkoli tedy Ústavní soud před přijetím daného zákona zřetelně zformuloval maximu, dle které princip rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců lze akcentovat před principem komplexně chápané nezávislosti soudců za zcela výjimečných okolností, a tím vymezil prostor ústavní konformity platové restrikce vůči soudcům, zákonodárce se touto maximou v procesu přijímání zákona č. 425/2010 Sb. neřídil. Za výše uvedených okolností nelze akceptovat tezi o nutných úsporách veřejných výdajů cestou restrikcí platu soudců, přičemž posuzovaná zákonná úprava postrádá jakýkoli argument "výjimečnými okolnostmi", jež by odůvodňovaly prioritu principu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem komplexně chápané nezávislosti soudců.
Za formu příjmové restrikce vůči soudcům ve smyslu ústavního principu rovnosti, garancí nezávislosti a důstojnosti postavení soudců, jakož i doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 lze považovat i další momenty.
Ustanovení § 157 až 163 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, (přičemž dle § 1 odst. 1 citovaného zákona bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace) a dále ustanovení § 131 až 137 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zakotvují institut výsluhového příspěvku. Ustanovení § 110 písm. b) a § 112 až 121 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), ve znění pozdějších předpisů, - přičemž dle § 254 předmětného zákona, ve znění zákona č. 381/2008 Sb., služební zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2012 - stanoví, že státním zaměstnancům náleží sociální zajištění, které zahrnuje příspěvek za výsluhu služebních let k důchodu.
Soudci obecných soudů a soudci Ústavního soudu (jakož i státní zástupci) tak zůstávají jedinými "služebníky" státu, jimž se takové kompenzace, jakož i společenského uznání za výkon funkce nedostává. Tento deficit zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákona o Ústavním soudu, jakož i zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, představuje neakcesorickou nerovnost, ve vztahu k soudcům obecných soudů a soudcům Ústavního soudu pak z pohledu doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 i omezení jedné z garancí soudcovské nezávislosti (dle níž mají penze soudců být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu). Tato vnitrostátní disproporce má svůj pandán i v disproporci mezinárodní (kupř. ve vztahu k postavení soudců ústavních soudů s Českou republikou srovnatelných středoevropských zemí Polska a Slovenska - viz § 16a zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z., o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov, resp. Artykul 6 Ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1. 8. 1997, Dziennik Ustaw Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459). Odstranění uvedeného ústavního deficitu vyžaduje aktivní zásah zákonodárce, a to s důsledky, jež pro danou oblast vyplývají z judikatury Ústavního soudu ve věci protiústavnosti mezer v právu (a to ať pravých nebo nepravých); tato judikatura ústí buď v derogaci [viz kupř. nálezysp. zn. Pl. ÚS 14/10ze dne 1. 7. 2010 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.),Pl. ÚS 83/06ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)], anebo v deklarování právního základu pro uplatnění individuálních nároků a jim odpovídající povinnosti soudů protiústavnost mezery judikatorně vyplnit [viz kupř. nálezysp. zn. Pl. ÚS 48/95ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.),I. ÚS 84/96ze dne 24. 6. 1997 (N 81/8 SbNU 263),Pl. ÚS 23/96ze dne 7. 5. 1997 (N 50/8 SbNU 23; 128/1997 Sb.),Pl. ÚS 20/05ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), nálezysp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.),II. ÚS 528/02ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287),IV. ÚS 34/06ze dne 21. 11. 2007 (N 201/47 SbNU 597),I. ÚS 663/06ze dne 24. 6. 2009 (N 149/53 SbNU 811),II. ÚS 2326/07ze dne 31. 3. 2011 (N 58/60 SbNU 745)].
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat platovou restrikci vůči soudcům obsaženou v ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., za rozpornou s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, pročež plénum Ústavního soudu rozhodlo o derogaci předmětného zákonného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku tohoto nálezu.
Domáhá-li se navrhovatel vyslovení obdobného závěru, jaký učinil Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 2/02, v němž po zrušení derogačního ustanovení konstatoval obnovení stavu založeného derogovanými ustanoveními, nutno konstatovat následující: Na rozdíl od věcisp. zn. Pl. ÚS 2/02v rozhodovaném případě derogace ustanovení § 3b odst. 1 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., není derogací derogace, pročež jeho zrušením dochází výhradně k jeho "vyřazení" z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou "ožívání" předpisu již dříve zrušeného.
Ve vztahu k bodu I návrhu Ústavní soud konstatuje, že ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nálezysp. zn. Pl. ÚS 5/96ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996),Pl. ÚS 33/01ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.),Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.),I. ÚS 504/10ze dne 21. 3. 2011 (N 51/60 SbNU 609),I. ÚS 1927/09ze dne 21. 3. 2011 (N 50/60 SbNU 593), usnesenísp. zn. Pl. ÚS 25/2000ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271),Pl. ÚS 3/10ze dne 20. 4. 2010,Pl. ÚS 33/08ze dne 11. 2. 2009 (obě dostupná na http://nalus.usoud.cz)]. Ústavní soud připustil posuzování novely právního předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např. nálezysp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.),Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.),Pl. ÚS 7/03ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.),Pl. ÚS 13/05ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) aPl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Tyto právní závěry plně dopadají i na posuzovanou věc, pročež Ústavní soud návrh Městského soudu v Brně na zrušení ustanovení bodu 2 čl. I. části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., a ustanovení bodu 3 čl. I části první zákona č. 425/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., z důvodu zjevné neopodstatněnosti dle § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Vzhledem k bezodkladnému projednání a rozhodování v předmětné věci považuje Ústavní soud rozhodnutí o naléhavosti věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu za bezpředmětné.
1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka k odůvodnění nálezu
Odlišné stanovisko směřuje toliko do odůvodnění nálezu, s výroky jsem v plném rozsahu souhlasil a hlasoval jsem pro ně.
Timeo Danaos et dona ferentes.
Jsem si vědom toho, že otázka soudcovských platů se táhne jako červená niť oběma dekádami činnosti Ústavního soudu. Stalo se již zvykem, že čas od času je rekapitulován dosavadní vývoj judikatury, přičemž nelze přehlédnout ani to, že i já jsem prošel za dobu svého působení u Ústavního soudu jistým názorovým posunem. Předpokládal jsem a vnitřně jsem si uzavřel, že poslední tečkou pro mne bude nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), v níž jsem byl soudcem zpravodajem.
Je nepochybně obtížné formulovat v tolikrát zformulovaných argumentech nové odůvodnění, zejména pokud se má na jednom textu shodnout patnáct spoluautorů, přičemž každý má svůj odlišný styl a při shodě s výrokem též svoji hlasovací historii ve věcech soudcovských platů.
Mám za to, že by bylo vhodné, aby věc soudcovských platů dospěla do jisté konstantní konsenzuální pozice, k níž je nesporně potřeba, namísto hledání variant "nepřátelských", nalezení konsenzu.
Do odůvodnění nepatří podle mého názoru "přílepková" pasáž tohoto znění: "Odstranění uvedeného ústavního deficitu vyžaduje aktivní zásah zákonodárce, a to s důsledky, jež pro danou oblast vyplývají z judikatury Ústavního soudu ve věci protiústavnosti mezer v právu (a to ať pravých nebo nepravých); tato judikatura ústí buď v derogaci [viz kupř. nálezysp. zn. Pl. ÚS 14/10ze dne 1. 7. 2010 (N 133/58 SbNU 67; 241/2010 Sb.),Pl. ÚS 83/06ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.)], anebo v deklarování právního základu pro uplatnění individuálních nároků a jim odpovídající povinnosti soudů protiústavnost mezery judikatorně vyplnit [viz kupř. nálezysp. zn. Pl. ÚS 48/95ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.),I. ÚS 84/96ze dne 24. 6. 1997 (N 81/8 SbNU 263),Pl. ÚS 23/96ze dne 7. 5. 1997 (N 50/8 SbNU 23; 128/1997 Sb.),Pl. ÚS 20/05ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), nálezysp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.),II. ÚS 528/02ze dne 2. 2. 2005 (N 23/36 SbNU 287),IV. ÚS 34/06ze dne 21. 11. 2007 (N 201/47 SbNU 597),I. ÚS 663/06ze dne 24. 6. 2009 (N 149/53 SbNU 811) ...]".
S posuzovanou věcí tento text přímo nesouvisí a obecný soud jej při rozhodování v daném konkrétním řízení nikterak aplikačně nevyužije. Nebránil bych se tomu, aby v rámci obiter dictum byl učiněn apel na zákonodárce, aby se touto problematikou zabýval, jistý deficit však nevnímám jako protiústavní. Zákonodárce navíc v této oblasti žádnou právní úpravu nepřislíbil.
Maxime timeo, pokud by tato část odůvodnění měla být návodem a předjímáním výsledku pro ty emeritní ústavní soudce, soudce či státní zástupce, kteří by se výsluhy chtěli domáhat individuální žalobou.
Mimochodem, platí ještě zásada nemo iudex in re sua?
2. Odlišné stanovisko soudců Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Pavla Holländera a Elišky Wagnerové k odůvodnění nálezu
S výrokem nálezu Ústavního soudu ve věcisp. zn. Pl. ÚS 16/11, kterým se zrušuje ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb., a ve zbývající části se návrh odmítá, jsme vyslovili souhlas z důvodů, jež jsou obsaženy v odůvodnění předmětného nálezu, a to pouze s jedinou parciální výjimkou či doplněním.
Ústavní soud v závěru nálezu s odkazem na zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), poukazuje na skutečnost, že počínaje 1. lednem 2012 soudci obecných soudů a soudci Ústavního soudu (jakož i státní zástupci) zůstávají jedinými "služebníky" státu, jimž se kompenzace, resp. společenského uznání za výkon funkce ve formě příspěvku za výkon funkce nedostává. S majoritním votem se shodujeme v názoru, že tento deficit zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jakož i zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, představuje neakcesorickou nerovnost, ve vztahu k soudcům pak z pohledu doporučení Výboru ministrů Rady Evropy CM/Rec(2010)12 i omezení jedné z garancí soudcovské nezávislosti (dle níž mají penze soudců být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu).
Shodujeme se s ním dále i v názoru, dle něhož odstranění uvedeného ústavního deficitu vyžaduje aktivní zásah zákonodárce, a to s důsledky, jež pro danou oblast vyplývají z judikatury Ústavního soudu ve věci protiústavnosti mezer v právu (a to ať pravých nebo nepravých); tato judikatura ústí buď v derogaci, anebo v deklarování právního základu pro uplatnění individuálních nároků a jim odpovídající povinnosti soudů protiústavnost mezery judikatorně vyplnit.