Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 29. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 52/10ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů Mgr. P. D., Doc. PhDr. V. J., CSc., Mgr. P. K., Mgr. P. K., O. M., D. Š., M. U. H., J. W., Strana zelených, IČ: 00409740, sídlem Stroupežnického 30, 150 00 Praha 5 - Smíchov, SNK Evropští demokraté, IČ: 70869553, Malá Štěpánská 7, 120 00 Praha 2 - Nové Město, a Věci veřejné, IČ: 26599643, se sídlem Ohradní 1087, 140 00 Praha 4 - Michle, proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. listopadu 2010 č. j. 12 A 8/2010-166, kterým bylo rozhodnuto o zamítnutí návrhu stěžovatelů na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy konaných ve dnech 15.-16. 10. 2010, a návrhu na zrušení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů.
Výrok
I. Ústavní stížnost se zamítá.
II. Návrh na zrušení ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, se odmítá.
Odůvodnění
I.
1. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 8. 12. 2010 se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze. Tvrdí, že vynesením tohoto rozhodnutí došlo k porušení jejich základních práv plynoucích z Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), konkrétně z principu volné soutěže politických stran respektujících základní demokratické principy (čl. 5 Ústavy); z principu, že rozhodování většiny dbá ochrany menšiny (čl. 6 Ústavy); z principu, že členové zastupitelstev jsou voleni na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva (čl. 102 Ústavy a čl. 21 odst. 3 Listiny); z principu, že občané mají právo na podíl na správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců [čl. 21 odst. 1 Listiny a čl. 25 písm. a) Paktu]; z práva na rovný přístup k voleným a veřejným funkcím [čl. 21 odst. 4 a čl. 25 písm. c) Paktu]; z práva volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování [čl. 25 písm. b) Paktu]; z principu, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny).
2. Současně stěžovatelé navrhli řízení o ústavní stížnosti přerušit a v samostatném plenárním řízení přezkoumat ústavnost, respektive zrušit ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev"), které zní: "Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů:".
II.
3. Napadeným usnesením Městský soud v Praze zamítl návrh stěžovatelů na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy (dále též jen "Zastupitelstvo") konaných ve dnech 15.-16. 10. 2010. Po podrobné rekapitulaci obsahu návrhu a obsahu vyjádření podaného Magistrátem hlavního města Prahy (dále též jen "Magistrát") v odůvodnění rozhodnutí městský soud konstatoval, že co do obsahu je podání stěžovatelů namířeno především proti usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17 ze dne 17. 6. 2010, jímž byl stanoven počet volebních obvodů, počet členů Zastupitelstva a počet zastupitelů volených v jednotlivých obvodech. Toto usnesení přitom již v minulosti tři ze stěžovatelů napadli u Nejvyššího správního soudu, který jejich návrh rozsudkem ze dne 9. 8. 2010 sp. zn. 4 Ao 4/2010 zamítl jako nedůvodný s tím, že nepřípustné omezení poměrného volebního systému ve volbách v roce 2010 přijetím předmětného rozhodnutí Zastupitelstva se prokázat nepodařilo. Důvody tehdy podaného návrhu byly v podstatě totožné s těmi, s nimiž se stěžovatelé nyní obrátili na Městský soud v Praze. Proto na závěry obsažené v daném rozsudku odkázal s tím, že sám se s nimi ztotožňuje. Dle městského soudu tak nedošlo přijetím usnesení Zastupitelstva č. 39/17 k porušení ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev a je také ústavně konformní, když ze čl. 102 odst. 1 Ústavy ani ze čl. 21 odst. 3 Listiny nevyplývá poměrnost volebního systému jako jednoho z parametrů pro volby do zastupitelstev obcí. Obecné vymezení volebního systému v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev je doplněno o parametry, které ve svém souhrnu působí, že pouhé naplnění uzavírací klauzule ještě nemusí stačit k získání mandátu. V závěru odůvodnění bylo soudem ještě reagováno jednak na námitku stran porovnání počtu hlasů úspěšné kandidátky M. S. a M. R., která naopak přes vyšší počet obdržených hlasů mandát nezískala, a jednak na námitku, že došlo k chybě při sčítání hlasů ve čtyřech volebních okrscích VII. volebního obvodu.
4. Návrh na přerušení řízení dle § 48 odst. 1 písm. a) zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s.") považoval městský soud za neproveditelný s ohledem na dvacetidenní lhůtu k rozhodnutí ve volebních věcech stanovenou procesním řádem.
III.
5. Stěžovatelé s uvedenými závěry nesouhlasí. Svou argumentaci strukturují do čtyř základních okruhů, jimiž jsou:
- ústavnost ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev
- zákonnost usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17
- vady napadeného usnesení městského soudu
- porušení principů daných mezinárodním právem a mezinárodní srovnání s obdobnými situacemi.
Ad 1)
6. Ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev je předně pouze ustanovením ryze procesního charakteru, které stanoví kdo, v jakém rozsahu a v jaké lhůtě je oprávněn vydat určité rozhodnutí s hmotněprávními důsledky, aniž by byla stanovena jakákoliv kritéria pro určení věcných důvodů, podmínek nebo jiných hmotněprávních kritérií rozhodnutí. Hmotněprávní oporu lze hledat pouze v obecné úpravě volebního práva, která vyplývá z volebních kodexů, ústavního pořádku a pramenů mezinárodního práva. Aplikace předmětného ustanovení je tedy možná jen tehdy, dosáhne-li se rozdělením na obvody nějakého cíle volebním právem chráněného (jako příklad je uvedena situace, kdy určitá menšina je s to dosáhnout pětiprocentní uzavírací klauzule jen v určité části obce, ale v rámci jejího celku nikoliv). Není-li naopak chráněn cíl plynoucí z účelu voleb, popřípadě jde o cíl neutrální, hmotněprávní důvody pro přijetí takového rozdělení nejsou a opak rozhodně nelze dovodit pouze z toho, že zákon vydání rozhodnutí umožňuje. Jinými slovy, samotné ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev k územnímu rozdělení obce na obvody pro účely voleb nedostačuje. Nelze tedy dané ustanovení testovat v rozsahu hmotněprávních mantinelů výkonu a naplnění volebního práva.
7. Je proto třeba soustředit se jen na procesní režim ustanovením předvídaný. Dle stěžovatelů to, v čem předmětné ustanovení naráží na meze ústavnosti, je délka lhůty v něm stanovená, samotný princip dělení naopak nikoliv. Rozhodnutí může zastupitelstvo učinit nejpozději 85 dnů přede dnem voleb. Protože kandidátky je nutno předložit 60 dnů přede dnem voleb, mezi rozhodnutím o podobě volebních obvodů a okamžikem registrace kandidátních listin může zůstat pouhých 25 dnů. Přitom znalost podmínek volební soutěže je pro úspěch ve volbách otázkou klíčovou, což situace nyní nastalá dokumentuje; je diametrálně odlišné sestavovat jednu kandidátku o 63 (resp. do přijetí usnesení 70) osobách nebo sedm o 9 osobách. Politická soutěž předpokládá určitou stabilitu pravidel; prohlašuje-li se Česká republika za demokratický a právní stát, pak by měl být systém vytváření legitimního demokratického zastoupení relativně neměnný a trvalý, přičemž případná změna musí být trvalá (nikoliv jen ad hoc), dostatečně předvídatelná a musí být známa v dostatečném předstihu (stěžovatelé pro změnu pravidel považují za nezbytnou lhůtu minimálně jednoho roku). Právě to se v nyní napadených volbách nestalo, kdy pravidla politické soutěže byla změněna těsně před registrací kandidátních listin. Dopad do subjektivních práv stěžovatelů je zřejmý.
8. Uvedené podle stěžovatelů dokládá, že označená část § 27 zákona o volbách do zastupitelstev umožňuje postup porušující ústavním pořádkem zaručená práva. Stěžovatelé si sice jsou vědomi doktríny Ústavního soudu o přednosti ústavně konformního výkladu, ovšem zde by podle ní postupováno být nemělo. Jde totiž o stav, kdy v praxi převládá a opakuje se protiústavní aplikace, což žádá zásah, tak jako v případě tehdejší páté části občanského soudního řádu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 16/99ze dne 27. 6. 2001 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.)].
Ad 2)
9. Pokud jde o zákonnost usnesení Zastupitelstva, stěžovatelé předesílají, že touto otázkou se sice již zabýval Nejvyšší správní soud v řízení vedeném pod sp. zn. 4 Ao 4/2010, nicméně sám v následném rozsudku tehdejší navrhovatele odkázal s ochranou práv (jejichž porušení bylo nyní volbami dokonáno) na volební soudnictví, založené na přezkumu ex post, a některé z položených otázek v tomto smyslu označil za předčasné.
10. Usnesení bylo dle stěžovatelů každopádně přijato v rozporu s hmotným právem, a to:
- pro absenci věcných důvodů
11. Pro usnesení Zastupitelstva chyběla opora v hmotném právu, přestože výkon veřejné moci je v právním státě podřízen základnímu principu enumerativity výkonu státní moci (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). Podle názoru stěžovatelů rozdělení obce na volební obvody je výkonem veřejné moci, k němuž musí být buď právní důvod, nebo věcný důvod právem respektovaný. Přitom je nutno odmítnout názor Nejvyššího správního soudu, že dostatečnou oporou bylo samotné procesní ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev. V daném případě žádné věcné důvody pro zvolené řešení nejsou patrné ani z důvodové zprávy ani z diskuze v Zastupitelstvu, která přijetí usnesení předcházela (vystoupení radního B., který se krok pokusil formálně zdůvodnit, bylo nesrozumitelné a nemůže obstát). I když jde "jen" o opatření obecné povahy, na potřebu znát důvody výkonu veřejné moci nelze rezignovat.
- pro porušení principu rovnosti hlasů
12. Princip rovnosti hlasů je jedním ze stěžejních principů volebního práva. Jeho obsahem má být jednak to, že při posuzování hlasů mají všechny stejnou váhu, a jednak to, že při volbě více osob je systém nastaven tak, aby se počet osob zastoupených jedním zástupcem pokud možno blížil počtu osob zastoupených jiným zástupcem shodného postavení. V posuzovaném případě však proběhly volby tak, že rozdíly mezi jednotlivými obvody vytvořenými předmětným usnesením dosahovaly oproti počtu oprávněných voličů v obvodu nejméně početném ve dvou případech přes 6 %, v dalších dvou případech přes 11 % a v jednom dokonce přes 16 %. Jen jediný obvod dodržel rozumně akceptovatelnou odchylku necelých 4 %. Území samozřejmě nelze rozdělit zcela rovnoměrně, ale potom má voličsky silnější obvod také být silněji zastoupen. To se nyní nestalo a nesrovnalost v počtu mandátů vede k nerovnosti hlasů, která dle výpočtu stěžovatelů v podobě zkrácení vlastního hlasu postihla zhruba 73 % voličů. Nerovnost hlasů je ústavně ospravedlnitelná jen nedělitelností mandátu. Tedy bude-li se přepočet hlasů na mandáty lišit např. o třetinu mandátu, pak evidentně žádné jiné rozdělení nevytvoří spravedlivější distribuci mandátů. Naopak pokud rozdíl činí více než jeden a půl mandátu (jako je tomu nyní), je již ústavně nepřijatelný.
- pro porušení principu poměrného zastoupení
13. Z hlediska Ústavy není rozhodné, zda zákonodárce vybere pro volby do obecních zastupitelstev poměrný nebo většinový volební systém, oba z nich jsou schopny ve společnosti plnit funkci vytvoření legitimačního řetězce mezi občanem a státní mocí. Kombinace těchto systémů ovšem funkční není. V případě zákona o volbách do zastupitelstev vybral zákonodárce systém poměrného zastoupení (§ 2). Tento fakt není normativně bezvýznamný, má naopak zásadní význam pro výklad zbytku zákona. Je jistě přípustné přistoupit na určité modifikace systému poměrného zastoupení, které modifikují jeho nevýhody. Jednou z takových žádoucích modifikací je i pětiprocentní klauzule. Pokud ovšem rozdělení obce vede ke zvýšení klauzule nad míru v obci jinak obvyklou, je to již porušením principu poměrného zastoupení.
- pro porušení principu svobodné politické soutěže a předvídatelnosti jejích pravidel
14. Stěžovatelé zdůrazňují, že svobodná politická soutěž je funkčně podmíněna tím, že jsou známa její pravidla. Její aktéři podle těchto pravidel odhadují své politické perspektivy a v závislosti na tom se chovají tak, aby v podmínkách obstáli. Nyní bylo rozhodnuto o rozdělení obce 59 dnů před posledním dnem registrace kandidátních listin. Za takové situace opatření nebylo způsobilé vyvolat regulativní účinek, který by aktéry přiměl v čase své strategie uzpůsobit, ale způsobilo chaos. Politické strany musely náhle vytvořit v krátkém čase z jedné velké skupiny kandidátů sedm samostatných skupin, ačkoliv uzavírání koalic či vytváření kandidátských týmů nejsou otázky řešitelné v rámci dnů, ale měsíců. Vedle faktického navýšení omezující klauzule byla tedy nutnost narychlo měnit strukturu kandidátních listin dalším aspektem rozdělení hlavního města, znamenající odlišnou propagaci, kampaň atd. Nebýt naříkané změny, šest ze stěžovatelů by nepochybně mandát získalo.
- pro porušení ochrany politických menšin
15. Postup Zastupitelstva je značným posunem od principu reprezentability k principu governability. Znamená nepřípustný odklon od Ústavy (čl. 6), která velí aktérům politických procesů dbát principu zastoupení politických menšin. Stěžovatelé v této souvislosti odkazují na nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/96ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.), kde se Ústavní soud integračními stimuly omezujícími princip reprezentability zabýval. Zároveň považují za paradox, že ustanovení zákona o volbách do zastupitelstev, které má sloužit k ochraně etnických, lokálních, zájmových a dalších menšin, bylo použito tak, aby byl princip ochrany politické menšiny potlačen.
- pro zneužití ustanovení práva k jinému účelu
16. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že skutečným účelem usnesení Zastupitelstva bylo znevýhodnit politické subjekty, u nichž byl předpoklad menšího volebního zisku. Hlavní město disponuje politickou obcí lokálně nevyhraněnou (s výjimkou okrajových čtvrtí), pro niž je typické, že v ní mají dlouhodobě silnější zastoupení menší politické subjekty, oscilující mezi 5 až 10 % volební podpory. I když jsou tyto subjekty proměnlivé, jejich elektorát je stálý. Stěžovatelé z toho dovozují, že distribuce volební podpory je osobě znalé pražských poměrů vždy známa a je do značné míry předvídatelná. Usnesení Zastupitelstva nepředcházela žádná odborná či politická diskuze, návrh neprošel standardním procesem politické debaty mimo plénum. Podkladem návrhu nebyla žádná odborná úvaha, studie či analýza. Na účelovost kroku v diskuzi pléna upozorňovali představitelé politické opozice, a to shodně bez ohledu na politickou orientaci. Stěžovatelé připouštějí, že uvedené tvrzení o účelovosti se může jevit jako sporné, protože dokázat skutečný úmysl při přijímání kolektivního rozhodnutí je právně v podstatě nemožné. Ústavní soud by se ale měl i tímto rozměrem protiústavnosti zabývat, jinak by zcela rezignoval na teoretickou možnost vyhodnotit jakoukoliv normu či opatření obecné povahy jako účelové.
Ad 3)
17. Městský soud v napadeném usnesení, ale i Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 Ao 4/2010-195 vedly úvahy o přiměřenosti a provedly test proporcionality, ovšem pouze zdánlivý. Byl totiž veden jednostranně, zkoumala se míra normativního posunu v otázce organizace voleb v rovině, zda je ještě přiměřená a únosná. Podle stěžovatelů ale nelze v rámci testu proporcionality uvažovat jen o únosnosti nějakého postupu, pokud není jím založený úkor porovnáván a vyvážen jinou předností. K úplnosti testu by tedy musely soudy kvalifikovaně konstatovat, že došlo k posílení určitých funkčních prvků, které je natolik potřebné, že ospravedlňuje omezení principu rovnosti hlasů, zásady poměrného zastoupení a předvídatelnosti práva.
18. Současně stěžovatelé považují napadené usnesení za nepřezkoumatelné. Odkazuje totiž na předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu. V něm ovšem byly námitky stěžovatelů označeny za předčasné a spekulativní a stěžovatelé jím byli odkázáni na procesní postup dle pravidel o soudním přezkumu voleb. Následně, když podali volební stížnost, byly tytéž námitky paušálně odmítnuty s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu s tím, že ten se s nimi již vyrovnal.
Ad 4)
19. Zde stěžovatelé uvádějí, že v oblasti volebního práva neexistují žádné mezinárodní standardy povahy "self executing", případně vytvářející "hard law" ve smyslu teorie mezinárodního práva. Kogentní mezinárodněprávní standardy definují stejné principy jako normy tvořící ústavní pořádek České republiky. Nicméně výkladovým vodítkem a inspiračním zdrojem pro orgány národního státu mohou být poznatky mezinárodních organizací, které se výkonem volebního práva zabývají. Stěžovatelé zde zmiňují jednak tzv. Benátskou komisi a její quasikodex volebního práva [v souvislosti s otázkou rovnosti hlasů se kodex vyjadřuje i k (ne)přijatelnosti rozdílů mezi voličstvem v případě volebních obvodů jedno či více mandátových], jednak odborné a reprezentativní orgány OBSE a jejich standardy pro chápání voleb jako svobodných a spravedlivých.
20. Stěžovatelé ještě poukazují na dva zahraniční případy, v nichž soudy před zdrženlivostí volily přísný dohled nad zákonností volebních procedur; a to jednak na rozhodnutí Nejvyššího soudu Spojených států amerických Reynolds v. Sims (označil jím za nepřípustné, aby volební obvody byly vedeny tak, že mají zásadně jiný počet obyvatel), a jednak na rozhodnutí Nejvyššího soudu Ukrajiny ze dne 3. 12. 2004 (zrušil jím výsledky druhého kola prezidentských voleb s konstatováním porušení základních principů volebního práva plynoucích z textu ukrajinské ústavy).
21. Závěrem stěžovatelé konstatují, že nesdílejí názor, podle něhož drobná porušení pravidel hry jsou v čase kompenzována přirozenou cestou, a to změnou voličské preference či jinými mechanizmy, a případný zásah soudní moci je kontraproduktivní. Naopak soudní přezkum zákonnosti a ústavnosti je podle nich podmínkou udržení právem chráněných hodnot ve společnosti a zabránění jejich úpadku.
IV.
22. Městský soud v Praze jako účastník řízení ve svém stanovisku k obsahu návrhu sdělil, že napadána je především nezákonnost rozhodnutí Zastupitelstva o rozdělení obce na volební obvody. Zákonností tohoto rozhodnutí se ale již zabýval Nejvyšší správní soud a rozpor se zákonem nedovodil. Městský soud sice připustil, že rozdělení hlavního města na volební obvody nebylo politicky korektní, ale zákonu neodporovalo a tím jediným - tedy zákonností volebního procesu - se také mohl v daném řízení zabývat. Soulad voleb se zákonem nakonec připouštějí i sami stěžovatelé, kdy současně s usnesením soudu navrhují zrušit označenou část zákona o volbách do zastupitelstev, která rozdělení volebního obvodu obce umožňuje.
23. Magistrát hlavního města Prahy, vedlejší účastník řízení, se k obsahu ústavní stížnosti vyjádřil velmi podrobným podáním.
24. Celkově hodnotí ústavní stížnost jako snahu řešit politický boj cestou výkonu soudní moci, což považuje za nepřijatelné; vyhovující výrok by považoval za extenzivní zásah do výsostně politické problematiky. Politická soutěž dle aktuálně nastavených pravidel je rovná a její výsledek nepředvídatelný a nemanipulovatelný, závislý na vůli vyjádřené voliči. Oprávnění příslušných zastupitelstev rozdělit obec na volební obvody vychází přímo z Ústavou garantovaného práva na samosprávu a volební principy nepřípustně nenarušuje.
25. V úvodní partii podání Magistrát připomněl širší historické souvislosti přijetí předmětného usnesení Zastupitelstva, přičemž dovozuje, že naposledy provedené dělení území hlavního města nijak nevybočuje ze zažité praxe, neboť v zásadě v každých dosud konaných volbách byl počet volebních obvodů i počet mandátů (celkový i na obvody připadající) jiný. K zamýšlenému dělení bylo vyžádáno stanovisko Ministerstva vnitra, které nezmínilo žádné pochybnosti stran legality záměru. Návrh usnesení doprovázela důvodová zpráva a podrobné zdůvodnění pak bylo prezentováno v projevu předcházejícím vlastnímu projednání v Zastupitelstvu. Magistrát znovu důvody shrnul, přičemž zdůraznil motivaci přiblížit kandidáty voličům, posílit vazby zastupitelů na konkrétní obvod, za který byli zvoleni, jakož i zpřehlednit volební listiny, a promítnout tak v tomto směru negativní zkušenost předchozích pražských voleb (kdy volební listiny obsahovaly cca 1 500 jmen kandidátů) i zkušenost z bezprostředně předcházejících voleb parlamentních dokladujících tendenci voličů individualizovat své zástupce preferenčními hlasy.
26. Pokud jde o lhůtu pro vytvoření volebních obvodů, upozorňuje na provázanost úpravy lhůt pro jednotlivé zákonem předvídané úkony v rámci volebního procesu. Nejdůležitější lhůtou, zásadní pro všechny ostatní, je zde lhůta pro vyhlášení komunálních voleb prezidentem republiky; podle ustanovení § 3 zákona o volbách do zastupitelstev tak prezident republiky učiní nejméně 90 dnů před jejich konáním, přičemž datum voleb musí ležet v intervalu ohraničeném třicátým dnem před uplynutím funkčního období zastupitelstev a dnem uplynutí funkčního období. Všechny ostatní lhůty jsou záměrně kratší. Současně je stěžovateli zpochybněná osmdesátipětidenní lhůta navázána na zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, který ve stejné lhůtě ukládá stanovit počet zastupitelů. Zvolená délka lhůty má podle Magistrátu mimo jiné minimalizovat odchylky odhadovaného počtu obyvatel, resp. voličů, ke dni vytvoření volebních obvodů od jejich skutečného počtu ke dni voleb; počet voličů se dokonce Zastupitelstvo dozví až po uzavření volebního seznamu dva dny před konáním voleb (§ 28 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev). Do vložené tabulky Magistrát zapracoval údaje o rozdílu mezi odhadem počtu obyvatel a voličů, z nichž vycházelo Zastupitelstvo při vytváření obvodů, a skutečným počtem voličů (od 58 ve IV. obvodě po 2 694 v V. obvodě) a obyvatel (od 2 827 v I. obvodě po 8 713 ve IV. obvodě) ve dnech voleb. Prodloužení lhůty na stěžovateli navrhovaných 12 měsíců by tak vedlo k nepředvídatelným rozdílům v počtech obyvatel a voličů jednotlivých volebních obvodů a naopak znamenalo ohrožení rovnosti volebního práva. Tomuto faktu bylo pak podřízeno i rozhodnutí o počtu mandátů, resp. rozhodnutí vytvořit mandáty stejně početné, poněvadž přidělení různého počtu mandátů obvodům vychází z přesné znalosti počtu voličů, kterou v rozhodné době Zastupitelstvo nemělo a mít nemohlo.
27. Tvrzení o zásahu do principu proporcionality vyvrací Magistrát odkazem na příslušná ustanovení Ústavy a Listiny, z nichž vyplývá, že určení a vymezení volebního systému pro volby do zastupitelstev územních samosprávných celků ponechal ústavodárce běžnému zákonu. Zákonodárce do koncepce zahrnul i možnost vytvářet volební obvody, přičemž teprve provázaností jednotlivých prvků volební aritmetiky a geometrie byl charakter volebního systému určen. Jisté omezení proporcionality zakotvením integračních prvků je ve volebních systémech obvyklé a má pozitivní efekt pro vytváření stabilních vlád. Zásada proporcionality přitom není ostatním prvkům nadřazena, v takovém případě by bylo třeba využití jakýchkoliv integračních nástrojů přímo vyloučit. Magistrát pak podal přehled míry "nadreprezentace a podreprezentace" jednotlivých politických stran vyplývající z výsledků voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy v letech 1998-2010, který podle jeho názoru umožňuje vytvořit si představu o rozdílech v proporcionalitě volebních systémů uplatněných v jednotlivých volbách. Z rozboru předestřených údajů dovozuje, že nelze jednoznačně stanovit, jaký volební systém je ten nejspravedlivější, neboť v konkrétních podmínkách a konstelaci voličské přízně se může projevovat zcela odlišnými výsledky.
28. Podle názoru Magistrátu, který opírá též o citace judikatury Ústavního soudu, nebyla narušena ani rovnost volebního práva. Zabývá se v této souvislosti i argumentem (který odezněl v daném řízení a který nakonec vyplývá i z některých rozhodnutí Ústavního soudu), že správným kritériem pro posouzení rovnosti má v tomto směru být porovnání počtu voličů, nikoliv obyvatel jednotlivých obvodů. Domnívá se, že tomu je naopak; jednak zastupitelé reprezentují nejen voliče jako množinu aktivně legitimovaných občanů, ale všechny obyvatele žijící v daném území, jednak počet obyvatel jako výchozí kritérium pro vytvoření volebních obvodů vyplývá i ze samotné dikce předmětného ustanovení § 27. Počet voličů navíc nezanedbatelně ovlivňují i cizí státní příslušníci přihlášení v Praze k trvalému pobytu tím, že podmínkou výkonu volebního práva je u nich zápis do seznamu voličů, který se provede jen na jejich žádost; přesný počet voličů, jak již bylo řečeno, je proto znám až po uzavření volebních seznamů 2 dny před konáním voleb. Dále se Magistrát domnívá, že rovnost volebního práva, kterou chtělo Zastupitelstvo při přijetí usnesení dosáhnout a s níž stěžovatelé pracují, je veličinou hypotetickou, která je zásadním způsobem ovlivněna volební účastí v jednotlivých obvodech (Magistrát připojil údaje, podle nichž se tato účast pohybovala od 42,27 do 49 %). Účast ve volbách závisí na rozhodnutí voličů a Zastupitelstvo ji nemůže predikovat.
29. Vytvořit absolutně stejné obvody, ať už co do počtu obyvatel či voličů, dle přesvědčení Magistrátu nejde. Už proto nemůže být protiústavní vznik jakýchkoliv rozdílů, ale jen takových, které vzniknou vykročením z mantinelů daných ústavním pořádkem a zákonem o volbách do zastupitelstev. V daném případě Zastupitelstvo vytvořilo srovnatelné obvody, kdy mezi největším a nejmenším vznikl rozdíl přibližně 8 % obyvatel, což je odchylka nepochybně tolerovatelná. Tvrdí-li v této souvislosti stěžovatelé, že větším obvodům mělo být přiděleno více mandátů, jejich spravedlivější rozdělení je pouze zdánlivé. Magistrát připouští, že by teoreticky tři ze stěžovatelů dohromady získali celkem dva mandáty, jinak by ale opatření vedlo jen k vyšší nadreprezentaci TOP 09. Efekt ekonomických úspor by byl každopádně pryč. Krom toho v situaci, kdy přípustných a dovolených řešení, která nebudou generovat stejné volební výsledky, existuje více, je volba mezi nimi věcí politické vůle.
30. Jinak přijetím usnesení mohlo být jen těžko vykročeno z mezí daných principy právní jistoty, předvídatelnosti a legitimního očekávání. O existenci předmětné právní úpravy stěžovatelé nepochybně věděli. Vytváření volebních obvodů je v Praze obvyklé a koneckonců této možnosti využila i řada jiných měst. Přirozená uzavírací klauzule se sice zvýšila, ovšem to bylo jen důsledkem působení dalších prvků tvořících celkovou povahu volebního systému.
31. V poslední části vyjádření učinil Magistrát exkurs do zahraniční normotvorby. Se stěžovateli souhlasí, že mezinárodněprávní standardy volebního práva mohou sloužit leda jako jedno z podpůrných hledisek poměřování legality usnesení. Provedl v tomto směru srovnání se závěrem, že napadené ustanovení odpovídá volebnímu zákonodárství a praxi v demokratických zemích Evropy. Následně předestřel některé aspekty právní úpravy voleb v sousedních zemích (Rakousku, Slovensku, Spolkové republice Německo), které s projednávanou problematikou souvisí, a porovnal tyto zahraniční úpravy s českou.
32. Na závěr Magistrát navrhl ústavní stížnost odmítnout či zamítnout.
33. Na vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení stěžovatelé ještě písemně reagovali podáním datovaným dnem 9. 2. 2011. Vyjádření Městského soudu v Praze v něm zůstalo bez připomínek. Těžiště podání tvořila do 19 bodů rozvržená polemika s jednotlivými argumenty vedlejšího účastníka, které stěžovatelé zpochybňují v intencích toho, co již bylo uvedeno výše v textu rekapitulujícím jejich ústavní stížnost. Nad rámec toho se stěžovatelé pozastavili nad kontradiktorním pojetím stanoviska vedlejšího účastníka, který byl (je) volebním orgánem zajišťujícím technickou stránku voleb, a jeho postoj k případu je proto v rozporu s logikou. Domnívají se, že rozsah vyjádření překračuje vymezení působnosti Magistrátu, která je důvodem vedlejšího účastenství. Závěrem stěžovatelé sdělili, že nemají připomínek ke stanoviskům, která si Ústavní soud vyžádal (bude o nich pojednáno níže v odůvodnění), a s jejich obsahem se ztotožňují.
34. Další písemná podání předložil ještě vedlejší účastník; podáním ze dne 10. 2. 2011 se vyjádřil k odborným posudkům politologů a podáním ze dne 18. 2. 2011 reagoval na vyjádření stěžovatelů. Prvým přípisem podrobně okomentoval jednotlivé body obou expertních zpráv a vyvodil z nich vlastní závěry. Stran osoby doc. L. vyslovil pochybnost o jeho objektivním přístupu k úkolu s ohledem na fakt, že již dříve opakovaně prezentoval svůj názor, podle něhož byly volby protiústavní. Druhým podáním znovu oponoval argumentům stěžovatelů.
35. K duplice stěžovatelů, duplice vedlejšího účastníka, resp. jeho replice k obsahu odborných posudků, jakož i triplice vedlejšího účastníka k duplice stěžovatelů Ústavní soud uvádí, že v rámci narativní části rozhodnutí není účelné do všech podrobností popisovat polemická stanoviska stěžovatelů a vedlejšího účastníka, zvláště když co do svého obsahu nejde o žádná nova. Navíc je třeba poznamenat, že řízení o ústavní stížnosti není řízením kontradiktorním. Ústavní soud právo nalézá, neřeší spor mezi stranami, kdy by dával za pravdu stanovisku jedné z nich. Je tedy nadbytečné, aby účastníci vzájemně polemicky reagovali na jednotlivá podání a "přetlačovali se" takto o správnost svých tvrzení.
V.
36. Protože stěžovatelé, ale posléze i Magistrát, opřeli některé své argumenty o výpočty a kalkulace volebních výsledků, ať už skutečných či hypotetických, považoval Ústavní soud za vhodné nechat správnost těchto údajů nezávisle posoudit. Oslovil proto v rámci shromažďování podkladů pro rozhodnutí dva nezávislé odborníky - doc. PhDr. T. L., Ph.D., z Univerzity Palackého v Olomouci a PhDr. J. O., Ph.D., z Metropolitní univerzity Praha - zabývající se problematikou voleb se žádostí o jejich prověření, a to formou zodpovězení následujících dotazů:
- kolik hlasů bylo třeba k získání mandátu v jednotlivých volebních obvodech v roce 2010 a jak velké procentuální rozdíly vznikaly mezi jednotlivými obvody,
- zda vedlo rozdělení území hlavního města na sedm obvodů k faktickému navýšení omezovací 5% klauzule, případně o kolik,
- kolik hlasů bylo třeba pro získání mandátu při rozdělení Prahy do volebních obvodů v minulosti, kdy byla též rozdělena na volební obvody, a jak velké procentuální rozdíly tehdy vznikaly mezi jednotlivými obvody,
- zda je možno říci, že obecně - tedy bez vztahu ke konkrétním politickým subjektům - rozdělení území hlavního města do sedmi obvodů pro účely voleb bylo pro politické subjekty, jejichž volební preference oscilují okolo 5 %, výhodou, nevýhodou, anebo to mělo pro volby v hlavním městě marginální význam,
- zda lze na základě stávajících výsledků voleb zjistit (případně s jakou mírou pravděpodobnosti), jak by předmětné volby dopadly, kdyby se konaly v hlavním městě Praze jako jediném volebním obvodu, bez územního rozčlenění provedeného usnesením Zastupitelstva č. 39/17 ze dne 17. 6. 2010.
37. Odpovědi lze stručně shrnout takto:
? - Na území celého hlavního města představoval průměrný počet hlasů na jeden mandát 54 712. Od celopražského průměru se průměrné počty hlasů na mandát v různé míře lišily, a to od 59 185 hlasů ve 3. obvodě po 50 605 hlasů v 6. obvodě, což znamená o 8,17 % více, resp. o 7,51 % méně, oproti celopražskému průměru. Protože v prostředí vícemandátových obvodů není procentuální odchylka od průměru vhodným ukazatelem, je lépe závěry ověřit pomocí výpočtu na základě počtu obyvatel, počtu registrovaných voličů nebo počtu voličů, kteří se k volbám dostavili. Nejvhodnější je přitom dle autora metoda uvedená na posledním místě, tedy dle volební účasti. Výsledek se v tomto případě odchyluje od rovného počtu devíti mandátů pro každý obvod s tím, že pouze tři z obvodů by měly disponovat tímto počtem mandátů, dva obvody by měly rozdělovat deset a dva obvody pouze osm mandátů; to platí s výhradou, že tento počet již je pod hranicí stanovenou zákonem (doc. L.).
- Dr. O. k otázce přistoupil z jiného úhlu a porovnal jednotlivé obvody podle toho, jaký mezi nimi byl rozdíl z hlediska minimálního počtu hlasů, které vedly k získání mandátu (tzv. nejvyšší neúčinný a nejnižší účinný podíl). Postupováno touto metodou bylo k získání mandátu v jednotlivých volebních obvodech třeba od 33 538 hlasů v 6. obvodě do 37 767 hlasů v 1. obvodě.
? Hodnoty přirozeného prahu, tedy počtu hlasů, který v každém obvodě představoval hranici volebního zisku, se dle výpočtu obou odborníků pohybovaly od 7,04 do 7,82 %. Faktická - přirozená klauzule (volební práh) v celém městě činila v průměru 7,26 % hlasů.
? - V roce 1998 bylo území hlavního města rozděleno na 10 obvodů o 5 až 6 mandátech (celkem se rozdělovalo 55 mandátů). Protože velikost obvodu je sama o sobě hlavní veličinou ovlivňující přirozenou klauzuli, v těchto volbách byla její hodnota nejvyšší; pohybovala se od 6,54 % hlasů do 12,02 % hlasů, vážený průměr hodnot všech obvodů činil 9,02 % hlasů. Hranice volebního zisku znamenající přidělení mandátu se pohybovala od 14 455 po 28 498 hlasů. V roce 2002, kdy bylo území rozděleno do pěti čtrnáctimandátových obvodů, se počet hlasů potřebných k zisku mandátu pohyboval od 45 172 do 54 616. Hodnota přirozeného prahu se pohybovala mezi 5,28 % a 5,72 %, vážený průměr činil 5,47 % hlasů. Rozdíl mezi jednotlivými obvody byl v těchto volbách nejmenší (Dr. O.).
V roce 2002 došlo k extrémní podreprezentaci obvodu č. 1, který měl o 14,4 % vyšší průměr na jeden mandát, hodnoty odchylky od průměru u ostatních obvodů byly výrazně nižší (od 0,64 % do 6,58 %). Propočty jsou pak provedeny i na základě počtu registrovaných voličů a skutečné volební účasti. V roce 1998 došlo k extrémní podreprezentaci obvodu č. 8, který měl o 16,8 % vyšší průměr platných hlasů na jeden mandát, než činil průměr v celém hlavním městě. V obvodu č. 6 naopak došlo k výrazné nadreprezentaci, průměrný počet platných hlasů zde byl o 9,96 % nižší než průměr celopražský. Propočet je doplněn ještě o přehled rozdělení mandátů mezi jednotlivé obvody na základě počtu platných hlasů (doc. L.).
? - Oba oslovení odborníci potvrdili, že se zvyšujícím se množstvím volebních obvodů a s jejich snižující se velikostí, míněno snižujícím se počtem v obvodu rozdělovaných mandátů, nezpochybnitelně dochází k nárůstu přirozeného prahu, což ztěžuje přístup k mandátům stranám s nižší voličskou podporou. Výsledkem je podreprezentace či naprostá nereprezantace malých stran. Na druhou stranu je připomínáno (Dr. O.), že rozdělení volebního území může být výhodné pro stranu s nižší podporou vyjádřenou celoměstsky, pokud by voliči takového subjektu byli koncentrováni do jediného obvodu, nejlépe populačně nejmenšího. Pak by 5 % voličů v měřítku celé Prahy v tomto obvodu mohlo představovat sílu dostatečnou pro vstup do skrutinia a zisk mandátu.
? - U odpovědi na poslední otázku obě analýzy upozorňují na diskutabilní a kvantitativně nestanovitelné změny voličského chování, které by hlasování v jediném obvodě pravděpodobně přineslo, ovlivněné zejména snížením volebního prahu a významnější rolí lídrů kandidujících stran. Nelze vyloučit, že menší strany by zaznamenaly vyšší volební zisk. Přepočtem hlasů pro jediný volební obvod lze dospět k závěru, že TOP 09 by získala 22 mandátů, ODS 16, ČSSD 13, KSČM 4, koalice SNK Evropských demokratů a Strany zelených 4 a Věci veřejné 4 mandáty.
VI.
38. Podle ustanovení § 11 odst. 2 písm. k) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") si plénum Ústavního soudu atrahovalo rozhodování o ústavních stížnostech směřujících proti rozhodnutím správního soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování nebo neplatnosti volby kandidáta (§ 90 s. ř. s.), a to včetně rozhodnutí, jímž se návrh odmítá. Toto organizační rozhodnutí dopadá i na případ nyní posuzované ústavní stížnosti; projednalo ji a rozhodlo o ní plénum Ústavního soudu.