VII.
39. Ústavní soud musel nejprve vyřešit procesní otázku účastenství, resp. vedlejšího účastenství, v řízení o ústavní stížnosti. Stěžovatelé v návrhu za vedlejší účastníky označili - vedle Magistrátu hlavního města Prahy - všechny formálně zvolené zastupitele s tím, že dle dikce § 90 odst. 2 s. ř. s. byli účastníky původního řízení, byť s nimi Městský soud v Praze takto nejednal. Zpochybňují výklad, podle něhož se v případě napadení voleb jako celku uvedené ustanovení neuplatní, namístě je podle nich naopak výklad extenzivní.
40. Kdo je v řízení o ústavní stížnosti účastníkem, resp. vedlejším účastníkem řízení, upravuje § 76 zákona o Ústavním soudu; účastníky řízení o ústavní stížnosti jsou stěžovatel a státní orgán nebo jiný orgán veřejné moci, proti jehož zásahu ústavní stížnost směřuje (odstavěc 1), vedlejšími účastníky jsou pak ostatní účastníci předchozího řízení, z něhož stížností napadené rozhodnutí vzešlo (odstavec 2). Zákon o Ústavním soudu má tedy svá vlastní pravidla pro určení, kdo se bude účastnit řízení a v jakém postavení. Úprava provedená soudním řádem správním je v tomto směru bezpředmětná. Případné pochybení při aplikaci procesního pravidla správním (zde volebním) soudem se promítne do výroku rozhodnutí o ústavní stížnosti. Ani kdyby správní soud dle mínění Ústavního soudu vyhodnotil otázku účastenství v řízení před ním chybně, nelze ji napravit tím, že se opomenutí účastníci bez své vůle, projevené napadením předmětného rozhodnutí volebního soudu, zúčastní řízení o ústavní stížnosti. Z uvedeného vyplývá, že nejednal-li městský soud se zastupiteli jako s účastníky řízení, nemůže jim nyní ani Ústavní soud přiznat postavení dle § 76 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Budiž ještě doplněno, že pro vydání rozhodnutí dle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle něhož lze přiznat postavení vedlejšího účastníka i jiným osobám, které prokáží právní zájem na výsledku řízení, nebyl shledán důvod.
41. Ústavnímu soudu je z přezkumu volebních rozhodnutí známo, že jednotlivé správní soudy nepřistupují k otázce účastenství v řízeních, v nichž je přezkoumávána platnost voleb, jednotně; v některých případech jednají jako s účastníky se všemi zvolenými zastupiteli, v jiných nikoliv, aniž by byl rozdíl v postupu nějak objasněn. Kritériem se jeví být jen - těžko akceptovatelné - praktické hledisko, podle kterého se účastenství přiznává zastupitelům malých sborů, a naopak nepřiznává zvoleným členům sborů početných. Takový stav jistě není ideální. Ovšem Ústavní soud není tím, kdo by měl pravidla soudněsprávního přezkumu vykládat, resp. jejich výklad sjednocovat. Zvláště pak, když v nyní vedeném řízení nejde o návrh opírající se právě o upření možnosti účastnit se řízení o přezkumu platnosti voleb. Na druhou stranu je otázka, zda bude mít Nejvyšší správní soud vzhledem k jednoinstančnosti volebního přezkumu možnost problém vyřešit. Ústavní soud proto považuje za žádoucí poznamenat, že jemu je bližší interpretace, podle níž v případě napadení voleb jako celku nejsou účastníky řízení v těchto volbách zvolení kandidáti, neboť pak by nebyl důvod vylučovat z účasti na řízení ani nezvolené kandidáty, a to by již mohlo proces neúměrně zkomplikovat. Navíc je otázka, zda v případě napadení voleb jako celku nejsou dotčeny spíše zájmy politických stran a hnutí, které do voleb vyslaly své kandidáty, než zájmy jednotlivých kandidátů. V tomto typu volebního přezkumu totiž nejsou výhrady individualizovány jako v řízeních, kde je napadána volba konkrétního kandidáta, a kde je proto logické, že zákon dává tomu, jehož volba byla napadena, možnost svojí účastí v řízení konkrétní námitky směřující proti jeho zvolení vyvrátit.
VIII.
42. Dne 29. března 2011 se ve věci konalo ústní jednání. V úvodu jednání předložil vedlejší účastník soudu a stěžovatelům krátkou cestou stručné doplnění svého vyjádření ze dne 10. 2. 2011, které učinil k analýzám politologů. Dle stěžovatelů výpočty v tomto podání učiněné nijak neodporují těm, které sami prezentovali v návrhu. Stěžovatelé i vedlejší účastník (městský soud se ústního jednání nezúčastnil) pak dostali prostor pro doplnění svých tvrzení a pro návrhy na doplnění dokazování. Žádné již však vzneseny nebyly. V závěrečných přednesech pak zástupce stěžovatelů i zástupce vedlejšího účastníka zrekapitulovali svou argumentaci, a to plně v intencích svých písemných podání, na která odkázali. Také procesní návrh učinili v souladu s jeho písemnou, Ústavnímu soudu již předestřenou, podobou. Za stěžovatele pak se závěrečnými přednesy vystoupili ještě zástupci stěžujících si politických stran, kteří doplnili právní polemiku svého zástupce o obecněji formulované důvody a širší souvislosti případu. O. J. konstatoval, že celá věc je důsledkem jednání politické síly, která byla v danou chvíli u moci. Stěžovatelům byla ve volbách v hlavním městě vyjádřena podpora nezanedbatelnou částí voličů, přesto mandát fakticky nezískali. Vyjádřil přesvědčení, že nestačí jen dbát formálních pravidel, ale je nutno ctít jejich smysl. J. W. uvedl, že v Zastupitelstvu hlavního města Prahy působil po 3 volební období, přičemž vlivem nepředvídatelných změn a úprav volebního území kandidoval vždy v jiném volebním obvodu. To podle něj problematizuje skládání účtů svým voličům a vůbec ztotožnění se voličů s jeho osobou coby zastupitele. V dané věci narychlo měněná pravidla znemožnila kandidátům řádnou přípravu voleb, namítal tedy zejména porušení pasivního volebního práva. K. P. akcentovala porušení svého aktivního volebního práva. Mimo důvody uvedené již v návrhu vznesla výhrady proti úpravě kandidátních listin a poukázala na některé jejich nedostatky. Konstatovala také, že před každými volbami jsou předkládané návrhy dělení zdůvodňovány jinak a tyto důvody se diametrálně liší. Domnívá se, že uvedené svědčí o kalkulu aktuálně nejsilnějších stran.
IX.
43. Poté, co Ústavní soud ověřil, že návrh byl podán včas, navrhovateli k tomu oprávněnými, a že z hlediska formálních náležitostí vyhovuje požadavkům zákona o Ústavním soudu, zabýval se již vlastním obsahem návrhu.
44. Před výkladem ke konkrétním bodům je namístě v obecné rovině uvést, že volební soudnictví je do značné míry odvětvím specifickým. Ať už na celostátní úrovni či na úrovni redukované na územní samosprávný celek je soudem - odborně a mocensky ustaveným orgánem - přezkoumávána vůle a z ní vzešlé rozhodnutí voličů, tedy prvého suveréna. S výjimkou nejzávažnějších pochybení v proceduře proto státní moc, reprezentovaná zde volebními soudy, musí zachovávat zdrženlivost ve své ingerenci a vyvarovat se aktivismu. Nelze pominout fakt, že v samotném institutu voleb se projevuje "samoočistný" efekt, tedy že se v pravidelných termínech opakují, a již volby následující mohou přinést změnu a nápravu, o niž se postarají sami voliči. Dále nelze pominout, že Ústavní soud je orgánem ochrany ústavnosti. Nemůže tedy hodnotit výsledek voleb optikou toho, že proběhly podle pravidel, která se mu nejeví jako nejlepší. Zajímá ho, zda byly dodrženy pokyny ústavodárce, tedy zda ve volbách rozhodla vůle většiny při respektování menšiny a zda nebyla účelovými kroky předem deformována vůle voličů a rovnost jejich hlasů. Konečně je zde také silný zájem na kontinuitě činnosti zvoleného zastupitelského orgánu a jistotě voličů, resp. obyvatel. Z toho pramení zvláštní požadavek na rychlost volebního přezkumu. Formální odraz to nachází ve stanovení velmi krátkých lhůt (byť mají jen pořádkovou povahu) a nastavení soudního přezkumu jako jednoinstančního. I to pak přezkumný prostor Ústavního soudu zužuje a posouvá v jeho očích hranici pro možnost konstatování neústavnosti výše.
Ad 1)
K návrhu na zrušení části § 27 zákona o volbách do zastupitelstev
45. Stěžovatelé navrhli nejprve řízení o ústavní stížnosti přerušit a ve zvláštním řízení zrušit ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev, které zní: "Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů:".
46. Ústavní soud nejprve předběžně zkoumal, zda jsou splněny podmínky řízení a zda nejde o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu § 43 odst. 1 a odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. V tomto směru bylo možné návrh posoudit již v rámci tohoto řízení o ústavní stížnosti; uvedené ustanovení sice výslovně upravuje rozhodování senátní a v daném případě jde o typ ústavní stížnosti, o němž si rozhodování atrahovalo plénum, ovšem a minori ad maius náleží příslušná kompetence i plénu [obdobně Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, ASPI, a. s., Praha, 2007, str. 422, anebo usnesenísp. zn. III. ÚS 1131/09ze dne 28. 5. 2009 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz)]. Na základě atrakce byl senát nahrazen plénem, a proto plénum v tomto případě vykonává procesní úkony senátu. Při jiném výkladu by nebyl možný ani postup podle ustanovení § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.
47. Podle § 74 zákona o Ústavním soudu může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis. Jedním z předpokladů kladného závěru o aktivní legitimaci k podání tohoto návrhu a následného postupu podle § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu - přerušení řízení a postoupení věci plénu - je těsná vazba mezi návrhem na provedení kontroly normy a ústavní stížností. Pokud by nyní napadené usnesení Městského soudu v Praze nebylo důsledkem uplatnění právního předpisu navrhovaného ke zrušení, nešlo by o akcesorický návrh, ale o přímý návrh na zrušení právního předpisu.
48. Při zkoumání uvedeného kritéria pro konkrétní kontrolu ústavnosti právní normy Ústavní soud činí závěr, že Městský soud v Praze ustanovení § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev ve věci, která v podání ústavní stížnosti rezultovala, neaplikoval. Předmětem řízení u tohoto soudu byl přezkum platnosti voleb, nikoliv přezkum rozhodnutí, která volbě předcházela a jen vytvořila podmínky, za nichž volby měly proběhnout a také proběhly. Stěžovatelé namítají neplatnost voleb v souvislosti s rozhodnutím Zastupitelstva, kterým byla Praha rozdělena na volební obvody. Navrhují-li současně zrušení části ustanovení § 27 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev, přehlížejí, že dané ustanovení upravuje pravidla organizace voleb, která jsou z hlediska soudního přezkumu oddělena od voleb samotných. Uvedené rozhodnutí Zastupitelstva totiž tím, že má charakter opatření obecné povahy, podléhá samostatnému soudnímu přezkumu, který je v jurisdikci Nejvyššího správního soudu. Nezabýval-li by se návrhem na jeho zrušení nejprve Nejvyšší správní soud, ústavní stížnost proti němu směřující by musela být zásadně, tedy s výjimkou případů prima facie neústavních, odmítnuta pro nedostatek příslušnosti Ústavního soudu [srov. nálezsp. zn. III. ÚS 456/09ze dne 21. 1. 2010 (N 11/56 SbNU 105): "Z judikatury Ústavního soudu se rovněž podává, že specifický charakter opatření obecné povahy a zvláštní institut jeho přezkumu ve správním soudnictví (nikoli prostřednictvím institutu obecného, tj. žaloby proti rozhodnutí správního orgánu) vylučuje, aby ústavní stížnost mohla být efektivně podána přímo proti tomuto opatření, nýbrž lze ji uplatnit toliko až proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým bylo opatření obecné povahy přezkoumáno ..."]. Z uvedeného vyplývá, že Ústavní soud by mohl přezkoumávat z hlediska ústavnosti opatření obecné povahy vydané v rámci přípravy voleb za situace, kdy se jím zabýval Nejvyšší správní soud, zásadně jen v případě, že proti takovému rozhodnutí byla (ve stanovené lhůtě) podána ústavní stížnost. Pokud ne, v řízení o přezkumu platnosti voleb se Ústavní soud omezí již jen na zkoumání dopadu do ústavních kautel, tedy na hodnocení účinků aktu (viz níže v textu).
49. Nejvyšší správní soud na návrh části stěžovatelů a dalších navrhovatelů rozhodoval o návrhu na zrušení uvedeného opatření obecné povahy v řízení sp. zn. 4 Ao 4/2010 a rozsudkem ze dne 9. 8. 2010 návrh zamítl jako nedůvodný. Proti tomuto rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ústavní stížnost podána nebyla. Za této situace nemá Ústavní soud prostor, aby se zbýval vlastním přezkumem uvedeného opatření obecné povahy. Nemůže se tudíž zabývat ani stěžovateli tvrzenou neústavností označené části ustanovení zákona o volbách do zastupitelstev, na základě kterého bylo usnesení Zastupitelstva přijato, neboť to bylo aplikováno v řízení před Nejvyšším správním soudem, nikoliv před soudem městským, jehož usnesení je předmětem ústavní stížnosti.
Ad 2)
K zákonnosti usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17
50. Zde hraje zásadní roli již zmíněný fakt, že zákonností usnesení Zastupitelstva (opatření obecné povahy) se již zabýval Nejvyšší správní soud, a to víceméně v rozsahu námitek prezentovaných nyní v ústavní stížnosti. Návrh na jeho zrušení zamítl jako nedůvodný. Bylo proto třeba zvážit, zda vůbec lze tento bod znovu otevírat, anebo k němu přistoupit tak, že otázka zákonnosti - to budiž zdůrazněno - byla Nejvyšším správním soudem vyřešena.
51. Výše, v bodě ad 1), bylo rozvedeno, že rozhodnutí Zastupitelstva je svou povahou pravidlem organizace a z hlediska soudní kontroly má samostatnou povahu, kdy s příslušným návrhem není třeba čekat na výsledek voleb. Takový návrh byl také učiněn a Nejvyšší správní soud o něm řádně rozhodl. Právní mocí jeho rozsudku, resp. uplynutím lhůty k podání ústavní stížnosti proti němu, byla otázka zákonnosti nastavení pravidel voleb uzavřena. Nelze ji znovu otevírat po uskutečněné volbě; v ní volič rozhodl podle soudem překontrolovaných pravidel, a v takovém případě lze připustit napadení voleb jen tehdy, byl-li vadný samotný průběh voleb. Ve vazbě na posuzovaný případ to znamená, že výhradami směřujícími ve své podstatě vůči rozhodnutí Zastupitelstva o dělení volebního území se Ústavní soud může zabývat jen v rozsahu toho, zda takto nastavená pravidla voleb neovlivnila jejich výsledek do té míry, že by to vedlo k porušení základních práv stěžovatelů. Jiný přístup k volebnímu přezkumu - tedy umožnit znovu, jen v rámci jiného typu řízení, zpochybnit na základě výsledku voleb zákonnost již prověřených pravidel voleb - by svědčil o nekoncepčnosti a neefektivitě soudní kontroly. Navíc takovéto následné rozhodování je již výsledkem voleb a povolebních událostí nutně ovlivněno.
52. Jak bylo výše naznačeno, pro ex post volební přezkum jsou relevantní pouze faktické účinky, které na výsledek voleb (ve smyslu rozdělení mandátů) opatření Zastupitelstva č. 39/17 mělo. Hlavním hlediskem je otázka respektu ke čl. 5 Ústavy ("Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.") a čl. 22 Listiny, dle něhož "Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti." Namítanou "účelovostí" lze v tomto kontextu rozumět absenci věcných důvodů pro bod I.2 předmětného usnesení Zastupitelstva, respektive předkládání zdánlivě racionálních argumentů, které však mají za cíl zastřít důvody skutečné, ústavně neakceptovatelné.
53. K výkladu ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev Ústavní soud zdůrazňuje, že možnost zastupitelstva vytvořit více volebních obvodů není limitována toliko obsahem tohoto ustanovení samotného, nýbrž i výše citovanými ústavními imperativy (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny). Rozdělení obce na obvody nemůže být předmětem svévolného jednání aktuální většiny obecního zastupitelstva, zvláště s ohledem na fakt, že uvedeným ustanovením část politických soutěžitelů určuje pravidla ostatním účastníkům volební soutěže, kteří jsou v zastupitelském orgánu v menšině či do tohoto orgánu vůbec nebyli zvoleni. Ani samotné zjištění existence racionálních důvodů pro aplikaci daného ustanovení by však nemohlo obstát, pokud by v řízení o volebním přezkumu byly zjištěny (prokázány) takové skutečnosti, které by svědčily o převážně ústavně neakceptovatelných cílech rozhodujícího orgánu (např. úmysl potlačit volnou soutěž politických stran) či o faktických protiústavních účincích parametrů volebního systému (nepřiměřená nerovnost hlasu aj.). V úvahách Ústavního soudu je práh "dostatečné" intenzity protiústavnosti při posuzování uvedených dvou možných případů odlišný. Jakkoliv mohou být ústavně akceptovány takové případy aplikace § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev, které objektivně mají vliv na výsledek voleb (ve smyslu rozložení mandátů), oproti stavu bez aplikace tohoto ustanovení, a to například posílením většinových účinků volebního systému (stanovení obvodů s nižším počtem obsazovaných mandátů), v případě zjištění a prokázání skrytého úmyslu tímto způsobem ovlivnit výsledek voleb (zastupitelstvem, resp. jeho majoritou) by již v zásadě totožný účinek akceptovatelným nebyl, neboť by byl založen na zneužití práva (podle konkrétních okolností případu). Jinými slovy řečeno, ne každou aplikaci předmětného ustanovení, byť se promítne i do parametrů volebního systému směrem k většinovým účinkům (v neprospěch menších stran), lze označit za účelové zneužití práva. Zároveň ne každá aplikace § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev, byť by na výsledek voleb měla toliko minimální účinky (v rozsahu 1 mandátu), by byla shledána ústavně souladnou.
54. Předmětem posouzení jsou proto nyní dvě oddělené otázky: zda konkrétní výsledek voleb je důsledkem naplnění ústavně neaprobovatelného účelu, který by Zastupitelstvo při svém rozhodování bývalo sledovalo, a při negativním závěru, zda samotné účinky usnesení Zastupitelstva (bez ohledu na důvody, které k usnesení vedly) lze kvalifikovat jako protiústavní.
55. Z vyjádření odborníků na problematiku volebních systémů (rekapitulována výše) vyplynulo, že rozdělení na volební obvody na výsledné rozložení mandátů vliv mělo. K první otázce je nejdříve nutno zkoumat, zda tento účinek lze označit za účelovou (protiústavní) manipulaci s volebním výsledkem. Důvodností aplikace § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev v nyní projednávané věci se zabýval již Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku ze dne 9. 8. 2010 sp. zn. 4 Ao 4/2010, v bodech 92-94. Z dokumentů a vyjádření, které má k dispozici i Ústavní soud, plyne, že důvody pro vydání usnesení byly: a) záměr zvýšit transparentnost voleb, zpřehlednit a zjednodušit volbu kandidátů snížením maximálního počtu kandidátů na hlasovacím lístku na cca 180 oproti cca 1 500 kandidátů v případě existence jediného volebního obvodu; b) snaha zvýšit šance na volební úspěch lokálních uskupení, zaměřených na problematiku významnou pro jednotlivé volební obvody; c) reflektování zkušeností z voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2010 (kdy voliči masivně využili preferenčních hlasů) vytvořením podmínek pro snadnější identifikaci voličů s kandidáty daného (menšího) obvodu; d) vytvoření užších vazeb mezi zvoleným členem zastupitelstva a voličem, jakož i větší orientací zastupitelů na problémy a potřeby konkrétního územního celku; e) ekonomické úspory. Nejvyšší správní soud tehdy konstatoval, že odpůrce (nyní vedlejší účastník) dostatečným způsobem a přesvědčivě doložil, že vytvoření volebních obvodů je z jeho pohledu potřebné s tím, že analýzu obsahové stránky uvedených důvodů jakožto otázku politickou provádět nemůže.
56. V tomto kontextu dospěl Ústavní soud k závěru, že ani v řízení o ústavní stížnosti se stěžovatelům nepodařilo prokázat účelovost postupu Zastupitelstva, resp. zneužití § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev k potlačení volné soutěže politických sil. Předložené argumenty se v zásadě neliší od těch přezkoumaných již Nejvyšším správním soudem. Otázka důkazního břemene v řízení o ústavní stížnosti, tedy při ochraně jejich subjektivních práv, jde k tíži právě stěžovatelům. V této fázi neobstojí argumenty poukazující na konkrétní výsledky voleb, rozdílnou váhu hlasu, zvýšení přirozeného prahu apod., na což se stěžovatelé zvláště soustřeďují, neboť takovéto většinové účinky v zásadě mohou nastat zcela přirozeně při jakémkoliv rozdělení území na volební obvody (předvídaném zákonem) a nejsou nutně příznakem svévole Zastupitelstva. Jinak by bylo nutno označit za manipulaci jakékoliv použití citovaného ustanovení zákona. Jestliže z povahy aplikovaného ustanovení zákona popsané důsledky vyplývají, nemůže být ze samotného faktu, že nastaly, bez dalšího konstruován závěr, že toto byl jediný a výlučný důvod, proč bylo aplikováno, jak to činí stěžovatelé. Důkazem o manipulaci proto nemůže být předvídatelný důsledek, ale pouze důkaz, že jediným či převažujícím důvodem takto nastavených pravidel voleb bylo jejich předvídatelné ovlivnění. Takový důkaz stěžovatelé nepřinesli. Jejich argumentační potenciál se totiž pohybuje v kruhu, neboť za důkaz úmyslu ovlivnit volby v neprospěch malých stran vydávají výsledky voleb a v diskuzi před přijetím usnesení o rozdělení Prahy na sedm volebních obvodů v Zastupitelstvu předpokládaný výsledek voleb, ačkoliv tento dopad je výsledkem zákonné možnosti takové opatření učinit. Důkazem o úmyslu poškodit malé strany proto nemůže být sama okolnost, že možnost daná zákonem byla využita, ale že byla zneužita.
57. Pokud nebylo prokázáno, že vytvoření volebních obvodů bylo účelovou manipulací ze strany majority Zastupitelstva s primárním cílem omezit volnou soutěž politických sil, je nutno dále zodpovědět i druhou otázku: zda takto konkrétně nastavený volební systém, v němž lze vysledovat určité většinové účinky, s ohledem na konkrétní výsledky voleb obstojí co do ústavnosti, a to objektivně, při poměření s konkrétními ústavními zárukami.
58. Z tohoto pohledu Ústavního soudu přitom mohl mít relevanci leda argument, že v důsledku vytvoření obvodů měly hlasy voličů nestejnou váhu, a dále argument, že v důsledku popření principů poměrného zastoupení nebyla ochráněna práva politických menšin. Ostatní námitky proti usnesení Zastupitelstva mohou mít dopad pouze na jeho zákonnost a v tomto ohledu již bylo usnesení přezkoumáno.
59. Co do problematiky soudního přezkumu voleb Ústavní soud již opakovaně vyložil [viz též usnesenísp. zn. III. ÚS 196/94ze dne 27. 4. 1995 a usnesenísp. zn. III. ÚS 220/07ze dne 16. 8. 2007 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz/)], že v České republice je politický systém zásadně založen - za stanovení dalších podmínek charakterizujících demokratický právní stát - na volné soutěži politických stran (čl. 5 Ústavy), přičemž volební formule je expressis verbis ústavně stanovena pouze u voleb do Poslanecké sněmovny a u voleb do Senátu (čl. 18 odst. 1 a 2 Ústavy), zatímco u voleb do zastupitelstev obcí volební formule ústavně předepsána není (srov. čl. 102 odst. 1 Ústavy).
60. Pokud jde přímo o otázku rovnosti volebního práva v rámci komunálních voleb, dospěl Ústavní soud k závěru, že princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji proto ani chápat mechanicky, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti. V určitých případech je dokonce přípustné i určité omezení rovnosti volebního práva (nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/96, viz výše). Tato specifická rovnost se projevuje konkrétně zejména v takových otázkách, jako jsou např. uzavírací klauzule, podmínky podávání kandidátních listin, volební kampaň, volební geometrie a volební aritmetika. V některých případech problémy v realizaci principu rovnosti nevznikají, v jiných je to problematičtější. Právě otázka možné odchylky v počtech obyvatel (voličů) volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát, mezi ně patří. V daném případě je proto třeba vycházet z toho, co je ještě rozumné a ospravedlnitelné, resp. ústavně přijatelné. Je v souladu s duchem Ústavy učinit vše, aby se alespoň zhruba (s minimální rozumně dosažitelnou tolerancí) hlasy připadající na jeden mandát rovnaly, i když volební obvody mají různou velikost co do územního rozsahu i počtu oprávněných voličů. Jde tedy v podstatě o ústavní hranice přijatelnosti či přibližné rovnosti v počtu aktivně legitimovaných obyvatel volebních obvodů ve vztahu k počtu mandátů, resp. o ústavně přijatelnou odchylku v počtech oprávněných občanů potřebných ke zvolení člena zastupitelstva. U voleb senátních byla za přijatelnou označena odchylka až 15 % s tím, že teorie za ještě rozumnou a ospravedlnitelnou odchylku považuje nejvýše až 30 %. Ve volbách komunálních byl za přijatelný, tedy porušení ústavního principu rovnosti volebního práva nezakládající, označen rozptyl v počtu hlasů ve výši 12 % [usnesenísp. zn. I. ÚS 360/98ze dne 8. 12. 1998 (U 74/12 SbNU 545)]. V posuzovaném případě tato hranice podle žádného z předložených výpočtů překročena nebyla.
61. Faktické rovnosti (aktivního) volebního práva nelze prakticky dosáhnout, resp. se jí přiblížit, pokud volby nejsou povinné a neúčast není účinně sankcionována. I kdyby totiž bylo dosaženo rovnosti aktivního volebního práva technicky (tj. volební obvody se stejným počtem voličů rozhodujících o stejném počtu mandátů), volební účast v jednotlivých obvodech bude různá, a způsobí tak faktickou nerovnost volebního práva, neboť počty hlasů potřebné ke zvolení se v jednotlivých volebních obvodech budou lišit. Lze tedy spíše hovořit toliko o rovnosti v možnosti výkonu volebního práva, skutečná rovnost volebního práva (hlasů) není dosažitelná. Jak konstatoval Ústavní soud v již zmiňovaném usnesenísp. zn. III. ÚS 220/07(viz výše), zásadu rovného volebního práva je nutno chápat tak, že každý volič má stejný počet hlasů jako jakýkoliv jiný, nikoliv však, že každý odevzdaný hlas má - ve vztahu ke konečnému volebnímu výsledku (počtu získaných mandátů) - stejnou váhu.
62. V této souvislosti je užitečné nejprve posoudit klíč, podle něhož došlo k vymezení jednotlivých obvodů, neboť je to pro vymezené pojetí rovnosti, založené na rovnosti příležitostí hlasovat, nikoliv stejné váze odevzdaného hlasu, podstatné. Podle přesvědčení stěžovatelů došlo k chybnému rozdělení na obvody, pokud se vycházelo z počtu jejich obyvatel, a nikoliv z počtu voličů. Zde je vhodné poznamenat, že podobně i Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 4 Ao 4/2010-195 (bod 115 odůvodnění) pro futuro doporučuje, aby zastupitelstva obcí při vytváření volebních obvodů vycházela nikoliv toliko z počtu obyvatel, ale primárně z aktuálního počtu voličů v jednotlivých obvodech. Výběr kritéria jako takový ústavněprávní rozměr nemá. Při vytváření volebních obvodů přichází do úvahy v podstatě toliko uvedené dvě možnosti - buď obvody vytvářet podle počtu obyvatel, nebo podle počtu voličů. Přitom prvá volba, tedy volba kritéria počtu obyvatel, má dle Ústavního soudu své ratio, neboť odpovídá poslání zastupitele, který v souladu s čl. 2 odst. 1 a 3 a čl. 100 odst. 1 Ústavy ve skutečnosti zastupuje všechny obyvatele svého obvodu, tedy i ty, kteří nemají volební právo. Proto samo rozdělení obvodů podle počtu obyvatel, a nikoli podle počtu voličů není v rozporu s ústavním principem rovnosti.
63. Počty obyvatel v jednotlivých obvodech vytvořených pro účely napadených voleb vykazovaly odchylky bez dalšího přijatelné. Rozdíl mezi obvodem s nejmenším a největším počtem obyvatel činil 8,42 %. Podle Ústavního soudu je navíc nutné vycházet nejen z rozdílu mezi nejmenším a největším obvodem, ale přihlédnout se musí rovněž k tomu, jak se v jednotlivých obvodech liší počet obyvatel, resp. voličů, oproti jejich průměru ve všech obvodech. Při respektování teze, že nelze vytvořit naprosto stejné volební obvody, je nutno kalkulovat s tím, že tato odchylka může být kladná i záporná. Tímto porovnáním pak vychází nejvyšší odchylka oproti průměru v pátém obvodě (5,3 %), což je jistě akceptovatelné.
64. To, že stěžovatelé přeceňují význam kvantitativních rozdílů v počtu obyvatel vytvořených obvodů na rovnost volebního práva, dokládá skutečný výsledek voleb. Provedené výpočty, které Ústavní soud vyžádal, ukazují, že pořadí obvodů dle průměrného počtu hlasů na jeden mandát naprosto neodpovídá pořadí obvodů, jsou-li uspořádány dle počtu obyvatel. Díky vysoké volební účasti tak bylo nejvíce hlasů k získání mandátu zapotřebí v obvodu č. 1, ačkoliv co do počtu obyvatel (i voličů) patřil k těm menším. Jisté rozdíly v počtu obyvatel či voličů v jednotlivých obvodech nejenže neměly pro rozptyl hlasů (který se mimochodem pohyboval v řádu jednotek procent) potřebných k získání mandátů důsledky zásadní, ale vzájemná podmíněnost byla naopak velmi volná. S nadsázkou lze říci, že má-li být zajištěno spravedlivé poměrné zastoupení, pak při volbách nestačí jen dodržení volebních pravidel, ale je nutno zajistit též účast všech voličů obce ve volbách.
65. Jiná věc je, že na proporcionalitu voleb, a tudíž i rovnost hlasů, má dopad samotné rozdělení území hlavního města do volebních obvodů. Ve volební aritmetice platí pravidlo, že se snižující se velikostí obvodu, tedy snižujícím se počtem přidělovaných mandátů, se ztěžuje přístup k nim pro strany s nižší voličskou podporou. To je přímý důsledek zvyšujícího se volebního prahu. Nicméně tento obecný závěr sám o sobě nestačí k možnosti konstatovat, že práva politických menšin nebyla řádně chráněna. Totiž pouze relevantní menšina se bude podílet na činnosti toho kterého zastupitelského orgánu. Jejich ochranu tedy nelze zaměňovat s nárokem na mandát. Velikost takové relevantní menšiny je proměnlivá a záleží na politické přízni voličů, kdo jí právě je. Samotný fakt, že byly vytvořeny volební obvody, ještě nedokládá, že to bylo namířeno proti konkrétním subjektům účastnícím se politického boje, neboť jejich skutečný volební výsledek není předem známý. Jinými slovy řečeno, kdo je relevantní menšinou a kdo relevantní většinou ukáže až výsledek voleb.
66. Jak již bylo výše uvedeno (bod 59 odůvodnění), platí, že bylo ponecháno na zákonodárci, zda při volbách do obecních zastupitelstev dá přednost většinovému volebnímu systému nebo systému zastoupení poměrného. To je zcela ve shodě s ústavním pořádkem republiky.
67. Stěžovatelé mají samozřejmě pravdu v tom, že pro volby do obecních zastupitelstev vybral zákonodárce systém poměrného zastoupení. Zákonodárce ovšem zakomponoval do volebního vzorce i další parametry, a to uzavírací klauzuli a možnost vytvářet volební obvody, přičemž teprve jejich kombinace určuje charakter voleb do zastupitelstev v obcích. Vytváření volebních obvodů současně limitoval nastavením poměrně přísných podmínek dělení, aby zachoval v duchu prohlášení učiněného v § 2 zákona o volbách do zastupitelstev jejich poměrný charakter.
68. Jak bylo řečeno, volby v umenšených obvodech zvyšují hranici volebního prahu. Je pravda, že ten ve všech sedmi volebních obvodech překročil hodnotu 5 %, přičemž jeho průměrná hodnota v celém hlavním městě činila 7,26 % hlasů. Nemalý počet hlasů tak nutně propadl. Následky v ústavněprávní rovině to ale ještě mít nemusí. Zákonodárce mohl zakotvit do zákona volební systém většinový, jak mu to Ústava umožňuje, a to by mělo na reprezentaci politických subjektů v zastupitelstvu dopad daleko zásadnější [obdobně též usnesenísp. zn. III. ÚS 220/07(viz výše)]. Již tím, že zakotvil vlastní možnost rozdělit území (některých) obcí na volební obvody, zákonodárce imanentně zakotvil možnost navýšení přirozeného prahu, neboť to je prakticky nutným důsledkem vytvoření volebních obvodů. Navýšení hranice omezovací klauzule jen nesmí ohrozit - obecně vyjádřeno - demokratickou substanci voleb. Ve vztahu k přirozenému prahu stanovenému pro volby do Poslanecké sněmovny - kde je poměrný volební systém Ústavou předepsán (!) - se Ústavní soud vyjádřil ve dvou klíčových nálezech, a sicesp. zn. Pl. ÚS 25/96(viz výše) asp. zn. Pl. ÚS 42/2000ze dne 24. 1. 2001 (N 16/21 SbNU 113; 64/2001 Sb.). V obou konstatoval, že teprve překročení desetiprocentní klauzule lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci: "... zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. desetiprocentní klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci", resp. "Zvyšování hranice omezovací klauzule nemůže být neomezené, takže např. 10% klauzuli lze již považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který ohrožuje jeho demokratickou substanci." Není důvod k tomu nastavovat pro komunální volby měřítko přísnější.
69. Navíc cílem voleb není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličů a pořízení diferencovaného zrcadlového obrazu jejich politických postojů. Je žádoucí, aby z voleb vzešel zastupitelský orgán, který díky svému složení bude schopen plnit úkoly stanovené zákonem. Je proto z hlediska principu reprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité integrační stimuly.
70. Je sice pravda, že rozdělení volebního území na obvody znamená obvykle nárůst volebního prahu, ale ani tak nelze vyloučit, že vytvoření obvodů bude pro strany s nižší podporou vyjádřenou celoměstsky výhodné, a to v případech, kdy voliči takového subjektu jsou koncentrováni do jediného obvodu. Pět procent voličů vyjádřeno v měřítku celé Prahy by koncentrováno do populačně nejslabšího obvodu mohlo představovat sílu dostatečnou pro vstup do skrutinia a zisk mandátu. V kontextu napadených voleb lze poukázat na Hnutí pro Prahu 11, které v sedmém obvodu získalo 4,82 % hlasů (přepočteno dle počtu kandidátů činil volební zisk 5,42 % hlasů a subjekt se zúčastnil skrutinia), v celoměstském měřítku však zisk představoval pouze 0,70 %. Podobně lze poukázat na případ z pražských voleb v roce 2002, kdy politická strana KDU-ČSL získala díky podpoře koncentrované v jednom obvodu mandát, ačkoliv její celkový zisk 5% volební klauzuli nepřekročil.
71. V dané souvislosti patří připomenout, že doposud probíhaly volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy z hlediska jeho území v podstatě vždy jinak, a tedy hlavní město Praha dosud nenašlo v tomto směru model ideální. Z vyžádaných analýz vyplývá, že ve volbách v roce 1998 i 2002 (kdy bylo území hlavního města též děleno na různý počet volebních obvodů) došlo k rozptylu hlasů potřebných pro získání mandátu v míře srovnatelné s volbami nyní přezkoumávanými a obdobně v obou volbách limitoval získání mandátu přirozený volební práh (9,02 %, resp. 5,47 % hlasů). Napadené volby tedy nevybočují z volební praxe hlavního města. Přitom z hlediska argumentace stěžovatelů je nepřehlédnutelné, že právě volby v roce 2006, které proběhly v Praze jako jediném volebním obvodu, tedy z hlediska principu poměrného zastoupení v optimálním uspořádání, vedly k vytvoření zastupitelského sboru s nadpolovičním zastoupením jednoho politického subjektu, zatímco při rozdělení Prahy na volební obvody takový stav nikdy nenastal. To jenom dokládá, že přes všechny teoretické úvahy o vhodnosti či nevhodnosti toho kterého volebního opatření, které až dosud byly v Praze pro volby použity, to byli nakonec voliči, kteří rozhodli o skutečném výsledku voleb.
Ad 3)
K vadám napadeného usnesení
72. Ústavní soud se v minulosti vyjádřil k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí [např. v nálezechsp. zn. IV. ÚS 304/98ze dne 12. 10. 1998 (N 120/12 SbNU 177),sp. zn. I. ÚS 586/05ze dne 9. 10. 2007 (N 154/47 SbNU 19),sp. zn. III. ÚS 290/06ze dne 28. 6. 2007 (N 108/45 SbNU 459)] v tom smyslu, že nutnost řádného odůvodnění je esenciální podmínkou ústavně konformního rozhodnutí, ale jako důvod pro derogaci označil pouze stav, kdy jsou právní závěry soudu v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními anebo z nich v žádné možné interpretaci odůvodnění soudního rozhodnutí nevyplývají. Z tohoto pohledu je třeba odmítnout námitky ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. To, že městský soud odkázal v řadě bodů na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu, je za situace, kdy se jimi tento již zabýval, postup obvyklý. Nejvyšší správní soud se námitkami a výhradami proti usnesení Zastupitelstva věcně zabýval a přijal k nim konkrétní závěry. Městský soud ani jinak postupovat nemohl, neboť nebyl v postavení, že by mohl přezkoumávat postup Nejvyššího správního soudu. V řízení o platnosti voleb posuzoval průběh voleb z toho hlediska, zda byla dodržena volební pravidla, ale nebyl oprávněn přezkoumávat pravidla samotná.