73. Stěžovatelé v této souvislosti argumentují, že Nejvyšší správní soud některé námitky navrhovatelů odmítl pro jejich spekulativnost, neboť jejich argumentační potenciál se odvolává na budoucí výsledky voleb, které nebyly v době jeho rozhodování známy. Odmítl je tudíž - alespoň podle mínění stěžovatelů - jako předčasné. V tomto rozsahu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nevyřešilo všechny námitky týkající se nezákonnosti usnesení Zastupitelstva o rozdělení Prahy na volební obvody. Se stěžovateli nelze stran výkladu uvedeného rozhodnutí souhlasit. Nejvyšší správní soud označil jako spekulativní argumentaci navrhovatelů v tom smyslu, že nemohou předem predikovat, jaký bude výsledek komunálních voleb, jestliže organizačně proběhnou podle uvedeného usnesení, srovnáním s výsledky komunálních voleb v roce 2006, neboť nelze jejich výsledek přenášet na situaci aktuální. Tím pouze vyloučil použitelnost této argumentace navrhovatelů pro jeho rozhodnutí, ale v žádném případě neotevřel možnost dalšího přezkumu svého rozhodnutí, což by ostatně ani nebylo možné. Stejně tak tím neučinil nepoužitelnými své další závěry týkající se proporcionality předmětného usnesení Zastupitelstva.
74. Současně budiž doplněno, že na odůvodnění usnesení volebního soudu, který je pod tlakem krátké lhůty, nelze klást nepřiměřené nároky. Jeho účelem je stručně a výstižně shrnout úvahy, které vedly soud k přijetí výroku, a v tomto směru odůvodnění nyní napadeného usnesení obstojí.
75. K argumentu stěžovatelů, že rozdělit území obce lze jen po doložení jiné konkrétní přednosti, kterou to přinese, jest nutno uvést následující. Výše, v bodě 53, bylo vyloženo, za jakých podmínek přichází v úvahu aplikace ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev; vedle limitů obsažených v paragrafu samotném jsou to ještě imperativy článku 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tyto podmínky imanentně zahrnují i vyvážení daného opatření nějakou předností, kterou rozdělení volebního území přinese. Ve věci nyní posuzované byly přednosti - alespoň Zastupitelstvem očekávané - zformulovány v podobě důvodů pro přijetí usnesení Zastupitelstva, o nichž již bylo rovněž pojednáno výše v bodě 55 odůvodnění. Zda bylo očekávání také naplněno, mohly ověřit až uskutečněné volby. Hledání optimálního volebního modelu v podmínkách obce, kde to zákon umožňuje, je součástí práva na samosprávu, a je proto ve výlučné kompetenci konkrétního zastupitelstva. Zahrnuje v sobě i přípravu a organizaci voleb včetně rozhodnutí o tom, zda budou probíhat v jediném obvodu či více volebních obvodech (samozřejmě tam, kde to zákon umožňuje). Zákonodárce zde dal vědomě prostor obcím, aby ony samotné tento aspekt přizpůsobily místním podmínkám v mezích zákonnosti a ústavnosti. Jde o projev ústavou garantovaného práva na samosprávu (viz čl. 100 odst. 1 a čl. 101 odst. 1 Ústavy), a je tudíž věcí obce, zda využije zákonného práva na rozdělení jednoho volebního obvodu na více volebních obvodů. V řízení o neplatnosti voleb nelze po obecném soudu - v tomto případě Městském soudu v Praze - žádat, aby přezkoumával přednosti či nedostatky usnesení Zastupitelstva, které podléhá samostatnému přezkumu coby opatření obecné povahy, jak bylo výše vyloženo.
Ad 4)
K porušení principů mezinárodního práva
76. Poznatky mezinárodních organizací, které stěžovatelé zmiňovali, lze využít pouze jako zdroj inspirace, a to navíc spíše pro zákonodárce než pro soud. Jednotlivé aspekty ústavní stížnosti již ale byly opakovaně předmětem zkoumání českých soudů, a Ústavní soud tedy není bez opory v tom smyslu, že by potřeboval uvedené inspirace využít. Navíc procentuální výsledky se od kritérií Benátské komise neliší v takové míře, aby stálo za to uvažovat o rušení vůle voličů.
77. S ohledem na způsob rozhodnutí o návrhu (návrzích) se současně jeví jako nadbytečné provádět komparaci zahraničních právních úprav, jejíž verzi představili jak stěžovatelé, tak Magistrát ve svém vyjádření. Ústavní soud nebyl v žádné fázi přezkumu napadeného ustanovení v situaci, kdy by váhal nad ústavní konformitou pravidel, a považoval tak za žádoucí je porovnávat se situací v jiných zemích.
X.
78. Volební soudnictví je, jak bylo řečeno, specifickým odvětvím, pro které je žádoucí, aby volební soudy zachovávaly zdrženlivost při revizi výsledků voleb. Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti dbá výhradně na to, aby při volbách byly dodrženy ústavní principy. Navzdory možným veřejným očekáváním ve volebním soudnictví ani v přezkumu ústavnosti nemohou mít žádný význam okolnosti povolební. Politické vyjednávání subjektů, které ve volbách uspěly, a uzavírání koalic, byť i společností negativně vnímané, je ryze politickou záležitostí, jejíž posuzování Ústavnímu soudu nepřísluší. Jakékoliv rozhodnutí Ústavního soudu ve věcech volební materie nelze chápat jako eventuální potvrzení či odmítnutí politického výsledku voleb, nýbrž toliko ve volebnětechnické rovině řádného rozdělení mandátů v souladu s ústavními principy. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadeným rozhodnutím nebyla porušena základní práva stěžovatelů a ústavní stížnost podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl. Návrh na zrušení ustanovení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev, které zní: "Zastupitelstvo obce může nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů:", podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítl, neboť stěžovatelé k jeho podání nebyli oprávněni.
1. Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera
Ve věci shora uvedené předkládám toto odlišné stanovisko.
1. Připojuji se k odlišnému stanovisku předsedy a soudce Ústavního soudu Pavla Rychetského. Rovněž soudím, že Ústavní soud měl zrušit jak usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 A 8/2010-166 ze dne 11. 11. 2010, tak i usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17 ze dne 17. 6. 2010.
2. Na rozdíl od odlišného stanoviska Pavla Rychetského se však nedomnívám, že ustanovení § 27 zákona č. 491/2001, o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, je v napadeném rozsahu protiústavní a že Ústavní soud měl i toto ustanovení zrušit. Toto ustanovení totiž toliko umožňuje, aby zastupitelstvo obce nejpozději 85 dní před dnem konání voleb vytvořilo více volebních obvodů. Taková možnost - sama o sobě - však podle mého názoru protiústavní není. Citované ustanovení toliko mělo být a mohlo být provedeno způsobem ústavně konformním; to se však nestalo. Proto - v souladu s odlišným stanoviskem předsedy Ústavního soudu Pavla Rychetského - dovozuji, že za protiústavní je třeba považovat pouze usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy a usnesení Městského soudu v Praze, jak jsou citována sub 1) shora.
Soudím totiž, že obě tato usnesení porušují zejména
- princip, že rozhodování většiny dbá ochrany menšin (čl. 6 Ústavy)
- princip svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti (čl. 22 Listiny základních práv a svobod)
- akcesorický princip rovnosti a zákaz diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
2. Odlišné stanovisko soudce Jana Musila
Nesouhlasím s výroky a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2011sp. zn. Pl. ÚS 52/10. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:
1. Podle mého názoru Ústavní soud měl zrušit napadené ustanovení § 27 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev"). Toto ustanovení zákona o volbách do zastupitelstev porušuje ústavní principy vyjádřené v článcích 1, 5 a 6 Ústavy a v článku 22 Listiny základních práv a svobod dvěma způsoby:
a) Lhůta 85 dnů před dnem konání voleb, umožňující zastupitelstvu obce změnit podmínky výkonu volebního práva změnou počtu mandátů i rozdělením volebního území na větší počet volebních obvodů, je natolik krátká, že znemožňuje účastníkům politické soutěže - volebním stranám - řádnou přípravu voleb (výběr kandidátů, vedení předvolební kampaně, vytváření volebních seskupení apod.).
b) Napadené zákonné ustanovení neobsahuje žádná materiální kritéria pro vytvoření více volebních obvodů, jak to požaduje článek 79 odst. 3 Ústavy.
2. Ústavní soud měl zrušit i navazující usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17 ze dne 17. června 2010. Přijetím tohoto usnesení, jímž byl stanoven počet volebních obvodů, počet členů Zastupitelstva hlavního města Prahy a počet zastupitelů volených v jednotlivých obvodech, došlo podle mého názoru k účelovému, a tudíž protiústavnímu, zneužití práva tím, že byl porušen princip rovnosti hlasů a byla deformována vůle voličů.
3. Ústavní soud měl zrušit též usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 A 8/2010-166 ze dne 11. 11. 2010, jímž byl zamítnut návrh stěžovatelů na prohlášení neplatnosti voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy, konaných ve dnech 15.-16. 10. 2010. Námitky stěžovatelů, uplatněné v ústavní stížnosti týkající se nedostatečného zdůvodnění napadeného usnesení a tím i jeho nepřezkoumatelnosti, pokládám za oprávněné. Vytýkanými vadami v postupu Městského soudu v Praze došlo k porušení ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
4. Své odlišné stanovisko nerozvádím detailními argumenty, protože se plně ztotožňuji s argumentací uvedenou v odlišném stanovisku soudce Pavla Rychetského, na niž v podrobnostech odkazuji.
3. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") uplatňuji vůči v záhlaví citovanému nálezu pléna Ústavního soudu, odůvodňuji takto:
1. Předmětem řízení byla ústavní stížnost směřující proti usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 A 8/2010-166 ze dne 11. 11. 2010, kterým byla zamítnuta volební stížnost žádající zrušení voleb do Zastupitelstva hlavního města Prahy konaných ve dnech 15. a 16. 10. 2010. K ústavní stížnosti byl připojen akcesorický návrh na zrušení § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev"). Podstata ústavní stížnosti, stejně jako předcházející volební žaloby, pak spočívala v tom, že pouhých 120 dní před konáním voleb rozhodlo Zastupitelstvo hlavního města Prahy na základě napadeného zákonného ustanovení o rozdělení celého volebního území do sedmi nestejně velkých volebních obvodů a současně snížilo počet volených členů zastupitelstva na 63 tak, že v každém z takto nově vytvořených obvodů se volilo celkem 9 zastupitelů. Stěžovatelé tvrdili, že tímto účelově zvoleným postupem došlo k výraznému posunu stanovené omezovací klauzule 5 % a ke zkreslení výsledku voleb v neprospěch menších volebních stran, které sice počtem získaných hlasů přesáhly podle skutečných výsledků voleb omezovací klauzuli, ale právě v důsledku uvedeného způsobu aplikace zmocňovacího ustanovení nezískaly v žádném z uměle vytvořených volebních obvodů zastupitelský mandát. Napadené usnesení Městského soudu v Praze k těmto závěrům nepřihlédlo a volební stížnost zamítlo.
2. V průběhu řízení jsem uplatnil procesní návrh na přerušení řízení podle § 78 zákona o Ústavním soudu za účelem samostatného posouzení ústavnosti napadeného zákonného ustanovení. Jde o zmocňovací ustanovení, jehož protiústavnost spatřuji v několika rovinách. Především soudím, že lhůta umožňující dosavadní většině zastupitelstva obce změnit podmínky výkonu volebního práva změnou počtu mandátů i rozdělením volebního území na větší počet volebních obvodů v délce minimálně 85 dnů před dnem konání voleb je natolik krátká, že porušuje základní ústavní principy vyjádřené zejména v čl. 1, 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Má-li totiž volná soutěž politických stran, realizovaná ve všeobecných volbách, probíhat v souladu se základními demokratickými principy, musí být podmínky uskutečnění voleb známy všem zúčastněným politickým subjektům dostatečně dlouho předem tak, aby se za rovných podmínek mohly zúčastnit přípravy voleb (výběru kandidátů, přípravy a průběhu volební kampaně atd.). Napadené zákonné ustanovení navíc neobsahuje žádná kritéria (meze) pro své aplikační naplnění, jak to požaduje čl. 79 odst. 3 Ústavy. Protože jde o ustanovení výlučně procesní povahy, není přípustné je aplikovat libovolně, ale pouze v souladu se základními principy demokratického právního státu a volebního zákonodárství; v daném případě tedy při respektování rovného hlasovacího práva a zákonem předepsaného proporcionálního volebního systému. Tuto základní ústavní kautelu na základě § 27 zákona o volbách do zastupitelstev ve svém usnesení Zastupitelstvo hlavního města Prahy nejen nerespektovalo, ale hrubým způsobem porušilo, jak uvádím dále. Z těchto důvodů soudím, že soud měl k mému návrhu jednání o ústavní stížnosti přerušit a v samostatném řízení zrušit jak napadené ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev, tak s použitím § 70 odst. 3 zákona o Ústavním soudu i navazující usnesení zastupitelstva č. 39/17 ze dne 17. června 2010. Většina pléna však odmítla návrh na zrušení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev s odůvodněním, že jde o návrh neoprávněný, neboť citované ustanovení nebylo údajně v usnesení Městského soudu v Praze v řízení o volební stížnosti aplikováno. S tímto závěrem však nelze souhlasit - Městský soud v Praze přezkoumával volby do Zastupitelstva hlavního města Prahy jako celek z hlediska celého volebního procesu, v němž nepochybně právě způsob aplikace napadeného ustanovení hrál pro výsledek voleb a porušení principu rovnosti hlasovacího práva rozhodující roli. Ještě výraznější nesouhlas mám s argumentací většiny, že "se stěžovatelům nepodařilo prokázat účelovost postupu Zastupitelstva, resp. zneužití § 27 věty druhé návětí odstavce 1 zákona o volbách do zastupitelstev k potlačení volné soutěže politických sil." Nález tvrdí (bod 56), že "v této fázi neobstojí argumenty poukazující na konkrétní výsledky voleb, rozdílnou váhu hlasu, zvýšení přirozeného prahu apod.". Nález dokonce tvrdí, že pokud popsané následky nastaly, nemůže z toho být konstruován závěr, že toto byl jediný důvod přijetí uvedeného usnesení. Autoři většinového stanoviska tak formulují závěr, že právní norma nebo jiné rozhodnutí mohou být protiústavní a současně nevyžadující derogační zásah Ústavního soudu, pokud byly přijaty s "dobrými úmysly" nebo dokonce pokud nebyly prokázány "úmysly zlé". Jsme tak svědky nového referenčního kritéria pro posuzování ústavnosti napadených norem nebo rozhodnutí veřejné moci, které je ovšem zcela nepřijatelné! Ve světle takto formulované argumentace pak je nepochopitelné, proč si Ústavní soud (resp. soudce zpravodaj) vyžádal odborné nezávislé posouzení výsledků voleb právě ve vztahu k rozdělení Prahy na sedm nestejných obvodů, když jedním dechem aprobuje jakoukoli formu aplikace § 27 zákona o volbách do zastupitelstev, není-li současně provázena důkazem o "zlém úmyslu".
3. Ústavní soud si v rámci dokazování za účelem odborného a nezávislého posouzení vyžádal dvě stanoviska opírající se o propočty faktického výsledku voleb z hlediska počtu hlasů potřebných k získání mandátů jednotlivými volebními stranami, a to z hlediska dopadu rozdělení volebního území na sedm obvodů vždy s devíti mandáty. Obě odborná posouzení jednoznačně potvrzují závěr, že v důsledku postupu podle napadeného § 27 zákona o volbách do zastupitelstev a jeho realizace účelovým opatřením zastupitelstva (usnesení č. 39/17) došlo k natolik vážnému porušení zákonného principu poměrného zastoupení ve volbách, že dosáhlo intenzity ústavněprávního deliktu. Tento závěr vyplývá z obou odborných posouzení, a to ze všech variant provedených propočtů. Podle stanoviska doc. T. L. (tabulka č. 1) ukázal skutečný výsledek voleb následující počty potřebné u jednotlivých volebních stran k získání 1 mandátu:
TOP 09 40 116 hlasů
ODS 39 811 hlasů
ČSSD 43 944 hlasů
KSČM 78 335 hlasů
VV 195 158 hlasů
SZ+ED 203 363 hlasů
4. Volební strany VV a SZ+ED přitom nezískaly ani jeden mandát, je tedy naprosto zjevné, že rozdělení volebního území hlavního města Prahy způsobilo ve volbách nerovnost odevzdaných hlasů v tak dramatickém nepoměru, že se musí jevit jako zcela nepochopitelné, že většina pléna Ústavního soudu akceptovala takovou nerovnost hlasovacího práva jednotlivých voličů jako "přijatelnou odchylku". Ve prospěch tří nejsilnějších volebních stran tak propadlo celých 12 mandátů z celkového počtu 63!
5. Uvedený závěr potvrzují i všechny ostatní propočty obou odborníků - např. z tabulky doc. L. č. 2 vyplývá, že i mezi jednotlivými volebními obvody došlo k výraznému rozdílu v počtu hlasů potřebných pro získání jednoho mandátu: ve volebním obvodu č. 6 postačovalo 50 605 odevzdaných hlasů, zatímco ve volebním obvodu č. 3 bylo potřeba 59 184 hlasů (což je odchylka ve výši téměř 16 %). I na otázku soudu, zda došlo rozdělením Prahy na sedm obvodů ke zvýšení 5% omezovací klauzule, podává doc. L. kladnou odpověď (tabulka č. 5), když propočítal, že hodnoty přirozeného prahu oscilovaly v jednotlivých obvodech mezi 7,4 % a 7,82 %. Z tabulky č. 6 pak vyplývá, že rozdělení Prahy na nestejně velké obvody způsobilo i mezi nimi výrazné rozdíly narušující ústavní požadavek rovnosti volebního práva: zatímco v obvodu č. 2 postačovalo k získání jednoho mandátu 59 791 odevzdaných hlasů, v obvodu č. 1 bylo k získání jednoho mandátu potřeba 73 218 hlasů (tj. rozdíl 21 %). K naprosto shodným závěrům dochází ve svém odborném posouzení i druhý přizvaný odborník Dr. J. O.; cituji: "V případě všech volebních obvodů ve volbách konaných v r. 2010 hodnota přirozeného prahu převýšila uzavírací hranici 5 %, a to dosti výrazně - z pohledu volebního subjektu s podporou právě 5 % hlasů představuje průměrný přirozený práh ve výši 7,26 % hlasů rozdíl 45 %." Je pozoruhodné, že většina Ústavního soudu, které tímto disentem oponuji, ze všech uvedených propočtů pracuje v nálezu pouze s údajem posledním, podle něhož výše průměrného volebního prahu stoupla na 7,26 % a i tuto 45% odchylku přitom považuje za ústavně přijatelnou. Nález na jedné straně připouští, že "v dané věci je proto třeba vycházet z toho, co je ještě rozumné a ospravedlnitelné, resp. ústavně přijatelné" (viz bod 60), avšak míru této "přijatelnosti" poměřuje nesouměřitelným (15% odchylka u voleb senátních, u voleb komunálních pak rozptyl hlasů 12 %), přičemž zcela ignoruje, že v daném případě konstatoval Dr. O. k žádosti soudu rozdíl celých 45 %.
6. Nález, se kterým nemohu souhlasit, ještě ve své argumentační části obsahuje řadu tvrzení, která se mi jeví jako ústavně nepřijatelná. Jako příklad lze uvést tvrzení, že pro rozdělení volebního území na více obvodů lze použít dvě kritéria (podle počtu obyvatel nebo podle počtu oprávněných voličů), přičemž prvé kritérium nález preferuje, neboť "je posláním zastupitele zastupovat všechny obyvatele, tedy i ty, kteří nemají volební právo" (viz body 62 a 63). Logický by byl naopak nepochybně postup podle druhého kritéria, které se nepochybně více přibližuje požadavku rovnosti hlasů. Za zcela nepřijatelnou považuji navazující argumentaci (bod 65): "Samotný fakt, že byly vytvořeny volební obvody, ještě nedokládá, že to bylo namířeno proti konkrétním subjektům účastnícím se politického boje, neboť jejich skutečný volební výsledek není předem známý." Tato argumentace neobstojí, protože je obecně známo, že každé zvyšování počtu volebních obvodů v jediném volebním území při aplikaci poměrného způsobu voleb vede k disproporčním účinkům v podobě zvýšení stanoveného volebního prahu pro získání mandátů, a tedy k minimalizaci šancí menších volebních subjektů. Je nezastupitelnou rolí volebního soudnictví a v daném případě i Ústavního soudu, aby posoudil, zda v konkrétním případě nedošlo použitím volební geometrie k ohrožení samotného demokratického principu voleb, kterým je na prvním místě rovnost volebního práva. Nález argumentuje tím (bod 68), že překročení volebního prahu považuje za zcela samozřejmé, a pokud průměrná hodnota tohoto překročení činila pouze 7,26 %, jde o překročení ústavně přijatelné. Přitom - jak jsem již zdůraznil - nelze přihlížet pouze k takto zprůměrované hodnotě, když bylo prokázáno, že zatímco jedné straně postačovalo k získání jednoho mandátu pouze 39 811 hlasů, tak jiné nepostačoval (pouze v důsledku rozdělení do sedmi obvodů) ani získaný počet 203 363 hlasů. V rámci provedeného dokazování tedy byla bez nejmenších pochybností zjištěna výrazná nerovnost jednotlivých voličských hlasů jak mezi volebními subjekty, tak mezi jednotlivými volebními obvody. Argumentace, že "Zákonodárce mohl zakotvit do zákona volební systém většinový, jak mu to Ústava umožňuje, a to by mělo na reprezentaci politických subjektů v zastupitelstvu dopad daleko zásadnější" (bod 68), je pak zcela nepochopitelná a pro projednávanou věc irelevantní - zákonodárce zvolil poměrný volební systém, a jeho kritérii tedy měl Ústavní soud věc posuzovat. Stejně tak je nepochopitelná argumentace, že i v minulých volbách do pražského zastupitelstva (roky 1998 a 2002) "došlo k rozptylu hlasů potřebných pro získání mandátu v míře srovnatelné s volbami nyní přezkoumávanými" (bod 71). Taková argumentace je intelektuálně na úrovni dopadeného zloděje, který se hájí tvrzením: "že i jiní kradli a běhají na svobodě".
7. Ze všech těchto důvodů jsem nemohl hlasovat pro přijatý nález a naopak soudím, že povinností Ústavního soudu bylo zrušit jak napadené ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev, tak navazující usnesení Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/17 ze dne 17. 6. 2010 a usnesení Městského soudu v Praze č. j. 12 A 8/2010-166 ze dne 11. 11. 2010.
4. Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové, k němuž se připojuje též soudce František Duchoň
I. Volební soudnictví nebo ústavní stížnost?
Nesouhlasím ani s výrokem ani s odůvodněním dnešního nálezu, a to z následujících důvodů:
Především nesouhlasím s celkovým pojetím nálezu, který je koncipován tak, jakoby byl výsledkem řízení, v němž Ústavní soud rozhoduje v rámci volebního soudnictví (výslovně bod 44 a část X nálezu). Ve skutečnosti šlo samozřejmě o řízení o ústavní stížnosti, jejímž předmětem bylo namítané porušení základních práv stěžovatelů garantovaných zejména čl. 21 Listiny a čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, a to nedodržením zásad plynoucích z čl. 5, 6 a 102 Ústavy a čl. 22 Listiny. Z bodu 44 nálezu však vyplývá, že většina si ze specifického charakteru voleb vyvodila, že se "přezkumný prostor Ústavního soudu zužuje", jinými slovy, odepřela řádnou ochranu základním právům, v daném případě politickým právům. Pro tento postup nenalézám v ústavním pořádku a ani v judikatuře Ústavního soudu [zejména dřívější, viz např. nálezsp. zn. IV. ÚS 276/96ze dne 15. 10. 1996 (N 105/6 SbNU 255) nebo nálezsp. zn. IV. ÚS 275/96ze dne 15. 10. 1996 (N 104/6 SbNU 249) a další] oporu a považuji jej za nepřijatelný.
II. Změna pravidel v průběhu hry povolena?
S ústavní stížností byl spojen návrh na zrušení části § 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o volbách do zastupitelstev"), podle kterého může zastupitelstvo obce nejpozději 85 dnů přede dnem konání voleb vytvořit více volebních obvodů. Většina dospěla k závěru, že stěžovatelům chybí aktivní legitimace k podání tohoto návrhu, neboť zákon nebyl obecným soudem (Městským soudem v Praze) aplikován, když dané ustanovení jen upravuje pravidla organizace voleb, která jsou oddělena od voleb samotných (bod 48 nálezu). V daném případě pražské zastupitelstvo aplikovalo uvedené zákonné ustanovení, když opatřením obecné povahy, přezkoumaným Nejvyšším správním soudem rozhodnutím sp. zn. 4 Ao 4/2010 s negativním výsledkem, rozdělilo Prahu na volební obvody. Protože toto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nebylo ve lhůtě napadeno ústavní stížností, nelze se jím dnes dle názoru většiny již zabývat a v "řízení o přezkumu platnosti voleb" (sic!) se Ústavní soud omezí jen na hodnocení účinků aktu (bod 48 nálezu).
Uvedený závěr nepovažuji za odpovídající ústavnímu pořádku [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ve spojení s § 64 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu")], neboť stěžovatelům v jakékoliv fázi odpírá právo zpochybnit ústavnost ustanovení zákona samotného, byť jeho protiústavnost je do očí bijící. Koliduje totiž již se lhůtou pro vyhlášení voleb, upravenou ustanovením § 3 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev, které předvídá vyhlášení voleb nejpozději do 90 dnů před jejich konáním. Výsledkem je pak příkrá kolize se strukturálním principem ochrany a respektu ke svobodné soutěži politických sil v demokratické společnosti, jak vyžaduje čl. 22 Listiny, který musí ctít jak veškerá zákonná úprava, tak její interpretace. Jinými slovy - toto zákonné ustanovení umožňuje měnit pravidla politické soutěže během hry, což samozřejmě vždy nahrává těm, kdo pro takovou změnu hlasují, resp. ji navrhli, a tudíž se na ni měli i možnost dopředu připravit. Naopak poškozuje ty, kteří, vzhledem k nepočetnému zastoupení, popř. vzhledem k zatímnímu nezastoupení v zastupitelstvu byli postaveni do role objektu, s nímž bylo manipulováno, a to bez ohledu na jejich zájmy v době, kdy nebylo reálně zvládnutelné volební přípravu uzpůsobit nově konstituovaným a vlastně naoktrojovaným poměrům. Nelze také přehlížet, že původní většina v zastupitelstvu rozhodovala ve vlastní věci, což je v právním státu skutečnost, která by se měla výrazně eliminovat. Z uvedeného dovozuji, že již samotná zákonná úprava je protiústavní, neboť umožnila posléze se projevivší zásah do politických práv stěžovatelů, když v nepřijatelně krátké době před samotnými volbami umožnila pražskému zastupitelstvu přijmout opatření obecné povahy, které Prahu rozdělilo do volebních obvodů, v nichž pak proběhly volby, jejichž výsledek jasně demonstroval nedostatečným zákonem umožněný a svévolný (viz níže) gerrymandering (tj. účelovou volební geometrii zvýhodňující jejího tvůrce).
III. Opravdu pozdě?
Nicméně přesto považuji za potřebné dodat, že i kdyby stěžovatelé napadli rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Ao 4/2010 (což neučinili a nálezem je jim vytýkáno), jehož předmětem bylo posouzení rozhodnutí zastupitelstva - tj. opatření obecné povahy, které je v podstatě (ponechme stranou nejasné teoretické úvahy) normativním právním aktem (s konkrétně vymezeným předmětem, avšak neurčitým počtem adresátů), Ústavní soud by ono rozhodnutí přezkoumával bezpochyby jen z hlediska zachování procesních práv před Nejvyšším správním soudem, zatímco individuální politická práva stěžovatelů by zůstala stranou, nehledě k tomu, že na svých politických právech se cítily dotčeny jiné subjekty než ty, které řízení před Nejvyšším správním soudem vyvolaly a po vykonaných volbách se necítily poškozeny ve svých politických právech (viz ČSSD). Právě naznačená situace demonstruje, že je správná konstrukce zákona o Ústavním soudu, podle níž se lze domáhat ochrany základních práv jako skutečných subjektivních práv skrze ústavní stížnost až proti individuálnímu aktu aplikace práva nebo proti jinému (k dotčenému subjektu konkrétně se vztahujícímu) zásahu orgánu veřejné moci [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. To se také projevuje v konstrukci přípustnosti ústavní stížnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), která reflektuje jak její subsidiární charakter, tak eliminuje její vy(zne)užití jako populární žaloby. Z uvedeného rezultuje, že aktivní legitimaci konkrétního subjektu k podání ústavní stížnosti pro porušení jeho konkrétních subjektivních politických práv lze vždy posoudit až po uskutečněných volbách, resp. po vynesení rozhodnutí obecným soudem, který rozhodoval o návrhu na prohlášení neplatnosti voleb do zastupitelstev.
IV. Schovávaná neplatí aneb "Nothing will produce Bad History more directly nor brutally, than drawing a Line."
-Thomas Pynchon - Mason & Dixon
Znemožnit spojení ústavní stížnosti s podáním návrhu na zrušení normativních právních aktů, které byly ve věci aplikovány, nemá oporu v zákonu o Ústavním soudu a tím méně v ústavním pořádku, jak je uvedeno shora. Především však mám za to, že samo plénum Ústavního soudu mělo rozpoznat protiústavnost zákonné úpravy a zahájit řízení o zrušení nejen části ustanovení § 27 zákona o volbách do zastupitelstev, nýbrž celého tohoto ustanovení. To proto, že v něm obsažené zmocnění zastupitelstva k vytváření obvodů je nedostatečné z pohledu nároků plynoucích z principu právního státu, když absentuje vyjádření účelu, který má být takovým postupem sledován. Tak se stává jeho interpretace nepřípustně otevřenou ke sledování účelů veskrze různých, tj. je otevřená k výkonu libovůle, kterou však v konání veřejné moci nelze z hlediska ústavního pořádku tolerovat (čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny). Nedostatečné se jeví být i určení mezí pro postup zastupitelstva, které stanoví předmětné ustanovení jen relací počtu obyvatelstva obce k počtu volených zastupitelů. To proto, že jde o nedostatečnou záruku realizace rovného volebního práva, a to z pohledu principu zásadně stejné váhy jednoho každého hlasu (jak dokládají mj. vyžádaná vyjádření dvou odborníků), který je odvoditelný z principu rovnosti voličů, jako základu demokratického uspořádání státu. Z principu volební rovnosti (tj. rovnosti aktivního i pasivního volebního práva) plyne, že každý hlas má mít zásadně rovnou váhu a zásadně rovné šance na úspěch, tedy všichni voliči mají mít odevzdáním hlasu zásadně stejný vliv na výsledek voleb, což se uplatněním gerrymanderingu, ať úmyslně provedeného nebo jen nedbale či nešikovně provedeného, značně znemožňuje. Vždy bude zatížené podezřením vyjádřeným ve filmu Jeffa Reicherta - Gerrymandering (2010) slovy "Why bother stuffing ballots when they can just draw districts?"
V. Idealistický pragmatismus nebo pragmatismus bez přívlastků?
Ze stejného důvodu (rovná váha hlasu) nemělo plénum nechat bez povšimnutí (mělo zrušit) ani pětiprocentní klauzuli (§ 45 zákona o volbách do zastupitelstev), neboť v poměrech obcí platí odlišné maximy pro posouzení rovnosti hlasů než v parlamentních volbách, což většinové stanovisko pléna nerozpoznalo. Tak nález obsahuje celou řadu zcela nepřiléhavých odkazů na judikaturu Ústavního soudu vztahující se ovšem k parlamentním volbám - viz bod 60 nálezu poukazující na nálezsp. zn. Pl. ÚS 25/96ze dne 2. 4. 1997 (N 37/7 SbNU 251; 88/1997 Sb.), který řešil stanovení pětiprocentní klauzule pro volby do Poslanecké sněmovny, kde je ospravedlnitelná principem integrace, který umožňuje racionální tvorbu vlády. Již tento nález však důrazně připomněl (což většinové stanovisko zcela opomnělo), že zavádění omezujících klauzulí lze považovat za ústavně konformní jen tehdy, vyžadují-li to závažné důvody. Proto je třeba vždy posuzovat, zda takové omezení je opravdu minimálním opatřením, které je ještě schopno dosáhnout ústavně aprobovatelného účelu. Pro závěr, že omezovací pětiprocentní klauzule není v daném případě bezpodmínečně nutná, svědčí specifická povaha obecních voleb, v níž se neprojevuje bezpodmínečná nutnost uplatňovat princip integrace, který ospravedlňuje normování uzavírací klauzule, resp. nikoliv bez dalšího (viz níže).
Je také třeba zdůraznit (oproti paušalizujícím východiskům většiny - body 66, 67, 69), že jakkoliv měl zákonodárce prima facie volnou úvahu ve výběru volebního systému pro obecní volby, neboť ústavní pořádek konkrétní formu volebního systému nepředepisuje, přesto nelze tvrdit, že jeho úvaha smí být bezbřehá a ničím nelimitovaná. Rozhodl-li se totiž pro určitý volební systém, pak je povinen dodržet kritéria, která jsou vybranému volebnímu systému imanentní, a to právě v zájmu zachování volební rovnosti. Obsahově znamená princip rovnosti v poměrném volebním systému to, že každému volebnímu subjektu jsou ve volebním procesu dány stejné šance, a to zásadně včetně toho, že při sčítání hlasů budou mít všechny hlasy stejnou početní váhu (kvantitativní rovnost, která hraje roli mj. při posuzování ústavní konformity velikosti volebních obvodů - tj. otázky volební geometrie) a druhým aspektem rovnosti je šance dosáhnout takový volební úspěch, který odpovídá početním hodnotám sečtených hlasů (rovnost v hodnotě úspěchu - tj. volební aritmetika). Druhý aspekt rovnosti porušuje právě zavedení pětiprocentní klauzule.
Zasáhne-li politická moc do zformování volebního systému způsobem, který různé aspekty rovnosti modifikuje, musí její rozhodnutí podléhat přísnému testu ústavnosti omezení rovnosti volebního práva (vadný neboť povrchní je proto názor uvedený v bodu 64 nálezu). Jinými slovy - pro omezování rovnosti volebního práva musí zákonodárce nalézt opravdu závažný důvod, který musí mít podklad v ústavním pořádku a který obstojí při zkoumání volební rovnosti diktované ústavním požadavkem i pro volby obecní výslovně (čl. 102 odst. 1 Ústavy).
Přitom není možné vycházet jen z abstraktně pojímaných ústavních principů, nýbrž vždy je třeba onen závažný důvod hledat v konkrétní ústavní realitě, která se ovšem v čase mění. I zde platí, že teorie vytvářené při absenci faktů jsou jen fantazie a naopak rozhodnutí učiněná bez znalosti teorie jsou jen projevem impulzů. Nikdy nesmí být důvodem omezení volební rovnosti eliminace jakéhokoliv volebního subjektu. Ústavní garance komunální samosprávy (hlava sedmá Ústavy) je nesena myšlenkou samosprávy vykonávané občany obce. Rozhodnutí o tom, kdo bude nejlépe reprezentovat jejich zájmy, musí proto vycházet především z jejich vůle, nikoliv z vůle zákonodárce. A byť i v případě komunálních voleb může existovat jistý prostor pro uplatnění požadavku funkčnosti voleného orgánu, který vyvolá potřebu zavést omezovací klauzule, je třeba vždy pečlivě zkoumat reálnou existenci takového požadavku. Zastupitelstva prostě nejsou parlamenty ve státoprávním smyslu a prakticky všechna jejich rozhodnutí (včetně legislativních) jsou pod kontrolou zákonnosti, kterou v zásadě vykonává exekutiva. Realizaci úkolů na prostorově vymezeném území obce zastupitelstvem nelze prostě srovnávat s výkonem státní moci parlamentem. Zastupitelstva jsou především "správními" orgány.
Nutnost zavedení pětiprocentní klauzule podložená zjištěnými fakty a jejich právním hodnocením je v první řadě věcí Parlamentu, který musí pečlivě vážit reálné možnosti roztříštění volebních sil vedoucí až k reálně předpověditelné neakceschopnosti zastupitelstev. Znovu je ovšem třeba zdůraznit, že nesmí jít jen o teoretizující úvahy, nýbrž o reálie opřené závěry. Právě ve volebním zákonodárství totiž existuje opravdové riziko, že ani ta která parlamentní většina nemusí být vedena úvahami vztaženými k veřejnému zájmu, nýbrž bude motivována udržením vlastní moci. Parlamentní strany mohou žádat udržení pětiprocentní klauzule proto, že chtějí minimalizovat konkurenci malých, neparlamentních stran a místních volebních uskupení (shodně rozhodnutí BVerfG ze 13. 2. 2008-2 BvK 1/07, BVerfGE 120, 82, 113, s bohatými odkazy na tamní doktrínu). Zákonodárce je rovněž povinen doložit, jak vysoké riziko pro ohrožení funkčnosti zastupitelstva je prognózováno, neboť bez takového sdělení by byla soudní kontrola nemožná. Účel spočívající v pouhém ulehčení či zjednodušení fungování zastupitelstva "méně barevného" není ústavně způsobilý omezit rovné volební právo. Pouze pravděpodobnost nefunkčnosti voleného zastupitelstva hraničící s jistotou je odůvodnit může (tamtéž, s. 114).
VI. Proti všem?