107. Takto formulované požadavky otevřenosti, veřejnosti a kontroly zákonodárného procesu považuje Ústavní soud za imanentní součást demokratického principu. Možnost konfrontace postojů na parlamentní půdě je přitom současně zárukou svobodné soutěže politických sil, tedy jednoho ze základních komponentů demokratického státu, jenž nachází své výslovné vyjádření v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Tyto ústavní principy chrání pouze samotnou možnost parlamentní diskuse, nikoliv možnost reálně ovlivnit výsledek konečného hlasování. Princip většinového rozhodování tím není nijak dotčen. Lze naopak zdůraznit, že tím dochází k reálnému naplnění jeho neoddělitelného komponentu, kterým je povinnost většiny dbát ochrany menšin při příjímání politických rozhodnutí (čl. 6 Ústavy). V případě zákonodárné procedury se tato ochrana vztahuje na postavení parlamentní opozice (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 70). V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že "v parlamentu se také odráží idea pluralismu, která je základem a znakem každé svobodné společnosti. V parlamentní rozpravě, a přirozeně i v práci jednotlivých výborů parlamentu se dostává ke slovu opozice, která tak zároveň realizuje kontrolu, kterou lze chápat jako jeden ze základních znaků právního státu. Často jen v parlamentu dostávají příležitost k vyjádření tzv. slabé zájmy, tj. zájmy takových společenských skupin, které nedisponují takovou kapacitou k prosazení se. Právě tyto vlastnosti parlamentních rozprav ukazují na zvláštní úlohu parlamentu při vyrovnávání a při integraci zájmů. Všechny tyto principy je třeba zohledňovat při úpravě i vykonávání procedury vztahující se k návrhům zákonů" (sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 56; k významu parlamentní opozice srov. téžsp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a, asp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 72 až 76).
108. Nakonec reálná možnost naplnění funkce parlamentní procedury z hlediska ústavních principů předpokládá "vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy" (sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). Uvedený časový aspekt parlamentní procedury je zároveň nezbytným předpokladem, aby parlamentní diskuse obecně mohla dostát své legitimační funkci. Je tedy nezbytné, aby umožnila zúčastněným osobám, zejména zástupcům parlamentní opozice, dostatečný časový prostor v rámci projednávání návrhu zákonů, aby se s nimi mohly reálně seznámit, posoudit je a zaujmout k nim kvalifikovaně stanovisko, které budou moci následně prezentovat v parlamentní rozpravě nebo v rámci jednání výborů, případně jiných orgánů. Jak dále zdůraznil Ústavní soud, právě ve vymezeném časovém a procedurálním rámci projednání zákona "se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu" (sp. zn. Pl. ÚS 24/07, část X/a). I ve vztahu k tomuto požadavku přitom nelze opomenout širší význam parlamentní diskuse ve vztahu k možnosti veřejnosti seznámit se s legislativní předlohou a jejími důvody, formulovat k ní svá stanoviska a tímto způsobem i ovlivňovat samotný její průběh a rozhodování jednotlivých zákonodárců. Omezení zákonodárného procesu pouze na několik dní by takovouto možnost fakticky vyloučilo.
109. Garantování uvedených principů na úrovni jednoduchého práva je jednou z funkcí jednacích řádů obou komor. Ty mají vytvořit obecná pravidla pro projednávání zákonných předloh, jež mohou obsahovat i účinné mechanismy, jakými může parlamentní většina na jedné straně bránit nemožnosti přijetí většinového rozhodnutí z důvodů obstrukcí parlamentní opozice, jež ale současně umožňují parlamentní opozici chránit svá práva proti zásadním omezením ze strany většiny (srov.sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 73). Není přitom apriorně vyloučena ani možnost, že v odůvodněných případech bude pro projednání návrhu zákona připuštěna jednacím řádem zvláštní procedura, která by se významným způsobem dotýkala výše uvedených ústavních principů. V tomto případě však účel takovéto procedury musí odůvodňovat jejich omezení.
IV./c
Ústavní kritéria pro vyhlášení stavu legislativní nouzen a projednání návrhu zákona ve zkráceném řízení podle § 99 jednacího řádu Poslanecké sněmovny
110. Navrhovatelé shledávají nesoulad způsobu přijetí napadeného zákona v tom, že k jeho projednání došlo ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, aniž by byly dány zákonné důvody pro jeho vyhlášení. Uvedený zákonný institut umožňuje za mimořádných okolností urychlit projednání vládních návrhů zákonů ve zkráceném jednání. Obsahovým smyslem či účelem tohoto institutu je přitom zabránění nevratným nebo obtížně reparovatelným škodám na základních zájmech členů společnosti anebo zabránění reálným značným škodám na majetku (stávajícím či očekávaným) státu.
111. Jednací řád Poslanecké sněmovny ve svém § 99 odst. 1 umožňuje "za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody", vyhlásit stav legislativní nouze. Tento stav vyhlašuje na návrh vlády svým rozhodnutím předseda Poslanecké sněmovny, který je (na základě žádosti vlády) rovněž oprávněn rozhodnout o tom, že se vládní návrh zákona projedná ve zkráceném jednání (§ 99 odst. 2 jednacího řádu). V takovém případě přikáže tento návrh jednomu z výborů a stanoví mu nepřekročitelnou lhůtu pro jeho rozhodnutí. Poslanecká sněmovna ještě před projednáním pořadu schůze posoudí svým usnesením, zda stav legislativní nouze trvá. Před projednáním konkrétního vládního návrhu zákona je zase povinna posoudit, zda jsou podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání. Dospěje-li k závěru, že tyto podmínky jsou dány, projedná návrh zákona přímo ve druhém čtení, přičemž je oprávněna rozhodnout o upuštění od obecné rozpravy, jakož i omezení řečnické doby na pět minut a na návrh příslušného výboru též o omezení podrobné rozpravy pouze na některé části zákona. Bezprostředně nato se může konat třetí čtení návrhu zákona. Samotná procedura přijetí návrhu zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze je pak podrobně upravena v § 99 odst. 3 až 9 jednacího řádu.
112. Z uvedeného je zřejmé, že projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání se významným způsobem odlišuje od běžného průběhu zákonodárného procesu, neboť k němu dochází zpravidla již během několika dnů za významného omezení práv jednotlivých účastníků zákonodárného procesu. Tato omezení se přitom významným způsobem dotýkají i výše uvedených ústavních principů dopadajících na zákonodárný proces, včetně práv parlamentní opozice, a ve významné míře relativizují základní funkce parlamentní diskuse (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 86 a 87). V této souvislosti je třeba připomenout, že Ústavní soud ve svých nálezechsp. zn. Pl. ÚS 12/10asp. zn. Pl. ÚS 55/10vymezil ústavní meze pro projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. V prvním z uvedených nálezů konstatoval, že "rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích" (bod 17), přičemž přiznal relevanci i té skutečnosti, že se pro potvrzení stavu legislativní nouze vyslovila výrazná většina poslanců (bod 18). Na uvedený právní závěr navázal Ústavní soud i v posléze zmíněném nálezu, ve kterém zdůraznil odpovědnost vlády za posouzení hrozby případných závažných důsledků pro základní práva a svobody, bezpečnost státu nebo majetkové hodnoty. "[L]ze předpokládat, že právě vláda je s ohledem na svoji působnost a rozsah kompetencí nejvhodnějším orgánem pro to, aby dokázala dostatečným způsobem a v relativně krátkém období vyhodnotit závažnost určitých okolností, a to i při případném omezeném rozsahu informací, a na jejím základě posoudit důvodnost urychleného projednání určitého návrhu zákona ve stavu legislativní nouze." (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 82). Současně je přitom otázka trvání stavu legislativní nouze a projednání vládního návrhu zákona ve zkráceném řízení plně v rukou Poslanecké sněmovny, jež může svým hlasováním takovémuto způsobu projednání předlohy zabránit (bod 78 citovaného nálezu).
113. Míra uvážení vlády a Poslanecké sněmovny spojená s určením způsobu projednávání návrhu zákona však není bezbřehá, nýbrž její meze vyplývají z ústavní funkce zákonodárné procedury, včetně požadavku dostatečného časového prostoru a řádného projednání návrhu zákona za současného respektování práv parlamentní opozice. Úlohou jednacího řádu je stanovit v tomto směru obecná pravidla zákonodárného procesu, včetně případných výjimek, při nichž sice dochází ve významném rozsahu k omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu, avšak za existence legitimního a ústavně aprobovatelného důvodu. Takováto výjimka je stanovena dokonce přímo na úrovni ústavního pořádku, když čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, stanoví možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. S ohledem na ústavní charakter tohoto omezení, jakož i smysl ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání, kterým je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, lze přitom připustit vymezení dalších případů zkráceného řízení na úrovni zákona (jednacího řádu) jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu anebo (a) odpovídá-li typová závažnost situací, v nichž dojde ke zkrácení řízení, závažnosti situací, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednávání návrhů zákonů (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80).
114. Projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze představuje zákonem stanovenou výjimku z řádné zákonodárné procedury, jejíž důvodnost je založena nikoliv na konsenzu mezi poslanci napříč politickým spektrem, nýbrž na závažnosti situace, na kterou je podle názoru vlády třeba bezprostředně reagovat přijetím zákona nebo jeho změnou. Ustanovení § 99 odst. 1 jednacího řádu vymezením důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze neomezilo aplikaci tohoto postupu na určité konkretizované okolnosti (jak to činí čl. 8 zákona o bezpečnosti České republiky), nýbrž stanovilo intenzitu jejich závažnosti. Zkrácené jednání je tak podmíněno existencí mimořádné okolnosti a intenzitou možného negativního důsledku na jednu z obecně vymezených chráněných hodnot - práva a svobody občanů, bezpečnost státu nebo ochrana majetku.
115. Za mimořádnou okolnost ve smyslu výše uvedeného ustanovení je možno považovat jen takovou okolnost, která se zjevně vymyká běžnému průběhu politických procesů vnitřních a vnějších, anebo může jít o okolnost, jakou představují přírodní katastrofy (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 84). Samotnou důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je nezbytné posuzovat s ohledem na dobu rozhodování a rozsah informací, jež byly v této době k dispozici. Dále je nezbytné poměřovat též intenzitu důvodů stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty podle § 99 odst. 1 jednacího řádu v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury. Musí být zřejmé, jaké konkrétní důsledky podle vlády hrozí pro hodnoty vymezené v tomto ustanovení, tedy co odůvodňuje závěr o hrozbě značných hospodářských škod nebo ohrožení základních práv a svobod nebo bezpečnosti státu. Tyto důvody přitom nesmí být svévolné a konkrétní návrh zákona, jehož projednání ve zkráceném řízení vláda navrhuje, musí být schopný zamezit vzniku nebo trvání předmětného ohrožení veřejného zájmu (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 85). V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že jeho úlohou není být odvolací instancí ve vztahu k důvodnosti institutu vyhlášení legislativní nouze, ale ochrana ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu před případným zneužíváním tohoto institutu k obcházení řádné zákonodárné procedury.
116. Uvedené představuje pouze základní vymezení, jakým se institut legislativní nouze v obecné rovině promítá do ústavních principů, přičemž v této souvislosti Ústavní soud v plném rozsahu odkazuje na právní závěry obsažené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10, část V.C).
IV./d
Přezkum ústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze
117. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Jak již bylo uvedeno, rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. října 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně "hrozbou značných hospodářských škod". Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády Petra Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. října 2010 a na její 8. schůzi dne 2. listopadu 2010 (rovněž jsou blíže rozvedeny v rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. ledna 2011 v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10, bodech 43 a 44). Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou účinnosti dne 1. ledna 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v důsledku čehož by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou "obstrukci" ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání v již prvním čtení (§ 90 odst. 2 jednacího řádu) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 jednacího řádu). Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené "obstrukci" ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.
118. Ke skutkovým okolnostem týkajícím se posouzení důvodnosti stavu legislativní nouze, v jehož rámci byl projednán napadený zákon, se Ústavní soud vyjádřil v nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10(část VI.). V dané věci posuzoval ústavnost způsobu přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, tedy jednoho ze čtyř zákonů projednaného ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze vyhlášeném na základě výše uvedeného rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. října 2010. Právní závěry obsažené v tomto nálezu ve vztahu k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, jakož i následným ústavněprávním konsekvencím porušení § 99 odst. 1 jednacího řádu se přitom v dané věci uplatní v plném rozsahu, neboť se jedná o týž stav legislativní nouze. Nic na tom přitom nemění ani skutečnost, že na rozdíl od uvedené věci se v případě projednávání návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání konala i obecná rozprava, neboť tato skutečnost nemění nic na podstatě omezení řádné zákonodárné procedury. Z těchto důvodů Ústavní soud na toto odůvodnění v plném rozsahu odkazuje a v této části se omezuje pouze na jeho shrnutí, resp. doplnění s ohledem na některá specifika legislativního procesu, jež se vztahují k napadenému zákonu.
119. Napadený zákon byl Poslaneckou sněmovnou projednán ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze, aniž by pro takovýto postup byly dány důvody stanovené § 99 odst. 1 jednacího řádu. K přijetí napadeného zákona tímto postupem totiž došlo v reakci na nesouhlas opozice s urychlením projednávání vládních návrhů zákonů, s jejichž přijetím do 31. prosince 2010 počítal vládní návrh státního rozpočtu, a to za situace, kdy s ohledem na standardní dobu zákonodárného procesu (včetně předpokládaného neschválení návrhu zákona v Senátu) bylo možné předpokládat, že nedojde k jeho včasnému přijetí. Zkrácené jednání tak bylo odůvodněno zcela standardní politickou situací, kdy opozice využila procesních prostředků stanovených jednacím řádem k prosazení svého nesouhlasného stanoviska vůči vládním návrhům zákona, kterými vládní většina prosazovala své politické priority.
120. Uplatnění námitek podle § 90 odst. 2 a § 91 odst. 2 jednacího řádu ze strany opozice při projednávání návrhu napadeného zákona, jež směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednávání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu. Obě uvedená ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu. Jednalo se tedy o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 91, 92 a 94).
121. Uvedený postup opozice přitom nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. Zákon o státním rozpočtu má nepochybně zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. nález ze dne 12. února 2002sp. zn. Pl. ÚS 21/01, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.). Prosazení těchto priorit však nelze provést pouze na úrovni státního rozpočtu, nýbrž musí k němu dojít z hlediska právní úpravy stanovující jeho příjmy a mandatorní výdaje, tedy prostřednictvím změn zvláštních zákonů umožňujících dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn. I kdyby přitom v důsledku takového opoždění došlo k nepřijetí zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku, nejednalo by se samo o sobě o mimořádnou okolnost, neboť důsledky této situace předvídá právní úprava rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. Jedná se tedy o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, body 92, 93 a 94).
122. Akceptace důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze za těchto okolností by mohla mít do budoucna neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednávání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se totiž promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 94). Ústavní soud se přitom neztotožňuje ani s tím, aby za dostatečný důvod omezení ústavních principů vztahujících se k legislativnímu procesu bylo možné bez dalšího považovat pouze (odkaz na) obecné a hypotetické riziko, nepodložené žádnými konkrétními daty, že by případné nepřijetí návrhu zákona mohlo mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. negativní reakci ze strany finančních trhů, i když sám nezpochybňuje význam uvedených faktorů pro stav veřejných financí, jakož i možnost České republiky prosazovat své zájmy a zájmy jejích občanů (nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 95).
123. Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu zákonodárného procesu a omezuje jeho podstatu na samotné vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu. Tento postup lze akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a to za předpokladu zvlášť závažných důvodů (viz výše), kdy zájem na bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností převáží nad obecnými požadavky, které ve vztahu k zákonodárnému procesu vyplývají z ústavního pořádku. Jak již bylo zdůrazněno, orgánem primárně příslušným k posouzení, zda se o takovouto situaci jedná, je vláda a posléze Poslanecká sněmovna, nikoliv Ústavní soud. Nelze však akceptovat využití tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice vysloví nesouhlasný postoj k návrhu zákona a k zabránění nebo oddálení jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené prostředky.
124. Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování, nýbrž být též garancí svobodné politické soutěže, nelze případný požadavek její racionalizace (ve vztahu k negativním důsledkům případné obstrukce ze strany parlamentní menšiny) uskutečňovat prosazením stavu legislativní nouze ze strany vlády a s ní spojené parlamentní většiny. Přisvědčení jejich postupu by za situace, kdy vláda nebyla schopna artikulovat jiný jeho důvod než nesouhlas opozice s vládními návrhy zákonů, resp. nezbytnost přijetí zákonů před začátkem rozpočtového roku, protože z nich již vychází předložený návrh státního rozpočtu, by vlastně znamenalo přiznat řádné zákonodárné proceduře, včetně jejích jednotlivých stadií, pouhý význam fasády parlamentarismu, jež nemá žádný smysl a jež může být omezena kdykoliv, kdy se s ohledem na její časový aspekt jeví aktuální většině nadbytečnou. S takovýmto pojetím zákonodárné procedury, jak již bylo uvedeno výše (část IV./b), se však Ústavní soud zásadně neztotožňuje a řádnou zákonodárnou proceduru chápe právě jako garanci volné politické soutěže a v jejím rámci též práv politické opozice.
125. Ústavní soud proto i v této věci dospěl k závěru, že v posuzovaném případě nebyl dán legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, pročež byla všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Napadený zákon byl tedy přijat postupem, který byl v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 5 a 6 Ústavy a čl. 22 Listiny.
126. Nad rámec uvedeného považuje Ústavní soud za nezbytné vyjádřit se i k otázce svolání mimořádné schůze k projednání čtyř návrhů zákonů, včetně napadeného zákona. K tomuto svolání došlo v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale ani vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem a posoudit tak jeho možné dopady (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 99). Ústavní soud zdůrazňuje, vycházeje z již uvedených ústavních východisek, že časový rozdíl mezi svoláním a konáním schůze parlamentní komory má poslancům fakticky umožnit zúčastnit se této schůze a seznámit se s jejím obsahem a jednotlivými body. Posouzení, zda tomu tak v daném případě bylo, však není pouze otázkou nějakého abstraktního časového určení, nýbrž závisí i na posouzení okolností, za nichž byla schůze svolána. V daném případě došlo ke svolání mimořádné schůze v průběhu jiné řádné schůze, a to k bodům - návrhům zákonů, s nimiž byli poslanci obeznámeni ještě na minulé schůzi. Lze konstatovat, že v daném případě nelze otázku akceptovatelnosti svolání mimořádné schůze ke čtyřem návrhům zákonů posuzovat izolovaně od důvodnosti vyhlášeného stavu legislativní nouze. Pokud by totiž byl důvodný, tak by bylo logickým důsledkem této procedury, že k jeho projednání dojde ve 2. a 3. čtení během několika dní. V daném případě proto na tento postup dopadají výše uvedené důvody protiústavnosti projednání napadeného zákona ve stavu legislativní nouze. Postup předsedkyně Poslanecké sněmovny, která svolala předmětnou schůzi v takto krátkém čase, aniž by jej Ústavní soud na tomto místě hodnotil obecně z hlediska ústavnosti, lze ale nepochybně označit za postup nežádoucí, k němuž by mělo docházet pouze výjimečně a ze závažných důvodů.
V.
Odložení vykonatelnosti
127. Ústavní soud ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10odlišil zásadní vady legislativního procesu, v jejichž důsledku vůbec nebyly splněny ústavní podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor), a vady vztahující se toliko k ústavním pořádkem garantovaným právům jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici (bod 103 nálezu). Ve druhém případě je přitom nezbytné posuzovat i časový odstup mezi přijetím zákona a podáním návrhu na jeho zrušení, jenž může vést ke zhojení porušení ústavního pořádku, resp. k odpadnutí derogačního důvodu (body 104 a 105 nálezu).
128. Obdobně jako v případě výše uvedeného nálezu podala skupina poslanců i v této věci návrh na zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho publikaci ve Sbírce zákonů, přičemž ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury. Byl tedy dán důvod, aby Ústavní soud přistoupil k jeho zrušení. Ústavní soud však v dané věci rovněž dospěl k závěru, že je dán podstatný důvod pro odložení vykonatelnosti nálezu, spočívající v negativních důsledcích zrušení tohoto zákona na státní rozpočet. Tento důvod přitom chápe v kontextu všech zákonů schválených a projednaných v rámci předmětného stavu legislativní nouze. Je-li tedy v dané věci dán totožný derogační důvod, jako tomu bylo ve věcisp. zn. Pl. ÚS 55/10, musel Ústavní soud s ohledem na uplatněné materiální námitky zvažovat, zda by ponechání zákona v platnosti do 31. prosince 2011 současně nevedlo k vystavení adresátů napadeného zákona případným (tvrzeným) protiústavním důsledkům napadeného zákona. V důsledku postupu Ústavního soudu by totiž v takovém případě zůstaly v platnosti, byť jen přechodně, napadené předpisy, aniž by došlo rovněž k posouzení námitek vztahujících se k jejich obsahu.
129. Ústavnímu soudu proto nezbylo než nad rámec zjištěného derogačního důvodu posoudit i ostatní námitky navrhovatelů, jež by mohly zdůvodňovat zrušení zákona bez odkladu vykonatelnosti. Z tohoto důvodu Ústavní soud pokračoval v přezkumu napadeného zákona, přičemž posoudil jak zbývající otázku kompetence a ústavnosti zákonodárné procedury ve vztahu k Senátu, tak následně věcné námitky navrhovatelů proti napadenému zákonu.
VI.
Posouzení kompetence Senátu s ohledem na námitku odepření hlasovacího práva senátorům
130. Obdobně jako v případě Poslanecké sněmovny není ani ve vztahu k posouzení kompetence Senátu pochyb o jeho kompetenci přijmout napadený zákon ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy. S ohledem na argumentaci navrhovatelů se však Ústavní soud musel vypořádat s námitkou týkající se odepření hlasovacího práva senátorům zvoleným ve volbách v říjnu 2010. Vyhovění této námitce by totiž znamenalo, že o návrhu zákona rozhodoval Senát v nesprávném složení, což by mělo za následek, že návrh zákona nebyl dne 12. listopadu 2010 projednán a schválen kompetentním orgánem.
131. Ve vztahu k posouzení otázky, zda Senát projednal a schválil napadený zákon ve správném složení, zjistil Ústavní soud, že kromě senátorů, jejichž volební období se odvozuje od senátních voleb konajících se v roce 2006 a 2008, trval ke dni 12. listopadu 2010 mandát i senátorům zvoleným ve volbách v roce 2004, jejichž druhé kolo se konalo ve dnech 12. a 13. listopadu 2004. Současně již ale trval mandát i senátorům zvoleným ve volbách v říjnu 2010.
132. S ohledem na to, že volby třetiny senátorů se podle čl. 17 odst. 1 Ústavy mohou konat již třicet dnů před uplynutím volebního období, vzniká po volbách v podstatě pokaždé situace, kdy po určitou dobu současně trvají mandáty jak nově zvolených senátorů, tak i senátorů zvolených v minulých řádných volbách, jimž ještě neuplynulo šestileté volební období. Důvodem této situace, kdy po určitou dobu nepřesahující třicet dnů mohou současně trvat mandáty až 108 senátorů, je to, že ačkoliv podle čl. 19 Ústavy vzniká mandát senátora zvolením, Ústava s touto skutečností nespojuje rovněž zánik mandátu dosavadního senátora za určitý volební obvod. Tento stav však neznamená, že by se, byť jen přechodně, zvýšil počet členů Senátu anebo že by dokonce po určitou dobu existovaly vedle sebe dva Senáty se shodnou zákonodárnou kompetencí. Je totiž nezbytné rozlišovat mezi počtem senátorů, kterým v určitém období trvá jejich mandát, a složením, v němž Senát v tomto období zasedá. Toto rozlišování, které se uplatní i ve vztahu k Poslanecké sněmovně, má totiž z hlediska uplatněné námitky zásadní význam.
133. Ústava stanovuje volební období zákonodárců a dobu zasedání příslušné komory odlišným způsobem. V případě Poslanecké sněmovny se za den zvolení, kterým počíná čtyřleté volební období, považuje (druhý) den voleb. Poslanecký mandát všech poslanců pak zaniká ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy uplynutím volebního období. Zvolením však nepočíná rovněž doba zasedání Poslanecké sněmovny, protože k tomu dochází až rozhodnutím prezidenta republiky o jeho svolání podle čl. 62 odst. b) Ústavy. Ten je povinen ho svolat nejpozději na třicátý den po dni voleb, přičemž neučiní-li tak, sejde se Poslanecká sněmovna podle čl. 34 odst. 1 Ústavy právě tento den. Od tohoto dne zároveň trvá její zasedání. Konec zasedání Poslanecké sněmovny pak stanovuje čl. 34 odst. 4 Ústavy tak, že k němu dochází uplynutím jejího volebního období nebo jejím rozpuštěním.
134. Na rozdíl od poslanců se v případě senátorů odvíjí jejich volební období od voleb příslušné třetiny senátorů ve smyslu čl. 16 odst. 2 věty druhé Ústavy. Zasedání Senátu je trvalé, a to počínaje dnem jeho svolání podle čl. 107 odst. 2 Ústavy. Lze konstatovat, že vzhledem k úpravě důvodů zániku mandátu připouští Ústava krátkodobě trvání jak mandátů dosluhujících, tak i nově zvolených poslanců nebo senátorů. Tato skutečnost ale nemá vliv na pevně stanovený počet členů komor Parlamentu podle čl. 16 Ústavy. Poslanecká sněmovna nebo Senát zasedají vždy právě v tomto pevně stanoveném počtu, a to pouze v jediném složení a jen v tomto složení mohou vykonávat svoji kompetenci. Pokud tedy ústavodárce nenavázal konec volebního období, a v případě Poslanecké sněmovny ani konec jejího zasedání, na den konání nových voleb, neomezil tím ani možnost výkonu kompetence obou komor Parlamentu v dosavadním složení po dobu vymezenou tímto přesahem zasedání do nového volebního období.
135. V případě Poslanecké sněmovny to znamená, že vzhledem k tomu, že její zasedání končí až uplynutím jejího volebního období, je tato až do konce svého zasedání oprávněna vykonávat svoji kompetenci ve svém dosavadním složení. Případné konání voleb do Poslanecké sněmovny, a v jeho důsledku vznik mandátů nových poslanců, nemá samo o sobě na tuto skutečnost z ústavního hlediska žádný vliv. Z čl. 34 odst. 4 Ústavy navíc a contrario vyplývá, že rozhodnutí prezidenta o svolání není důvodem konce zasedání dosavadní sněmovny, a tedy nově zvolená Poslanecká sněmovna může být svolána ke svému zasedání až po jeho konci.
136. Určitým způsobem odlišné řešení se uplatní ve vztahu k Senátu, neboť v jeho případě dochází k částečné obměně složení v průběhu jeho trvalého zasedání. Nedostatek výslovné ústavní úpravy vynahrazuje v případě Senátu právní úprava obsažená v jeho jednacím řádu, jež při časovém rozhraničení toho, kdy zasedá Senát v jakém složení, vychází v podstatě ze stejných východisek, jako je tomu v případě Poslanecké sněmovny. Složení, ve kterém Senát zasedá, je tedy ve smyslu § 24 a § 26 odst. 1 jednacího řádu Senátu vymezeno jeho funkčním obdobím.
137. Senát zasedá v obměněném složení od své první schůze (§ 24 odst. 2 a § 26 jednacího řádu Senátu), kterou se zároveň začíná jeho funkční období (srov. usnesení ze dne 1. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 47/10; U 2/60 SbNU 765). Až do tohoto dne trvá jeho dosavadní funkční období, a tedy zasedá ve svém dosavadním složení, což ale nemá vliv na trvání mandátu dosluhujících senátorů. Těm totiž bez ohledu na datum následující první schůze zaniká mandát již uplynutím jejich volebního období ve smyslu čl. 25 písm. b) Ústavy.
138. Ústavní soud zjistil, že napadený zákon byl přijat dne 12. listopadu 2010 na 25. schůzi Senátu v jeho 7. funkčním období, přičemž byl projednán a schválen potřebnou většinou hlasů (senátní tisk č. 365/1, usnesení č. 603) Senátem zasedajícím ve složení, jehož třetině vznikl mandát na základě volby třetiny senátorů v listopadu 2004. Všem senátorům, kteří se zúčastnili hlasování o návrhu zákona, trval dne 12. listopadu 2010 jejich mandát senátora.
139. Zároveň je z uvedeného zřejmé, že v době projednávání návrhu zákona nebyli senátoři zvolení ve volbách v říjnu 2010 součástí složení, v němž Senát ve smyslu čl. 16 odst. 2 a čl. 34 odst. 1 Ústavy zasedal. Z tohoto důvodu tak rovněž nemohlo dojít ani k odepření jejich hlasovacích práv. Ústavní soud tedy neshledal nedostatek kompetence orgánu, jenž vydal napadený zákon, pročež přistoupil k posouzení námitek vztahujících se k obsahu napadeného zákona.
VII.
Posouzení ústavní konformity snížení výše státní podpory i pro smlouvy uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona
140. S ohledem na strukturu námitek navrhovatelů a obsah napadeného zákona, resp. alternativním petitem vymezených novelizujících ustanovení rozdělil Ústavní soud předmět svého přezkumu na dvě hlavní části. V první řadě se jedná o otázku ústavnosti snížení výše státní podpory pro smlouvy uzavřené před nabytím účinnosti napadeného zákona (čl. II napadeného zákona). Druhou část představuje posouzení ústavnosti jednorázové daně ze státní podpory, na niž vznikl nárok v roce 2010 a jež byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010 (změna zákona o daních z příjmů čl. III napadeného zákona). Ústavní soud tak nejdřív přistoupil k posouzení první z uvedených otázek.
VII./a
Dikce napadeného ustanovení čl. II zákona č. 348/2010 Sb.
141. Předmětem posouzení souladu s ústavním pořádkem v této části je přechodné ustanovení čl. II napadeného zákona, které zní následovně:
"Ustanovení § 10 zákona č. 96/1993 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se použije na smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena. Tím nejsou dotčeny nároky na státní podporu vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.".
142. K tomuto znění je třeba dodat, že § 10 zákona o stavebním spoření stanovuje obecné podmínky pro vznik nároku na státní podporu, způsob jejího poskytování a její výši. Napadeným zákonem bylo toto ustanovení změněno tím způsobem, že výše zálohy státní podpory byla snížena z 15 % na 10 % z uspořené částky v kalendářním roce, ohraničené za tímto účelem maximální výší 20 000 Kč. Toto snížení se přitom podle citovaného přechodného ustanovení uplatní ve vztahu ke všem smlouvám o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření.