143. V obdobném rozsahu se v důsledku čl. II napadeného zákona vztahuje na všechny smlouvy i § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření, ve znění účinném od 1. ledna 2004. Podle tohoto ustanovení se částka úspor přesahující 20 000 Kč v jednom roce z hlediska posuzování nároků účastníka na státní podporu převádí do následujícího roku spoření pouze v případě, že uzavřená smlouva bude obsahovat prohlášení účastníka, že v rámci této smlouvy žádá o přiznání státní podpory, přičemž toto prohlášení nesmí účastník po dobu trvání smlouvy změnit. Tato podmínka se přitom dosud nevztahovala na smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003, neboť ve smyslu přechodného ustanovení čl. II zákona č. 423/2003 Sb. se na tyto smlouvy dosud vztahovalo znění § 10 odst. 3 zákona o stavebním spoření, v původním znění (resp. totožné znění § 10 odst. 4 tohoto zákona, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.), podle něhož nebyl případný převod částky přesahující maximální výši základu pro výpočet státní podpory (v té době 18 000 Kč) omezen.
VII./b
Obecně k ústavním principům zákazu retroaktivity a právní jistoty a řešení kolize platnosti staré a nové právní úpravy
144. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k napadeným ustanovením se týkala jejich nepřípustných retroaktivních účinků a s tím souvisejícího zásahu do právní jistoty účastníků stavebního spoření. Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně vymezil obsahy pojmu pravé a nepravé retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem [srov. zejména nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/96(viz výše), na jehož podrobné odůvodnění lze v této souvislosti odkázat a jehož části obsáhle citují i navrhovatelé, dále též nález ze dne 12. března 2002sp. zn. Pl. ÚS 33/01, N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.]. O pravou retroaktivitu se jedná v případě, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového zákona (srov. Tichý, L. K časové působnosti novely občanského zákoníku. Právník, č. 12, 1984, s. 1104, Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák., Brno, 1928, s. 70, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 75). V případě nepravé retroaktivity sice nový zákon nezakládá právní následky pro minulost, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů (srov. Procházka, A. Retroaktivita zákonů. in Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno, 1934, s. 800, Tilsch, E. Občanské právo. Obecná část. Praha, 1925, s. 78).
145. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro všechny oblasti práva, ten však vyplývá ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo (srov. nález ze dne 8. června 1995sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227, nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992sp. zn. Pl. ÚS 78/92; Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, 1992, č. 15). Tento zákaz se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný. Obsahem tohoto zákazu jako ústavního principu zároveň není vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze takového, jež současně představuje zásah do principů ochrany důvěry v právo, právní jistoty, resp. nabytých práv (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/96- viz výše; nález ze dne 13. března 2001sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.; nález ze dne 6. února 2007sp. zn. Pl. ÚS 38/06, N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.). Jen v takovémto případě je právní norma v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Na úrovni ústavního pořádku lze toto východisko zároveň znázornit i na znění čl. 40 odst. 6 Listiny, jenž pravou retroaktivitu ve prospěch jednotlivce dokonce výslovně připouští. Podle tohoto ustanovení se za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době spáchání skutku a v době rozhodování o něm posuzuje tento skutek podle právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější.
146. Uvedené zásady představují rovněž kritérium pro případné připuštění výjimek ze zákazu pravé retroaktivity, z nichž některé ve své dosavadní judikatuře konkretizoval i Ústavní soud. Např. ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/96uvedl, že o oprávněné důvěře v právo (ve stálost právního řádu) nelze uvažovat v případě, kdy právní subjekt musí, resp. musel s retroaktivní regulací počítat. Za takovou situaci označil působení právní normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy humanity a morálky. Odkázal ale i na právní názor, že "zpětnou působnost zákona na občanskoprávní poměry by bylo možno odůvodnit též veřejným pořádkem (ordre public), především jestliže by byly dotčeny předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní situace přerodu hodnot ve společnosti" (Tichý, L. citováno podle bodu 144, s. 1102). Za jiný příklad přípustnosti pravé retroaktivity označil neaplikování právního předpisu na skutečnosti, jež nastaly v době jeho účinnosti, pokud Ústavní soud konstatoval rozpor takovéhoto právního předpisu s ústavním pořádkem a aplikace tohoto právního předpisu ve vertikálním právním vztahu, tedy právním vztahu mezi státem a jednotlivcem, příp. výjimečně ve vztazích horizontálních, by vedla k porušení základního práva jednotlivce (srov. nález ze dne 18. prosince 2007sp. zn. IV. ÚS 1777/07, N 228/47 SbNU 983, bod 19, nález ze dne 8. července 2010sp. zn. Pl. ÚS 15/09; N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.; body 53 a 54).
147. Zatímco pravá retroaktivita právní normy je přípustná pouze výjimečně, v případě retroaktivity nepravé lze konstatovat její obecnou přípustnost. V tomto případě připouští právní teorie naopak výjimky, kdy nepravá retroaktivita právě s ohledem na princip ochrany důvěry v právo přípustná není. O takovouto situaci se jedná v případě, že "je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva" (Pieroth, B. Rückwirkung und Übergangsrecht. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für intertemporale Gesetzgebung, Berlin, 1981, s. 380-381, srov. dále rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 19. prosince 1961 sp. zn. 2 BvR 1/60; BVerfGE 13, 274, 278). Tento názor se promítá i do ustálené judikatury Spolkového ústavního soudu, podle kterého je nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).
148. V souvislosti s otázkou přípustnosti nepravé retroaktivity je nezbytné zmínit i pojem legitimního očekávání, jehož relevantní podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02(viz výše); nález ze dne 1. července 2010sp. zn. Pl. ÚS 9/07(N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), body 80 a násl.]. Toto ustanovení stanoví právo každého pokojně užívat svůj majetek. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva je přitom pojem "majetek" obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak, že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. června 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, bod 129). Může zahrnovat jak "existující majetek", tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" dosáhnout určitého užívání vlastnického práva. Ústavní soud k tomuto principu v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva uvedl, že "z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy" (nález ze dne 8. března 2006sp. zn. Pl. ÚS 50/04(N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb., též nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání (srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/02).
149. Ústavní soud nakonec připomíná své závěry obsažené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 21/96, podle něhož je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy ale není z ústavního hlediska věcí nahodilou nebo věcí libovůle, nýbrž věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. K závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních úprav by tak mělo vést posuzování uvedeného konfliktu hodnot hlediskem proporcionality s ohledem na intertemporalitu. Proprocionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy.
VII./c
Nárok na státní podporu podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010
150. Nárok účastníka stavebního spoření, který je fyzickou osobou, na státní podporu není nárokem z jeho smluvního vztahu se stavební spořitelnou. Byť tato smlouva představuje podmínku jeho vzniku, jedná se o nárok vůči státu, jenž je založen přímo na základě zákona o stavebním spoření. Tento zákon přitom nestanoví jen podmínky pro vznik uvedeného nároku, nýbrž i dva související nároky účastníků vůči stavební spořitelně, jejímž prostřednictvím je podle § 11 odst. 2 zákona o stavebním spoření nárok účastníků vůči státu uplatňován.
151. Stát podle § 10 odst. 1 zákona o stavebním spoření poskytuje státní podporu formou ročních záloh, jejichž výše se odvozuje od skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. První z uvedených nároků účastníka se týká připsání roční zálohy státní podpory na jeho účet. Stavební spořitelna uplatňuje písemnou žádostí u Ministerstva financí nárok na vyplacení této zálohy souhrnně za všechny účastníky vždy po uplynutí kalendářního roku. Výjimku představují pouze účastníci na základě smluv o stavebním spoření uzavřených před účinností zákona č. 423/2003 Sb., kteří ukončili stavební spoření v prvním pololetí kalendářního roku, neboť v jejich případě žádá stavební spořitelna o vyplacení státní podpory k 30. červnu kalendářního roku (čl. II bod 2 zákona č. 423/2003 Sb. ve spojení s § 11 odst. 3 zákona o stavebním spoření, ve znění zákona č. 83/1995 Sb.). Poté, co jí byla státní podpora poukázána, je povinna jednotlivé zálohy státní podpory zaevidovat na účtech účastníků. Ustanovení § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření pak stanoví vůči stavební spořitelně druhý související nárok, a to na výplatu záloh státní podpory. Tento nárok je podmíněn tím, že účastník po dobu 6 let ode dne uzavření smlouvy nenakládal s uspořenou částkou nebo v tomto období uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy státní podpory použije na bytové potřeby (v tomto případě je možnost požádat o úvěr zpravidla vázána na uplynutí určité doby ve všeobecných obchodních podmínkách tvořících součást smlouvy o stavebním spoření). Splnění těchto podmínek kontroluje stavební spořitelna.
152. Vymezení těchto dvou nároků reflektuje způsob vyplácení státní podpory, nic však nemění na tom, že samotný nárok účastníka na státní podporu směřuje jen vůči státu. Zákon v tomto směru stanoví, že stát podporu poskytuje nikoliv jako celek za celou dobu spoření, nýbrž průběžně formou ročních záloh, jejichž výše se určuje podle skutečně uspořené částky v příslušném kalendářním roce. Tato skutečnost vybízí k závěru, že pojem nároku na státní podporu je pouze označením pro souhrn samostatných nároků na státní podporu za jednotlivé kalendářní roky. Byť přitom zákon používá pojem nároku na státní podporu v některých svých ustanoveních (např. § 5 odst. 11, § 10 odst. 4), jeho obsah na žádném místě blíže nevymezuje. Naopak lze poukázat na terminologii, kterou používá zákon o stavebním spoření na jiných svých místech. Např. ustanovení § 4 odst. 3 výslovně stanovuje podmínku pro vznik nároku na státní podporu za příslušný kalendářní rok. Ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona upravuje dokonce způsob uplatnění nároku účastníka na vyplacení zálohy státní podpory vždy po uplynutí kalendářního roku. Posledně uvedený nárok přitom nelze zaměňovat s nárokem na výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření, jenž se sice vztahuje na státní podporu jako celek, týká se však vyplacení již poukázaných záloh ze strany stavební spořitelny. Vycházeje z uvedených ustanovení a systematiky zákona o stavebním spoření tak Ústavní soud přisvědčil výkladu, podle kterého je třeba nároky na státní podporu posuzovat samostatně vždy ve vztahu k určitému kalendářnímu roku. Takovýto nárok je přitom totožný s tím, který zákon vymezuje v § 11 odst. 2 jako nárok účastníka na vyplacení zálohy státní podpory.
153. K uplatnění uvedeného nároku účastníka vůči státu ze strany stavební spořitelny dochází podáním příslušné žádosti u Ministerstva financí. Je-li této žádosti vyhověno, poukáže ministerstvo zálohy stavební spořitelně, která je připíše na účty účastníků. Nárok na státní podporu je sice nárokem vůči státu, ten však splní svoji povinnost již poukázáním předmětných částek stavební spořitelně. Tyto částky tak budou pouze evidovány na účtu účastníka, aniž by se staly jeho vlastním příjmem. Tím se totiž stanou až jejich vyplacením, pokud budou splněny podmínky pro vznik nároku na výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.
154. Podle právní úpravy účinné do 31. prosince 2010 měli účastníci stavebního spoření za předpokladu, že splní další zákonem stanovené podmínky, nárok na připsání ročních záloh státní podpory na svůj účet ve výši stanovené zákonem v době, kdy došlo k uzavření smluv (srov. přechodné ustanovení čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb.). Podle původního znění § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření činila poskytovaná záloha státní podpory 25 % z ročně uspořené částky, maximálně však z částky 18 000 Kč. Novelou provedenou zákonem č. 423/2003 Sb. byla výše zálohy státní podpory změněna na 15 % z ročně uspořené částky, tentokrát však maximálně z částky zvýšené na 20 000 Kč. Tato změna se však týkala pouze smluv uzavřených po 31. prosinci 2003, neboť u těch dosavadních byla výše ročních záloh státní podpory zachována v nezměněné výši. Maximální výše těchto ročních záloh tak činila 4 500 Kč u smluv uzavřených do 31. prosince 2003 a 3 000 Kč u smluv uzavřených po tomto datu.
VII./d
Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření
155. Ustanovení čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o stavebním spoření, ve znění napadeného zákona, působí účinky nepravé retroaktivity, protože jím do budoucna dochází ke změně obsahu právního vztahu mezi účastníkem stavebního spoření a státem.
156. Tento vztah vzniká uzavřením smlouvy o stavebním spoření, pokud fyzická osoba v jejím rámci požádá o přiznání státní podpory. Jeho změna se přitom týká stanovení výše, v jaké by mělo dojít v jednotlivých letech doby trvání stavebního spoření ke vzniku nároku účastníka na státní podporu, resp. na připsání roční zálohy státní podpory. V důsledku uvedeného přechodného ustanovení totiž dochází ke snížení výše ročních záloh státní podpory, na které vznikne nárok po 31. prosinci 2010, pro všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum jejich uzavření. Tato změna se však nedotkne nároků na státní podporu (resp. nároků na vyplacení záloh státní podpory) za předchozí kalendářní roky, neboť tyto nároky vznikly splněním zákonem stanovených podmínek nejpozději k 31. prosinci 2010, tedy před účinností napadeného zákona. Stejným způsobem se tato změna promítne i do nároku účastníka vůči stavební spořitelně na vyplacení státní podpory jako celku, neboť ta bude sestávat z jejích ročních záloh poukázaných jak ve výši podle dosavadních právních předpisů, tak ve výši určené podle nové právní úpravy.
157. Pokud ale Ústavní soud dospěl k závěru o nepravé retroaktivitě napadeného ustanovení, musel se rovněž vypořádat s otázkou její přípustnosti. Ačkoliv je totiž nepravá retroaktivita zásadně přípustná, nelze apriorně vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně. Ústavní soud musel tedy posoudit, zda na straně účastníků, kteří uzavřeli smlouvu o stavebním spoření do 31. prosince 2010, není dán takový ústavně relevantní zájem na zachování dosavadní zákonem stanovené výše záloh státní podpory, jenž by při vzájemném poměřování převážil nad veřejným zájmem na jeho snížení. Takovýto zájem, který by se obecně týkal všech účastníků stavebního spoření, ale v dané věci neshledal.
158. Navrhovatelé formulovali několik důvodů (případně se ztotožnili s důvody obsaženými ve stanovisku Asociace českých stavebních spořitelen) pro zachování dosavadní právní úpravy. Ve svém návrhu zdůraznili požadavek její stálosti s ohledem na dlouhodobý charakter stavebního spoření, zkušenost z legislativního řešení podle čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb., jakož i případné negativní dopady na individuální postavení jednotlivých účastníků stavebního spoření, zejména zhoršení zhodnocení jejich úspor nebo prodloužení doby spoření ve vztahu k dosažení cílové částky (na což je navázáno úrokové zvýhodnění) i doby případného trvání překlenovacího úvěru a povinnosti platit z něho úrok. Po zvážení těchto důvodů však Ústavní soud nemohl argumentaci navrhovatelů přisvědčit.
159. V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů, státní podporu nevyjímaje.
160. Z definice cílové částky podle § 5 odst. 9 zákona o stavebním spoření, k jejímuž určení (i když s možností změny) dochází již při uzavření smlouvy pro celou dobu jejího trvání, vyplývá, že se do její výše promítá předpokládaná výše státní podpory určená podle právních předpisů účinných v době uzavření smlouvy. Od cílové částky se pak odvíjí výše tzv. překlenovacího úvěru, který podle § 5 odst. 5 zákona může stavební spořitelna účastníkovi poskytnout v případě, kdy tento ještě nemá nárok na poskytnutí úvěru ze stavebního spoření. Ústavní soud ale podotýká, že dovozovat neměnnost výše státní podpory bez dalšího pouze z uvedené konstrukce cílové částky nelze. Aniž by měl přitom jakkoliv v úmyslu relativizovat námitky navrhovatelů, že se tato změna může fakticky promítnout k tíži některých účastníků stavebního spoření nebo stavebních spořitelen (např. v menším rozsahu finančních prostředků pro poskytování úvěru a s tím spojeným prodloužením čekací doby na jeho poskytnutí), zůstává skutečností, že změnou výše státní podpory nedochází ke změně smlouvou stanovené cílové částky ani práv a povinností stran této smlouvy, jež jsou na tuto částku navázány. Změna se tak ve vztahu k cílové částce promítá pouze do toho, že k jejímu dosažení budou účastníci stavebního spoření muset naspořit částku zvýšenou o sníženou část státní podpory, tedy ve větším rozsahu, než s ohledem na její dosavadní výši očekávali. Tento faktický důsledek je ale z hlediska principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo nezbytné postavit naroveň situaci pouhého spoléhání se na to, že státní podpora nebude do budoucna změněna. Takovéto důvěře ale z ústavního hlediska ochranu přiznat nelze.
161. Ústavní soud nakonec nepovažoval za ústavněprávně relevantní ani poukaz na to, že v případě novely provedené zákonem č. 423/2003 Sb. zvolil zákonodárce jiný způsob řešení časového střetu právních norem, když ve vztahu ke starým smlouvám ponechal výši státní podpory nezměněnou. Zákonodárce se samozřejmě mohl rozhodnout i pro jiné řešení, pokud by toto řešení nebylo v rozporu s ústavním pořádkem. Napadené ustanovení tak nepředstavuje nepřípustnou nepravou retroaktivitu, pročež Ústavní soud neshledal důvod pro závěr o porušení principu právní jistoty a ochrany důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
162. Za opodstatněnou Ústavní soud nepovažoval ani námitku neodůvodněné diferenciace mezi účastníky stavebního spoření, jež spočívala v tom, že v případě smluv uzavřených do 31. prosince 2003 dojde ke snížení státní podpory o 56 %, tedy ze 4 500 Kč na 2 000 Kč, zatímco v případě smluv uzavřených od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2010 pouze o 33 %, tedy z 3 000 Kč na 2 000 Kč. O porušení zásady rovnosti by se podle Ústavního soudu jednalo pouze v případě, že by nové stanovení výše ročních záloh bylo projevem libovůle ze strany zákonodárce v rozlišování subjektů a práv (srov. nález ze dne 25. června 2002sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.). Pokud se však zákonodárce rozhodl do budoucna sjednotit výši státní podpory pro všechny účastníky stavebního spoření, nelze případnou diferenciaci v nominálním nebo procentuálním rozsahu snížení oproti výchozí částce považovat bez dalšího za nedůvodnou nebo svévolnou. Tento nepoměr je pouze nezbytným důsledkem tohoto opatření.
163. Poslední námitka navrhovatelů ve vztahu k čl. II napadeného zákona se týkala porušení práva vlastníků stavebních spořitelen na podnikání. Podle čl. 26 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž tohoto práva se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů (srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 45/2000ze dne 14. února 2001, N 30/21 SbNU 261; 96/2001 Sb.). Podle Ústavního soudu toto ustanovení nebrání zákonodárci přijmout takové změny, jež se dotýkají dosavadních zákonem stanovených podmínek pro podnikání v určité oblasti. Posuzovaná změna přitom nepředstavuje zásah do podstaty a smyslu tohoto práva a ani navrhovatelé v této souvislosti neuvedli žádné relevantní argumenty. Stavební spořitelny totiž musí počítat s tím, že výše státní podpory není neměnná a že v budoucnosti bude docházet k její změně, čemuž se musí v takovém případě přizpůsobit. Vzhledem k nové výši státní podpory navíc Ústavní soud nezastává názor, že by se z pohledu práva na podnikání jednalo o změnu zásadní, resp. změnu, které by bylo možné přisuzovat rdousící účinky. Zároveň dodává, že mu na tomto místě nepřísluší hodnotit obecnou námitku rizika vzniku souvisejících arbitrážních sporů ze strany dotčených zahraničních vlastníků stavebních spořitelen.
VII./e
Vlastní přezkum čl. II napadeného zákona ve spojení s § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření
164. Ústavní soud se v rámci přezkumu čl. II napadeného zákona zabýval i další námitkou týkající se jeho retroaktivních účinků, a to ve spojení s § 10 odst. 4 zákona o stavebním spoření. Pro úplnost je třeba uvést, že navrhovatelé tuto námitku neuplatnili ve svém původním návrhu, byla však obsažena ve vyjádření Asociace českých stavebních spořitelen, se kterým se navrhovatelé ztotožnili.
165. Zákon o stavebním spoření ve svém původním znění umožňoval, aby se částka přesahující maximální výši úspor, ze kterých se počítala výše státní podpory (tehdy 18 000 Kč), bez omezení převedla do následujícího roku za účelem posuzování nároků účastníka na státní podporu. Od účinnosti novely zákona o stavebním spoření č. 423/2003 Sb. byla možnost takovéhoto převodu podmíněna tím, že účastník stavebního spoření požádal o přiznání státní podpory již v rámci smlouvy při jejím uzavření a toto prohlášení nebylo po dobu trvání smlouvy měněno. Tato podmínka se však týkala jen smluv uzavřených po 31. prosinci 2003. Až v důsledku čl. II napadeného zákona došlo do budoucna k jejímu vztažení na všechny smlouvy o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byly uzavřeny.
166. I v tomto případě působí napadené ustanovení pouze s účinky nepravé retroaktivity. V případě účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2010, sice dochází ke změně právního vztahu mezi nimi a státem, tato změna se ale nijak nedotýká nároku na státní podporu, na jejíž zálohy za uplynulé roky vznikl nárok právě v důsledku převodu určité částky do následujících let, a nelze ji vztáhnout ani na převyšující částku za období do 31. prosince 2010, neboť vůči ní se ještě uplatní dosavadní právní úprava, a tedy se převede za účelem posouzení nároku účastníka na státní podporu do následujícího roku. Změna se tak dotkne pouze částky úspor za období předcházející účinnosti napadeného zákona, která by i po převodu do aktuálního roku převyšovala maximální částku úspor, z níž lze stanovit výši roční zálohy státní podpory. Tato částka tak zůstane jako součást úspor dál na účtu účastníka stavebního spoření bez možnosti převedení. Ani v tomto případě však nelze pod princip ochrany důvěry v právo podřadit případné očekávání účastníků, že z této částky bude v průběhu příštích let vyplacena státní podpora v určité výši. Ústavní soud proto ani v tomto bodu neshledal závěr o nepřípustnosti nepravé retroaktivity.
VIII.
Posouzení ústavní konformity změny zákona o daních z příjmů, kterou se stanovuje zvláštní daň ze státní podpory stavebního spoření za rok 2010 ve výši 50 %
167. Napadený zákon svým čl. III mění a doplňuje zákon o daních z příjmů tím způsobem, že stanoví novou jednorázovou daň ze státní podpory, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Před posouzením námitek navrhovatelů považuje Ústavní soud za nezbytné vymezit obsah předmětné daně, jakož i některá obecná kritéria přezkumu ústavnosti daní.
VIII./a
Dikce napadených ustanovení
168. Ústavní soud přistoupil k posouzení námitek navrhovatelů k obsahu napadeného zákona s ohledem na důvody pro odklad vykonatelnosti nálezu, kterým se tento zákon ruší. Z tohoto důvodu připomíná, že předmětem jeho posouzení i v této části je stále tento zákon, nikoliv jednotlivá novelizovaná ustanovení zákona o daních z příjmů, vymezená v eventuálním petitu. Za účelem lepší přehlednosti přezkoumávané části napadeného zákona však Ústavní soud považuje za vhodné uvést jeho znění v podobě novelizovaných ustanovení zákona o daních z příjmů. Tam, kde se návrh týká pouze části ustanovení, je tato skutečnost dodatečně uvedena. Ustanovení zákona o daních z příjmů ve znění novelizovaném čl. III napadeného zákona zní:
"§ 4
Osvobození od daně
(1) Od daně jsou osvobozeny
...
s) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), s výjimkou příspěvku, na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010,
...
§ 8
Příjmy z kapitálového majetku
(2) Za příjmy z kapitálového majetku se dále považují
...
c) příspěvek fyzickým osobám poskytovaný podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010.
(3) Příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... jsou samostatným základem daně pro zdanění zvláštní sazbou daně (§ 36).
(4) Plynou-li příjmy uvedené ... v odstavci 2 písm. a) a c) ... ze zdrojů v zahraničí, jsou nesnížené o výdaje základem daně (dílčím základem daně). ..."
[v § 8 odst. 3 a 4 zákona o daních z příjmů je předmětem řízení pouze část vymezená slovy "a c)"].
"§ 36
Zvláštní sazba daně
(8) Příspěvek fyzickým osobám podle zákona upravujícího stavební spoření a státní podporu stavebního spoření4a), na který vznikl nárok v roce 2010 a který byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010, podléhá dani vybírané srážkou podle zvláštní sazby daně ve výši 50 %.".
169. K uvedenému znění Ústavní soud dodává, že čl. III bod 1 napadeného zákona nestanovil jen nové znění § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů, nýbrž ním došlo ke zrušení původního znění tohoto ustanovení, podle něhož byly od daně z příjmů fyzických osob osvobozeny "úroky z vkladů ze stavebního spoření, včetně úroků ze státní podpory podle zvláštního zákona.". Tyto úroky jsou tak od 1. ledna 2011 zdaňovány jako příjem z kapitálového majetku.
VIII./b
Základní východiska pro posouzení ústavnosti daně
170. Ústavní soud se ve své dosavadní judikatuře opakovaně vyjádřil ke kritériím přezkumu ústavnosti daní. Ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny obsahuje ústavní zmocnění Parlamentu ke stanovení daní a poplatků, zároveň však ústavně aprobuje omezení vlastnického práva, k němuž v souvislosti s jejich stanovením, vyměřením a výběrem dochází (srov. nález ze dne 1. června 2005sp. zn. IV. ÚS 29/05, N 113/37 SbNU 463). Daň je totiž ukládána ve veřejném zájmu, kterým je získání příjmů státního rozpočtu za účely spojenými s naplňováním funkcí státu (nález ze dne 21. dubna 2009sp. zn. Pl. ÚS 29/08, N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb., body 40 a 41).
171. Při posouzení omezení základního práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny za účelem stanovení daně posuzuje Ústavní soud v první řadě to, zda k tomuto omezení dochází na základě zákona a v jeho mezích (srov. nález ze dne 11. října 1995sp. zn. Pl. ÚS 3/95, N 59/4 SbNU 91, 265/1995 Sb.; nález ze dne 22. března 2005sp. zn. Pl. ÚS 63/04, N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.). Dále musí daňová povinnost obstát z hlediska testu vyloučení extrémní disproporcionality, tedy zásah do vlastnického práva nesmí vést k takové zásadní změně majetkových poměrů dotčeného subjektu, že by došlo ke "zmaření samé podstaty majetku", tj. ke "zničení majetkové základny" poplatníka (srov. nález ze dne 13. srpna 2002sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), resp. že by "hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem vůči státu nabyla škrtícího (rdousícího) působení" (nález ze dne 18. srpna 2004sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Rovněž nesmí být v rozporu s ústavním principem rovnosti, a to jak neakcesorické, plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv podle čl. 1 odst. 1 Listiny, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (srov. nálezysp. zn. Pl. ÚS 7/03asp. zn. Pl. ÚS 29/08, bod 43, dále nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republikysp. zn. Pl. ÚS 22/92- všechny viz výše).
172. Pro stanovení daňové povinnosti se uplatní i požadavky vyplývající ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, jež se obecně vztahují na tvorbu právních předpisů. Jedná se především o požadavek určitosti, princip právní jistoty a zákaz retroaktivity (k jeho obsahu viz část VII./b nálezu).
173. Pro bližší vymezení ústavních kritérií pro stanovení daně Ústavní soud odkazuje na výše citované nálezy, zejména nálezysp. zn. Pl. ÚS 7/03asp. zn. Pl. ÚS 29/08, přičemž dál se bude zabývat pouze vlastním přezkumem napadené daňové povinnosti.
VIII./c
Konstrukce napadené daně
174. Ustanovení § 8 odst. 2 písm. c) zákona o daních z příjmů, ve znění napadeného zákona, stanoví jednorázovou daňovou povinnost fyzickým osobám, jejímž předmětem je státní podpora, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Z hlediska vymezení předmětu daně je třeba uvést, že pojem "příspěvek fyzickým osobám ..., na který vznikl nárok v roce 2010" označuje s ohledem na dobu vzniku nároku státní podporu za uvedený kalendářní rok.
175. Daňová povinnost se na tuto státní podporu vztahuje pouze v případě, že k jejímu poukázání stavební spořitelně došlo po 31. prosinci 2010. Tato podmínka je významná z toho hlediska, že v případě účastníků, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 a ukončili stavební spoření v prvním pololetí kalendářního roku 2010, došlo k poukázání záloh státní podpory stavební spořitelně ještě v roce 2010 (srov. bod 151). Tato skutečnost vyplývá nejen z příslušných lhůt pro uplatnění a poskytnutí záloh státní podpory, nýbrž s ní koresponduje, jak zjistil Ústavní soud z veřejně přístupných základních ukazatelů vývoje stavebního spoření za jednotlivé kvartály roku 2010 (podle internetové stránky Ministerstva financí, www.mfcr.cz), i nárůst reálně vyplacené státní podpory mezi 3. a 4. kvartálem roku 2010 o přibližně 0,5 mld. Kč. Státní podpora poukázaná stavební spořitelně v tomto období tak není předmětem daně.
176. Daň je vybírána srážkou podle zvláštní sazby ve výši 50 %, přičemž plátcem daně je Ministerstvo financí jako poskytovatel státní podpory. Ke srážce daně dochází současně s poukázáním záloh státní podpory za rok 2010, v důsledku čehož ji stavební spořitelny obdrží již ve výši po zdanění. Zvláštností této konstrukce způsobu placení daně je to, že ke sražení daně dojde bez ohledu na to, kdy a zda se poukázaná státní podpora skutečně stane příjmem účastníka. K tomu totiž dochází až vyplacením státní podpory (nikoliv připsáním na účet) ze strany stavební spořitelny. Pokud by přitom mezitím zaniklo právo účastníka na státní podporu evidovanou na jeho účtu, byla by stavební spořitelna povinna tuto částku vrátit právě ve výši, v jaké jí byla ze strany Ministerstva financí poukázána, tedy ve výši po sražení daně.
177. Ústavní soud nakonec poznamenává, že podle § 4 odst. 1 písm. t) zákona o daních z příjmů, ve znění účinném do 31. prosince 2010, byla státní podpora jako příspěvek ze státního rozpočtu podle zvláštního zákona osvobozena od daně. Napadeným zákonem sice nedošlo ke změně tohoto ustanovení, novým zněním § 4 odst. 1 písm. s) zákona o daních z příjmů však bylo osvobození státní podpory výslovně stanoveno s tím, že se ale nevztahuje na státní podporu, na kterou vznikl nárok v roce 2010 a která byla poukázána stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Výčet příjmů, jež jsou osvobozeny od daně, tak byl upraven s ohledem na novou mimořádnou daň.
VIII./d
Vlastní přezkum daňové povinnosti
178. Napadeným zákonem nedochází přímo ke snížení výše záloh státní podpory za rok 2010, protože ta zůstává formálně dál zachována ve stejné výši. Pokud by se zákonodárce rozhodl pro její přímě snížení, mohl postupovat buď změnou výše státní podpory se zpětným stanovením účinnosti pro rok 2010, což by nepochybně bylo v rozporu se zákazem pravé retroaktivity, nebo přistoupit k dodatečné změně obsahu již vzniklého nároku v případě těch účastníků stavebního spoření, kteří mají nárok na státní podporu za rok 2010, tato jim však zatím nebyla poukázána. Zákonodárce nezvolil ani jednu z uvedených přímých možností, nýbrž stanovil ze státní podpory za rok 2010 mimořádnou srážkovou daň pro ty účastníky, jimž ještě nebyla poukázána ze strany stavební spořitelny. Tím dosáhl stejného účinku, k jakému by vedlo dodatečné snížení trvajících nároků na předmětnou státní podporu.