106. Ústavní soud považuje za nutné vysvětlit, proč přistoupil toliko ke zrušení novelizujícího zákona, nikoliv zákona novelizovaného, jak odpovídá jeho převážné praxi [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/96ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesenísp. zn. Pl. ÚS 25/2000ze dne 15. 8. 2001 (U 27/19 SbNU 271), nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) či nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/01ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]. Je třeba podotknout, že navrhovatelé učinili návrh jen ve vztahu k novelizujícímu zákonu a Ústavní soud se, jak známo, setrvale cítí být vázán petitem návrhu. K tomu ovšem přistupuje ta okolnost, že byl zpochybněn toliko proces přijímání napadeného zákona, žádné relevantní námitky ve vztahu k jeho obsahu vzneseny nebyly. Tím se projednávaná věc zřetelně odlišuje od věcí projednávaných Ústavním soudem v minulosti a s odkazem na bod 98 tohoto nálezu nebylo možno vykonat přezkum ustanovení novelizovaných. Nicméně je třeba zdůraznit, že novelizovaná ustanovení z hlediska jejich platnosti a vykonatelnosti sdílejí osud nyní posuzovaného novelizujícího zákona.
107. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud shledal rozpor napadeného zákona s čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny, rozhodl podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o jeho zrušení uplynutím dne 31. prosince 2011. Ústavní soud při stanovení data zrušení napadeného zákona vzal v úvahu negativní důsledky, které by mohly nastat v případě zrušení zákona ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, resp. při jeho zrušení s účinky ex tunc, a to jak z hlediska právní jistoty adresátů dotčených právních norem, tak i s ohledem na dopad takového postupu na státní rozpočet. Je ovšem třeba dodat, že pokud nebude do okamžiku nabytí účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu přijata nová úprava, obživne dnem 1. ledna 2012 úprava obsažená v právním řádu přede dnem účinnosti zákona č. 347/2010 Sb., zrušeného tímto nálezem.
1. Odlišné stanovisko soudce Stanislava Balíka
Hlasoval jsem pro zamítnutí návrhu, a to z následujících důvodů:
Maminkám mohu přinést zprávu dobrou a špatnou.
Špatná zpráva spočívá v tom, že ve věci dávek sociální podpory včetně příspěvku na dítě, porodného a rodičovského příspěvku zůstává situace do 31. 12. 2011 nezměněna.
Dobrá zpráva je v tom, že Ústavní soud právě vydává volné pokračování příběhů o královně Koloběžce I.
Podařilo se, že napadený zákon obstál a zároveň neobstál. Dvousethlavému drakovi byla uťata většina jeho hlav, tyto se však mohou odkutálet pod sprchu živé vody a do shora uvedeného data stihnout přijetí téhož zákonného textu. Pouze pokud by se to nepodařilo, vstala by možná z mrtvých již pár měsíců trouchnivějící předchozí právní úprava.
Zdá se, že byla opuštěna dosud v judikatuře Ústavního soudu běžná zásada minimalizace zásahu a byly položeny základy doktríně maximalizace nezásahu.
K dokonalosti už snad scházelo pouze to, aby zákon byl zrušen s účinností ke dni ustavující schůze v příštích volbách zvolené Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.
Přijaté rozhodnutí dává pak vynikající možnost subjektivního prožitku obdobného tomu, jaký asi zažil švédský voják po bitvě u Lützenu. Bitva vyhrána, leč schopný král Gustav Adolf I. - obiter dictum prý též kvůli zradě - padl...
x x x
Nemohla se mi nevybavit scénka popisovaná v dobové zprávě z Varšavy o konání polského Sejmu o dvaadvacet let později r. 1652:
"Sněmovna poslů pronatura sua nesváry a rozpory dies consumendo, nepřistoupila podle práva ad continuationem colloqui s pány senátory ani pátého dne před ukončením (sněmu), ani čtvrtého a třetího a druhého, až die ultima přišli (poslanci) nahoru do senátu. K rozporu došlo per causam z (důvodu) tohoto:
Ve středu jel kníže Radziwill, hejtman litevský, do zámku kolem hospody Pokrzywnického v Pivní ulici, kde stála také zapřažená kareta pana starosty. Kavalkáda nejdříve potupila vozku a hajduky a potom sám hejtman zavolal: "Bij!". A tak byli zabiti dva hajdukové pana starosty a vozka asi sotva životem vyvázne. Nemálo Litevců bylo také posekáno ex parte pana starosty, ale síla praevaluit, takže se Litevci probili až do domu. Tento zločin tedy moram fecit o dva dny, protože páni Prusové nechtěli na nic přistoupit, dokud by ten případ nebyl soudně projednán. Teprve v pátek se podařilo uspokojit pány Prusy tím, že sněmovna poslů se měla nejdříve obrátit nahoru a poprosit krále, aby přikázal ten případ rozsoudit. A tak tedy stetit, aby se soudilo. Toho dne byl činěn odklad do soboty. V sobotu začali korunní páni prudce napadat Prusy ratione coaequatinois prošlých daní, chtějíce - bude-li sněm rozpuštěn ("serván") svalit vinu in causam země pruské, někteří ovšem inarcanis (jednali) v zájmu pana Radziejowského, promoventes restitutionem (pana Radzijowského) inhonorem pristinum. Když ale páni Prusové dali publice najevo, že totaliter spolu s městy při jeho Milosti králi až na smrt chtějí setrvat, byly záměry jejich milostí (korunních pánů) docela zmařeny. Potom, když Rzech pospolita prosila o prodloužení sněmu do pondělí, jeden z litevských poslů vykřikl: "Já nedovoluji prodloužení!", neočekávaně vyskočil, vznesl protest a hned se přepravil na druhou stranu Visly. A tak bylo sněmu zazpíváno requiem, ale zžel se bože, aby to nebylo cum requiem (celému) Polsku." (citováno dle S. Balík, S. Balík ml., Texty ke studiu právních dějin evropských zemí a USA, Plzeň 2005, str. 119).
Po tomto prvém liberum veto se zvolání "ja niepozwalam" stalo v 18. století již docela běžným jevem. Ačkoliv ochromovalo činnost valného sněmu, považovala je polská šlechta za jedno ze svých základních práv. Nutno dodat, že důsledkem bylo trojí dělení Polska koncem 18. století, jemuž již nemohlo zabránit ani to, že ústavou z roku 1791 bylo liberum veto zrušeno...
x x x
Jsem toho názoru, že v souzené věci měl být aplikován princip proporcionality, nikoliv však ve vztahu k jednotlivým dílčím krokům či etapám legislativního procesu, ale tak, že na jedné misce vah měly být váženy věcné důvody a úvahy o situaci, na niž měl přijímaný a Ústavním soudem nyní zrušený zákon reagovat, na druhé misce samotná procedura a práva parlamentní menšiny.
Když dva dělají totéž, není to totéž.
Příklad Rakouska z doby Dollfussovy není jediným z meziválečného světa.
Také Československo stálo na počátku třicátých let dvacátého století v situaci, kdy bylo třeba reagovat na světovou hospodářskou krizi.
Nikoliv náhodou v této době bylo rovněž vzpomenuto příkladu polského.
Je pojem parlamentarismus totožný s pojmem demokracie?
Je nejdemokratičtějším právě onen stát, v němž je oproti jiným státům pozice parlamentu nejsilnější?
Je reálné udržet stav, aby fungování parlamentu zůstalo statické, i když vývoj je dynamický?
Není učebnicový model statického parlamentu až příliš idealistický?
Zodpovědět otázku proporcionality mezi cílem a prostředkem je jistě složité, přičemž se nepochybně mohou lišit jak názory současníků, tak názory historiků popisujících minulost.
Nemůže být tak například realistický pohled publikovaný ve Velkých dějinách zemí Koruny české?
Lze proti němu jednoznačně namítnout, že masarykovské Československo bylo nedemokratické?
Jistým se mi jeví pouze to, že na tehdejších vahách cíle a prostředku bylo na misku prostředku položeno daleko těžší závaží než v nyní posuzované věci:
"Masaryk pokládal zmocňovací zákony za nutnost. Viděl však jejich rizikovost, odvíjející se i od toho, kteří lidé je budou provádět ...
... Jeden z tvůrců ústavy prof. Weyr v nedělních sloupcích Lidových novin pochyboval, že se podaří starý řád udržet, a uvedl řecký citát, že lepší je vláda jedince než skupiny ...
... Dne 7. června [1933] začal prezident - též podle návrhů Beneše - upravovat osnovu zmocňovacího zákona. K jeho přepracování ale nedošlo. Masaryk ustoupil stranám a souhlasil s pověřením prezidenta a celé vlády ...
... Zákon "o mimořádné moci nařizovací" (zmocňovací zákon) byl vydán 9. června 1933. Jeho věcný obsah byl rozšiřován a platnost do konce června 1935 dvakrát prodloužena; za tu dobu bylo na jeho základě vydáno 240 nařízení hospodářského charakteru; definitivně byl zrušen až 30. června 1937, kdy vláda prohlásila, že už není potřebný. Kabinetu zákon dovoloval přijímat nařízení a opatření podléhající až dodatečnému schválení parlamentu. Debata, zda parlament měl právo přenášet část svých pravomocí na vládu, k jednotným a jasným závěrům nedospěla. Nutno ovšem vyzvednout, že - na rozdíl od některých jiných států - nedošlo v ČSR ke zneužívání zmocňovacích zákonů ..." (srov. A. Klimek, Velké dějiny zemí Koruny české, XIV., 1929-1938, Praha-Litomyšl 2002, str. 133, 216, 239)
Novela jednacího řádu sněmoven z května 1933 "stanovila, že zákony má v prvním čtení předkládat premiér či příslušný ministr a vystoupit k nim má přední parlamentní reprezentant každé vládní strany, jednání poslanecké sněmovny má být přítomno nejméně 30 poslanců a zástupci lidu nesmí projevy číst ..." (srov. A. Klimek, Velké dějiny zemí Koruny české, XIV., 1929-1938, Praha-Litomyšl 2002, str. 239-240).
x x x
Při těchto vstupních úvahách jsem nemohl nereflektovat ani hodnotící pohled do právních dějin Spojených států amerických ve třicátých letech 20. století za Rooseveltova New Dealu:
"Ke konci zasedacího období roku 1936 Nejvyšší soud rozhodl v neprospěch zákonů nového údělu v sedmi z devíti případů, které mu byly předloženy ...
... Nakonec otupily ostří Rooseveltova úsilí změnit Nejvyšší soud nepředvídané události. Řadou rozhodnutí přijatých na jaře 1937 Nejvyšší soud změnil své předchozí výnosy a podpořil Wagnerův zákon a zákon o sociálním zabezpečení. Jeden konzervativní soudce rezignoval a na jeho místo Roosevelt jmenoval jednoho z nejdůslednějších zastánců nového údělu, senátora Huga Blacka z Alabamy.
Později Roosevelt prohlásil, že prohrál bitvu, ale vyhrál válku. Nejvyšší soud změnil k důležitým zákonům nového údělu postoj a Roosevelt mohl jmenovat soudce, kteří se ztotožňovali s jeho politikou." (srov. G. B. Tindall, D. E. Shi, Dějiny států. USA, Praha 1994, str. 579).
x x x
Pokusme se nyní posoudit jednání účastníků legislativního procesu z toho pohledu, zda tito účastníci nevěděli, že svým jednáním mohou porušit nebo ohrozit zájem chráněný Ústavou, ač o tom vzhledem k okolnostem a k svým osobním poměrům vědět měli a mohli.
V prvé řadě nelze odhlédnout od jevu "mentálních reziduí v hlavách dlouholetých poslanců, kteří vzorce reprodukují a činí je přístupnými i parlamentním nováčkům" (srov. J. Kysela, Parlamenty a jejich funkce v 21. století: Uvedení do tématu, in: J. Kysela, Parlamenty a jejich funkce v 21. století, Sborník příspěvků k 10. výročí ustavení Senátu Parlamentu ČR, Praha 2006, str. 128). Dovolím si dodat, že tomuto jevu nelze zabránit, stejně tak jako nelze zabránit tomu, aby synové přebírali dobré a špatné návyky svých otců.
Stav legislativní nouze byl vyhlášen dne 29. října 2010. Stalo se tak necelé dva měsíce po tom, kdy Ústavní soud vydal nález ze dne 7. září 2010sp. zn. Pl. ÚS 12/10(N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.). V tomto nálezu, jehož slova jako jeho soudce zpravodaj nemohu chápat jinak, než jak byla jako vyjádření mého myšlenkového pochodu zformulována, Ústavní soud hlasy patnácti soudců vyslovil jako nosný důvod, že "rozhodnutí o tom, zda hrozí hospodářské škody, není rozhodováním o škodách v právním slova smyslu, ale vychází z úvah o širších politických konsekvencích. Rozhodnutí, zda státu hrozí značné hospodářské škody ve smyslu § 99 odst. 1 jednacího řádu, posouzení ve vazbě k tomu, do jaké míry má předložený návrh zákona vzniku hrozící značné hospodářské škody v jakési analogii k ustanovení § 417 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, zabránit či redukovat hrozící škodu, nemusí obsahovat.".
Z téhož nálezu se lze také dočíst, že "Ústavní soud předně podotýká, že v nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 7/03(N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.) vyslovil, že "není-li úprava legislativního procesu, jež je součástí jednoduchého práva, vyjádřením ústavního principu, i její případné porušení derogační důvod, a to ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu, nezakládá". Touto zásadou se pak Ústavní soud řídil i v dalších nálezech, zejménasp. zn. Pl. ÚS 24/07(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.).".
Z téhož nálezu se konečně vědělo, že navrhovatel ve věci vedené podsp. zn. Pl. ÚS 12/10dovozoval, že nenastal stav hrozby značné hospodářské škody státu dle § 99 odst. 1 téhož jednacího řádu Poslanecké sněmovny, pro což "snesl ekonomické důvody spočívající zejména v tom, že "uspořená částka představuje 0,008 % výdajů státního rozpočtu", a tedy dle jeho názoru v tomto případě bylo vyhlášení stavu legislativní nouze zneužito k obejití řádného legislativního procesu, neboť předpokládaná úspora výdajů ve státním rozpočtu v tak relativně malém objemu nemohla naplnit předpoklad "značnosti" hrozící hospodářské škody.".
V posuzované věci, zejména pak za situace, kdy se jednalo o mezi sebou navzájem a mezi všemi i jednotlivě s budoucím státním rozpočtem více provázaných zákonů, se mohlo ekonomické vyjádření hrozící škody prima vista jevit vyšší. Účastníci legislativního procesu si pak mohli ve vztahu k napadenému zákonu vypočíst totéž co navrhovatelé, tedy, že by to v případě přijímání zákona v řádném legislativním procesu znamenalo škodu "jen 1,96 miliardy Kč". Nebylo by divu, kdyby si z těchto informací a údajů učinili závěr, že se jedná o analogickou situaci jako při projednávání zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů.
V kontextu zmiňovaných "mentálních reziduí" si zkušení mohli připomenout a nováčkové zjistit, že za analogické situace v případě přijímání zákona č. 418/2009 Sb. v podstatě nikdo proti vyhlášení stavu legislativní nouze nic nenamítal, což mohlo navozovat dojem, že nedávná praxe je uzavřením předchozích diskusí na téma legislativní nouze.
Předpokládám, že shodně jako já nenalezl i účastník legislativního procesu ve vztahu k vyhlášení stavu legislativní nouze ústavněprávní normu ve znění: "mnohokrát a dost".
Je známo, že jistou kontinuitu uvnitř parlamentu udržují jeho odborné orgány, přičemž z provedeného dokazování je zřejmé, že předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konzultovala svůj postup při vyhlášení stavu legislativní nouze s právním odborem.
Kladu si otázku, co tedy bylo, při úvaze o tom, zda lze či nelze přistoupit k projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze, opomenuto. Napadá mne pouze, že se pravděpodobně mělo již tehdy kalkulovat s "jistotou překvapivého rozhodnutí Ústavního soudu".
Přejděme od nevědomé nedbalosti k přímému úmyslu, resp. od prostředku k cíli.
x x x
Většina věděla, že chce prosadit přijetí zákona a chtěla toho dosáhnout.
Pokud nechceme presumovat, že parlamentní většina je zločinným spolčením, se samotnou vazbou o tom, že věděla, čeho chtěla dosáhnout a dosáhla toho, nevystačíme.
Aby se stalo přijetí napadeného zákona zavrženíhodným, nestačí pouze přímý úmysl ve vztahu k proceduře a výsledku, ale také k obsahu.
Můžeme s jistotou říci, že úsporná opatření byla činěna ve zlém úmyslu?
Vznikla přijetím zákona škoda?
Existují záruky a doložitelná jistota, že bez úsporných opatření by škoda nevznikla?
Zapomněli jsme na Quod bonum, felix, faustum, fortunatumque sit, či mu již nemáme věřit?
Jsme již tak duševně zestárlí, že nám zbývá pouze skepse?
V každém případě je nutno vzít v úvahu, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze je snaha projednat návrh zákona "ve zkráceném řízení".
Je snad záměrem stanovit podmínky pro posouzení toho, zda nastala situace zralá k vyhlášení stavu legislativní nouze tak, aby projednávání toho, zda taková situace nastala, trvalo posléze déle než projednání zákona v řádném legislativním procesu?
x x x
Z výpovědi předsedkyně Poslanecké sněmovny České republiky Miroslavy Němcové vyplynulo, že si jednací řád vyložila tak, že z titulu své sněmovní funkce nemůže než po příslušném návrhu stav legislativní nouze vyhlásit.
Jsem toho názoru, že takový pohled je správný, a to nejenom z hlediska jazykového výkladu, ale především výkladu teleologického.
Bylo-li by tomu opačně, pak by téměř ad absurdum vláda neměla nástroj, jak dosáhnout projednávání zákona ve stavu legislativní nouze, pokud by byla pravomoc předsedy Poslanecké sněmovny České republiky mylně užita jako rozhodovací. Odmítl-li by předseda Poslanecké sněmovny takový stav vyhlásit, nebylo by opravného prostředku.
Bylo by vyvážené postavení vlády na jedné straně a opozičních poslanců na druhé, kdyby vláda byla bezbranná ve shora uvedeném smyslu, zatímco poslanci mohou kdykoliv proti běžícímu projednávání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze brojit a zvrátit je?
x x x
Pokud jde o diskusi nad návrhem zákona, resp. její publicitou, ztotožňuji se v zásadě se zjištěním, že "rozhodně není pravidlem, že o zásadních záměrech vlády se národ dozvídá z parlamentní tribuny ... Místo monopolu se parlamenty stávají spíše součástí sítě veřejného diskursu zahrnující média, politické strany, nevládní organizace, atd. Od nich se ovšem stále odlišují tím, že jsou institucionálními sídly suverenity s nárokem na (souladem s Ústavou podmíněnou) konečnost rozhodnutí." (srov. Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století: Uvedení do tématu, in: Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století, Sborník příspěvků k 10. výročí ustavení Senátu Parlamentu ČR, Praha 2006, str. 129). Nesouhlasím tedy s názorem navrhovatelů, že by byla výrazně krácena práva občanů vyslechnout v adekvátní šíři argumenty pro a proti přijatému zákonu.
Jak je patrno i z odůvodnění tohoto nálezu Ústavního soudu, stávají se prohlášení učiněná v médiích pro některé referenčním kritériem pro rozhodnutí téměř na úrovni provedeného důkazu. Bylo-li by tomu tak, pak je otázkou, zda byla takto "vyslechnuta" i druhá strana, neboť v odůvodnění zakomponované citace jsou vesměs slovy poslanců či politiků koalice.
Navrhovatelé v návrhu uvádějí, že jim bylo znemožněno, aby argumentovali jako poslanci pro a proti přijatému zákonu. V návrhu však není uvedeno nic z věcných argumentů, takže není možné učinit si závěr, do jaké míry by bývaly takové argumenty závažné, neboť i v tomto směru by pak šlo lépe uvažovat o proporci mezi zkrácením legislativního procesu a pádností neodeznělých argumentů.
Jako věrohodnou jsem si posoudil tu část svědecké výpovědi předsedy vlády Petra Nečase, v níž se vyjadřoval k tomu, do jaké míry byl předkladatel návrhu zákona obeznámen s argumenty opozice. V období informační společnosti, zejména za situace, kdy stanoviska byla součástí volebních programů jednotlivých politických stran, jakož i programového prohlášení vlády, byly pozice obou stran v zásadě známé každému, kdo se o politiku chce zajímat.
x x x
Jako jeden z dalších faktorů oslabení parlamentů uvádí Jan Kysela s použitím Bryceova rozboru okolnost, že "racionální debata začíná ustupovat na jedné straně hlasovací mašinerii, na straně druhé četným obstrukcím a hádkám" (srov. Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století: Uvedení do tématu, in: Kysela J. Parlamenty a jejich funkce v 21. století, Sborník příspěvků k 10. výročí ustavení Senátu Parlamentu ČR, Praha 2006, str. 124). I v tomto případě se ukazuje, že se jedná o setrvalý jev, který konstitucionalistická literatura pravidelně popisuje, nenalezla však proti němu dosud prakticky účinný lék.
Může se Ústavní soud reálně za těchto okolností stát úspěšným preceptorem?
Je otázkou de lege ferenda, zda by úprava vztahu mezi koalicí a opozicí v Parlamentu, zejména pokud jde o kontury přípustných či korektních obstrukcí a nástrojů proti obstrukcím opačného typu, neměla namísto z parlamentních zvyklostí vycházet přímo z jednacího řádu.
Jako nešťastné de lega lata se mi jeví i to, že návrh na projednávání návrhu ve stavu legislativní nouze nelze učinit za běhu legislativního procesu. Za této situace shledávám jako juristicky nejméně zpochybnitelné to, co bylo učiněno za situace, kdy předkladatel shledal důvody pro návrh na vyhlášení stavu legislativní nouze. Svědek Petr Nečas z mého zorného úhlu věrohodně vysvětlil, že toto byl důvod, proč bylo postupováno tak, že po zpětvzetí byl předložen znovu tentýž text návrhu zákona spolu s návrhem na vyhlášení stavu legislativní nouze.
V tomto konkrétním souzeném případě pak je nutno na časové údaje hledět nikoliv pouze tak, jako by při druhém předložení téhož začínaly lhůty pro seznámení se a práci s textem běžet od nuly.
Vypne-li dítě před příchodem rodiče počítač poté, kdy na něm hrálo dvě hodiny počítačovou hru, a obratem jej zapne znovu, aby se na měřiči času v okamžiku příchodu rodiče ukázalo 10 minut, hrálo si toto dítě na počítači 10 minut nebo 130 minut?
x x x
Připustili-li bychom, že protiústavnost zákona může spočívat pouze v tom, že zákon neměl být přijímán ve stavu legislativní nouze, naskýtá se otázka, kolikrát denně tak jednáme podle protiústavního nezrušeného zákona.
Šlo by pak o tom uvažovat třeba právě po dobrém obědě při platbě stravenkou...
Jak však naložit s návrhy na zrušení takových zákonů?
Ústavnímu soudu podle mého názoru nepřísluší, aby výrokem či dokonce pouze odůvodněním svého rozhodnutí vydával právní normu, kterou bude stanovovat lhůtu pro podání takového návrhu.
Měla by snad taková lhůta být prekluzivní?
Nebo snad pouze promlčecí?
Mohla by se práv parlamentních menšin dovolávat menšina, která by byla složena z jiných poslanců než těch, kteří by tvrdili porušení svých práv?
Je možné akceptovat argumentaci návrhu poslanců namítajících protiústavnost zákona pro protiústavnost legislativní procedury v Senátu Parlamentu České republiky tehdy, když se nevytvořila senátní menšina, která by návrh podala sama, či naopak?
Odkdy poběží jednotlivým oprávněným navrhovatelům subjektivní lhůta k podání návrhu?
Nemělo by toto namísto devíti soudcům Ústavního soudu být svěřeno k případnému přijetí právní úpravy ústavodárci či alespoň zákonodárci?
x x x
Zbývá uzavřít, že jsem neshledal postup při vyhlášení stavu legislativní nouze a projednávání návrhu zákona protiústavním.
Tradičně se hlásím ke zdrženlivosti, pokud jde o přezkoumávání ekonomických zákonů Ústavním soudem.
Jsem přesvědčen, že na tom, zda byla naplněna podmínka hrozby pro vyhlášení stavu legislativní nouze, by se jednoznačně neshodli ani ekonomičtí experti.
Ius summum saepe summa est iniuria...
2. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů
Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko směřující proti výroku, jakož i proti odůvodnění nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 55/10.
I.
Podstatu problému posuzovaného Ústavním soudem tvoří otázka, zda zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, byl přijat ústavně akceptovatelnou procedurou, a zvláště s přihlédnutím k námitce navrhovatelů, zda nebyly porušeny procedurální předpisy takovým způsobem, který by eliminoval ty z funkcí parlamentní opozice, resp. menšiny, které požívají ústavní ochrany.
Na uvedenou otázku odpovídám, že nikoliv. Zvažuji přitom, že odpovědnou za hospodářskou politiku státu je vláda opírající se o parlamentní většinu, která bude povolána ke složení účtů voličům nejpozději v příštích volbách do Poslanecké sněmovny. Naopak konkrétní okolnosti využití režimu legislativní nouze, jak vyplynuly z dokazování provedeného před Ústavním soudem, a zároveň hospodářský stav země, jak musí být všeobecně znám komukoliv, komu v posledních letech prošly rukama stránky ekonomického zpravodajství z denního tisku, mne přesvědčily o tom, že postup parlamentní většiny nebyl svévolný a že parlamentní menšině nebyly upřeny práva a funkce, které jí přísluší. Vláda, resp. parlamentní většina měla pro svůj postup zcela konkrétní a jasně deklarované důvody a zároveň na ní ležela tíha odpovědnosti (jak věrohodně vyplynulo i např. z výslechu předsedy vlády Petra Nečase a následně i předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslavy Němcové). Naléhavost věci byla dána provázáním projednávané materie (úsporných opatření) s připravovaným zákonem o státním rozpočtu, jehož plnění je nepochybně jednou z vládních (politických) priorit. Je to právě ústavně preferovaný princip majorizace (čl. 6 Ústavy), který má zaručovat, že odpovědnost vládní většiny bude doprovázena i dostatečnými (procesními) prostředky, kterými lze stanoveného cíle dosáhnout. Při opačném výkladu by v podstatě každá vláda byla předem odsouzena k selhávání při plnění svých (politických) cílů.
Použití institutu legislativní nouze odůvodněného hrozícími značnými hospodářskými škodami v nyní posuzované věci zcela koresponduje s mezinárodním kontextem ekonomické krize. Řada relativně vyspělých členských zemí Evropské unie se postupně a pro mnohé překvapivě dostala do takových ekonomických problémů, které již je nutno považovat za mimořádně komplikované a obtížně řešitelné. Ani vývoj českých ekonomických ukazatelů však snad žádnou odbornou autoritou není hodnocen jako utěšený. Dle mého soudu je přímo scestný názor, který naznačuje, že hospodářská situace zemí, které se ocitly v hlubokém propadu, pro nás není významná. Naopak jejich situace a přijatá řešení by pro nás měly být varováním a poučením. Mezinárodní věrohodnost se nutně zakládá na viditelných a sledovatelných schopnostech každého jednotlivého státu mít např. deficit státního rozpočtu pod kontrolou a činit kroky k jeho snižování, a ne naopak.
Žádnou politickou vládu nepochybně netěší dělat radikální a nepopulární úsporná opatření a tím nutně ztrácet i podporu voličů. Vládu, která k těmto krokům nalezne odvahu, nelze a priori považovat za nezodpovědnou, právě naopak. V demokratickém procesu vládnutí a správy země, kdy dochází ke střídání politických stran a jejich uskupení u moci, však považuji za důležité, aby volební většina měla v čase, který má přesně vymezen, dostatek jistoty o ústavnosti nástrojů, které může používat.
Ústavní soud rozhoduje vždy na základě konkrétního návrhu, tedy neurčuje si vlastní agendu. Pokud by navrhovatelé sledovali dosažení svých politických cílů prostřednictvím rozhodovací činnosti Ústavního soudu, lze to považovat za nepřípustný pokus o politizaci justice. Za takové situace musí být Ústavní soud obezřetný, aby přílišným aktivismem (přistoupením na hru rozehranou různými politickými silami) nemohl být nařčen z judicializace politiky, tedy pokušení determinovat svými rozhodnutími čím dál širší spektrum (politických) otázek. Dává-li jedna z právně-filozofických škol důraz na diskursivní soudní procedury při hledání spravedlnosti (práva), odmítám taková kvazisoudní měřítka přenášet do politického rozhodování, jak činí většinový názor pléna.
Rozmělnění a zamlžení rozdílných rolí parlamentní většiny a funkcí opozice může vést ke snížení demokratického standardu, neboť jen dále zhorší orientaci voličů v základních otázkách správy věcí veřejných.
II.
Domnívám se, že legitimitu aktů parlamentu, což je klíčová hodnota chráněná jednacími řády parlamentních komor, nelze posuzovat mechanicky (s absolutními důsledky) ve vztahu k jednotlivým dílčím krokům legislativního procesu. Stejně jako individuální právní akty i zákony lze posuzovat s ohledem na konkrétní kontext věci a materiální naplnění většinou pléna požadovaných diskursivních vztahů mezi vládní většinou a opoziční menšinou.
Volební proces dává politickou i ústavní legitimitu konkrétním politickým silám a programům, které zformovaly většinu v Poslanecké sněmovně a následně i převzaly odpovědnost za správu země. Legitimita zákonodárného sboru (příp. vlády) a jeho kroků nemusí být po celé volební období neměnná. Váže se na řadu faktorů, mezi nimiž nelze nezvažovat i charakter povolební většiny, průběh procesu vyslovení důvěry či nedůvěry vládě, tedy celkově na skutečnost, zda a po jakou dobu kroky parlamentu či vlády odpovídají politické vůli většiny obyvatel vyjádřené ve volbách. Ústavní soud nenazírá na otázku legitimity státní moci formálně, nýbrž zohledňuje při zvážení řady faktorů i "legitimitu faktickou" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/07ze dne 9. 2. 2010 (N 20/56 SbNU 207; 66/2010 Sb.), bod 54].
Lze se domnívat, že např. ke konci volebního období stojí státní moc (zákonodárná, výkonná) v jiné pozici než nově sestavený zákonodárný sbor (či vláda), který realizuje svůj explicitní volební program, přímo prověřený nedávnými volbami. Preference voličů a jejich faktická vůle se v průběhu výkonu mandátu zákonodárného sboru nepochybně mění, neděje se tak ovšem ze dne na den. Pokud vláda a zákonodárný sbor činí určité kroky, které považuje za (politicky, hospodářsky) nezbytné a naléhavé a které byly výslovným předmětem volební soutěže politických sil, a to hned v prvních měsících výkonu svého mandátu, je legitimita těchto kroků natolik silná, že zájem na formální ochraně jednoho z (mnoha) prvků institucionálního zakotvení rolí a funkcí parlamentní opozice, která svým politickým programem nepřesvědčila dostatečný počet voličů, je nemůže převýšit.
Uvedené materiální posouzení legitimity postupu parlamentní většiny zcela postrádám v úvahách většiny pléna, které se soustředilo toliko na přísné posouzení čistoty (rychlosti) legislativního procesu, bez ohledu na (obsahový) charakter napadeného zákona, jehož meritum bylo přímo a výslovně prověřeno ve volbách (předvolební deklarace úspor a změn v sociální oblasti) a provedeno hned v úvodní fázi výkonu mandátu vlády (parlamentní většiny). Podotýkám, že změny představené napadeným zákonem lze považovat za problematiku - po právní stránce - poměrně jednoduchou, spíše než o tvorbu právních pravidel chování se jedná o parametrické, nikoliv zásadní, změny s především hospodářským dopadem. I tato skutečnost jistě ovlivňuje posouzení významu parlamentní diskuse v konkrétní věci.
III.
V projednávané věci se domnívám, že ochrana parlamentní opozice byla naplněna. Český ústavní pořádek a právní řád obsahují řadu ustanovení, která znamenají institucionalizovanou ochranu parlamentní opozice, počínaje samotnou podstatou poměrného volebního systému, přes výsady, imunity a materiální výhody propůjčené všem poslancům bez rozdílu (vládní) afiliace, možnost iniciovat přijetí poslaneckého návrhu zákona, možnost legislativně procedurální opozice (kvalifikované menšiny) blokovat či oddalovat určitá rozhodnutí většiny, kontrolní a interpelační instrumenty, zastoupení v orgánech Poslanecké sněmovny, až po možnost kvalifikované skupiny (opozičních) poslanců předložit Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona a požadovat v každém jednotlivém případě kontrolu ústavnosti legislativního procesu. Posuzovat proto izolovaně zachování pouze jedné z mnoha záruk (konkrétně zda projednání zákona ve stavu legislativní nouze znamenalo ústavně relevantní popření práv parlamentní menšiny) se zdá poměrně nepřiměřeným s ohledem na celkovou úroveň právní ochrany, kterou opoziční poslanci jednotlivě i kolektivně požívají.
V nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) a předtím v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) Ústavní soud upozornil, že případné posuzování porušení zásad legislativního procesu spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky. Na důkladné zvážení všech konkrétních okolností věci v testu proporcionality však dle mého názoru většina pléna rezignovala a především nerespektovala ani zásadní závěry vyslovené v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10k ústavní relevanci institutu legislativní nouze (body 15-17).
Ze zjištění učiněných Ústavním soudem neplyne, že by legislativní proces proběhl podloudně, ve skrytu před kritickým hlasem parlamentní opozice, resp. že by parlamentní menšina ve kterékoliv fázi legislativního procesu - což například potvrdil k mému dotazu i předseda vlády při ústním jednání Ústavního soudu - ztratila kontakt s projednávanou předlohou. Navrhovatelé neprokázali a ani z jiných skutečností nevyplynulo, že by poslanci hlasující o návrhu napadeného zákona mohli mít pochyby o jeho totožnosti s návrhem předloženým v dostatečném předstihu před vyhlášením legislativní nouze.
Jednání Poslanecké sněmovny probíhá takřka v přímém přenosu mnoha médií, a faktická kontrola jednotlivých kroků se tak rozšiřuje i na novináře a širokou veřejnost.
Je nepochybné, že jestliže opozice nemá garantován dostatečný komplex oprávnění, dochází k oslabování demokracie jakožto systému vládnutí. Jestliže naopak opozice má přiznáno široce definované a institucionalizované postavení, které nevyužívá k nabízení účelných racionálních alternativ (tzv. konstruktivní opozice), pak disponuje silným potenciálem oslabovat a ochromovat efektivní správu země.
Vytýkám většinovému názoru pléna, že své úvahy předkládá převážně v abstraktní rovině, jakoby se jednalo toliko o parlament modelový, a nikoliv reálný. Česká ústavní praxe však není ani zdaleka takto ideální. Většinový názor pléna nevzal v úvahu, že institut legislativní nouze, jak je upraven zákonem, nemá výslovná ústavní omezení a je využíván dlouhodobě k rozličným účelům. V tomto režimu byla schválena řada zákonů, které svým významem dle mého názoru převyšují nyní posuzovanou novelizaci.
Byla to právě současná hlavní opoziční strana, která se do legislativního procesu v režimu legislativní nouze ještě v nedávné době aktivně zapojovala. Dne 25. 9. 2009 tak byl kupříkladu schválen zákon č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, (tzv. Janotův balíček), a to i hlasy dnešní hlavní opoziční strany. Posléze dne 2. března 2010 pak téže straně nevadil stav legislativní nouze při sledování politických cílů ve věci zdanění zaměstnaneckých výhod [vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, (sněmovní tisk 1059)]. Má-li být hodnocení "porušení práv parlamentní opozice" úplné, nelze nekonstatovat zjevnou dávku licoměrnosti a účelovosti v dovolávání se nyní "svých práv". Odhlížím přitom od skutečnosti, že hlavní role a význam demokratické opozice spočívá v poskytnutí alternativy k vládní většině při prosazování jejího vážného zájmu převzít vládní odpovědnost. V době po pádu vlády premiéra Mirka Topolánka to byla rovněž nynější hlavní opoziční strana, která hrála hlavní roli v naprostém selhání parlamentní opozice vládní odpovědnost přijmout.
Nejen od parlamentní většiny se vyžaduje určité ústavně konformní chování [nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.)], nýbrž ani role opozice, má-li být legislativní proces funkční (účinný a účelný), nemůže spočívat na prosté negaci, blokaci a mediální kritice předkládaných návrhů.
Problematika úspor ve veřejných výdajích je dominantním tématem veřejné politické diskuse již několik let. Současná parlamentní opozice je tvořena stranami, které jsou v Parlamentu České republiky zastoupeny (a to nejen v opozici, viz vládu premiéra Jana Fischera) kontinuálně po celé období, kdy přetrvávají hospodářské problémy. Současná opozice tak měla dostatek prostoru a času, aby svá řešení a alternativy předkládala průběžně a skutečně tak parlamentní diskurs obohatila. Čím více právních nástrojů má parlamentní opozice k dispozici, tím větší odpovědnost a konstruktivnost od ní lze požadovat.
IV.
Předložený návrh dle mého názoru je problémem primárně politickým, nikoliv ústavněprávním. Považuji jej za projev úpadku politické a právní kultury, v lidské rovině prosté slušnosti, a to napříč politickým spektrem. Domnívám se, že v českém právním řádu existuje komplex právních i zvyklostních záruk, které dostatečně a různými prvky chrání participaci parlamentní opozice na demokratickém legislativním procesu. Z výše uvedených důvodů se domnívám, že přijetím napadeného zákona nedošlo k porušení čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy ani čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
V dalším odkazuji na odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy, se kterým souhlasím.
3. Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky
I.
Jednotlivé výhrady