1. První výhrada se odvíjí již od synkretické a kompilativně vybudované argumentační konstrukce, v jejímž rámci většinové stanovisko tím, že hojně cituje z vlastní judikatury (a to především tam prezentované obecné principy parlamentní normotvorby), ponechává příliš otevřený prostor po hledání, jak který a v jakém smyslu byl aplikován ve věci právě posuzované. Což se komplikuje i tím, že ony obecné principy ani v tamních konkrétech nenalezly (nemusely nalézt) přímý výraz, protože rozhodující úsudky se utvářely na jiném poli. Tak kupříkladu základní nosný "procedurální" názor (bod 62) byl vysloven v nálezusp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), v němž šlo (jen) o to, zda lze "revokovat" usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl přijat návrh zákona, a další výchozí nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) se týkal tzv. "přílepků" a reflektoval v jistém smyslu technickou stránku tvorby právního předpisu (z hlediska existence tzv. těsného vztahu pozměňovacího návrhu), pročež do povýtce politického prostoru dané věci (parlamentní diskurs, role parlamentní opozice, podmínky projednání zákona ve stavu legislativní nouze) přímý a jednoznačný instrumentální průmět nemají. Nehledě na to, že je k mání i judikatura jiná: v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.) jsou závěry "přílepkového" nálezu nejen zřetelně zmírněny (srov. "má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž "zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem", chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace"), nýbrž je relativizován i procedurální aspekt "diskursu vedeného napříč politickým spektrem ... v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit" (bod 67), pakliže - v "politicky" i "procesně" srovnatelné situaci s dnešní - "základní otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona a tím zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v souladu s principy parlamentarismu", Ústavní soud zodpověděl (byť s rezervou a ve vztahu ku konkrétním zvláštnostem) tak, že odtud derogační důvod nedovodil, spatřuje v tom "spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny". Tolerantně se pak Ústavní soud vyjádřil i k jinak sporným tzv. "sběrným novelám" [nálezsp. zn. Pl. ÚS 21/01ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.)], "komplexním pozměňovacím návrhům" [nálezysp. zn. Pl. ÚS 33/09ze dne 29. 9. 2010 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) asp. zn. Pl. ÚS 39/08ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.)] a konečně stejně tak "vlídný" byl i k samotné legislativní nouzi [nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)], nemluvě o procedurálně "likvidačním" nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), s nímž se však většinový názor zde rozhodl explicite rozejít.
2. Pluralita pramenů, nadto ne zcela sourodá, a nezřetelnost uplatnění traktovaných obecných zásad do konkrétních závěrů jsou doprovázeny - logicky - i nejistotou v otázce, jaké hodnoty se rozhodla většina pléna z pozic ústavněprávních chránit; zda parlamentní diskurs (bod 67) nebo práva menšiny (bod 70), parlamentní opozici (body 72 a násl.), skupinu poslanců (bod 104) anebo adresáta právní normy jakožto parlamentního výstupu (bod 65). To zakládá výhradu druhou, neboť v tom je nutné mít jasno, aby teprve pak mohlo být hodnoceno, co vlastně bylo dotčeno (zasaženo), zda relevantně či nikoli, eventuálně je-li zde zvláštní důvod, proč ochranu neposkytnout (což by se mohlo týkat "skupiny poslanců" - navrhovatelů, případně i parlamentní opozice či jiné menšiny, pakliže by se dovolávali pravidel, jež sami porušují). Specifickou podobu takovému hodnocení dodává to, že argument protiústavnosti je spojen výlučně s procedurou, aniž by protiústavnost byla tvrzena materiálně, v jejím výsledku, v podobě konkrétního právního předpisu (byl-li by výsledný zákon přesto "správný", odpadla by úvaha o dotčení jeho "adresátů").
3. Řečené je důležité rovněž proto, že - v obecné rovině - existují procedurální vady a "vady"; jedny mají (mohou mít) průmět do výsledku, jiné nikoli, resp. ani jejich odstranění by nemohlo v rámci posuzovaného procesu přinést výsledek jiný. To ostatně Ústavní soud dříve vnímal, a dokonce ve většině shora zmíněných nálezů efektivní účinek procesním vadám nepřiznal, když - jako v nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05- jejich hodnocení spojil "s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky". Výhrada třetí se pak odvíjí od toho, jak se většina pléna se závěry tohoto nálezu, rekapitulovanými v bodu 101, vypořádala. "Bližší objasnění", avizované v bodu 102, je prezentováno jednak v podobě jejich pouhého popření (srov. první dvě věty bodu 103, resp. že "by se stal obsoletní a nefunkční příkaz ... zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem", a to "není akceptovatelné"), jednak prostřednictvím úvahy, že je přesto (?) nezbytné rozlišovat, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (o což však zde nejde), anebo zda jde "o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici" (o což zde naopak jde, jak se podává z následujícího bodu 104). Není však logicky uchopitelné, proč mezi těmito dvěma situacemi "rozlišovat", když i druhá "subtilnější" zakládá důvod, aby závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05byly eliminovány, když navíc se upíná k hodnotám méně výrazným (oproti parlamentnímu diskursu), jímž je "jen" porušení práva "skupiny poslanců". Jinak řečeno, ve finále jde zase jen o (nezdůvodněné) "popření" judikatury předchozí; přitom nic nebránilo se tohoto nálezu přidržet, a případný zásah Ústavního soudu ve specifických poměrech, kdy je namítána výlučně vada procedury (aniž byla zpochybněně ústavnost v jejím rámci přijatého právního předpisu), vyhradit pro situace vskutku zásadní, jakou je právě ta, již většina pléna v této souvislosti zmiňuje příkladmo "k rozlišení".
4. Je pravda, že procesní doktríny i platné podústavní právo - opět v obecné rovině - zaznamenávají jako zvláštní druh vad ty, jež jsou pojímány jako významné natolik, že již jejich existence sama způsobuje, že v jimi zasaženém procesu vydané rozhodnutí nemůže obstát a musí být odstraněno bez dalšího. K takové vadě i v legislativním procesu může dojít, a zásah Ústavního soudu, jak bylo v předchozím odstavci naznačeno, by tak byl namístě (většinový názor ji předjímá v tam odkazovaném bodu 103 v podobě "... absence souhlasu jedné z komor").
5. Existenci podobné absolutní ("zmatečnostní") vady zřejmě většina pléna měla na mysli i v dané věci, a to ve vztahu k samotnému faktu, že napadený zákon byl přijat v režimu tzv. legislativní nouze, neboť neposuzovala již nic jiného, než zda podmínky pro její vyhlášení a pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání byly splněny, či nikoli. A to - jak se podává kupříkladu z bodu 79 - proto, že sám tento institut je způsobilý svojí povahou představovat "znemožnění důkladné přípravy a seznámení se s projednávanou materií" a "celkově jsou omezeny a zkráceny parlamentní procedury i rozpravy", čímž je založeno riziko relativizace a narušení ústavního požadavku, dle kterého se má stát zákonodárná procedura ovládaná výše uvedenými demokratickými principy "skutečným zdrojem legitimity zákona", neboť "dochází tak totiž k výraznému omezení potřebné parlamentní rozpravy a debaty a Poslanecká sněmovna se v takové situaci může snadno stát pouhým schvalovatelem vládou předložených návrhů zákonů, aniž by tyto byly podrobeny důkladnému zkoumání a rozvažování, příp. aniž by čelily kritice či přednesení alternativních návrhů, a to nejen ze strany opozice.".
6. Těžištěm výhrady čtvrté pak je, že s tímto pojetím povahy a důsledků procedurální vady se ztotožnit nelze, neboť pro takové - a oproti předchozí vlastní judikatuře odlišné - posouzení důvod není; i zde proto mělo následovat hodnocení vycházející z širšího kontextu [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] a zejména z reflexe postavení Ústavního soudu vůči Poslanecké sněmovně a tomu odpovídajícího vážení smyslu a účinků derogačního instrumentária, jímž ve vztahu k ní disponuje. Ani ve vyloženém pojetí většiny nejde totiž o vadu, jež by se svojí kvalitou vymykala posouzení svého významu pro výsledek jí dotčeného procesu.
7. Výhrada pátá tkví v úsudku, že většina pléna nesprávně vyložila samy zákonné podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze, pakliže ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS vnímá tak, že coby samostatnou a dokonce primární podmínku zakotvuje doložení přítomnosti "mimořádných okolností", s tím že teprve pak lze uvažovat o podmínkách dalších, jmenovitě "ohrožení základních práv a svobod", "ohrožení bezpečnosti státu", resp. "hrozby značných hospodářských škod". Je tomu totiž zjevně naopak; fundamentálními podmínkami jsou právě tato "ohrožení", a to za předpokladu, že dosahují intenzity, již lze považovat za mimořádnou. Úvahy většiny o tom, že "obstrukce" opozičních poslanců není nic "mimořádného" (bod 92), že mimořádnost je vyloučena již tím, je-li dotčený zákon předjímán dříve schváleným zákonem o státním rozpočtu, neboť "je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů", apod. (body 93 a 94), že o "mimořádnost" nejde proto, že záměry vlády v dotčeném návrhu byly známy "dlouhodobě dopředu" (bod 97), a stejně tak že není významné, že by zákon nenabyl účinnosti "nejpozději ke konci roku 2010" (body 93 a 98), jsou tedy mimosměrné, a skutečných podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS se netýkají.
8. Důsledkem toho je výhrada šestá, pakliže jednu z těchto skutečných podmínek, jejíž existencí argumentovala vláda, totiž hrozících hospodářských škod, většina pléna očividně bagatelizovala (bod 95); ačkoli při ústním jednání jednotliví soudci k této otázce soustředili pozornost značnou, v odůvodnění nálezu o této okolnosti není prakticky řeč. A to navzdory tomu, že v nálezusp. zn. Pl. ÚS 12/10se Ústavní soud podmínkou hrozící škody zabýval, a dokonce se pokusil i tuto "škodu" vymezit nad rámec "škod v právním smyslu", totiž s přesahem do roviny "širších politických konsekvencí". Proti názoru většiny se sluší nadto dodat, že "hrozící škoda" se stane regulérní podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze zjevně i v případě, že vláda předloží Poslanecké sněmovně návrh zákona "opožděně", a to ať se tak stane z důvodů vnějších či těch, jež spočívají na její straně; potřeba návrh projednat v tomto režimu bude objektivní, pakliže bude škoda vskutku hrozit.
9. Také argument většiny vycházející z existence ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění ústavního zákona č. 300/2000 Sb., (bod 80) "v plné síle" neobstojí (výhrada sedmá). Je přirozeně k dispozici i takový výklad, že - prostě - je-li zde stav "ohrožení státu" nebo stav "válečný", projednají se návrhy vlády "ve zkráceném jednání", a že to je vše, co odtud plyne. Neznamená to, že jsou vyloučeny i jiné situace "přiměřeně" (což nemusí znamenat "srovnatelně") mimořádné, jako jsou kupříkladu již ty, které jako podmínky vyhlášení stavu legislativní nouze zakotvuje ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS, totiž situace, kdy jsou ohroženy základní práva a svobody nebo kdy hrozí závažné škody, jako kupříkladu v situacích přírodních katastrof. Zcela mimoběžně a nejasně působí v tomto kontextu většinou vyslovená podmínka (pro jiné situace než upravené zmíněným ústavním zákonem), jež má spočívat v "širokém konsenzu v Parlamentu", a také s tímto "konsenzem" většina nakládá nepřehledně až arbitrárně; zatímco zde je zaznamenán (bod 80) jako předpoklad "využití institutu legislativní nouze", v bodech 83 a 86 je jeho význam potlačen, resp. ohlášen jako nepodstatný. Byla-li by však ve hře jakožto podstatná práva "skupiny poslanců", jež většina na různých místech nálezu deklaruje, pak by ovšem jejich "konsenzus" nepodstatný být nemohl, stejně jako při jejich dlouhodobém mlčení (bod 104).
II.
Souhrnné výhrady
10. Těžiště nálezu lze (byť přibližně, neboť konfúzně jsou jakožto zasažené ohlašovány i hodnoty jiné) zřejmě spatřovat především v tom, že konkrétním vyhlášením stavu legislativní nouze došlo k zásahu do základních principů parlamentarismu, k omezení požadavku regulérního parlamentního diskursu, práva se na půdě sněmovny vyjádřit, a to jak s důsledky vnitřními (vyvolání diskuse), tak přesahy vnějšími, k voličům, ve prospěch veřejné demokratické kontroly. Většina pléna dospěla k závěru, že tento proces přijetí napadeného zákona nese z hlediska legality i ústavnosti znaky nekorektnosti; Ústavní soud však nestál jen před úkolem konfrontovat akademicky konstruované zásady parlamentních postupů se stavem, který reálně nastal, nýbrž před úkolem posoudit, zda jsou splněny podmínky, za kterých jím zjištěné odchylky jsou svým významem způsobilé založit stav, kdy jeho zásah je nevyhnutelný. Stojí za to zdůraznit, že jde vskutku o podmínky "nevyhnutelnosti", neboť zatímco ohledně hodnocení produktů parlamentních postupů (z hledisek ústavnosti) pochyb v jeho poslání není, co do vnitřního parlamentního života a na jeho půdě probíhajících procesů jde o situaci významně odlišnou potud, že tyto procesy jsou povýtce politické a vystihují určitou, zpravidla vyhrocenou, podobu politické soutěže. Z pochopitelných důvodů se v tomto prostoru klade - též pro zachování balance mezi dotčenými "mocemi" - pro Ústavní soud požadavek zdrženlivosti a "minimalizace zásahů" (jež ostatně sám mnohdy traktuje) s naléhavostí zcela mimořádnou; jinak řečeno, pro aktivní vstup Ústavního soudu do tohoto "procesového" prostoru musí být splněny specifické podmínky.
11. Takové podmínky v dané věci však splněny nebyly; z popisu parlamentní procedury (body 22 až 33) nelze dovodit, že základní principy parlamentarismu (viz výše) byly porušeny extrémně, resp. ve své podstatě; "jistý" (v určité úrovni a obsahu) parlamentní "diskurs" fakticky proběhl, zákonná předloha byla všem poslancům známa, a to s reálně dostatečným časovým předstihem. To mělo Ústavnímu soudu stačit, neboť jinak - dle skutkového shrnutí obsaženého v bodech 23 až 27 - šlo než o politický zápas, vedený vládou a z obou stran parlamentního (stranického) spektra právě těmi prostředky, jež té či oné straně jednotlivě přisoudila jejich politická síla a jež odpovídaly konkrétnímu stadiu tohoto střetu. Že v něm není místo pro Ústavní soud coby rozhodčího (ve sněmovně), je mimo pochybnost.
12. Představitel skupiny poslanců - navrhovatelů v dané věci (poslanec B. Sobotka) - na dotaz, zda by v případě, že by byl vybaven právě těmi přísnými kritérii vyhlášení stavu legislativní nouze, jež prosazuje nyní, i v situaci někdejší, kdy jako zpravodaj uváděl zákon č. 120/2010 Sb., novelizující zákon o dani z přidané hodnoty (nižší zdanění zaměstnaneckých benefitů - tzv. kauza "stravenky"), odpověděl - překvapivě - kladně. Což nelze vyložit jinak, než že ačkoliv v dané věci tento postup na úrovni specificky kvalifikované (před Ústavním soudem) zpochybňuje, stane se v praktických poměrech akceptovatelným kdykoli, kdy to bude příznivé sledovanému politickému zájmu.
13. Ústavní soud si měl svůj zásah do parlamentních procedur vyhradit pro situace nejen vskutku mimořádné, jak již bylo vícekrát řečeno, nýbrž i věcně uchopitelné a přesvědčivě nezpochybnitelné. Zásady, z nichž v dané věci k zásahu do sledovaného "mlhavého terénu" přistoupil, jsou jistě hodné obdivu, leč reálnému politickému parlamentnímu životu (reálnému "diskursu") očividně vzdálené. Lze se obávat, že Ústavní soud narazí na této půdě na nepochopení, jeho rozhodnutí trvalý efekt nepřinese, a hodnocen coby neúčinný mentor spíše ztratí kredit.
III.
Závěr
Návrh měl být proto zamítnut.
4. Odlišné stanovisko soudkyně Dagmar Lastovecké
Ústavní soud se již ve své předchozí v nálezu citované judikatuře [zejména nálezsp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)] vyjádřil k zákonodárné proceduře a důsledkům plynoucím z jejího ústavního deficitu. Ve vztahu k této problematice však rovněž v některých jí se týkajících nálezech akcentoval jistou míru zdrženlivosti [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.)], a to i při přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 12/10ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] či nevměšování se do situací, které jsou pouze politicky nekorektní [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 24/07ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
Dle mého názoru těmto závěrům, nadto i nepřesně interpretovaným (zejménasp. zn. Pl. ÚS 12/10), naprosto neodpovídá rozsah provedeného přezkumu v projednávané věci, tj. přezkumu zákonodárné procedury ve specifických podmínkách legislativní nouze.
Neztotožňuji se s východisky přezkumu ani se závěry učiněnými z tzv. skutkových zjištění.
Ústavní soud by měl v případě vyhlášené legislativní nouze v prvním kroku pouze posuzovat, zda ze strany vlády a posléze předsedy Poslanecké sněmovny nedošlo ke zjevnému zneužití tohoto institutu.
Vláda může požádat o vyhlášení legislativní nouze pouze za podmínek stanovených v § 99 odst. 1 JŘPS a svou žádost musí řádně odůvodnit. Důvody tedy musí být objektivně seznatelné, odpovídat citovanému ustanovení, a pokud nedochází k svévolnému vybočení z těchto požadavků, nepřísluší Ústavnímu soudu meritorní přezkum důvodů založený na subjektivních názorech jednotlivých soudců. To platí tím spíše, jedná-li se o mimořádné okolnosti spočívající v hrozbě závažné hospodářské škody, tedy o otázku ekonomickou, na niž mohou mít rozdílné názory i renomovaní ekonomové. Odhlédnout nelze ani od toho, že důvodem pro vyhlášení legislativní nouze je pouze hrozba, přičemž hrozící důsledek by nemusel nastat. Důvody hrozící závažné hospodářské škody uvedené vládou, respektive jejím předsedou, z hlediska možných důsledků nereálného rozpočtu nepodloženého příslušnými legislativními změnami (spočívajících ve zhoršeném ratingu, prodražení dluhové služby a prohloubení státního deficitu) nepředstavují důvody, jež by bylo možno považovat za zjevně svévolné.
Samostatné posuzování mimořádných okolností jako podmínky pro vyhlášení legislativní nouze považuji za nesprávné z hlediska výkladu ustanovení § 99 odst. 1 JŘPS, neboť situace, kdy státu hrozí závažná hospodářská škoda, je samozřejmě mimořádnou okolností, kterou není již nutno nalézat. Nesdílím tak výklad citovaného ustanovení, dle něhož se v případě mimořádných okolností a hrozící závažné hospodářské škody jedná o dvě podmínky, které musí být naplněny kumulativně.
Neshledávám tedy svévolné zneužití institutu legislativní nouze ze strany vlády ani předsedkyně Poslanecké sněmovny, která na základě řádně odůvodněné žádosti stav legislativní nouze vyhlásila.
Považuji proto za odpovídající kompetenci Ústavního soudu v druhém kroku posoudit, zda v tomto specifickém legislativním procesu nedošlo k porušení procedury projednávaní zákona způsobem majícím důsledky ústavněprávní (objektivní nemožnost prostudovat návrh předmětného zákona či naprostá absence k tomuto návrhu vedené parlamentní diskuse vztahující se výlučně k nevládním poslancům). Proto je zapotřebí posuzovat vždy konkrétní okolnosti legislativního procesu, tedy zabývat se otázkou, zda nedošlo k porušení základních principů demokratického státu.
Nutno ovšem konstatovat, že za stavu legislativní nouze a při zkráceném jednání o zákonech jsou vždy omezena práva jednotlivých poslanců, a to jak vládní koalice, tak poslanců opozičních. K omezení těchto práv dochází v zájmu naplnění legitimního cíle, tedy urychleného přijetí zákona, jímž mají být odvráceny ohrožení základních práv a svobod občanů nebo bezpečnosti státu anebo hrozící závažné hospodářské škody. Ani v tomto typu legislativní procedury nelze však rezignovat na práva poslanců či parlamentní opozice ve smyslu shora naznačeného excesu, jenž by znamenal porušení ustanovení čl. 22 Listiny.
V dané věci se bezpochyby nejednalo o materii poslancům neznámou, neboť příslušné návrhy zákonů měli k dispozici odpovídající dobu, byla k nim započata obecná rozprava, byly projednány ve výboru Poslanecké sněmovny a v podrobné rozpravě k nim bylo možno předkládat pozměňovací návrhy. Z žádných podkladů, ostatně ani z vlastního návrhu, Ústavní soud nezjistil, že by některý z poslanců či některá z politických stran byla ve svých právech omezena jinak než způsobem odpovídajícím podmínkám tohoto typu legislativní procedury, kteroužto při splnění podmínek pro vyhlášení stavu legislativní nouze za protiústavní považovat nelze.
Institut legislativní nouze je od roku 1993 vládou i Poslaneckou sněmovnou využíván poměrně často, a to i v případech, které nemusí plně odpovídat původnímu záměru zákonodárce. Každý právní institut je však naplňován až jeho aplikací, a lze si pouze obtížně představit, že by to měl být Ústavní soud, který bude arbitrem v jednotlivých případech, kdy s výjimkou ohrožení základních práv a svobod občanů nemá pravomoc (a ani dostatečnou odbornost) na posuzování vládou (a Poslaneckou sněmovnou ve smyslu ustanovení § 99 odst. 4 JŘPS) identifikované "hrozby". Z tohoto důvodu lze také těžko srovnávat obdobné instituty zkrácené legislativní procedury v jiných zemích, neboť jejich obsah, zakotvení v ústavním systému či tradiční využívání mohou být naprosto odlišné.
Ze shora uvedených důvodů jsem přesvědčena, že při přijímání zákona č. 347/2010 Sb. ve stavu legislativní nouze nedošlo k porušení principů demokratického státu ani k porušení práv opozičních poslanců či opozičních politických stran, které by znamenalo porušení ustanovení čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny; proto měl být návrh zamítnut.
5. Odlišné stanovisko soudce Jiřího Muchy
Ve smyslu § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podávám odlišné stanovisko k výroku a odůvodnění nálezusp. zn. Pl. ÚS 55/10. V tomto řízení navrhovatelé napadli: a) zneužití institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a d) odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům, což dle jejich názoru porušuje základní práva, ústavní principy a hodnoty, jmenovitě čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 26 a 36 Ústavy a čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny, a zdůraznili, že je to o to závažnější, že se jednalo o přijímání zákona, který sám významně zasahuje do sféry zejména práv sociálních. Většina Ústavního soudu vyhověla námitkám uvedeným sub a) až c) a konstatovala porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy a čl. 22 Listiny. Dospěla k závěru, že v dané věci se jednalo pouze o ohrožení včasného přijetí zákona č. 347/2010 Sb. tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což nebyl důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze. S těmito závěry a postupem většiny Ústavního soudu se nemohu ztotožnit. Vedou mne k tomu následující důvody:
1. Ústavní soud nedostatečně odpověděl na otázku, zda tyto nedostatky působí neústavnost vcelku nebo samostatně; dále nedostatečně zdůvodnil spojitost námitek, když podstatný argument navrhovatele, tj. snahu vlády, aby hlasoval Senát ve starém složení, nakonec jako neústavní neuznal. Tím ovšem byla argumentace navrhovatele výrazně oslabena.
2. Stejně tak při volbě referenčního hlediska pro posouzení návrhu (body 61 až 76 odůvodnění) se odůvodnění drží argumentace navrhovatele, která ovšem spočívala jen v reprodukci obecných pouček o postavení opozice v parlamentním systému, popř. v reprodukci závěrů z nálezusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), který se však týkal zcela jiné problematiky (vztah návrhu a možných pozměňovacích návrhů). To se týká rovněž dovolávání se nálezůsp. zn. Pl. ÚS 5/02ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) nebosp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) (k tomu viz níže). Navíc ze závěrů o odpovědné a konstruktivní opozici většinové stanovisko v dané věci nic nevyvozuje (bod 76). Přitom bych ze zprostředkované reprodukce závěrů (H. P. Schneidera, G. Kretschmera, J. Pietzckera nebo H. Schultze-Fielitze) očekával, že Ústavní soud zaujme stanovisko k tomu, jak dosud často Poslanecká sněmovna ve své praxi institut legislativní nouze využívala a zda je nyní možné nasadit zcela nová měřítka (viz bod 80), která JŘPS, natož ústavní pořádek neznají. Popravdě je nezná nikdo, takže JŘPS to ponechává na vládě jako iniciátorovi a Poslanecké sněmovně jako kontrolorovi. Ani Ústavní soud v tomto řízení nedospěl k závěrům, které by umožnily předvídat zainteresovaným subjektům v komorách Parlamentu, stejně jako vládě, jak bude rozhodováno příště. Jediné, v čem mohou mít pochybnou jistotu, je, že Ústavní soud může anulovat výsledek stavu legislativní nouze. Kdy a proč se tak stane, však Ústavní soud jednoznačně nevymezil, takže to bude záviset na subtilních měřítcích, která se mohou případ od případu lišit. To ovšem vrhá stín i na toto rozhodnutí, ve kterém byly takové závěry učiněny, zejména když místo notoriet o opozici měl Ústavní soud hledat a poskytnout referenční měřítka pro hodnocení takovéhoto druhu procesních rozhodnutí komor Parlamentu propojených s hodnocením stavů ve společnosti a státě.
3. Nemohu souhlasit ani se závěrem, že v dané věci bylo zasaženo do podstatných náležitostí demokratického právního státu, kam většinové stanovisko řadí též racionální právní diskurs. Pak je ovšem čl. 9 odst. 2 Ústavy při známém způsobu jednání Poslanecké sněmovny neustále v ohrožení! Navíc Ústavní soud sahá i k morálním apelům na dodržování politické kultury (bod 76), aniž by to podle mého názoru mohlo být referenčním hlediskem, přičemž ztotožňuje pravidla soudního rozhodování s rozhodováním parlamentním, ačkoli to je založeno na jiných pravidlech právě proto, že je rozhodováním politickým, předurčeným výsledky voleb. Pevnosti většinového stanoviska nenasvědčuje v této souvislosti (bod 69) konstrukce ideje "spravedlivého rozhodnutí" jako měřítka hodnocení ústavnosti parlamentní procedury. Jednak nevím, co to je, jednak se snažím vycházet z čl. 6 Ústavy, který dosud stále hovoří o politických rozhodnutích vycházejících z vůle většiny.
4. Nepochybuji o tom, že do podstatných náležitostí demokratického právního státu spadá ochrana menšiny; ovšem v pojetí většinového stanoviska tento klíčový princip demokratického rozhodování dostává jakousi novou podobu. Vzniká tak obava, že by se z parlamentního jednání stalo soudní řízení (viz výše), ve kterém se pokračuje v "politickém" rozhodování soudními prostředky (politics by lawsuit), řízení, kde se stává z vládní většiny obžalovaný a z opozice, která v hlasování neuspěla, zase žalobce. Cesta k tzv. třetí komoře Parlamentu byla takovým postupem většiny Ústavního soudu otevřena více než kdykoli předtím.
5. Nepovažuji při hodnocení ústavnosti procedury přijetí zákona č. 347/2010 Sb. pominutí obecné rozpravy ve 2. čtení za problém natolik závažný, že by mohl být kvalifikován jako porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy. Považuje-li to většina za porušení podstatných náležitostí a důvod pro vyhovění, pak musím konstatovat, že nemůže jít o zásah do jádra postavení opozice, neboť tam řadím právo vystoupit v rozpravě, podat návrh a nechat o něm hlasovat. Jinak by musel být § 99 JŘPS zrušen jako neústavní, neboť právě zde se nachází sedes materie. Podstata práv opozice (ne všechna) byla šetřena cestou podrobné rozpravy a právem na vystoupení představitele poslaneckého klubu. Tím je právo být slyšen nepochybně zajištěno. Navíc Ústavní soud pominul přihlédnout k možnosti, kterou dává zástupci poslaneckého klubu § 59 odst. 1 JŘPS.
6. Stejně tak se nemohu ztotožnit s tím, že odůvodnění pracuje s pojmem opozice (našemu právnímu řádu neznámým), jako bychom se pohybovali v podmínkách parlamentarismu westminsterského typu (což většinovému stanovisku ovšem nebrání, aby byla vyslovena obava nad tím, že vládní většina může vyhlášení stavu legislativní nouze prosadit - bod 86). Většinové stanovisko takový pojem konstruuje zřejmě k překvapení voličů obou nevládních stran házených "do jednoho pytle".
7. Pro vztahy většiny a opozice pak nelze mechanicky aplikovat pravidla pro hodnocení zásahu do základních práv a svobod, neboť i opozice je součástí organizace veřejné moci, nikoli tedy sborem fyzických osob nebo nějakou novou právnickou osobou. Má-li přitom mít menšina k dispozici prostředky, jak zdržovat schválení zákona, kterému jinak nemůže zabránit, může mít (a použít) i většina prostředky, aby se tomu bránila. Stále se zde jedná o přímý střet dvou skupin názorů v rámci jedné větve státní moci, nikoli o přímý zásah státní moci do základních práv a svobod osob soukromého práva. Tento střet je předurčen výsledkem voleb, pokud se jím nezasahuje do podstatných náležitostí demokratického státu (ochrana menšiny).
8. V této souvislosti většinové stanovisko dostatečně nerozlišuje mezi právy menšiny a oprávněními vyplývajícími z právního statusu jednotlivých poslanců, popř. nevládních poslaneckých klubů. K některým závěrům většinové stanovisko dospívá (stejně jako v případě zamlčení možnosti podle § 59 odst. 1 JŘPS) cestou neudržitelného výkladu klíčových ustanovení JŘPS. Tak v bodě 80 konstruuje překvapivý závěr, že využití institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu ve formě aklamace. Tu ovšem jako způsob rozhodování JŘPS vůbec nezná a dovolávání se jí v souvislosti s ideou "spravedlivého rozhodnutí" a "přesvědčování oponentů o pravdě a spravedlnosti" je překvapivé. Totéž platí pro argumentaci většinou (opět bod 80), která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona. Pak mi ovšem není jasné, proč nebyl zpochybněn § 99 odst. 4 JŘPS, který je v režimu čl. 39 odst. 2 Ústavy, nikoli čl. 39 odst. 3 nebo dokonce čl. 39 odst. 4 Ústavy. V bodě 91 k podpoře svého stanoviska zaměňuje odůvodnění pojmy kvalifikované menšiny a kvalifikované většiny! Aby se v této souvislosti většinové stanovisko vyhnulo řešení základní otázky mimořádných okolností z hlediska hospodářské situace, zadlužení státu a plnění závazků z členství v Evropské unii v oblasti hospodářské politiky podle Smlouvy o fungování Evropské unie [logika nálezu Lisabon I - nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/08ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.) - se z úvah Ústavního soudu v tomto rozhodnutí zcela vytratila!], nahradilo ji hodnocením toho, zda obstrukce opozice je mimořádnou okolností (bod 91). Podstatu problému tak zaměnilo za jevovou stránku a problém řešení zadlužení státu za parlamentní hašteření vládní většiny s opozicí.
9. Mám-li shrnout své stanovisko, mohu konstatovat:
- většinové rozhodnutí nesplnilo svůj úkol. Nestanovilo vodítko pro další postup v obdobných případech, navíc přišlo se svéráznou konstrukcí jakési "promlčecí doby" (není mi známo, že by měl platit § 12 prvorepublikového zákona č. 162/1920 Sb., o ústavním soudě) pro napadení zákonů z tohoto důvodu. To nesvědčí o tom, že se jedná o porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu, pokud lze s uplynutím času takové porušení přejít;
- v řízení se neprokázalo, že by hospodářská situace byla v hranicích přijatelnosti. To je konečně notorieta ve státě s vysokým zadlužením. Podstatné mělo být, že zákon č. 347/2010 Sb., který byl předmětem jednání a o jehož obsahu odůvodnění v podstatě mlčí, byl iniciován v přímé souvislosti s řešením této situace. Není podstatné, zda ji zákon dokáže vyřešit, ale zda s řešením souvisel a zda mohl k němu přispět (platí potencialita a odpovědnost vlády). Posouzení takovéto souvislosti přísluší Ústavnímu soudu spíše než spekulace, zda má jít o jednotky nebo desítky miliard. Nejednalo se proto o svévoli, neboť vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně za vedení hospodářské politiky státu, a to ve vazbě na výsledek voleb. Tento základní ústavní aspekt jako referenční hledisko hodnocení postupu vlády většinové rozhodnutí zcela přehlíží;
- vláda jako ústavně odpovědný subjekt státní moci je vybavena podle § 99 JŘPS možností, jak v podobné situaci postupovat. Použitý procedurální prostředek nezpochybnil ani návrh na zrušení zákona, který byl jeho pomocí přijat. To je pochopitelné, protože při změně vlády jej bude samozřejmě připravena použít i dnešní opozice, tak jak jej ostatně využívala v minulosti. Protože Ústavní soud nenašel postup, kterým by napříště jasně stanovil, kdy lze stav nouze použít a kdy ne, zpochybňuje tím plnění ústavních povinností exekutivy, která za vedení hospodářské politiky státu odpovídá;
- úvahy, že něco se dalo stihnout (kdyby se chtělo) do konce roku nebo do února, by měly být mimo předmět posuzování Ústavního soudu, neboť ten za hospodaření státu neodpovídá a prostředky, jak to hodnotit, v tomto rozhodnutí nenašel (viz bod 82). Proto podle mého názoru je třeba v pochybnostech dát přednost vládě, aby šla svou zvolenou cestou ("they should have its way" - slovy odůvodnění - bod 75) v situaci, kdy opozici nebylo odňato její právo na zaujetí stanoviska, podání návrhu a hlasování (měla přece "its say"). Obojí bylo v daném případě možné a slučitelné, což je nepochybně v tomto případě závěrem relevantním i v kontextu hodnotových úvah;
- obecná rozprava a možnost obstrukce nepatří do jádra práva na ochranu menšiny a již vůbec ne mezi podstatné náležitosti demokratického právního státu. Při řešení těchto problémů je proto nutno rozlišovat důsledně ústavní rovinu a v ní podstatné náležitosti podle čl. 9 odst. 2 Ústavy a věci reglementového práva, které jen dotvářejí parlamentní procedury; neměly se proto stát oporou pro vyhovující výrok;
- ne všechny argumenty navrhovatele dosahovaly úrovně ústavní. Proto měly být vyřazeny ty, které zůstaly pod tímto prahem, a měly být zhodnoceny jednotlivě, a pokud obstály, tak i ve vzájemné souvislosti argumenty ústavně relevantní;
- návrh, který nenapadá sedes materie (§ 99 JŘPS a § 118 JŘS), vybízí ke zvážení, zda není zjevně neopodstatněný; o samotném obsahu zákona č. 347/2010 Sb. nepadlo v návrhu ani slovo, kromě toho, že jde o zásah do sociálních práv, byť přípustný. S ohledem na výrok nálezu tak docházím k závěru, že jeho význam spočívá jen v udělení lekce vládní většině a v prevenci možných návrhů, které by se domáhaly přezkumu vlastního obsahu takto napadeného "neústavního" zákona;
- na závěr zdůrazňuji, že se nemohu ztotožnit se způsobem, jakým byla reflektována judikatura Ústavního soudu v tomto výjimečném případě. Především jde vedle uvedených případů o změnu právního názoru z nálezusp. zn. Pl. ÚS 56/05ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), kterou právě s ohledem na chybějící úzkou souvislost musím hodnotit jako nepřípustný "přílepek" k nálezu, jenž řeší otázku jinou. Ve věci tzv. squeeze-out byl napaden nejdříve obsah zákona, který byl pociťován jako palčivý problém v případě velkého množství akcionářů a obchodních společností. Teprve poté byl návrh doplněn o procedurální námitku. V daném případě obsah zákona vůbec napaden není, takže základ pro srovnání obou situací zde postrádám.
10. Proto tvrdím, že v odůvodnění nebylo většinou dostatečně prokázáno porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy, a již vůbec ne čl. 22 Listiny. Záhadou pro mne zůstává, proč z porušení právě těchto ustanovení plyne nutnost alibisticky odložit vykonatelnost nálezu až do konce rozpočtového roku, když odůvodnění dosud dopady na státní rozpočet a jeho situaci popíralo.
6. Odlišné stanovisko soudkyně Michaely Židlické
S obecnými výklady v odůvodnění citovaného nálezu nelze než souhlasit. S jejich aplikací v tomto konkrétním případě souhlasit nelze. Své disentní stanovisko opírám o tyto důvody: