Nález
pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická ze dne 21. února 2012sp. zn. Pl. ÚS 29/11ve věci návrhu II. senátu Ústavního soudu na zrušení § 237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 147/2012 Sb.).
Výrok
Ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne 31. 12. 2012.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavní stížností vedenou podsp. zn. II. ÚS 2371/11se stěžovatelka VY.PO. 2010, s. r. o., domáhala mj. zrušení rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 12. 2009 sp. zn. 29 Cdo 101/2007, neboť má za to, že v důsledku tohoto rozhodnutí porušily obecné soudy její základní právo garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo jednat v souladu se zásadou smluvní volnosti dle čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a dle čl. 2 odst. 3 Listiny.
2. Usnesením ze dne 13. 9. 2011sp. zn. II. ÚS 2371/11přerušil druhý senát řízení o zmíněné ústavní stížnosti a navrhl plénu dle § 64 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zrušit § 237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "o. s. ř.") pro jeho rozpor s ústavním pořádkem.
3. K naznačenému postupu vedlo II. senát Ústavního soudu zjištění, že v napadeném rozhodnutí Nejvyššího soudu zcela absentovalo odůvodnění přípustnosti dovolání ve smyslu výkladu úvah, které Nejvyšší soud vedly k závěru o zásadním významu jím řešených otázek, a to za situace, kdy bylo zjevné, že výklad sporného ustanovení "podmínek", který učinily obecné soudy, byl otázkou jedinečnou, která prima facie nemá a z povahy věci ani nemůže mít žádný přesah, který by zejména ovlivňoval následnou judikaturu ve smyslu jejího sjednocování. Jinými slovy, z předmětného rozhodnutí Nejvyššího soudu nebylo patrno, která z alternativ uvedená v § 237 odst. 3 o. s. ř. odůvodnila v dané věci úsudek o tom, že přezkoumávané rozhodnutí odvolacího soudu mělo po právní stránce zásadní význam.
4. II. senát Ústavního soudu nepovažoval za ústavně konformní, ponechává-li napadené ustanovení o. s. ř. Nejvyššímu soudu prostor pro nepředvídatelnou úvahu o tom, zda otázku, kterou mu dovolatel předestřel ve svém podání, posoudí jako otázku zásadního právního významu. Demonstrativní výčet charakteristik rozhodnutí odvolacího soudu (§ 237 odst. 3 o. s. ř.), které z nich činí rozhodnutí, jež mají mít zásadní právní význam, je judikaturou Nejvyššího soudu tu nepředvídatelně rozšiřován, jinde nepředvídatelně zužován.
5. Vágnost napadeného ustanovení, která umožňuje Nejvyššímu soudu nepředvídatelné rozhodování o přípustnosti dovolání, odporuje dle názoru II. senátu Ústavního soudu nárokům, které na zákon klade normativní princip právního státu (čl. 1 Ústavy), a nesplňuje ani požadavky na kvalitu zákona omezujícího základní práva (čl. 4 odst. 2 Listiny), neboť napadené ustanovení je třeba považovat za formální zákon, který limituje základní právo na přístup k soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Má-li ovšem jít o řádný zákon v materiálním smyslu, musí být pro účastníka řízení (po odborné poradě s advokátem, jehož přítomnost je v dovolacím řízení obligatorní) seznatelné, že zákonné pravidlo dopadá i na jeho případ. Naopak, za zákon v materiálním smyslu nelze považovat takovou úpravu, která pro svou vágnost a neurčitost neumožňuje účastníkovi řízení přizpůsobit své chování (rozhodnout o podání či nepodání dovolání) zákonu, neboť jeho obsah není seznatelný.
II.
Vyjádření účastníků řízení a dalších osob
6. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
7. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, ústy své předsedkyně Miroslavy Němcové, ve svém vyjádření rekapitulovala proces, v němž byl přijímán návrh zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, který obsahoval i napadené ustanovení. Poukázala na to, že důvodová zpráva výslovně uváděla, že návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Zdůraznila, že Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že i napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem, a jeho posouzení ponechala na rozhodnutí Ústavního soudu. Zároveň předsedkyně Poslanecké sněmovny sdělila, že dle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
8. Senát Parlamentu České republiky, ústy svého předsedy Milana Štěcha, ve svém vyjádření uvedl, že napadené ustanovení bylo do o. s. ř. vřazeno jeho tzv. velkou novelou, kterou obsahoval bod 315 zákona č. 30/2000 Sb. S účinností od 1. 1. 2001 působí v právním řádu v nezměněné podobě dodnes. Dále zrekapituloval proces přijímání návrhu zákona v Senátu a učinil závěr, že Senát "postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem". Poté, co ocitoval slova tehdejšího předsedy ústavně-právního výboru Senátu J. Vyvadila, který tzv. velkou novelu o. s. ř. označil za "nejzásadnější změnu od původu existence o. s. ř.", a slova tehdejšího ministra spravedlnosti O. Motejla, který předkládanou novelu o. s. ř. označil za "systémovou změnu civilního procesu", resp. za první legislativní krok k projektu reformy soudnictví, jakož i vyjádření senátora Z. Klausnera, dle kterého "novela byla velmi pečlivě připravována, 10 let diskutována", uzavřel, že v případě materiálu, který představuje revizi civilního procesu, Senát jej neposuzuje do všech detailů, nýbrž svou pozornost soustředí jen na otázky koncepční/systémové, popř. problematické či kontroverzní. V plenární rozpravě nebyl zaznamenán výraznější nesouhlas s obsahovou stránkou posuzovaného návrhu zákona. Ve vztahu k institutu dovolání, dle vyjádření, v rozpravě z úst tehdejšího místopředsedy Senátu J. Musiala zaznělo: "V této souvislosti musím ocenit zavedení institutu dovolání, který je velkým přínosem novely a je podle mého názoru zpracován na úrovni.". Dále vyjádření předsedy Senátu upozorňuje na souvislost napadeného ustanovení s § 237 odst. 3 a § 239 odst. 1 a nepřímo též s § 238a odst. 2 a § 239 odst. 3 poslední větou o. s. ř. Na závěr předseda Senátu uvedl: "Toto vyjádření zasílám s vědomím, že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu Ústavy a zákona o Ústavním soudu posoudil ústavnost § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.".
9. Dne 14. 11. 2011 bylo Ústavnímu soudu doručeno nevyžádané vyjádření Nejvyššího soudu, jednajícího JUDr. Zdeňkem Krčmářem, předsedou senátu 29 Cdo, který požádal o jeho připojení do spisusp. zn. Pl. ÚS 29/11a jeho předání všem soudcům Ústavního soudu. V tomto vyjádření Nejvyšší soud obsáhle argumentuje k ústavní stížnosti vedené podsp. zn. II. ÚS 2371/11, resp. k její nepřípustnosti, vyjadřuje své výhrady k procesnímu postupu II. senátu Ústavního soudu a jeho složení. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší soud, resp. jeho senát 29 Cdo, není podle § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkem řízení dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ve spojení s § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, a vzhledem k tomu, že předseda senátu 29 Cdo nevznesl ve vztahu k řízenísp. zn. Pl. ÚS 29/11relevantní argumentaci, není dle názoru Ústavního soudu třeba jeho podání v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí rekapitulovat a blíže se s touto argumentací bude zabývat v rámci řízenísp. zn. II. ÚS 2371/11, jehož je Nejvyšší soud, zastoupený předsedou senátu 29 Cdo (viz § 28 odst. 4 ve spojení s § 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu), účastníkem a které je v současné době přerušeno (viz bod 2) - pozn. red.: řízení bylo posléze ukončeno nálezem Ústavního soudusp. zn. II. ÚS 2371/11ze dne 18. 9. 2012. Toto podání bylo soudcům Ústavního soudu k dispozici v elektronické verzi a je součástí spisu.
10. Ústavní soud vyzval Kancelář vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva (dále též jen "ESLP") k indikaci rozhodnutí ESLP, v nichž je pozitivně hodnocena nebo alespoň připuštěna konstrukce opravného prostředku v soustavě obecných soudů typu a certiorari. Kancelář vládního zmocněnce, po rozboru několika rozhodnutí ESLP týkajících se dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (např. Šroub proti České republice ze dne 10. 5. 2005, stížnost č. 5424/03, Holub proti České republice ze dne 14. 12. 2010, stížnost č. 24880/05, a další), uvedla, že obecně platí, že pokud se stát rozhodne umožnit účastníkům řízení obrátit se na nejvyšší soudní instanci, požívá při stanovení podmínek přijatelnosti takového opravného prostředku a řízení o něm určitého prostoru pro vlastní uvážení. ESLP v duchu této zásady ustáleně judikuje, že jestliže vnitrostátní právo umožňuje odmítnout opravný prostředek z toho důvodu, že nevzbuzuje žádnou významnou právní otázku a že nemá dostatečnou naději na úspěch, může stačit, pokud se daný soud omezí na odkaz na ustanovení zákona, které mu takový postup umožňuje, aniž uvede podrobnější argumenty. ESLP proto zamítl jako zjevně neopodstatněnou námitku porušení práva na spravedlivý proces, k němuž mělo dojít tím, že český Nejvyšší soud odmítl dovolání stěžovatele bez odůvodnění, jak mu to v dané době umožňoval § 243c odst. 2 o. s. ř., který mezitím Ústavní soud zrušil jako protiústavní. ESLP samozřejmě právní názor Ústavního soudu nijak nezpochybňoval, vědom si toho, že ve smyslu čl. 53 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva") mohou vnitrostátní orgány poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (Vokoun proti České republice, částečné rozhodnutí ze dne 20. 3. 2007, stížnost č. 20728/05, Simon proti Německu, částečné rozhodnutí ze dne 6. 7. 1999, stížnost č. 33681/96, Nersesyan proti Arménii ze dne 19. 1. 2010, stížnost č. 15371/07). Dle Kanceláře vládního zmocněnce z uvedeného přehledu judikatury ESLP jednoznačně vyplývá, že konstrukce opravného prostředku k nejvyšší soudní instanci typu a certiorari není v zásadě v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Takový závěr učinil ESLP jak ve vztahu k předmětnému § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tak ve vztahu k předchozímu § 239 odst. 2 o. s. ř. Na druhou stranu by ovšem k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy teoreticky mohlo dojít v případech (v judikatuře ESLP k čl. 6 obecně i v jiných souvislostech zcela výjimečných), kdy by se postup příslušného soudu vzhledem ke konkrétním okolnostem jevil jako svévolný (srov. výše rozhodnutí Holub a Šroub). ESLP sám by ale tuto svévoli zřejmě nedovodil z pouhé absence podrobnějšího odůvodnění (srov. výše rozhodnutí Vokoun). Konečně, jak vyplývá z jejího ustanovení čl. 53, Úmluva vnitrostátním orgánům nebrání zaručit vyšší standard ochrany, ať již prostřednictvím domácího právního řádu, nebo přístupem k jiným mezinárodním úmluvám.
11. Ústavní soud přípisem ze dne 1. 12. 2011 požádal Ministerstvo spravedlnosti o sdělení, zda disponuje statistickými údaji, popř. analýzou efektivnosti dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. V odpovědi ze dne 12. 12. 2011 sdělilo ministerstvo, že předmětné údaje nemá k dispozici, nicméně zaslalo Ústavnímu soudu "stručnou právní analýzu k institutu zásadního právního významu dovolání," která dospívá k závěru, že "vzhledem k tomu, že vnitrostátní právní dokumenty ústavní síly nezakotvují zásadu instančnosti v subjektivním slova smyslu, nelze omezení přístupu k soudu třetí instance v řízení o dovolání považovat za rozporné s ústavním pořádkem České republiky a základní právo na přístup k soudu není tímto způsobem limitováno. Zásadu instančnosti nezakládá ani systém Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Z dokumentů Rady Evropy vyplývá, že je naopak žádoucí zavádět mechanismy, které přístup k soudu nejvyšší instance omezí tak, aby se tyto mohly zabývat pouze významnějšími záležitostmi. K tomu nepochybně přispívá i současné znění § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a lze jej považovat za zcela běžný institut v procesních úpravách demokratických právních států (nejen) středoevropského právního prostoru.".
12. Ústavní soud dne 28. 11. 2011 získal "Analýzu toku dovolání (Cdo a Odo) Nejvyšším soudem - změna podmínek přípustnosti dovolání dle o. s. ř." vypracovanou v roce 2010 Janem Petrovem pro Ministerstvo spravedlnosti, která pracuje s náhodně vybraným vzorkem 200 dovolání. Ústavní soud se dne 30. 11. 2011 dotázal předsedkyně Nejvyššího soudu, zda předmětná analýza byla vypracována Nejvyšším soudem. V odpovědi ze dne 6. 12. 2011 sdělila předsedkyně Nejvyššího soudu, že předmětná analýza není oficiálním dokumentem vypracovaným Nejvyšším soudem. Z tohoto důvodu vypracovalo analytické oddělení Ústavního soudu vlastní analýzu vycházející z 500 rozhodnutí Nejvyššího soudu vydaných v období od 1. 9. 2009 do 31. 8. 2010 a vybraných dle předem stanoveného algoritmu. Z celkového počtu 500 zkoumaných rozhodnutí jich bylo 278 rozhodnutími o tzv. nenárokovém dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (55,6 % všech zkoumaných rozhodnutí), z toho bylo v 54 případech (19,42 % rozhodnutí o nenárokovém dovolání, 10,8 % všech zkoumaných rozhodnutí) shledáno dovolání přípustným (32 vyhovujících a 22 zamítavých rozhodnutí) a v 224 případech shledáno dovolání nepřípustným (80,58 % rozhodnutí o nenárokovém dovolání, 44,8 % všech zkoumaných rozhodnutí).
13. Dne 10. 1. 2012 požádal Ústavní soud předsedkyni Nejvyššího soudu a předsedu České advokátní komory o poskytnutí vyjádření k otázce předvídatelnosti právní úpravy obsažené v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., resp. o vyjádření k předvídatelnosti přípustnosti dovolání.
14. Dne 25. 1. 2012 obdržel Ústavní soud krátké vyjádření České advokátní komory, z něhož vyplývá, že tato považuje § 237 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 237 odst. 3 o. s. ř. za "dostatečnou záruku pro předvídatelnost toho, zda dovolání bude posouzeno jako přípustné z důvodu, že napadené rozhodnutí má ve věci zásadní význam.". Dále předseda České advokátní komory uvedl, že konstrukci přípustnosti dovolání nelze chápat jako prostor pro volné právní uvážení Nejvyššího soudu, a i kdyby bylo možné připustit jistou míru nepředvídatelnosti "rozhodnutí Nejvyššího soudu, bude to vyváženo výhodou spočívající v možnosti Nejvyššího soudu rychleji reagovat na vývoj společnosti a vytvářet odpovídající judikaturu.".
15. Dne 30. 1. 2012 obdržel Ústavní soud obsáhlé vyjádření předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Ivy Brožové, přičemž Ústavní soud na tomto místě obsáhleji rekapituluje pouze odpovědi, na něž byl Nejvyšší soud jako amicus curiae tázán, když Nejvyšší soud se dále obsáhle vyjádřil i k dalším otázkám, zejm. k procesnímu postupu II. senátu Ústavního soudu a k podmínkám řízení, a to i přesto, že není účastníkem řízení. Nejvyšší soud na úvod svého vyjádření uvedl, že podle jeho přesvědčení úprava přípustnosti dovolání obsažená v § 237 odst. 1 o. s. ř. je předvídatelná (Nejvyššímu soudu není známa žádná relevantní argumentace, která by v literatuře nebo v judikatuře obecných soudů a Ústavního soudu tento závěr zpochybňovala), neboť a) transparentně odlišuje přípustnost dovolání podle uvedeného ustanovení od přípustnosti dovolání založené na rozdílnosti (nesouhlasnosti) rozsudku odvolacího soudu s rozsudkem soudu prvního stupně, ať již jde o rozdílnost (diformitu) zjevnou [§ 237 odst. 1 písm. a) o. s. ř.] nebo skrytou [§ 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř.], tím, že musí jít o rozhodnutí, "jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně," aniž by šlo o dovolání přípustné dle § 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř.; b) neponechává přípustnost dovolání na libovůli dovolacího soudu, nýbrž podmiňuje připuštění dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu kritériem, aby takové rozhodnutí mělo "po právní stránce zásadní význam"; c) transparentně podmiňuje připuštění dovolání tím, aby napadené rozhodnutí (odvolacího soudu) mělo po právní stránce zásadní význam "ve věci samé". Předvídatelnost úpravy přípustnosti dovolání obsažené v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. se tudíž projevuje tím, že k tomu, aby bylo možné založit přípustnost dovolání "závěrem dovolacího soudu", požaduje, aby šlo o a) potvrzující rozhodnutí; b) rozhodnutí ve věci samé; c) rozhodnutí po právní stránce zásadního významu. Nejvyššímu soudu není známo, že by se takto pojatý výklad rozhodnutí, které má "po právní stránce zásadní význam," protivil ústavnímu pořádku České republiky, a rozhodně popřel, že by se jeho rozhodovací praxe při výkladu zkoumaného ustanovení, byť i jen navenek, jevila nepředvídatelně.
16. Dle Nejvyššího soudu dosavadní rozhodovací praxe samotného Ústavního soudu naopak dokládá, že ani na ústavní úrovni nevzbuzoval přezkum rozhodnutí Nejvyššího soudu vycházející z úpravy přípustnosti dovolání v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. žádných obtíží. Ústavní soud v minulosti opakovaně judikoval, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace, z nichž jedna je v souladu s ústavními zákony České republiky, kdežto jiné jsou s nimi v rozporu, je úkolem státního orgánu interpretovat dotyčné ustanovení ústavně konformním způsobem. Nejvyšší soud citací rozhodnutí Ústavního soudu dokládá, že tam, kde Ústavní soud naopak vyjadřoval pochybnosti o nepřípustně úzce pojatém výkladu přípustnosti dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., zejm. v otázce "judikatorního přesahu", vyšla právní teorie i judikatura Nejvyššího soudu vstříc požadavkům Ústavního soudu a převzala výklad, jenž pokládal za ústavně konformní sám Ústavní soud [nálezy ze dne 2. 12. 2008sp. zn. II. ÚS 323/07(N 210/51 SbNU 627), ze dne 10. 5. 2005sp. zn. IV. ÚS 128/05(N 100/37 SbNU 355), ze dne 20. 9. 2006sp. zn. I. ÚS 202/06(N 168/42 SbNU 433), ze dne 15. 3. 2010sp. zn. IV. ÚS 2117/09(N 51/56 SbNU 553) a další, včetně desítek usnesení, z nichž některá byla přijata po dni vydání usnesení o přerušení řízení a část z nich i poté, co II. senát Ústavního soudu předložil věc plénu Ústavního soudu]. V této souvislosti odkázal Nejvyšší soud na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2011 sp. zn. 29 NSČR 66/2011, které je navrženo k publikaci ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek (a za tím účelem má být projednáno v občanskoprávním a obchodním kolegiu Nejvyššího soudu dne 8. 2. 2012) s právní větou v tomto znění: "Má-li právní otázka řešená v rozhodnutí odvolacího soudu význam pro rozhodnutí konkrétní věci (v jednotlivém případě), nelze odmítat přípustnost dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. pouze na základě argumentu, že postrádá zásadní význam z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec (pro jejich judikaturu), zejména proto, že její řešení je dáno neopakovatelnými a nezaměnitelnými skutkovými okolnostmi případu. I když rozhodování o dovolání je právním prostředkem zajišťujícím jednotnost rozhodování soudů, plní tento účel prostřednictvím rozhodování v konkrétních věcech (v jednotlivých případech), aniž by mohlo být jakkoliv významné, jaký má (může mít) taková konkrétní věc judikatorní přesah".
17. Nejvyšší soud dále předložil podrobnou statistiku dovolání (srov. bod 12), z níž vyplývá, že 72,5 % rozhodnutí spadajících pod přípustnost dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je odmítavých, 7,5 % zamítavých a 20 % je kasačních. Důvodem pro odmítnutí dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je v 20,9 % nemožnost dovození otázky zásadního právního významu, 36,7 % soulad napadeného rozhodnutí s judikaturou, 25,9 % řešení pouze skutkových otázek, 11,5 % namítání pouze vad bez zásadního právního významu, 1,4 % absence judikatorního přesahu a 3,6 % jiný důvod. V kontextu těchto čísel nelze dle Nejvyššího soudu hovořit o nepředvídatelnosti rozhodování Nejvyššího soudu o přípustnosti dovolání při aplikaci § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., neboť předvídatelně odmítaných dovolání je 83,5 % (20,9 % + 36,7 % + 25,9 %), tato čísla pak dle Nejvyššího soudu rovněž dokládají, že (pod přímým vlivem judikatury Ústavního soudu) byla v zásadě odstraněna judikatura podmiňující přípustnost dovolání tím, že napadené rozhodnutí musí mít tzv. judikatorní přesah. Nejvyšší soud uzavřel, že dle § 14 odst. 1 písm. a) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, Nejvyšší soud jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů v občanském soudním řízení a v trestním řízení zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o mimořádných opravných prostředcích v případech stanovených zákony o řízení před soudy. Ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. má při naplňování této role svou nezastupitelnou funkci.
18. Nad rámec tázaného, jak je shora uvedeno, konstatoval Nejvyšší soud, že II. senát Ústavního soudu shledává v usnesení o přerušení řízení neústavní úpravu obsaženou v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. s tím, že nepovažuje za ústavně konformní, "je-li zcela ponecháno na nepředvídatelné úvaze Nejvyššího soudu, zda otázku, kterou předestřel dovolatel ve svém podání, posoudí jako otázku zásadního právního významu.". Takto formulovaná výhrada se však ve skutečnosti neváže k ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., jež otázku, co se rozumí po právní stránce zásadním významem napadeného rozhodnutí ve věci samé, nevymezuje, nýbrž k § 237 odst. 3 o. s. ř., jenž zásadní právní význam napadeného rozhodnutí odvolacího soudu pojmenovává a poskytuje též spolehlivý návod pro posouzení, v čem takový význam naopak spatřovat nelze. Na základě argumentace obsažené v usnesení senátu Ústavního soudu by tedy bylo možné (pokud vůbec) poměřovat pouze ústavnost úpravy obsažené v § 237 odst. 3 o. s. ř. Přitom je zjevné, že ohlášenému záměru tříčlenného senátu Ústavního soudu by beze zbytku vyhovělo vypuštění slova "zejména" z § 237 odst. 3 o. s. ř. [kdyby ovšem návrh na zrušení právního předpisu nepřiléhavě nesměřoval proti § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.]. Dále pak Nejvyšší soud namítl, že ústavní stížnost v řízení ve věci vedené u Ústavního soudu podsp. zn. II. ÚS 2371/11směřovala jednak proti usnesení ze dne 31. 5. 2011 č. j. 29 Cdo 1113/2011-279, jímž Nejvyšší soud odmítl přípustné dovolání stěžovatele pro zjevnou bezdůvodnost, jednak proti zrušujícímu rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 12. 2009. V tomto rozsahu je ovšem ona ústavní stížnost zjevně nepřípustná, jelikož nesměřuje proti konečnému rozhodnutí obecného soudu, a nenaplňuje tak požadavek formulovaný v § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
III.
Upuštění od ústního jednání
19. Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Ústavní soud si proto v souladu s tímto ustanovením vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Účastníci souhlas poskytli, a od ústního jednání tak mohlo být v posuzované věci upuštěno.
IV.
Ústavní konformita legislativního procesu
20. Při řízení o kontrole norem dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu musí Ústavní soud nejprve zkoumat, zda byl předmětný zákon přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem [k algoritmu přezkumu v řízení o kontrole norem viz bod 61 nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
21. Napadené ustanovení bylo do o. s. ř. vloženo jeho novelou provedenou zákonem č. 30/2000 Sb. Návrh tohoto zákona byl do Poslanecké sněmovny předložen vládou 16. 6. 1999 a byl opatřen číslem sněmovního tisku 257. První čtení o něm proběhlo na 15. schůzi dne 30. 6. 1999. Tisk byl projednán v ústavně právním výboru Poslanecké sněmovny, který k němu přijal usnesení č. 70. Druhé čtení proběhlo na 19. schůzi Poslanecké sněmovny dne 3. 12. 1999. Pozměňovací návrhy se staly obsahem tisku 257/3. Na téže schůzi dne 9. 12. 1999 byl návrh zákona schválen, když ze 187 přítomných poslanců se pro návrh vyslovilo 164 poslanců a jeden hlas byl proti.
22. Do Senátu byl návrh zákona doručen dne 16. 12. 1999 a byl evidován ve druhém funkčním období jako tisk číslo 146. Poté, co byl projednán v ústavně-právním výboru Senátu, který byl i výborem garančním (usnesení č. 131 ze dne 5. 1. 2000), ve výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost (usnesení č. 105 ze dne 5. 1. 2000) a ve výboru pro evropskou integraci (usnesení č. 117 ze dne 5. 1. 2000) a byl všemi výbory doporučen ke schválení, byl návrh zákona schválen dne 12. 1. 2000, a to na 15. schůzi 2. funkčního období ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Z přítomných 72 senátorů se pro návrh vyslovilo 68 senátorů a žádný nehlasoval proti návrhu.
23. Prezident republiky zákon dne 8. 2. 2000 podepsal a nato byl tento vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 23. 2. 2000 jako zákon č. 30/2000 Sb.
24. Za shora popsané situace lze uzavřít, že zákon, který rovněž obsahoval napadené ustanovení, byl přijat v ústavně konformním legislativním procesu.
V.
Dikce napadeného ustanovení
25. Ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zní:
"Dovolání je přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam.".
VI.
Posouzení aktivní legitimace navrhovatele
26. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení návrhu II. senátu Ústavního soudu na zrušení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., je povinen zkoumat, zda jsou vůbec dány podmínky jeho projednání stanovené zákonem o Ústavním soudu. Jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezusp. zn. Pl. ÚS 18/06ze dne 11. 7. 2006 (N 130/42 SbNU 13; 397/2006 Sb.), předpokladem zahájení řízení o konkrétní kontrole norem je řádně podaná a přípustná ústavní stížnost. V průběhu řízení vyvstala otázka, a to nejen v rámci námitek Nejvyššího soudu (bod 18), zda ústavní stížnost stěžovatelky je v rozsahu napadeného kasačního rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 12. 2009 sp. zn. 29 Cdo 101/2007 přípustná, a tudíž, zda byla vůbec dle shora uvedeného dána aktivní legitimace II. senátu Ústavního soudu k přerušení řízení a podání návrhu na zrušení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., jenž byl aplikován právě v kasačním rozhodnutí Nejvyššího soudu.
27. Ústavní soud je dle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (a posléze rozhodnutím v něm vydaným) nebyla dotčena ústavně zaručená práva účastníků, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé [viz např. nálezsp. zn. III. ÚS 1976/09ze dne 13. 12. 2011 (N 208/63 SbNU 419), usnesenísp. zn. III. ÚS 3415/11ze dne 12. 1. 2012, usnesenísp. zn. IV. ÚS 2945/11ze dne 16. 1. 2012 (ve SbNU nepublikována, dostupná na http://nalus.usoud.cz)].
28. Ústavní stížnost pak dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy tvoří procesní prostředek k ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod, který je vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv, ve vztahu subsidiarity. Atribut subsidiarity ústavní stížnosti má jak dimenzi formální, tak dimenzi materiální. Na jedné straně se subsidiarita ústavní stížnosti odráží v požadavku vyčerpání všech prostředků před jednotlivými orgány veřejné moci, jež právní řád jednotlivci poskytuje, což nachází výraz v institutu nepřípustnosti ústavní stížnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Na druhé straně má princip subsidiarity i dimenzi materiální, z níž plyne, že důvodem subsidiarity jsou samotné kompetence Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), tedy orgánu, který poskytuje ochranu základním právům jednotlivce teprve tehdy, pokud základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci.
29. Z uvedeného vyplývá, že zásadně je třeba, aby rozhodnutí napadené ústavní stížností bylo i pravomocným rozhodnutím o věci. Z tohoto důvodu Ústavní soud zásadně nepřipouští ústavní stížnost proti kasačnímu rozhodnutí Nejvyššího soudu (srov. Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem. Praha: Aspi, 2007. str. 383). Z toho však neplyne, že se nemohou vyskytnout případy, kdy bude třeba vedle opakovaného rozhodnutí soudu, jehož původní rozhodnutí bylo kasačním zásahem zrušeno, a dalšího rozhodnutí Nejvyššího soudu (usnesení o odmítnutí dovolání), napadnout právě i samotné kasační rozhodnutí Nejvyššího soudu. Jako příklad lze uvést situaci, kdy Nejvyšší soud přehlédne, že dovolání bylo podáno opožděně, posoudí je věcně a rozhodne kasačním způsobem. Je zřejmé, že v takovém případě je soud, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, vázán právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí, a naopak nemá kompetenci sám vyvodit důsledky z toho, že dovolání nemělo vůbec být projednáno. Obdobným modelovým případem je i kasační rozhodnutí Nejvyššího soudu, v němž byla přípustnost dovolání posouzena svévolně (neodůvodněně, popř. byla přípustnost dovozena v rozporu s prejudikaturou apod.). Pokud by tak Ústavní soud setrval na kategorickém závěru o nepřípustnosti ústavní stížnosti proti kasačním rozhodnutím nejvyšších soudních instancí, ocitla by se část soudního řízení zcela mimo rámec jakékoliv kontroly, neboť by de facto byla těmto soudům dána téměř neomezená kasační pravomoc, kdy případné vybočení z mezí spravedlivého procesu by soud nižší instance nebyl oprávněn korigovat a ústavněprávní ochrana práv účastníka řízení by byla rovněž, skrze nepřípustnost ústavní stížnosti, vyloučena.
30. Z uvedeného plyne, že kasační rozhodnutí se mohou výjimečně stát předmětem přezkumu, samozřejmě za předpokladu, že byly vyčerpány prostředky, které měl stěžovatel k dispozici v návaznosti na ně, a v jejichž rámci mu nebyla poskytnuta, resp. ani nemohla být poskytnuta ochrana jeho práva na spravedlivý proces. V takových případech je Ústavní soud ve smyslu své judikatury uvedené v bodě 27 povinen poskytnout stěžovateli ochranu práva na spravedlivý proces a posuzovat řízení jako celek. Lze shrnout, že je-li v daném případě ústavní stížnost přípustná a splňuje-li i další náležitosti, je zároveň dána i aktivní legitimace II. senátu Ústavního soudu k podání návrhu v rámci konkrétní kontroly norem, resp. návrhu na zrušení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., jenž byl aplikován právě v kasačním rozhodnutí Nejvyššího soudu. Ostatně, ve shora uvedeném komentáři (str. 377) je vyjádřen postulát, že "[d]okud se nezmění (nezjednoduší) konstrukce přípustnosti dovolání, nelze přijmout ani jednoduché pravidlo pro posuzování přípustnosti ústavních stížností. Ústavní soud se de lege lata hodnocení přípustnosti dovolání vyhnout nemůže, protože však je ve hře otázka přístupu k Ústavnímu soudu (a riziko denegationis iustitiae v tak závažné otázce, jakou je ochrana ústavně zaručených základních práv a svobod), měl by postupovat nanejvýš zdrženlivě a v pochybnostech hodnotit přípustnost ústavní stížnosti ve prospěch stěžovatele, neboť je povinností zákonodárce vymezit procesní pravidla jasným a předvídatelným způsobem tak, aby se účastníci mohli domoci účinné ochrany svých práv, a je také povinností soudů při uplatňování procesních pravidel zamezit nadměrnému formalismu, který by byl v rozporu se spravedlivostí řízení a který by zasáhl právo na přístup k soudu ve své podstatě.".
VII.
Referenční hlediska pro posouzení návrhu
31. V nálezusp. zn. I. ÚS 2166/10ze dne 22. 2. 2011 (N 21/60 SbNU 215) se uvádí: "Podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Skutečnost, že Česká republika patří do rodiny demokratických materiálně pojímaných právních států, má významné implikace v oblasti interpretace a aplikace práva. Princip právního státu je vázán na formální charakteristiky, které právní pravidla v daném právním systému musí vykazovat, aby je jednotlivci mohli vzít v potaz při určování svého budoucího jednání (srov. O´Hood, Philips, Paul Jackson. Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London 1987, s. 33n.). Podle názoru Ústavního soudu mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 77/06ze dne 15. 2. 2007 (30/44 SbNU 349, bod 36)]. Bez jasnosti a určitosti pravidel nejsou naplněny základní charakteristiky práva, a tak nejsou ani uspokojeny požadavky formálního právního státu. Každá právní úprava proto musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné. Na právní normy je nutno klást také požadavky obsahové, neboť v materiálním právním státě založeném na myšlence spravedlnosti představují základní práva korektiv jak obsahu právních norem, tak i jejich interpretace a aplikace. Proto je úkolem soudce v podmínkách materiálního právního státu nalézt řešení, které by zajišťovalo maximální realizaci základních práv účastníků sporu, a není-li to možné, rozhodnout v souladu s obecnou ideou spravedlnosti, resp. dle obecného přirozenoprávního principu [viz nálezsp. zn. II. ÚS 2048/09ze dne 2. 11. 2009 (N 232/55 SbNU 181)].".
32. Požadavek zákonného základu pro možné omezení základního práva, plynoucí z čl. 4 odst. 2 Listiny, je vyvozován z demokratického principu, jakož i z principu materiálního právního státu. Jeho důvodem je znemožnit exekutivě realizaci vlastních představ o tom, jak a jak mnoho lze omezit základní práva. Tím, že toto oprávnění bylo uděleno demokraticky legitimovanému parlamentu, má být zajištěno, že k omezení základních práv dojde až po demokratickém parlamentním diskursu, a navíc získává omezení základního práva i následnou demokratickou zpětnou vazbu.
33. Ostatně i Úmluva předvídá pro omezení základních práv zákon, stejně jako Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Je ovšem třeba dodat, že ESLP (z dobrých důvodů pramenících ze zájmu na udržení vnitřní koheze systému Úmluvy, jehož účastníky jsou nejen státy z okruhu civil law, nýbrž i státy z okruhu common law, kde zákon ve formálním smyslu není a nikdy nebyl výhradním pramenem práva, což je dnes ovšem možno tvrdit i o zemích, které původně zcela jednoznačně náležely do okruhu civil law s omezeným chápáním pramenů práva) nechápe zákon jen ve formálním smyslu, nýbrž akceptuje i zákon v tzv. materiálním smyslu. Z pohledu ESLP jsou za zákon považována taková abstraktní obecná pravidla, která mají vnější účinky, tj. orientují se na předem neurčitý počet osob za účelem úpravy určitého množství skutkových podstat, přičemž nezáleží na tom, zda konkrétní pravidlo bylo vytvořeno orgánem, který je dle vnitrostátní úpravy příslušný k tvorbě zákonů v procesu předvídaném ústavním pořádkem. ESLP v daném ohledu reflektuje konkrétní právní řád a jeho prameny práva.