Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Elišky Wagnerové ze dne 28. února 2006sp. zn. Pl. ÚS 20/05ve věci návrhu Městského soudu v Praze na zrušení ustanovení § 685 až 716 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 252/2006 Sb.).
I. Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Návrh na zrušení § 696 odst. 1 občanského zákoníku se zamítá.
III. Návrh na zrušení § 685 - 695, § 696 odst. 2, § 697 - 716 občanského zákoníku se odmítá.
Odůvodnění
A.
Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) domáhal, aby Ústavní soud vydal nález, kterým zruší zvláštní ustanovení o nájmu bytu oddílu čtvrtého hlavy sedmé části osmé zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších novel (§ 685 až 716 občanského zákoníku). Uvedl, že v právní věci žalobce Ing. arch. T. Z., bytem, Mnichov, Německo, zastoupeného Mgr. S. N., advokátem, proti žalované R. P., bytem Praha 5, rozhodl Obvodní soud pro Prahu 5 rozsudkem ze dne 23. 4. 2004 č. j. 6 C 392/2003-27 tak, že zamítl žalobu s návrhem na zaplacení částky 3 668 Kč s příslušenstvím. V této věci žalobce jako pronajímatel domu, v němž je žalovaná nájemkyní bytu, požadoval nájemné ve výši obvyklé podle § 671 odst. 1 občanského zákoníku (dále též „obč. zákoník“ nebo „OZ“), protože podle jeho tvrzení nebyla výše nájemného nikdy dohodnuta a do 19. 3. 2003 byla pouze úředně stanovena právním předpisem, který však byl zrušen nálezy Ústavního soudu. Podle soukromého znaleckého posudku výše obvyklého nájemného činí 4 839 Kč, žalovaná však za měsíc červenec roku 2003 žalobci zaplatila toliko částku 1 171 Kč, proto se žalobce domáhá doplacení rozdílu. Po provedeném dokazování soud prvního stupně dovodil, že návrh není důvodný, přičemž vycházel ze zjištění, že žalovaná užívá byt na základě dohody o užívání bytu uzavřené dne 2. 5. 1990. Částka 1 171 Kč, zaplacená na nájemném v červenci 2003, odpovídá nájemnému naposledy stanovenému vyhláškou č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, ve znění pozdějších předpisů. Uvedená zjištění soud prvního stupně zhodnotil dle § 696 odst. 1 OZ a vyslovil, že s ohledem na skutečnost, že v současné době neexistuje žádný právní předpis, který by ve smyslu tohoto ustanovení stanovil možnost zvýšení nájemného za užívání bytu, když obecná ustanovení obč. zákoníku týkající se nájmu aplikovat nelze, není požadavek žalobce na placení obvyklého nájemného důvodný, a je třeba vycházet z naposledy určené výše nájemného dle vyhlášky č. 176/1993 Sb. Žalobce proti rozsudku podal odvolání, v němž namítal, že rozhodnutí je v rozporu se závěry Ústavního soudu uvedenými v jeho rozhodnutích č. 231/2000 Sb., č. 528/2002 Sb. a č. 84/2003 Sb., neboť soud prvního stupně poskytl ochranu protiústavnímu stavu, a že měl soud prvního stupně věc předložit Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ustanovení zákona, které rozpor s Ústavou zakládá, tedy ustanovení § 696 OZ. Dle žalobce je napadené rozhodnutí v rozporu nejen s ústavněprávními předpisy, ale také v rozporu se samotným zákonem; vyhláška č. 176/1993 Sb. totiž nebyla prováděcím právním předpisem k obč. zákoníku, ale předpisem vydaným na základě zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Ustanovení § 696 odst. 1 OZ nikdy nebylo naplněno, což také konstatoval Ústavní soud ve svém nálezu. Proto podle žalobce nelze § 696 OZ aplikovat, neexistuje-li právní norma jej provádějící, a soud měl postupovat podle § 671 odst. 1 OZ a výši nájemného stanovit jako nájemné obvyklé.
Odvolací soud, po opakování některých důkazů, dospěl k závěru, že je namístě postupovat podle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu. Z provedeného dokazování totiž vyplývá, že v daném sporu nejde o stanovení nájemného jako podmínky uzavření nové nájemní smlouvy k bytu, kdy by bylo možno při neexistenci prováděcí speciální právní úpravy předpokládané ustanovením § 696 odst. 1 vycházet z obvyklého nájemného dle § 671 odst. 1 OZ. Nájemní smlouva byla totiž mezi právním předchůdcem žalobce a žalovanou řádně uzavřena, a to včetně nájemného určeného dříve platnou vyhláškou o nájemném, která upravovala též regulaci nájemného. Žalobce, jako právní nástupce předchozího vlastníka, vstoupil do všech práv a povinností pronajímatele, která vyplývají z uzavřené nájemní smlouvy. Na tomto závěru nic nemění skutečnost, že vyhláška č. 176/1993 Sb., jakož i další regulační předpisy byly Ústavním soudem zrušeny. V daném sporu je třeba posoudit nárok žalobce jako nárok na jednostranné zvýšení dříve řádně stanoveného nájemného, a jelikož se jedná o právní posouzení věci, soud v tomto směru není vázán návrhem žalobce, který uvedenou aplikaci práva odmítá. Z tohoto důvodu soud prvního stupně správně rozhodoval dle § 696 odst. 1 OZ, dospěl však k chybnému právnímu závěru, pokud dovodil, že žalobu je třeba pro nedostatek právní úpravy k ustanovení § 696 OZ zamítnout.
Navrhovatel dále poukazuje, že podle § 493 OZ nelze závazkový vztah měnit bez souhlasu jeho stran, pokud obč. zákoník nestanoví jinak. Podle § 696 odst. 1 OZ způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis. Z těchto ustanovení vyplývá, že obč. zákoník zařazuje nájemní vztahy k bytu mezi výjimečné závazkové vztahy, u kterých může docházet ke změně závazků i na základě jednostranného právního úkonu věřitele (pronajímatele). Uvedená výjimečnost v právech pronajímatele je na druhé straně vyvážena tím, že nájemce požívá zvýšené ochrany vyplývající ze zvláštní úpravy práv a povinností z nájmu bytu (např. omezení výpovědi jen ze zákonem stanovených důvodů, pouze s přivolením soudu a v zákonných případech též za náhradu). Podle názoru navrhovatele nelze přitom ustanovení § 696 odst. 1 OZ vykládat tak, že při neexistenci zvláštního právního předpisu je třeba žalobu o zaplacení zvýšeného nájemného zamítnout, protože takovým postupem by soud poskytl ochranu protiústavnímu stavu, který byl konstatován ve všech výše citovaných nálezech Ústavního soudu. Tím by byl porušen základní ústavní princip zakotvený v čl. 90 Ústavy, podle něhož jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Podle něj je nutno navíc vycházet ze zásady, že v občanskoprávních vztazích nelze zásadně odmítnout ochranu subjektivním právům s poukazem na neexistující právní normy, soud je povinen svým rozhodnutím poskytnout spravedlivou ochranu právům pronajímatele, který se domáhá zvýšení regulovaného nájemného.
Navrhovatel, v pozici odvolacího soudu, se zabýval tím, zda lze daný spor řešit za pomoci analogie zákona (§ 853 OZ), popřípadě analogie práva, a vycházel i z názoru pléna Ústavního soudu vyjádřeného v rozhodnutí č. 21/1996 [sic – pozn. red.: správněsp. zn. Pl. ÚS 21/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 7, nález č. 13; vyhlášen pod č. 63/1997 Sb.]. Přitom navrhovatel dovodil, že při neexistenci přímého prováděcího zákonného předpisu k ustanovení § 696 odst. 1 OZ nelze v daném případě analogicky použít ani obecná ustanovení obč. zákoníku o nájemní smlouvě (§ 663 – 684) ani obecná ustanovení o závazkovém právu (část osmá hlava první OZ) a ani ustanovení dalších občanskoprávních předpisů, neboť žádný z nich neupravuje podmínky, za kterých by bylo možno bez předchozí dohody jednostranně měnit výši úplaty z nájemní smlouvy. Shodně se soudem prvního stupně navrhovatel dovodil, že nelze postupovat ani dle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, neboť tento zákon nestanoví žádné podmínky, za kterých by bylo možno posuzovat platnost jednostranného právního úkonu pronajímatele směřujícího ke zvýšení nájemného. Takové podmínky by mohl určit pouze příslušný občanskoprávní předpis, přičemž odvolací soud plně odkázal na právní rozbor, který v této otázce uvedl Ústavní soud v nálezu č. 528/2002 Sb. V tomto směru navrhovatel uzavřel, že ani za pomoci analogie nelze daný spor řešit.
Navrhovatel proto navrhl, aby stávající protiústavní situace byla řešena tím, že Ústavní soud zruší zvláštní část obč. zákoníku (§ 685 – 716 OZ), která upravuje práva a povinnosti z nájmu bytu. Provázanost celé právní úpravy o nájmu bytu přitom nedovoluje, aby bylo navrženo zrušení pouze některého ustanovení, např. ustanovení § 696 odst. 1 OZ. Toto ustanovení představuje výjimku stanovenou na ochranu práv pronajímatele, což je vyváženo zvýšenou ochranou práv nájemníka při ukončení nájmu. Podle názoru navrhovatele je stávající právní úprava nájmu bytu při absenci prováděcí právní úpravy k ustanovení § 696 odst. 1 OZ nerovnovážná a jednostranně zvýhodňuje postavení nájemce. Je proto v rozporu s principem rovné ochrany vlastnictví [čl. 11 odst. 1 věta druhá Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)], jakož i v rozporu se zásadou, že nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny). Současně navrhovatel zdůrazňuje, že za protiústavní nepokládá samotný obsah zvláštních ustanovení o nájmu bytu, nýbrž mezeru v zákonodárství spočívající v tom, že ani ve lhůtě stanovené nálezem č. 231/2000 Sb. a dokonce ani v dalších již více než 3 letech nebyla přijata ustanovením § 696 odst. 1 OZ předpokládaná právní úprava. Navrhovatel si je vědom závažnosti svého návrhu, není však v daném sporu kompetentní řešit, zda a jaké společenské dopady by mohl mít jeho návrh v oblasti sociální, ekonomické apod. K tomu dodává, že v konkrétním případě by zrušení celé zvláštní právní úpravy o nájmu bytu sice nadále neumožňovalo, aby se žalobce domohl po žalované zaplacení vyššího nájemného, než jaké bylo dříve stanoveno. Nerovnost práv a povinností z předmětného nájemního vztahu k bytu by však byla odstraněna, neboť veškerá práva a povinnosti vyplývající z nájemní smlouvy k bytu by bylo nutno podřadit obecné právní úpravě nájemní smlouvy, jakož i obecné úpravě závazkových vztahů a obecným ustanovením občanského zákoníku. Případné excesy při výkonu práv a povinností z nájemní smlouvy by bylo nutno u soudu řešit tak, jak je tomu u ostatních nájemních smluv.
Protože soulad jednotlivých ustanovení obč. zákoníku s Listinou je oprávněn kvalifikovaně posoudit pouze Ústavní soud, podal Městský soud v Praze podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též „zákon o Ústavním soudu“) tento návrh na zrušení zvláštních ustanovení o nájmu bytu.
B.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření podepsaném jejím předsedou PhDr. Lubomírem Zaorálkem nejprve zrekapitulovala stanovisko navrhovatele a dále uvedla, že v roce 1991 byla v rámci reformy právního řádu schválena rozsáhlá novela obč. zákoníku publikovaná pod č. 509/1991 Sb., jejíž snahou bylo, mimo jiné, vyjádřit základní principy ústavního zakotvení občanských práv a svobod. Tato novela včlenila část osmou zahrnující napadenou hlavu sedmou oddíl čtvrtý, označený jako „Zvláštní ustanovení o nájmu bytu“. Předlohou pro její přípravu byly především mezinárodní smlouvy, ke kterým naše republika přistoupila a které byly stanoveným způsobem publikovány. Zákon č. 509/1991 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. listopadu 1991. Dále Poslanecká sněmovna uvádí údaje o dalších zákonech, kterými se novelizovala napadená ustanovení, a to o zákonu č. 264/1992 Sb. a o zákonu č. 267/1994 Sb. K nim dodává, že zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny. S ohledem na tento stav vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem, a že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s návrhem Městského soudu v Praze posoudil ústavnost napadených ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.
Senát Parlamentu České republiky také nejprve konstatoval postup při zařazení § 685 – 716 do obč. zákoníku a doplnil, že šlo o monolitický blok ustanovení týkajících se návratu klasického závazkového práva do našeho civilního kodexu (část osmá Závazkové právo – § 488 až 852).V rozsáhlém souboru paragrafů pak bylo – kvůli zvláštnímu významu bytu v životě každého jedince a lidské společnosti jako celku – vyhrazeno separátní místo i pro úpravu nájemního vztahu k tomuto tak sociálně citlivému sekundárnímu předmětu občanskoprávního vztahu. Ustanovení § 685 – 716 byla z hlediska legislativně-technického zahrnuta do jednoho oddílu a z hlediska systematického pojata jako speciální ustanovení k těm, která upravují nájemní vztah v obecné poloze. Následně připomenul, že pravidla regulující nájem bytu byla dotčena pouze dvakrát, výrazněji a zároveň naposledy zákonem č. 267/1994 Sb. Při této příležitosti upozornil, že tato novela byla zaměřena na snížení počtu vyhrocených konfliktů v nájemních vztazích, že generálně znamenala posun ve prospěch práv pronajímatele bytů a že za nepřímou jednostrannou formu zvýšení nájemného bylo v její důvodové zprávě označeno přenesení úhrady nákladů na všechny opravy vnitřního vybavení bytu z pronajímatele na nájemce.
Senát Parlamentu České republiky, byť dotčená ustanovení byla schválena v době, kdy ještě nebyl ustaven, a na jejich schválení tudíž neparticipoval, si je vědom, že kritika nájemního bydlení ho nezbavuje účasti na odpovědnosti za stav v této oblasti. Senát i jednotliví senátoři se snažili o konstruktivní přístup k řešení problémů, na jeho půdě převládlo přesvědčení, že revize nájemního bydlení nesmí být zužována jen na novelizaci obč. zákoníku, ale že je třeba vytvořit takovou právní základnu, aby byla celková proměna vztahu nájemce – pronajímatel reálná a legitimní (tj. změna právní úpravy by měla proběhnout na širších základech, synchronně s právní úpravou týkající se např. družstevního bydlení, finanční podpory výstavby a pořizování bytů, přitom podmínkou sine qua non je důkladná analýza zahrnující i širokospektrální společenskou diskusi). Proto Senát neshledává řešení tak závažné problematiky v metodě pouhého bezkoncepčního rušení jednotlivých ustanovení v tom kterém zákoně. Senát též poukázal na fakt, že za posledních pět let tři návrhy zákonů obsahovaly úpravu, za níž by mohl pronajímatel jednostranně upravit nájemné z bytu (ve smyslu § 696 odst. 1 OZ), v důsledku absence politické vůle však legislativní cesta skončila již v Poslanecké sněmovně, aniž se Senát dostal v rámci zákonodárného procesu ke slovu.
K meritu věci zformuloval Senát následující stanovisko: Není pochyb o tom, že jak zájem vlastníka nájemního bytu (pronajímatele), tak zájem nájemce jsou předmětem ochrany demokratického zákonodárce. V určitém časovém úseku lze dát přednost zájmům jedné strany (pravidelně nájemci), nikoli však trvale a jednostranně. Právu nájemce na určitou ochranu tak koresponduje povinnost pronajímatele na straně druhé, za předpokladu, že existuje rozumný (opodstatněný) vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovanými cíli. Jinými slovy: součástí každé moderní bytové politiky je i hledání rovnováhy mezi principem ochrany nájemce a principem ochrany vlastnictví pronajímatele, tedy hledání rovnováhy (fair balance) mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva je zákonodárci při řešení uvedeného problému ponechán poměrně značný prostor: „Státům se poskytuje právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem („general interest“). Takové zákony jsou obzvláště potřebné a obvyklé v oblasti bydlení, která se v moderních společnostech stává ústřední otázkou sociální a hospodářské politiky. Aby bylo možno takovou politiku uskutečňovat, legislativa musí mít široký prostor k úvaze (hodnocení) („margin of appreciation“), a to jak při zjišťování, zda existuje veřejný zájem opravňující k uplatnění usměrňujících (kontrolních) opatření, tak rovněž co se týče výběru podrobných pravidel pro uskutečnění takových opatření.“ (Mellacher a ostatní vs. Rakousko, shodně i Hutten-Czapska vs. Polsko). Posléze Senát odkazuje na názor Ústavního soudu vyjádřený v nálezu č. 84/2003 Sb. V další partii věnuje Senát pozornost institutu ochrany nájemce, neboť ustanovení navržená k derogaci vedou de iure k jeho zrušení. Po připomenutí základních instrumentů sloužících ochraně nájemce jako slabší strany (regulace nájemného a stanovení taxativně vymezených výpovědních důvodů) Senát shrnul, že se nelze domnívat, že by stát ponechal bytovou problematiku zcela napospas trhu a vzdal se zasahování do soukromoprávních bytových vztahů. Bydlení je totiž službou jednotlivci sui generis, k jejímuž důslednému zabezpečení je stát povinen. Při jakémkoli usměrňování bude nevyhnutelně docházet k omezení jednoho ústavně chráněného práva na úkor druhého, proto je třeba zásadně trvat na splnění všech kritérií charakterizujících takovou ochranu nájemce, která není považována za neústavní, formou realizace státní politiky (pokud sleduje legitimní cíl, je realizována ústavně konformními prostředky, je chápána jako opatření výjimečné, jde o časově omezený veřejnoprávní zásah).
Ke zvláštním ustanovením obč. zákoníku týkajících se nájmu bytu Senát uvádí, že ač celý oddíl o nájmu bytu ideově preferuje především ochranu nájemce, je mezi nimi řada takových, která mají „neutrální“ charakter a reagují toliko na různé právní situace spojené s užíváním bytu (např. společný nájem bytu), a existují i ustanovení koncipovaná výlučně ve prospěch pronajímatele (povinnost nájemce k úhradě drobných oprav a nákladů na běžnou údržbu bytu, pronajímatelovo právo vstupu do bytu atd.). Z toho Senát usuzuje, že ustanovení § 685 až 716 je nutné vnímat jako komplex pravidel upravujících práva a povinnosti ke specifickému předmětu – bytu. Je-li předmět zájmu společnosti (byt, resp. nájemní bydlení) specifický, je bezpochyby třeba i zvláštní úpravy umožňující regulovat nikoli běžně podřaditelné situace. Senát uzavírá, že atribut zvláštnosti předmětné úpravy je plně opodstatněný a špatně se snáší s případným bezproblémovým podřazením pod obecná ustanovení o nájemní smlouvě.
C.
Ústavní soud při posuzování důvodnosti návrhu vyžádal další stanoviska, a to dotčených subjektů:
– Ministerstva pro místní rozvoj, – Sdružení nájemníků České republiky, – Občanského sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí České republiky.
Z jejich obsahu Ústavní soud vyjímá následující údaje:
a) Ministerstvo pro místní rozvoj
Ministerstvo s návrhem zásadně nesouhlasí a uvedlo, že jak vláda, tak poslanci v rámci poslanecké iniciativy předložili Poslanecké sněmovně několik návrhů nových zákonů zaměřených na řešení nájemného z bytů; s žádným z nich však Poslanecká sněmovna nevyslovila souhlas. Dále ministerstvo připomnělo, že problém, na který navrhovatel poukazuje, je v současné době řešen vládním návrhem zákona o jednostranném zvyšování nájemného z bytu, jehož účinnost je navrhována dnem 31. 3. 2006.
b) Sdružení nájemníků České republiky
Sdružení nájemníků České republiky (dále jen „sdružení“) považuje návrh za zásadně nepřijatelný, neboť by jeho vyhovění vedlo k neodůvodněnému a hlubokému zásahu do práv a povinností občanů bez jakékoliv adekvátní „náhrady“, k zániku celé řady právních institutů, které práva a povinnosti občanů definují, čímž by zcela zjevně došlo k vyvolání značné právní nejistoty. Dále poukázalo na fakt, že nepřijetí právní úpravy předpokládané v § 696 odst. 1 obč. zákoníku sotva může být nahrazeno postupem soudu, nemá-li dojít k setření hranic mezi oddělenou mocí soudní a mocí zákonodárnou. Sdružení považuje za kuriózní, že navrhovatel žádá zrušení ustanovení o nájmu bytu, avšak současně zdůrazňuje, že tato ustanovení nepovažuje za protiústavní, že jeho cílem je „vyprovokování“ zákonodárných orgánů k řešení právních vztahů týkajících se nájmů bytu. K naplnění tohoto úmyslu není návrh způsobilý, protože ustanovení § 696 odst. 1 obč. zákoníku je jediným ustanovením, které jednostranné zvyšování nájemného (byť za podmínek, které má upravit zvláštní právní předpis) umožňuje. Také sdružení požaduje, aby byl přijat právní předpis předvídaný ustanovením § 696 odst. 1 obč. zákoníku, považuje však za zcela vyloučené, aby se tak stalo bez „pozitivní“, tedy zákonné úpravy. Sdružení požádalo, aby návrhu nebylo vyhověno.
c) Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí České republiky
Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí České republiky (dále též „sdružení majitelů“) poskytlo Ústavnímu soudu podrobné stanovisko včetně rozsáhlých příloh. Ve stanovisku především zdůraznilo, že v českém právu není logicky právo na bydlení chápáno jako základní lidské právo, na rozdíl od práva vlastnického, a odkázalo na klasifikaci nájemních vztahů včetně regulace nájemného vyjádřenou v nálezech Ústavního soudu. Sdružení majitelů považuje navrhované zrušení § 685 – 716 obč. zákoníku za opatření, které by významně napomohlo k nutné nápravě, resp. odstranění překonaného protiústavního komunistického reliktu, tj. důsledků právní úpravy tzv. osobního užívání bytů; stávající právní úprava chráněného nájmu – podle jeho názoru – hrubě překračuje normální, v Evropě běžné hranice nájemního práva. V další části stanoviska sdružení majitelů charakterizovalo nejzásadnější a nejspornější instituty chráněného nájmu, a to:
– vznik vztahu nikoli na základě dobrovolnosti, resp. smluvní volnosti stran, – děditelnost nájemního vztahu k bytům patřícím jiným subjektům, – nájemcovo oprávnění disponovat s bytem, který mu nepatří, i v případech opuštění bytu, – nemožnost ukončení nájmu bytu v souladu se svobodnou vůlí pronajímatele, zatímco nájemci je toto ničím neomezené právo poskytováno, – povinnost bývalého pronajímatele zajišťovat rovnocenný náhradní byt bývalým nájemcům
a formulovalo k nim podrobné argumenty. Na základě jejich rekapitulace uzavírá, že nájemci v bytech s chráněným regulovaným nájmem (na dobu neurčitou) mohou vůči bytu uplatňovat celou vlastnickou triádu a byty neomezeně užívají za často směšně nízkou úplatu, a namítá, že vlastník nemá žádné dispoziční právo, neboť nemůže nájem svého bytu svobodně ukončit a svůj byt svobodně pronajmout. Proto napadená ustanovení, s přihlédnutím ke způsobu vzniku nájmu, považuje za tak zásadní zásah do práv vlastníků, že v souhrnu již nejsou konformní s ústavní ochranou vlastnického práva.
K vlastní podstatě problému sdružení majitelů upozornilo, že výše tzv. regulovaného nájemného nepostačuje ani na náklady prosté reprodukce pronajatého bytu, natož k jeho vylepšování, či na získání přiměřeného výnosu, a odkázalo na přiložené podklady odborných institucí. Tyto zdroje se shodují v tom, že náklady prosté reprodukce se pohybují v rozmezí od 2,7 do cca 4 % z aktuální reprodukční ceny bytu ročně; podle Ministerstva pro místní rozvoj je v současné době průměrné regulované nájemné rovno cca 1,2 % z aktuální reprodukční ceny bytu ročně.
Sdružení majitelů považuje stávající situaci petrifikovanou úpravou nájmu bytů v občanském zákoníku za právně, ekonomicky i národohospodářsky špatnou. Uvádí, že chráněné nájmy v režimu napadené části občanského zákoníku s výší nájmu dle zrušených předpisů o regulaci nájemného jsou uplatňovány v asi 17 % bytového fondu, tedy asi u 740 000 bytů, z toho necelých 300 000 bytů je v domech soukromých majitelů. V závěru stanoviska proto formuluje variantně tři doporučení:
a) Pokud Ústavní soud přistoupí v plném rozsahu ke zrušení celé právní úpravy nájmu bytu, nestane se nic, co by nebylo možné vyřešit v rámci obecné úpravy nájmu; uloží tím současně státu vyřešit problém novou právní úpravou. b) Je zřejmé, že některá ustanovení v rámci úpravy nájmu bytů jsou z hlediska základních lidských práv neutrální, proto se sdružení majitelů domnívá, že by eventuálně postačilo, aby Ústavní soud zrušil pouze ústavně sporná ustanovení, tedy ustanovení § 685 odst. 1 poslední věty, § 696 odst. 1, § 706, 708, 712, 712a, 713 a § 715 poslední věty. c) Pokud by Ústavní soud chtěl minimalizovat své zásahy, bylo by eventuálně možno zrušit jen nejpodstatnější a nejproblematičtější ustanovení, kterým je v současnosti ustanovení § 685 odst. 1 poslední věta, § 696 odst. 1 a § 711 obč. zákoníku.
Občanské sdružení majitelů domů, bytů a dalších nemovitostí České republiky požádalo o přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení, a to analogicky podle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. O této žádosti Ústavní soud nerozhodoval, protože analogická aplikace uvedeného ustanovení nepřichází v úvahu v řízení o zrušení zákona, resp. jeho části.
D.
Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 5 sp. zn. 6 C 392/2003 Ústavní soud zjistil, že u něj probíhalo řízení, v němž se žalobce jako pronajímatel konkrétního bytu v Praze 5 domáhal vůči žalované jako nájemkyni tohoto bytu uložení povinnosti zaplatit mu částku odpovídající rozdílu mezi výší obvyklého nájemného (dle znaleckého posudku) a částkou uhrazenou za měsíc červenec 2003. Žalobce přitom namítal, že žalované vznikl nájem ze zákona transformací osobního užívání bytu a že výše nájemného nebyla mezi stranami dohodnuta. Po zrušení podzákonných právních předpisů o regulaci nájemného Ústavním soudem se žalobce snažil dohodnout na spravedlivé výši nájemného, žalovaná na jeho návrh nepřistoupila. Soud prvního stupně žalobu zamítl, když vzal za prokázané, že mezi účastníky existuje nájemní poměr založený dohodou o užívání bytu z 2. 5. 1990, že nájemkyně za užívání bytu platí nájemné, které odpovídá výši naposledy stanovené podle vyhlášky č. 176/1993 Sb., zrušené nálezem Ústavního soudu č. 231/2001 Sb. (sic – pozn. red.: správně č. 231/2000 Sb.) s účinností od 31. 12. 2001, a že žaloba není důvodná. Mezi účastníky byla spornou otázka výše nájemného za užívání bytu, přitom soud konstatoval, že v současné době neexistuje žádný právní předpis, který by aktuálně otázku výše nájemného za užívání bytu stanovil. Vzhledem k tomuto nedostatku právní úpravy, kdy na jedné straně ustanovení obč. zákoníku odkazuje na právní předpis zvláštní, který však neexistuje, a na druhé straně užití obecných ustanovení obč. zákoníku týkajících se nájmu (§ 671 obč. zákoníku) není možné, soud dospěl k závěru, že ustanovení § 969 (správně má být 696) obč. zákoníku je nezbytné na daný právní vztah aplikovat s tím, že výše nájemného byla určena vyhláškou posledním dnem před jejím zrušením. Pokud pak nájemní vztah mezi účastníky trval i nadále, uzavřel soud, že výše nájemného stanovená vyhláškou ke dni jejího zrušení je současnou výší nájemného. Ačkoliv soud spatřuje značnou nerovnost ve vztazích mezi pronajímatelem a nájemcem, když nájemné naposledy stanovené v roce 2001 neodpovídá stavu, který byl v červenci 2003, a to minimálně s ohledem na zvýšení nezbytných nákladů na údržbu a správu nemovitosti, neztotožnil se s názorem žalobce, že současná výše nájemného je v rozporu se zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, neboť tento předpis se na daný případ nevztahuje. Za důvod pro vyhovění žalobě soud neshledal ani žalobcem namítaný rozpor výše nájemného s dobrými mravy, protože existence rozporu s dobrými mravy umožňuje pouze odepřít právní ochranu výkonu práva, nikoliv právní vztahy konstituovat či jakkoli měnit.
Žalobce podal proti prvostupňovému rozsudku odvolání, v němž namítal rozpor napadeného rozsudku s ústavněprávními předpisy i rozpor se zákonem; poukazoval na to, že rozsudek je v rozporu s nálezy Ústavního soudu. Odvolací soud přezkoumal napadené rozhodnutí i řízení, které jeho vydání předcházelo, a dospěl k závěru, že je namístě postupovat podle § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu. Usnesením ze dne 21. 2. 2005 č. j. 18 Co 383/2004-44 rozhodl o přerušení řízení do rozhodnutí Ústavního soudu o jeho návrhu na zrušení zvláštních ustanovení obč. zákoníku o nájmu bytu. Přitom uvedl, že za protiústavní nepokládá dikci těchto ustanovení, nýbrž mezeru v zákonodárství spočívající v tom, že nebyla přijata zákonem předpokládaná právní úprava možnosti zvyšování nájemného jednostranným právním úkonem pronajímatele.
E.
1.
Ústavní soud je povinen – v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu – zabývat se nejdříve otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatel se domáhá zrušení § 685 – 716 obč. zákoníku. Jde o ustanovení, která nebyla součástí původního znění obč. zákoníku, tj. zákona č. 40/1964 Sb., který nabyl účinnosti 1. 4. 1964; byla do něj inkorporována až na počátku 90. let 20. století, a to v důsledku novelizace provedené zákonem č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, s účinností od 1. 1. 1992, a to v podobě zvláštních ustanovení o nájmu bytu v části osmé hlavě sedmé oddílu čtvrtém (poznámka: s přihlédnutím k rozsahu textu není toto znění do odůvodnění nálezu zařazeno).
Vzhledem k tomu, že zákon č. 509/1991 Sb. byl přijat v době platnosti předchozí ústavní úpravy zákonodárného procesu a dělby zákonodárné kompetence mezi tehdejší československou federaci a republiky, Ústavní soud splnění podmínky, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, nehodnotil. U právních předpisů vydaných před nabytím účinnosti Ústavy totiž Ústavní soud přezkoumává – podle ustálené judikatury – toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, a nikoliv ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence (srov. např. nález ve věcisp. zn. Pl. ÚS 10/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 150, str. 119; vyhlášen pod č. 290/1999 Sb.).
2.
S účinností od 1. 1. 1993 doznala některá z předmětných ustanovení drobných úprav, a to na základě zákona č. 264/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský zákoník, zrušuje zákon o státním notářství a o řízení před státním notářstvím (notářský řád) a mění a doplňují některé další zákony.
a) v § 707 odst. 2 byla slova „státní notářství“ nahrazena slovem „soud“, b) § 711 odst. 1 byl doplněn o další písmeno i), které zní: c) „i) jde-li o byt zvláštního určení nebo o byt v domě zvláštního určení a nájemce není zdravotně postižená osoba.“, d) do § 711 byl vložen nový odstavec 4, který zní:
„(4) Jde-li o byt zvláštního určení nebo o byt v domě zvláštního určení, lze vypovědět nájem podle odstavce 1 jen po předchozím souhlasu toho, kdo svým nákladem takový byt zřídil, nebo jeho právního nástupce nebo souhlasu příslušného orgánu republiky, který podle zákonů národních rad uzavření smlouvy o jeho nájmu doporučil.“.
Protože také zákon č. 264/1992 Sb. byl přijat v době platnosti předchozí ústavní úpravy zákonodárného procesu a dělby zákonodárné kompetence, Ústavní soud splnění podmínky, zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, nehodnotil (viz výše).
3.
S účinností od 1. 1. 1995 byla provedena další změna dotčených ustanovení, a to zákonem č. 267/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský zákoník.
a) § 685 odst. 1 zní:
„(1) Nájem bytu vzniká nájemní smlouvou, kterou pronajímatel přenechává nájemci za nájemné byt do užívání, a to na dobu určitou nebo bez určení doby užívání. Nájem bytu je chráněn; pronajímatel jej může vypovědět jen z důvodů stanovených v zákoně.“.
b) § 686 odst. 1 zní:
„(1) Nájemní smlouva musí obsahovat označení bytu, jeho příslušenství, rozsah jejich užívání a způsob výpočtu nájemného a úhrady za plnění spojená s užíváním bytu nebo jejich výši. Nájemní smlouva musí mít písemnou formu.“.
c) V § 692 se za odstavec 2 vložil nový odstavec 3, který zní:
„(3) Nájemce je povinen po předchozí písemné výzvě umožnit pronajímateli nebo jím pověřené osobě, aby provedl instalaci a údržbu zařízení pro měření a regulaci tepla, teplé a studené vody, jakož i odpočet naměřených hodnot. Stejně je povinen umožnit přístup k dalším technickým zařízením, pokud jsou součástí bytu a patří pronajímateli.“.
d) V § 694 se na konci připojila tato věta: „V případě porušení této povinnosti je pronajímatel oprávněn požadovat, aby nájemce provedené úpravy a změny bez odkladu odstranil.“.
e) V § 706 odst. 1 se v první větě za slova „snacha, kteří“ vložila slova „prokáží, že“ a v druhé větě za slova „výživou, jestliže“ vložila slova „prokáží, že“.
f) V § 709 se vypustila slova „byty trvale určené jako“.
g) V § 710 odst. 3 se vypustila část věty za středníkem.
h) § 711 odst. 1 písm. b) zní:
„b) jestliže nájemce přestal vykonávat práci pro pronajímatele a pronajímatel potřebuje služební byt pro jiného nájemce, který pro něho bude pracovat;“.
i) V § 711 odst. 1 písm. h) se na konci doplnila slova „a nebo ho bez závažných důvodů užívá jen občas;“.
j) § 711 se doplnil novým odstavcem 5, který zní:
„(5) Jestliže pronajímatel bez vážných důvodů nevyužil vyklizeného bytu k účelu, pro který soud k výpovědi nájmu přivolil, může soud na návrh nájemce rozhodnout, že pronajímatel je povinen dodatečně uhradit nájemci, který byt uvolnil, stěhovací náklady a další náklady spojené s potřebnou úpravou náhradního bytu. Soud může dále uložit pronajímateli, aby nájemci uhradil rozdíl ve výši nájemného z dosavadního bytu a z bytu náhradního, až za dobu pěti let, počínaje měsícem, v němž se nájemce přestěhoval do náhradního bytu, nejdéle však do doby, kdy nájemce ukončil nájem náhradního bytu. Právo nájemce na úhradu rozdílu v nájemném se v období pěti let nepromlčí. Jiné nároky nájemce nejsou tím dotčeny.“.
k) § 712 zní:
㤠712
(1) Bytovými náhradami jsou náhradní byt a náhradní ubytování.
(2) Náhradním bytem je byt, který podle velikosti a vybavení zajišťuje lidsky důstojné ubytování nájemce a členů jeho domácnosti. Skončil-li nájemní poměr výpovědí pronajímatele z důvodů podle § 711 odst. 1 písm. a), b), e), f) a i), má nájemce právo na náhradní byt, který je podle místních podmínek zásadně rovnocenný bytu, který má vyklidit (přiměřený náhradní byt). Soud může z důvodů zvláštního zřetele hodných rozhodnout, že nájemce má právo na náhradní byt o menší podlahové ploše než vyklizovaný byt. Skončil-li nájemní poměr výpovědí pronajímatele z důvodů podle § 711 odst. 1 písm. b) a nájemce přestal vykonávat práci pro pronajímatele bez vážných důvodů, stačí při vyklizení poskytnout přístřeší; soud může rozhodnout, že z důvodů zvláštního zřetele hodných má nájemce právo na náhradní byt o menší podlahové ploše, nižší kvalitě a méně vybavený, popřípadě i byt mimo obec, než je vyklizovaný byt, nebo právo na náhradní ubytování.
(3) V případech podle § 705 odst. 2 věty prvé postačí rozvedenému manželovi, který je povinen byt vyklidit, poskytnout náhradní ubytování; soud však z důvodů zvláštního zřetele hodných rozhodne, že rozvedený manžel má právo na náhradní byt. V případech podle § 705 odst. 1 a odst. 2 věta druhá má rozvedený manžel právo na náhradní byt; soud může, jsou-li proto důvody zvláštního zřetele hodné, rozhodnout, že rozvedený manžel má právo jen na náhradní ubytování.
(4) Náhradním ubytováním se rozumí byt o jedné místnosti nebo pokoj ve svobodárně nebo podnájem v zařízené nebo nezařízené části bytu jiného nájemce.