Nález
Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Jaroslava Fenyka a Stanislava Balíka (soudce zpravodaj) - ze dne 19. listopadu 2013 sp. zn. II. ÚS 4754/12 ve věci ústavní stížnosti Karla Hamšíka a Evy Hamšíkové, zastoupených Mgr. Davidem Řehákem, advokátem, se sídlem Holečkova 100/9, 150 00 Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 28 Cdo 1978/2012-196 ze dne 12. září 2012 a rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 55 Co 547/2011-174 ze dne 13. března 2012, kterým byla z důvodu promlčení zamítnuta žaloba právního předchůdce stěžovatelů na uložení povinnosti vedlejšímu účastníkovi podat písemné ohlášení katastrálnímu úřadu o přechodu práva hospodaření k nemovitosti a uzavřít se žalobcem dohodu o bezúplatném převodu spoluvlastnického podílu k pozemku, za účasti Nejvyššího soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových jako vedlejšího účastníka řízení.
Rozsudek Nejvyššího soudu č. j. 28 Cdo 1978/2012-196 ze dne 12. září 2012 a rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 55 Co 547/2011-174 ze dne 13. března 2012 se ruší.
Odůvodnění
I.
1. Včasnou ústavní stížností, která i v ostatním splňuje podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví uvedených soudních rozhodnutí jako právní nástupci žalobce, a to pro porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. V odůvodnění svého návrhu stěžovatelé uvedli, že v jejich případě došlo k porušení práva na spravedlivý proces ústavně nekonformním výkladem ustanovení § 60a zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, v rozhodném znění, (dále též "ZMS") ze strany obecných soudů, a to soudu odvolacího a dovolacího, které dle nich spočívá v ústavně nekonformním posouzení otázky, zda se na povinnost organizačních složek státu bezúplatně převést pozemek tvořící jeden funkční celek s bytovým domem ve vlastnictví bytového družstva do vlastnictví tohoto bytového družstva, jak je stanoveno v § 60a odst. 1 citovaného zákona, vztahuje obecná promlčecí doba předvídaná ustanovením § 100 občanského zákoníku.
3. Stěžovatelé mají za to, že součástí práva vlastnit majetek je i legitimní očekávání nabytí majetku, přičemž pojem majetku může zahrnovat nejen existující majetek, ale i majetkové hodnoty, včetně pohledávek a práv, na jejichž splnění existuje určité legitimní očekávání. Postup obou soudů dle jejich názoru navíc zjevně zasahuje nikoli jen do práv a svobod jich samotných, ale i do práv a svobod všech vlastníků, kterým svědčí právo dle ustanovení § 60a ZMS a z toho vycházející právo legitimního očekávání nabytí vlastnického práva k pozemku (ve vlastnictví státu) tvořícímu jeden funkční celek s bytovým domem ve vlastnictví bytového družstva, resp. vlastníka již převedené bytové a nebytové jednotky v takovém domě.
4. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že interpretace a aplikace práva, v dané věci § 60a ZMS, za použití ustanovení o obecné promlčecí lhůtě dle dosavadního občanského zákoníku oběma soudy ve svém důsledku znamená, že nároky všech vlastníků v České republice jsou promlčeny již od 2. 7. 2004. Oba soudy dle nich dospěly k tomu, že stát není povinen plnit to, co mu ukládá zákon, "tj. napravit diformitu vlastnictví pozemku a stavby, která vychází již ze starořímské zásady superficies solo cedit a která je součástí všech moderních kontinentálních právních úprav (včetně úpravy nového občanského zákoníku)." Kdo tedy nežaloval stát do tohoto data, nemá dle mínění stěžovatelů nárok na nápravu tohoto nežádoucího stavu. Právní úprava obsažená v § 60a ZMS se tak podle stěžovatelů stává v důsledku aplikace obou soudů úpravou čistě obsoletní, a to jen v důsledku přepjaté formální aplikace práva, která naprosto opomíjí skutečnost, že stát z důvodu liknavosti a neochoty nesplnil tuto svou zákonnou povinnost.
5. Stěžovatelé poukázali na odůvodnění rozsudku Nejvyššího soudu, v němž soud na jeho závěr poznamenal, že "neskrývá překvapení nad postupem státu, v jehož zájmu by mělo být postavit najisto právní vztahy k nemovitostem, které jsou v jeho vlastnictví a současně tvoří jeden funkční celek s nemovitostmi ve vlastnictví soukromých osob. Právě stát by v takových situacích měl být tím, kdo dispoziční úkon v podobě převodu příslušného podílu na nemovitosti iniciuje. O to víc je zarážející, že stát v projednávané věci uplatňuje námitku promlčení takového nároku. Soud též v této souvislosti poukazuje na právní úpravu nového občanského zákoníku, která se vrací k principu římského práva, podle něhož je pozemek právně spojen (součást) se stavbou - superficies solo cedit (§ 3054 a násl.)," z čehož stěžovatelé dovozují, že ani Nejvyšší soud nedostál své povinnosti poskytnout jejich základnímu právu adekvátní ochranu, "ač sám tuto deformaci práva dobře pochopil." Způsob interpretace jednoduchého práva oběma soudy je tak dle stěžovatelů výrazem deformace práva, v jehož důsledku mohou přetrvávat dosavadní pokřivení a nespravedlnosti.
6. Stěžovatelé rovněž vyzdvihli, že smyslem celého ustanovení § 60a ZMS je bezúplatný převod pozemků ve státním vlastnictví, které tvoří jeden funkční celek s bytovým domem ve vlastnictví bytového družstva, příp. vlastníka již převedené bytové a nebytové jednotky v takovém domě, neboť nejednotnost vlastnictví těchto nemovitostí s ohledem na charakter jejich užívání je nežádoucí. Dle názoru stěžovatelů zákonodárce ani jiný smysl uvedeného zákona zamýšlet nemohl, jelikož v opačném případě by se muselo jednat o zákon nepochopitelný a vadný, který by umožňoval pokračování právní nejistoty a libovůle státu při nakládání s majetkem. Cílem a smyslem této právní úpravy ZMS je dle nich mj. rozumné definitivní dořešení nejednotnosti vlastnictví těchto nemovitostí. Výše uvedený právní názor "vychází mimo jiné z rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 28 Cdo 5387/2007, kterým Nejvyšší soud rozhodl ve skutkově a právně téměř totožné věci o pasivní legitimaci žalovaného k bezúplatnému převodu citovaných pozemků."
7. Stěžovatelé dále uvedli, že není přípustné, aby stát jakožto povinný subjekt spoléhal na uplynutí v zákoně nestanovené tříleté lhůty a po jejím uplynutí a po více než pěti letech sporu vznášel účelovou a vykonstruovanou námitku promlčení. Naopak, smyslem této úpravy je dle jejich názoru povinnost státu převést předmětné pozemky tak, aby došlo s ohledem na charakter jejich užívání k dosažení citované jednotnosti vlastnictví domu a pozemků pod domem, resp. pozemků tvořících jeden funkční celek s takovým domem. Námitka promlčení je tak dle názoru stěžovatelů zjevně vykonstruovaná a v rozporu s dobrými mravy a tento právní názor o promlčitelnosti nároku (resp. povinnosti) dle ustanovení § 60a ZMS je v rozporu s principem legitimního očekávání oprávněných subjektů ohledně nabytí vlastnictví předmětného pozemku. Bylo by tak proti smyslu samotného zákona, aby se nárok podle § 60a odst. 5 ZMS promlčoval, a tím bylo "bráněno dosažení požadované jednotnosti vlastnictví".
8. Na závěr své ústavní stížnosti stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud ústavní stížností dotčená soudní rozhodnutí zrušil.
II.
9. Ústavní soud si k projednání věci vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 5 vedený pod sp. zn. 34 C 258/2010, z něhož zjistil následující skutečnosti.
10. Právní předchůdce stěžovatelů, pan Zdeněk Vokurka, se žalobou podanou u Obvodního soudu pro Prahu 5 domáhal uložení povinnosti vedlejšímu účastníkovi, v původním řízení žalovanému, podat písemné ohlášení u Katastrálního úřadu pro hl. m. Prahu, katastrální pracoviště Praha, osvědčující podle § 10 písm. b) zákona č. 219/2000 Sb. přechod práva hospodaření k nemovitosti parc. č. X - zastavěná plocha a nádvoří, zapsané v katastru nemovitostí pro katastrální území Košíře, obec Praha, na listu vlastnictví č. Y, na vedlejšího účastníka, a uložení mu povinnosti uzavřít s žalobcem dohodu o bezúplatném převodu spoluvlastnického podílu ve výši 1660/24947 k pozemku - zastavěná plocha a nádvoří, zapsaného v katastru nemovitostí pro katastrální území Košíře, obec Praha, na listu vlastnictví č. Y.
11. V průběhu řízení před nalézacím soudem uplatnil vedlejší účastník námitku promlčení. Ve věci následně rozhodl Obvodní soud pro Prahu 5 rozsudkem ze dne 17. 8. 2011 č. j. 34 C 258/2010-125, kterým žalobě vyhověl, když rozhodl, že vedlejší účastník je povinen podat písemné ohlášení u katastrálního úřadu o přechodu práva hospodaření k předmětné nemovitosti, a rovněž jej zavázal uzavřít s žalobcem dohodu o bezúplatném převodu spoluvlastnického podílu ve výši 1660/24947 k témuž pozemku, která je ve výroku uvedeného rozsudku blíže specifikována. Ohledně námitky promlčení nalézací soud nejprve uvedl, že se ztotožnil s argumentací žalobce, kdy vyšel z ustanovení § 100 občanského zákoníku, s tím, že v případě posuzovaného nároku jde o "právo obdobné právu vlastnickému", jehož cílem je mimo jiné definitivní dořešení právního postavení vlastníka a které se stejně jako vlastnické právo nepromlčuje, přičemž odkázal per analogiam na některá další práva "mající základ ve vlastnickém právu, kupř. žádost o zrušení a vypořádání podílového spoluvlastnictví". V této souvislosti soud podotkl, že vlastníku v daném případě svědčí i právo legitimního očekávání nabytí vlastnictví s ohledem na odstranění nežádoucího stavu za dosažení stavu jednotnosti vlastnictví, přičemž poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3571/10 ze dne 12. 5. 2011 (N 91/61 SbNU 415). Nemožnosti domáhat se promlčení nároku podle § 60a zákona č. 219/2000 Sb. svědčí dle obvodního soudu již samotné znění tohoto ustanovení, v němž není nijak stanovena lhůta pro uplatnění nároku na převod vlastnictví, a současně zákon rozlišuje různé skupiny osob, které se mohou takového převodu vlastnictví domáhat s tím, že oprávnění těchto osob může vznikat, resp. zanikat jen postupně, a nebylo proto úmyslem zákonodárce stanovit pro každou z těchto osob zvláštní běh lhůty ve smyslu § 101 občanského zákoníku, ve které mohou o převod vlastnictví zažádat; tato lhůta by šla i proti smyslu předmětného ustanovení.
12. Proti rozhodnutí soudu prvního stupně podal vedlejší účastník odvolání, kterému Městský soud v Praze shora označeným rozsudkem vyhověl, a odvoláním dotčený rozsudek obvodního soudu změnil tak, že žalobu v celém jejím rozsahu zamítl. Odvolací soud se se závěry soudu prvního stupně neztotožnil. Věc posoudil z pohledu obecných ustanovení občanského zákoníku o promlčení. Podle soudu vlastník nemovitosti, tehdy Bytové družstvo Šmukýřka coby právní předchůdce žalobce, postavené na předmětném pozemku mohl své právo na převod pozemků vykonat poprvé dne 1. 7. 2001 s tím, že promlčecí doba žalobci nemohla běžet s ohledem na jeho právní nástupnictví individuálně. Soud též neshledal uplatnění námitky promlčení v rozporu s dobrými mravy, neboť dle něj se nejednalo o případ, kdy by promlčecí lhůta uplynula žalobci nezaviněně, a v němž by tak případné uplatnění námitky představovalo rozpor s dobrými mravy.
13. Proti rozsudku odvolacího soudu podal někdejší žalobce dovolání. Jeho přípustnost dovozoval z diformity rozsudků soudů nižších instancí a jako důvod uvedl nesprávné právní posouzení věci odvolacím soudem. Žalobce v dovolání zejména vyzdvihl otázku, zda nárok žalobce podle ustanovení § 60a odst. 5 zákona č. 219/2000 Sb. podléhá promlčení či nikoli, a pro případ, že by promlčení podléhal, od kdy promlčecí lhůta běží, zda od účinnosti zákona č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony, nebo zda běží zvlášť vždy pro další oprávněnou osobu, tj. právního nástupce vlastníka nemovitostí. Žalobce opětovně poukázal na závěry Nejvyššího soudu obsažené v jeho rozsudku sp. zn. 28 Cdo 5387/2008, jakož i na skutečnost, že sám zákon č. 219/2000 Sb. nikde neuvádí lhůtu pro uplatnění nároku. Na závěr navrhl zrušení rozsudku odvolacího soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. K dovolání se vyjádřil vedlejší účastník, který zcela souhlasil se závěry odvolacího soudu a navrhl dovolání zamítnout.
14. Nejvyšší soud přezkoumal rozsudek městského soudu v intencích uplatněných dovolacích důvodů a shledal, že dovolání není důvodné. Dovolací soud nejprve odkázal na svůj rozsudek ze dne 16. 12. 2008 sp. zn. 28 Cdo 5387/2007 a dále na svůj pozdější rozsudek ze dne 1. 12. 2009 sp. zn. 28 Cdo 4413/2008, vydaný stejným senátem, avšak v jiném složení, v němž judikoval, že nárok obce na uzavření smlouvy o bezúplatném převodu vlastnického práva k pozemkům podle § 5 odst. 1 zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, je právem majetkové povahy a promlčuje se podle ustanovení § 100 a 101 občanského zákoníku. Z posledně citovaného rozhodnutí Nejvyšší soud dovodil týž závěr, který již vyjádřil odvolací soud ve svém rozsudku. Konkrétně poznamenal, že ačkoliv se v pořadí druhé uváděné rozhodnutí přímo nedotýká zákona č. 219/2000 Sb., jde o problematiku obdobnou a v obecné rovině jsou závěry soudu přímo použitelné i pro nyní projednávanou věc. To dle něj platí tím spíše v situaci, kdy v zákoně č. 219/2000 Sb. není obsažena úprava promlčení a běhu promlčecí doby pro uplatnění nároku na převod spoluvlastnického podílu, tj. nároku majetkové povahy. Dovolací soud k tomu konstatoval, že Bytové družstvo Šmukýřka uplatnilo nárok na bezúplatný převod spoluvlastnického podílu v roce 2005, avšak osoby uvedené v § 60a odst. 5 zákona č. 219/2000 Sb. mohly nárok na bezúplatný převod podle tohoto zákona poprvé uplatnit dnem, kdy novela nabyla účinnosti, tj. dnem 1. 7. 2001; bylo tedy v zájmu právního předchůdce žalobce své právo na bezúplatný převod spoluvlastnického podílu k pozemku uplatnit, a to co nejdříve, přičemž promlčecí lhůta tří let je dostatečně dlouhou pro možnost domáhat se příslušného práva. V této souvislosti uzavřel, že žalobce jakožto sukcesor bytového družstva se sám již promlčeného práva svého předchůdce úspěšně domáhat nemůže. Dovolací soud proto neshledal námitku promlčení v rozporu s dobrými mravy.
III.
15. Ústavní soud vyzval v souladu s ustanovením § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu Městský soud v Praze a Nejvyšší soud jako účastníky řízení a Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových jako vedlejšího účastníka řízení, aby se vyjádřily k projednávané ústavní stížnosti.
16. Městský soud v Praze, za který v souladu s § 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu jedná předseda senátu 55 Co, ve svém vyjádření ze dne 16. 9. 2013 poznamenal, že senát 55 Co nyní působí v jiném složení než v době vydání napadaného rozhodnutí, a z tohoto hlediska odkázal na důvody uvedené přímo v rozhodnutí, z nichž vyplývá, že odvolací soud se v rozhodnutí námitkami tehdejšího žalobce zabýval. Pokud jde o obsah ústavní stížnosti, spatřuje v něm pouhý nesouhlas stěžovatelů se závěrem o promlčení nároku. Odvolací soud se domnívá, že jde o otázku jednoduchého práva, jejíž případné nesprávné řešení, které tu odvolací soud nadále neshledává, by z hlediska důvodnosti ústavní stížnosti mělo mít i náležitou intenzitu, kterou s poukazem na "rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 224/98" ze dne 8. 7. 1999 (N 98/15 SbNU 17), část jehož odůvodnění ocitoval, v posuzovaném případě neshledal. Na závěr poznamenal, že se necítí být povolán vyjádřit se ke stížnosti ve vztahu k napadenému rozhodnutí dovolacího soudu.
17. Nejvyšší soud ve svém vyjádření ze dne 19. 9. 2013 uvedl, že z porovnání obsahu ústavní stížnosti a dovolání, které podal stěžovatel proti rozhodnutí odvolacího soudu v této věci, se nabízí předně závěr, že "stěžovatelka v podstatě reprodukuje argumentaci uplatněnou již v řízení před obecnými soudy." Obsahově tak dle dovolacího soudu jde o "zřejmou snahu docílit přezkumu správnosti jím uplatněného tvrzení ještě v řízení o individuální ústavní stížnosti před Ústavním soudem". Z obsahu ústavní stížnosti se však nepodává zřetelný přesvědčivý závěr, v čem mělo dojít ke zkrácení uvedených práv stěžovatelů. Ve věci samé Nejvyšší soud odkázal na odůvodnění ústavní stížností napadeného rozsudku a žádá, aby toto bylo považováno za součást daného vyjádření. Závěrem uvedl, že posouzení přípustnosti a důvodnosti ústavní stížnosti zcela ponechává na úvaze Ústavního soudu.
18. Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových ve svém vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 18. 9. 2013 sdělil, že se ztotožňuje se závěry vyjádřenými v napadených soudních rozhodnutích. Právo na bezúplatný převod pozemku dle ustanovení § 60a zákona č. 219/2000 Sb. má dle jeho názoru majetkovou povahu a promlčuje se podle ustanovení § 100 a 101 občanského zákoníku. Ve věci se nejedná o bezdůvodný zásah do práv žalobce, protože námitka promlčení byla vznesena v průběhu řízení v okamžiku, kdy již bylo dostatečně postaveno najisto, že žalovaný je ve sporu pasivně legitimován. Námitka promlčení byla dle vedlejšího účastníka vznesena, protože dle § 14 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb. je základní povinností při hospodaření s majetkem to, aby příslušná organizační složka důsledně využívala všechny právní prostředky při uplatňování a hájení práv státu jako vlastníka. Závěrem navrhl, aby Ústavní soud v celém rozsahu ústavní stížnost zamítl.
19. Ústavní soud následně již nezasílal vyjádření obou účastníků a vedlejšího účastníka řízení k replice stěžovatelům, poněvadž v nich setrvali na své argumentaci tak, jak ji vyjádřili v napadených rozhodnutích, resp. jak ji zastávali v průběhu celého původního řízení. Replika stěžovatelů by tak za daných okolností nemohla splnit svůj smysl a účel. Současně nejde o situaci, kdy by na základě podaných vyjádření Ústavní soud dospěl k závěru svědčícímu v neprospěch stěžovatelů.
20. Ústavní soud v dané věci ústní jednání nenařídil, neboť od něj ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu neočekával další objasnění věci, přičemž žádný z účastníků či vedlejší účastník jeho konání ani nežádal.
IV.
21. Ústavní soud zvážil argumentaci stěžovatelů, příslušný spisový materiál, jakož i obsah naříkaných soudních aktů a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
22. Ústavní soud považuje na prvém místě za nutné sdělit, že v souladu s čl. 83 Ústavy je jeho posláním ochrana ústavnosti, především ochrana práv a svobod zaručených akty ústavního pořádku, zvláště pak Listinou. I když toto široce pojaté vymezení ochrany ústavnosti nevyčerpává úlohu a funkce, jimiž je Ústavní soud obdařen a které plní v rámci ústavního systému České republiky, znamená však, že při incidenční kontrole ústavnosti, tedy v procesu rozhodování o ústavních stížnostech dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, neposuzuje a ani posuzovat nemůže otázku možného porušení práv fyzických a právnických osob, která vyplývají z práva jednoduchého, to jest podústavního, neboť především k tomu jsou povolány soudy obecné (čl. 90 Ústavy). Do rozhodovací činnosti obecných soudů je tudíž Ústavní soud oprávněn a povinen zasáhnout jen tehdy, jestliže porušením jednoduchého práva došlo současně i k porušení základního práva nebo svobody, například ústavně nekonformní aplikací pramene práva nebo jeho ústavně nekonformní exegezí. Je tak oprávněn a povinen ověřit, zda v souvislosti s řízením, které předcházelo napadenému soudnímu aktu, byly dodrženy ústavní limity, zejména jestli v důsledku svévole nedošlo k extrémnímu vybočení z nich. Otázkou svévole se přitom Ústavní soud zabývá dosti podrobně ve své judikatuře a ustáleně její pojem vykládá v obecné poloze jako extrémní nesoulad právních závěrů s provedenými skutkovými a právními zjištěními [viz nálezy sp. zn. III. ÚS 138/2000 in fine (N 53/21 SbNU 451), III. ÚS 303/04 (N 52/36 SbNU 555), III. ÚS 351/04 (N 178/35 SbNU 375), III. ÚS 501/04 (N 42/36 SbNU 445), III. ÚS 606/04 (N 177/38 SbNU 421), III. ÚS 151/06 (N 132/42 SbNU 57), IV. ÚS 369/06 (N 206/43 SbNU 303), III. ÚS 677/07 (N 179/47 SbNU 371) aj., dostupné jako další zde uváděná rozhodnutí Ústavního soudu na adrese http://nalus.usoud.cz].
23. V projednávané věci dospěl Ústavní soud k závěru, že podmínky pro jeho kasační zásah, jak jsou nastíněny v předchozím odstavci, byly splněny. Ústavní soud shledal, že odvolací i dovolací soud ve svém rozhodování, na rozdíl od soudu nalézacího, pochybily při interpretaci a aplikaci ustanovení § 60a zákona č. 219/2000 Sb. v tom, že dostatečně nezohlednily legitimní očekávání právního předchůdce stěžovatelů, které v právním řádu České republiky vytvořil zákonodárce, a to přijetím zákona č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony.
24. Ústavní soud ustáleně judikuje, že podle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Skutečnost, že Česká republika patří do rodiny demokratických právních států v materiálním pojetí, představuje významné implikace v oblasti interpretace a aplikace práva. Princip právního státu je vázán na formální charakteristiky, které právní pravidla v daném právním systému musí vykazovat, aby je jednotlivci mohli vzít v potaz při určování svého budoucího jednání. V této spojitosti Ústavní soud již v řadě svých rozhodnutí vyzdvihl, že mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. února 2007 (30/44 SbNU 349, bod 36; 37/2007 Sb.)]. Bez jasnosti a určitosti pravidel nejsou naplněny základní charakteristiky práva, a tak nejsou ani uspokojeny požadavky formálního právního státu. Každá právní úprava proto musí vyjadřovat respekt k obecným zásadám právním (principům), jako je důvěra v právo, právní jistota a předvídatelnost normativních právních aktů, které strukturují právní řád demokratického právního státu, resp. jsou z něj odvoditelné.
25. Úvodem další argumentace se sluší nejprve poznamenat, že klíčovou otázkou v předmětném sporu bylo, zda majetkový nárok vyplývající z ustanovení § 60a ZMS podléhá či nepodléhá promlčení v obecné promlčecí lhůtě předvídané ustanovením § 100 a násl. občanského zákoníku (zákona č. 40/1964 Sb. ve znění pozdějších změn), popř. od jakého okamžiku se taková promlčecí lhůta odvíjí. Na podporu každého z navzájem protikladných právních závěrů lze přitom snést dostatečně relevantní a přiléhavé argumenty, a sice jak v rovině práva podústavního, tak i v rovině ústavněprávní. V rovině jednoduchého práva tak lze bezpochyby na podporu závěru o promlčitelnosti daného majetkového práva uvést především to, že jde o jednostranně založený majetkový nárok, který nelze přirovnat k právu vlastnickému, nýbrž k ostatním majetkovým právům, která v souladu s ustanoveními § 100 a násl. občanského zákoníku podléhají promlčení, poněvadž úprava promlčení obsažená v občanském zákoníku se vzhledem k absenci jakékoli úpravy použije subsidiárně (s ohledem na charakter a povahu místa, jaké občanský zákoník v právním řádu České republiky zaujímá), zcela v souladu s výkladovou zásadou lex specialis derogat legi generali, když ani explicitní, ani implicitní úpravu promlčení ve vztahu k § 60a zákon č. 219/2000 Sb. neobsahuje, resp. ji z něj není možno rozumně dovodit (takový názor ostatně i zaujaly obecné soudy, jejichž rozhodnutí jsou nyní ústavní stížností napadena). Oproti tomu je potom možno postavit (proti)argument, že zákon o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích je zvláštním zákonem stojícím vně norem zařazených do systému práva soukromého, pročež úprava promlčení obsažená v občanském zákoníku na majetkový nárok formulovaný ustanovením § 60a nedopadá, a sám zákon č. 219/2000 Sb. v otázce jeho promlčení mlčí (argumentum e silentio legis).
26. V rovině ústavního pořádku, jeho norem a principů z nich vyvěrajících pak ve prospěch závěru o promlčitelnosti předmětného majetkového práva může být především tvrzeno, že promlčení uvedených majetkových práv je výrazem nezbytné právní jistoty vlastnických poměrů v zemi jako neodmyslitelné komponenty či podstatné náležitosti demokratického právního státu, kterým dle čl. 1 odst. 1 Ústavy Česká republika je, když ustanovení § 60a ZMS sice zakládá kontraktační povinnost převodce (tj. příslušné organizační složky státu dle § 9 a 11 téhož zákona), ale na straně adresáta tohoto majetkového práva, korespondujícího s uvedenou povinností, je plně ponecháno na jeho vůli, zda je využije, resp. toto právo uplatní (jak ostatně ve svém vyjádření k odvolání tehdy argumentovalo Ministerstvo financí z pozice vedlejšího účastníka vystupujícího na straně žalovaného, nyní vedlejšího účastníka v řízení o ústavní stížnosti). Tomuto závěru je v téže rovině možné oponovat hlavně tvrzením, že stát (skrze zákonodárce) sám vytvořil ve světle celé řady skutečností (srov. dále) legitimní očekávání adresátů "oprávněných" osob na to, že vlastnické vztahy, do té doby zatížené zjevně nežádoucí nejednotností vlastnického práva k pozemkům a stavbám na nich vybudovaným, budou vyřešeny tak, aby tato "vlastnická dichotomie" byla odstraněna (jak ostatně v ústavní stížnosti argumentují i stěžovatelé).
27. Z výše uvedeného je dobře patrné, že se zde střetávají dvě základní ústavní hodnoty, a to princip právní jistoty na straně jedné s principem legitimního očekávání na straně druhé. Mezi nimi není přitom v obecné (abstraktní) rovině žádného rozdílu co do jejich významu, závaznosti, přednosti, resp. právní síly apod. Tyto jejich vlastnosti je třeba poměřovat vždy v kontextu konkrétních okolností, konkrétního případu. Tedy teprve ve světle zhodnocení tohoto střetu je možno přistoupit k vyslovení závěru o použitelnosti (aplikovatelnosti) institutu promlčení obsaženého v občanském zákoníku na majetkový nárok plynoucí z ustanovení § 60a ZMS, jak učinily obecné soudy v napadených rozhodnutích. Totiž převáží-li jeden z těchto ústavních principů nad druhým nikoli v zanedbatelné míře, musí posledně uvedený prvnímu ustoupit, čemuž je v takovém případě nutno přizpůsobit i výklad vedený v rovině jednoduchého práva; není-li takové převahy, lze dále spornou otázku vyřešit pomocí dalších interpretačních metod na úrovni podústavního práva. V posuzované věci to pak znamená, že existuje-li na straně stěžovatelů coby adresátů majetkového nároku zakotveného v § 60a odst. 5 ZMS princip náležitého legitimního očekávání, založený samotným tímto ustanovením, resp. zákonem č. 229/2001 Sb., který převažuje nad existujícím principem právní jistoty uspořádání vlastnických vztahů, ať už chápaným obecně, či jen vztaženým na stranu České republiky, nelze shledat právní závěr o aplikaci promlčení ústavně konformním. Naopak převážil-li by princip právní jistoty nad principem legitimního očekávání, popřípadě byly-li by tyto principy v rovnováze, bylo by nutné respektovat výklad provedený v napadených rozsudcích obecnými soudy. Ústavní soud tento střet vyřešil, jak již výše nastínil, ve prospěch požadavku na legitimní očekávání adresátů právních norem obsažených v § 60a ZMS, tedy in favorem stěžovatelů, a to z následujících důvodů.
28. Ustanovení § 60a zákona č. 219/2000 Sb. bylo do tohoto předpisu vloženo novelou, a sice již zde vzpomínaným zákonem č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony (čl. I). Z důvodové zprávy k této části zákona (srov. sněmovní tisk č. 828/0 ze dne 1. 2. 2001, dostupný na adrese http://www.psp.cz) plyne, že potřeba odstranění zmíněné nejednotnosti vlastnictví vyvstala v souvislosti s přijetím novely zákona o vlastnictví bytů [zákon č. 103/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění zákona č. 89/1996 Sb., zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů], která nabyla účinnosti dnem 1. 7. 2000, v důsledku čehož byly novelou občanského zákoníku (§ 879c) upraveny vztahy k pozemkům ve vlastnictví státu, na nichž jsou postaveny stavby ve vlastnictví bývalých nestátních socialistických organizací, pokud tyto subjekty měly k uvedeným pozemkům ke dni 1. července 2000 právo trvalého užívání nebo právo výpůjčky, popřípadě nájmu, s tím, že totéž "platí pro vlastníky bytů a nebytových prostorů, kteří je získali převodem z vlastnictví bytového družstva." V obou případech byl upraven přechod vlastnictví pozemků z vlastnictví státu do vlastnictví vlastníka stavby (bytů a nebytových prostorů v domě podle zákona o vlastnictví bytů) bezúplatně.
29. Dále pak důvodová zpráva ve své obecné části vyzdvihuje, že další novelou občanského zákoníku (zákon č. 367/2000 Sb., § 879d a 879e) byla lhůta původně stanovená ke sjednání smlouvy o výpůjčce nebo nájmu pozemku do 1. července 2000 prodloužena do 31. prosince 2000 s tím, že "pozemky mají přejít do vlastnictví některých subjektů - vlastníků staveb a některých vlastníků bytů a nebytových prostorů dnem 1. července 2001." V této souvislosti se konstatuje, že "praxe při aplikaci přijatých ustanovení občanského zákoníku prokázala složitost existujících vztahů, i těch, na kterých stojí domy bytových družstev, nedostatky v bývalé evidenci nemovitostí," s tím, že "velká část vlastníků bytů si nezbytnost vyřešení vztahů k pozemkům do stanovených lhůt nebyla nebo ani dodnes není vědoma." Kromě toho bylo poukázáno rovněž na to, že úprava občanského zákoníku neošetřuje případy změn vlastnických vztahů v době od účinnosti zákona č. 103/2000 Sb. (tj. od 1. 7. 2000), jakož i na to, že na změny vlastnictví, zejména bytů převedených do vlastnictví občanů od bytových družstev, v důsledku dalších převodů a přechodů vlastnictví bytu zákon nereaguje, a poukazuje na to, že "do vlastnictví dalších vlastníků, kteří vlastnictví například bytů nabyli (jakýmkoliv způsobem) po 1. červenci 2000, pozemek nepřejde."
30. Konečně ve vztahu k navrhovaným změnám, zaneseným tehdy ještě budoucím ustanovením § 60a ZMS, důvodová zpráva výslovně uvádí, že "z hlediska časového lze pro uzavírání darovacích smluv dovodit obecnou promlčecí lhůtu (tříletou), která ovšem bude běžet vždy pro další oprávněnou osobu (v důsledku převodu nebo přechodu vlastnictví objektu nebo jednotky), což pro stát (příslušnou organizační složku státu, popř. státní organizaci) může v praxi znamenat i dlouhodobé omezení v jiném způsobu dispozic s tímto majetkem. Je však zabezpečen shodný přístup ke všem vlastníkům bytů a nebytových prostorů, v jejichž prospěch návrh právní úpravy směřuje, organizační složka státu bude moci, budou-li splněny zákonem stanovené podmínky, vyhovět žádosti vlastníka bytu, garáže a ateliéru o bezplatný převod spoluvlastnického podílu na pozemku tvořícím funkční celek s domem s byty a nebytovými prostory i po uplynutí uvedené lhůty."
31. Z právě citované pasáže obecné části důvodové zprávy je zřejmý zájem navrhovatelů zákona na tom, aby k uzavírání darovacích smluv (tj. k realizaci majetkového práva uvedeného nyní v § 60a ZMS) docházelo i po případném promlčení nároku oprávněných subjektů, byť by nárok na jejich uzavření nebylo lze při řádném uplatnění námitky promlčení soudně přiznat. Ústavní soud však na tomto místě pokládá za nezbytné poznamenat, že ač důvodová zpráva počítala s promlčením uvedených majetkových práv v obecné tříleté promlčecí době, nelze současně odhlédnout od způsobu, jakým se návrh zákona výsledně odrazil na celkové právní úpravě dotčené problematiky, poněvadž na existenci legitimního očekávání adresátů právních norem je třeba usuzovat nikoli izolovaně z důvodové zprávy k návrhu zákona (obzvláště když důvodová zpráva není pramenem práva, ale toliko vodítkem ke zjištění vůle zákonodárcovy), nýbrž právě z toho, jak se právní předpis celkově odrazí na příslušné právní úpravě, jaká práva a/nebo povinnosti a v jakém kontextu založí, změní či zruší; výsledné zhodnocení tohoto stavu se přirozeně může od původního záměru či představ navrhovatele zákona lišit.
32. V této spojitosti zejména nelze přehlédnout, že zákon č. 229/2001 Sb. zrušil dosavadní úpravu problematiky bezúplatných převodů pozemků ve vlastnictví státu jako řešení nežádoucího reliktu někdejší duality vlastnictví, do doby nabytí účinnosti zákona č. 229/2001 Sb. ztělesněnou v ustanoveních § 879c, 879d a 879e občanského zákoníku. Tato úprava, jak je patrno z výše citovaných pasáží obecné části důvodové zprávy, stanovila lhůty, v nichž bylo nutno o takový převod zažádat (srov. zejm. tehdejší znění § 879c odst. 4, podle kterého platilo, že "pokud právnická osoba ... nepožádá stát o změnu tohoto práva na vlastnictví ve lhůtě jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona, ke změně práva podle odstavce 1 nebo 2 na vlastnictví nedojde a právo trvalého užívání zaniká uplynutím lhůty jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona"). Ve spojení s tím pak tehdejší § 879e občanského zákoníku stanovil, že "ustanovení § 879c odst. 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo nájmu podle § 879c odst. 2 zřízené nejpozději do 31. prosince 2000 ve prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů."
33. Zrušení této úpravy bylo, soudě dle důvodové zprávy, vysvětleno tím, že "návrh představuje variantu možného řešení, zasahující nejen do zákona č. 219/2000 Sb. a v nezbytném rozsahu do zákona o vlastnictví bytů, ale i do občanského zákoníku, kde ruší § 879c a násl.; tato ustanovení proto již nezohledňuje." Ústavní soud však svým nálezem ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) derogační ustanovení obsažené v části druhé zákona č. 229/2001 Sb. zrušil pro nepřípustnou retroaktivitu, když, inter alia, shledal, že "zákonodárce tedy stihl vyloučit právní následky předvídané v § 879c ObčZ pro případ doběhnutí lhůty jednoho roku ještě před koncem této lhůty. Jednalo se o postup, který však žádnému ze subjektů, kterému svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, vlastnické právo neodňal, protože k jeho vzniku nedošlo. Právo na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ dnem 1. července 2000, by vzniklo až dnem 1. července 2001. Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb. tedy vlastnické právo odňato nebylo." V podrobnostech Ústavní soud uvedl, že "v době od účinnosti zákona č. 103/2000 Sb. (tj. od 1. července 2000) vzniklo všem subjektům, které splňovaly podmínky § 879c, který byl uvedeným zákonem včleněn do občanského zákoníku, a postupovaly v souladu s ním, legitimní očekávání spočívající v tom, že se uplynutím jednoho roku, tj. od 1. července 2001, stanou vlastníky pozemků spadajících do režimu § 879c až 879e ObčZ. Zmíněný postup zákonodárce do tohoto legitimního očekávání zasáhl pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by k nabytí vlastnického práva došlo. Znamená to, že subjekty, které jednaly v důvěře v podmínky státem předem stanovené, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány s naprosto rozdílným postupem státu."