314. Ke krokům ii. a iii. je v první řadě především nutno dodat, že otázka zmírnění majetkových křivd (po roce 1989) není v judikatuře Ústavního soud pojímána jako běžný institut standardního právního státu, nýbrž jako svého druhu právní a politická anomálie, která má historické příčiny, které právnímu státu předcházejí. Ústavní soud na ni nahlíží s ohledem na formální právní kontinuitu, avšak zároveň jasně deklarovanou hodnotovou diskontinuitu českého státu s předchozím nedemokratickým režimem (nález ze dne 21. prosince 1993sp. zn. Pl. ÚS 19/93), jako na všeobecný závazek demokratického a právního státu, vyjádřený v čl. 1 Ústavy a především v jednotlivých ustanoveních Listiny základních práv a svobod, „zajistit nejen formální, ale i skutečnou obnovu materiálních záruk výkonu základních práv a svobod, kde dříve – navzdory elementárnímu lidskoprávnímu obsahu v mezinárodním ius cogens – stát selhal. Přijetí Listiny základních práv a svobod a přihlášení se k dalším mezinárodním instrumentům ochrany základních práv však není bodem nula, v němž by limitně začínala povinnost státu, je-li to třeba, aktivně vytvořit podmínky pro realizaci základních práv. Naopak ve vztahu k jednotlivým nositelům základního práva nelze nebrat ohled na historický kontext situace, v níž se aktuálně a vinou státu nacházejí. Jinými slovy řečeno, bylo by v rozporu s koncepcí rozvoje a posilování základních práv, pokud by společenské změny vedly opakovaně k zavádění nižších standardů základních práv na základě ignorování historických příčin současného stavu. Dějiny demokratických a právních států nemohou sestávat z tlustých čar za minulostí, nýbrž poučení z dřívějších zkušeností se musí projevovat v zárukách neopakování minulých chyb v budoucnu“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 94). V tomto ohledu proto restituční, rehabilitační a obecně transformační akty státu po roce 1989 nelze posuzovat z hlediska klasických ústavních kritérií jako izolovaný projev ničím nepodmíněné vůle zákonodárce, nýbrž jako reakci na konkrétní historické skutečnosti, o něž se demokratický zákonodárce nezasloužil, na něž však je nucen (v režimu formální právní kontinuity) navazovat. Jedna z nejtypičtějších doktrín korespondujících s uvedeným byla vyložena již v nálezusp. zn. Pl. ÚS 16/93ze dne 24. 5. 1994 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.) a byla zopakována naposled v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/10ze dne 23. 4. 2013 (N 62/69 SbNU 177): „Zatímco restituce je odstraněním protiprávnosti při převodu vlastnictví, případně protiprávního zásahu do vlastnického práva, a to navrácením věci do původního právního vztahu, vyvlastnění je nuceným odejmutím vlastnického práva ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Důvodem restituce je výlučně protiprávnost, zatímco důvodem vyvlastnění je veřejný zájem, tj. pojem odlišný. Restituce tudíž není nuceným odejmutím vlastnictví, nýbrž povinností obnovit původní právní stav.“. V tomto uspokojení majetkových nároků plynoucích z širší (historické) spravedlnosti prostřednictvím v zásadě jednorázových aktů restitučních, rehabilitačních a transformačních nesnese ústavněprávní srovnání s akty zákonodárce fungujícího (co do východisek i co do cílů) zcela v podmínkách právního státu. Uvedený náhled se promítá jak do zmiňovaných otázek rovnosti oprávněných osob, tak např. do hodnocení ústavnosti výčtových restitučních zákonů, které by jinak bez podstatného zohlednění výše uvedeného pro absenci obecnosti právního předpisu mohly jen stěží v abstraktní kontrole norem obstát [sp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), část VI./a;sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 56]. Tyto závěry je možno činit jen při vědomí, že „alespoň částečná náprava křivd minulosti předurčuje charakter dalšího demokratického vývoje“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 32).
315. Ve druhé řadě je ke krokům ii. a iii. nutno zdůraznit, že otázka náboženské neutrality je úzce spjata s podmínkami pro výkon náboženské svobody ve smyslu subjektivního základního práva. V dosavadní judikatuře Ústavního soudu lidskoprávní pohled při výkladu čl. 2 odst. 1 Listiny dokonce zcela převažuje. K širšímu vymezení ústavně pokrytých aktivit církví, které se neomezují jen na výkon kultu, se Ústavní soud již vyjádřil opakovaně v minulosti [nálezsp. zn. I. ÚS 146/03ze dne 18. 6. 2003 (N 115/31 SbNU 33); nálezsp. zn. Pl. ÚS 6/02ze dne 27. 11. 2002 (N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 2/06ze dne 30. 10. 2007 (N 173/47 SbNU 253; 10/2008 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 98 a tam příkladmo uvedená zahraniční judikatura]. V dosavadní judikatuře se Ústavní soud měl možnost vyjádřit i k relevanci ochrany vlastnického práva pro výkon základních práv jiných: „[V]lastnické právo, nemá-li být pojímáno samoúčelně, samo zprostředkovává využití jiných základních a dalších práv“ [nálezsp. zn. Pl. ÚS 39/01ze dne 30. 10. 2002 (N 135/28 SbNU 153; 499/2002 Sb.), část IV in fine]. Ve vztahu např. k primární ochraně soukromého a rodinného života dle čl. 10 Listiny, kdy intenzita zájmu na ochraně tohoto základního práva přesahovala zájem na ochraně pouze práva vlastnického, se zcela konkrétně vyslovil nálezsp. zn. I. ÚS 2477/08ze dne 7. 1. 2009 (N 4/52 SbNU 27). Konečně ve vztahu k ochraně základních práv plynoucích z náboženské svobody (rovněž explicitně v kontextu čl. 2 odst. 1 Listiny) se vyslovil nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07, v němž byla vyslovena protiústavní nečinnost zákonodárce v oblasti vypořádání historického majetku církví a náboženských společností. Jedním z nosných důvodů nálezu (část XI./c) bylo právě zjištění, že za stavu absence (trvajícího do 31. 12. 2012) vypořádání historického majetku církví není model tzv. hospodářského zabezpečení církví a náboženských společností plnohodnotnou alternativou, zejm. není zárukou svobod plynoucích z čl. 16 odst. 1 Listiny, zvláště pak nezávislosti (dotčených) církví a náboženských společností na státu podle čl. 16 odst. 2 Listiny (bod 103). „Uvedený stav při absenci rozumného vypořádání historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských společností, … tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v hospodářské složce církevní autonomie“ (bod 104). „Jinými slovy řečeno, dopady nečinnosti zákonodárce se tak projevují nejen toliko v úzké majetkové sféře (historických) církví a náboženských společností (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), nýbrž i ve faktickém omezení samostatnosti a nezávislosti na státu (církevní autonomie) zaručených čl. 16 odst. 2 Listiny k výkonu svobod zaručených čl. 16 odst. 1 a čl. 15 odst. 1 Listiny“ (bod 106).
316. Interpretace čl. 2 odst. 1 Listiny, přesněji řečeno jeho opakované invokace v návrzích však v sobě mají obsažen předpoklad, že právě toto ustanovení zabraňuje státu, aby do právního stavu účinného do 31. 12. 2012 zasáhl pozitivním, tedy úzce nahlíženo „zvýhodňujícím“ zákonem, kterým by byl vypořádán historický majetek církví (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II), a to v širších souvislostech vztahu státu a církví (body 23, 38), kdy jsou nutná „komplexní politická rozhodnutí“ (body 86, 108). Navrhovateli a vedlejšími účastníky zastávané prizma však nutně implikuje, že naznačená protiústavní situace v zásadě nemá ústavně konformní řešení. S tímto náhledem se však Ústavní soud neztotožňuje. Více než dvacetiletý odstup přijetí zákona č. 428/2012 Sb. od hlavní vlny restitučního a transformačního zákonodárství mu neodebírá tento specifický charakter, jakkoliv společenské povědomí o étosu a smyslu restitučního zákonodárství po roce 1989 (spíše však o jeho samotné existenci) dnes již ochablo.
317. Zvláště ke kroku ii. v těchto souvislostech proto platí, že Ústavní soud nehodnotí zákon č. 428/2012 Sb. jako izolovaný – z historického a ústavního pohledu nepodmíněný a nevynucený – akt, který by se vymykal výše shrnutým přístupům (pod uvozením „v první řadě“ a „ve druhé řadě“). Právě s přihlédnutím k těmto východiskům je nutno odmítnout ten předpoklad, že Listina ke dni své účinnosti petrifikovala v oboru vztahu státu a církví status quo, přičemž následně již jakýkoliv akt veřejné moci ve prospěch či v neprospěch církví a náboženských společností tento stav vychyluje tak či onak, a tedy představuje protiústavní porušení náboženské neutrality státu. Pro posuzovanou problematiku je naopak příznačné, že abnormalitu (vychýlení) jak z hlediska historické spravedlnosti, tak především z hlediska práva ústavního představoval stav před 1. lednem 1990 (před rozhodným obdobím); ve vztahu k církvím a náboženským společnostem pak z hlediska záruk čl. 15 a 16 Listiny a z hlediska státem jednostranně vytvořené závislosti církví a náboženských společností na státu (čl. 2 odst. 1 Listiny) stav do 31. prosince 2012. Teprve zákon č. 428/2012 Sb. je jednou z možných forem zmírnění dřívějších křivd a upravení vztahu státu a církví v mezích ústavního pořádku. Proto se nejedná o excesivní propojení státu a církví, neboť takové pojetí čl. 2 odst. 1 Listiny by znamenalo, že církve a náboženské společnosti byly jedinými subjekty, vůči nimž ústavní pořádek vylučuje restituční, rehabilitační či transformační akt zákonodárce. To však záměrem ústavodárce nebylo, pročež ani Ústavní soud nezpochybnil zákon č. 298/1990 Sb., který explicitně „preferoval“ pouze určitý typ církevních právnických osob, a to pouze ve vztahu k jediné (římskokatolické) církvi, naopak jej zařadil do množiny ostatních – standardních – restitučních zákonů (sp. zn. Pl. ÚS-st. 22/05). V tomto posouzení není podstatný rozsah a hodnota dotčeného majetku, neboť ten je předurčen historickou skutečností, a nikoliv volnou úvahou zákonodárce.
318. V otázce, zda je samotný účel zákona, tj. ukončení přímého financování církví a náboženských společností (hospodářská odluka), ústavně konformním, konstatuje Ústavní soud, že se jedná o jednu z forem úpravy vztahu státu a církví v mezích čl. 2 odst. 1 Listiny. Uvedený článek neobsahuje separacionistickou tezi jako imperativ, ovšem ani ji nevylučuje, ostatně ani po provedení zákona č. 428/2012 Sb. (při zachování ostatních současných konfesněprávních předpisů) nebude výsledný stav charakterizován striktní odlukou církví od státu, nýbrž toliko přiblížením se (teoretickému) stavu odluky, nepochybně ve srovnání s dosavadním modelem přímého financování podle zákona č. 218/1949 Sb.
319. Výše uvedené závěry o širších mezích poskytnutých zákonodárci při přijímání restitučního, rehabilitačního a transformačního zákonodárství plně dopadají na úzce restituční aspekty zákona, a to tedy v částech naturální restituce a náhradové složky finanční náhrady. Pokud se jedná o vyrovnávací složku finanční náhrady, ta má být jednak součástí konceptu materiální korekce historické skutečnosti, která se zákonodárci jevila jako nepřiměřená tvrdost působící do budoucna. Tímto ohledem měl být fakt, že dominantním vlastníkem nemovitostí k rozhodnému datu 25. 2. 1949 byla toliko jedna z církví (církev katolická), přičemž zvolení toliko restitučního modelu při ukončení přímého financování by znamenalo neproporcionální dopad na ostatní církve, které dosud byly v rozsahu nároků dle zákona č. 218/1949 Sb. přímo financovány státem. Aspekt konfesní neutrality dle čl. 2 odst. 1 Listiny, jak jej interpretuje Ústavní soud, je však založen nikoliv na formálním hledisku, nýbrž na materiálním hledisku (ostatně jako výklad řady dalších ustanovení ústavního pořádku). V tomto se tedy Ústavnímu soudu jeví redistribuce části finanční náhrady mezi nekatolické církve a náboženské společnosti jako postup předcházející extrémně disproporcionálním účinkům restituční složky zákona č. 428/2012 Sb., a to v mezích materiální konfesní neutrality státu. Teoreticky lze opačným směrem uvažovat, že realizace toliko restituční složky zákona č. 428/2012 Sb. by disproporčně (byť nepřímo) podpořila pouze jednu a zároveň největší církev, přičemž pro všechny ostatní by se účinky zákona blížily materiální likvidaci. Tento postup by nepochybně představoval z hlediska čl. 2 odst. 1 Listiny mnohem intenzivnější zásah státu do statu quo, který stát aktivně dlouhodobě jednostranně vytvářel (právní úprava vztahu státu a církví před i po 1. 11. 1949 i později po roce 1989). Varianta nulová (nepřijetí zákona) by toliko prohlubovala předchozí protiústavní stav (sp. zn. Pl. ÚS 9/07). Totéž lze konstatovat ve vztahu k přechodnému období, kdy ukončení tzv. hospodářského zabezpečení prostřednictvím časově omezeného degresivního příspěvku nelze považovat za excesivní propojení státu s dotčenými náboženskými směry či církvemi. To tím spíše, že ani zvláštní právo „být financována podle zvláštního právního předpisu o finančním zabezpečení církví a náboženských společností“ [§ 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb.] co do základu nároku na časově neomezené přímé financování nebylo Ústavním soudem z hlediska ústavnosti zpochybněno při přezkumu ústavnosti zákona č. 3/2002 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 6/02). Napadeným ustanovením § 17 zákona o vyrovnání s církvemi nedochází v tomto ohledu k založení zcela nového institutu ve vztahu státu a církví, nýbrž k jeho postupnému odstranění.
320. V tomto tedy nepochybně zákonem č. 428/2012 Sb. dojde k odstranění protiústavní závislosti církví na státu, jak byla již dříve definována: „[J]e podstatné, zda a do jaké míry představuje ekonomická soběstačnost materiální předpoklad nezávislého výkonu práv zaručených především čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny. Ústavní pořádek České republiky totiž neobsahuje pouze imperativ nezávislosti státu na církvích a náboženských společnostech (jako součást ideologické a náboženské neutrality státu), nýbrž i požadavek nezávislosti církví a náboženských společností na státu při naplňování jejich cílů“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 93). „Uvedený stav při absenci rozumného vypořádání historického církevního majetku, kdy je stát v důsledku své vlastní nečinnosti nadále dominantním zdrojem příjmů dotčených církví a náboženských společností, navíc bez zjevné vazby na výnosy ze zadržovaného historického majetku církví, tak ve svých důsledcích porušuje čl. 16 odst. 1 Listiny co do volnosti projevovat víru ve společnosti veřejným působením a tradičními formami nábožensky motivovaných obecně prospěšných aktivit s využitím příslušných historicky formovaných ekonomických zdrojů, a zvláště pak čl. 16 odst. 2 Listiny, a to v hospodářské složce církevní autonomie.“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 104). Pro takto definovanou protiústavní závislost nejsou rozhodné skutečné ekonomické poměry jednotlivých církví a konkrétní výše finančních prostředků, nýbrž toliko fakt, že stát svými jednostrannými akty (vyvlastnění veškerého hospodářského majetku a zavedení tzv. hospodářského zabezpečení) tuto ekonomickou závislost způsobil a udržoval. Tato protiústavní závislost pojmově nemůže být odstraněna ani prostřednictvím výrazného posílení přímého státního financování církví (ať již ze státního rozpočtu, či k tomu vytvořeného fondu) ani modelem okamžitého ukončení přímého financování (bez dalšího).
321. Zvláštní ohled v otázce náboženské neutrality však vyžaduje konstrukce smluv dle § 15 a 16 a přechodné období dle § 17 v aspektu eventuálního státního donucení. Ustáleným náhledem Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva je, že výkon náboženské svobody ze strany státu vyžaduje určitou míru veřejnoprávní regulace, typicky v otázce registrace církví za účelem získání právní subjektivity, bez níž nelze vstupovat do právních vztahů. Zároveň však platí, že přijme-li stát určitou podobu veřejnoprávní regulace, nelze jejím využitím výkon náboženské svobody podmiňovat (např. zavedením povinné registrace církví, které o to zájem nemají). Tento aspekt se v rovině náboženské neutrality státu projevuje v zákazu donucení veřejnou mocí. V části naturální restituce je konstrukce uplatnění restitučního nároku plně v dispozici oprávněné osoby (srov. však tento aspekt při aplikaci výčtového zákona), konstrukce smluv (§ 15 odst. 1 „církev … obdrží“) však umožňuje dispozici s nárokem toliko v rozsahu rozhodnutí o odmítnutí či neodmítnutí podpisu smlouvy a konstrukce přechodného období (§ 17 odst. 1 „stát vyplácí“) pak neumožňuje dispozici s nárokem vůbec. V tomto Ústavní soud zdůrazňuje ústavně konformní interpretaci daných ustanovení v tom smyslu, že stát ani v případě podpisu smlouvy ve smyslu § 15 odst. 1 nemůže dotčenou církev přímo či nepřímo „nutit“ přijímat plnění, o něž v průběhu realizace nároků dle zákona ztratila zájem, a tuto skutečnost státu projevila. Ze strany dotčených církví a náboženských společností se tedy i po podpisu smlouvy musí jednat o nároky interpretované jako v celku i v částech zcela v dispozici dotčené církve, přičemž kogentní ustanovení zákona nesmí být interpretována jako povinnost plnění přijmout.
322. Navrhovateli a vedlejšími účastníky nebylo tvrzeno ani prokazováno, že by zákon č. 428/2012 Sb., resp. některý z jeho účelových prvků, měl být zaměřen proti náboženské pluralitě a toleranci ve společnosti, že by praktické účinky zákona znamenaly odrazující či naopak motivační efekt (pobídka veřejné moci k vyznávání určitého náboženství). Je nutno podotknout, že v tomto ohledu nelze hodnotit účinky zákona č. 428/2012 Sb. jako platby konkrétním členům církví a náboženských společností, tedy platby ekonomicky motivující k praktikování určitého náboženského směru, neboť by tím byl zcela popřen smysl zvláštních typů právnických osob upravených zákonem č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které nejsou založeny na bázi členských majetkových podílů. I z hlediska účelu pak církve a náboženské osoby přesahují soukromé zájmy sdružených jednotlivců.
323. V tomto kroku tedy nebylo z výše uvedených důvodů shledáno excesivní propojení státu a církví ve smyslu imperativu náboženské neutrality státu.
324. Ad iii. Stát v oblasti výkonu veřejné moci zaručuje materiální rovné zacházení všem náboženským směrům a světonázorům, tj. nesmí diskriminovat či naopak bezdůvodně zvýhodňovat některý z náboženských směrů nebo světonázorů do té míry, že by založil exkluzivní (nebo naopak neplnohodnotný) přístup určité skupiny (směru) k veřejné moci a veřejným zdrojům (rovnost a nediskriminace).
325. V otázce rovnosti Ústavní soud odkazuje na již vyložené závěry k charakteru zákona č. 428/2012 Sb. coby předpisu restitučního, rehabilitačního a transformačního a na závěry učiněné k ústavněprávní povaze rovnosti s ohledem na § 15 odst. 1, 2.
326. Jen pro rekapitulaci ústavního pojetí rovnosti lze poukázat na vymezení v dřívější judikatuře, kdy Ústavní soud odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ (sp. zn. Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje přitom ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezusp. zn. Pl. ÚS 4/95ze dne 7. 6. 1995 (N 29/3 SbNU 209; 168/1995 Sb.): „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod.“ [shodně nálezsp. zn. Pl. ÚS 5/95ze dne 8. 11. 1995 (N 74/4 SbNU 205; 6/1996 Sb.)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Nálezsp. zn. Pl. ÚS 33/96, který se pak zabýval i otázkou nerovnosti v restitučních vztazích, připomněl, že i z komparativního pohledu je nerovnost shledávána za podmínky vyloučení libovůle, resp. pokud se tato zakládá na rozumných a objektivních rozlišovacích znacích (reasonable and objective criteria).
327. V tomto ohledu Ústavní soud shledává, že v otázce rozlišování mezi jednotlivými církvemi a náboženskými společnostmi a oprávněnými osobami podle zákona č. 428/2012 Sb. a podle zákonů předchozích zákonodárce objektivní a rozumná kritéria zvolil. Jsou jimi především existence vlastnického práva k věcem, jejichž odejmutím byla způsobena majetková křivda, a existence přiznaného tzv. zvláštního práva podle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2012. Ani toto druhé kritérium se nejeví formálním či samoúčelným, neboť samostatná veřejnoprávní regulace církví a náboženských společností existuje v českých zemích v zásadě již po staletí, přičemž „historická role církví ve společnosti a na veřejnost orientovaný charakter jejich činností je do jisté míry odlišuje od jiných fyzických či právnických osob … a zároveň umožňuje jejich komparaci – co do požadavku nezávislosti na státu – s místními samosprávami (obcemi), které jsou jako celky rovněž neoddělitelné od individuálního práva občana na sebeurčení“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 105).
328. K objektivitě kritéria přiznaného tzv. zvláštního práva podle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2012, je nutno připomenout, že ani registrace církví jako takových ani řízení o přiznání zvláštních práv podle zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nejsou ovládány principem posuzování či schvalování náboženských doktrín státem. Zvláště pak jsou tato řízení podrobena soudnímu přezkumu a ústavnímu přezkumu, v nichž je poskytována soudní ochrana před eventuální protiústavní diskriminací na náboženském základě (z hlediska výkonu základních práv i z hlediska čl. 2 odst. 1 Listiny coby objektivní záruky).
329. V jednotlivých aspektech zákona k uvedeným „objektivním a rozumným“ kritériím přistupuje dále opakovaně vyslovená ústavní naléhavost věci a podstatná proměna sociálních a ekonomických poměrů oproti roku 1991 (zejm. v otázce výše náhrad v souvislosti s posunem cenové hladiny), což Ústavní soud považuje za věc obecně známou.
330. Pokud Ústavní soud zváží uvedená kritéria, je nutno uzavřít, že navrhovatelé ani vedlejší účastníci naopak neprokázali svá poměrně obecná tvrzení, že by zákonodárce zvýhodnil určitý náboženský směr vůči jiným náboženským a světonázorovým doktrínám při porušení právě náboženské neutrality za situace, kdy předchozí restituční, rehabilitační a transformační procesy ve vztahu k fyzickým i dalším právnickým osobám proběhly již řádově před dvěma desítkami let a zejména ze zákona neplyne ani nepřímo preference určitého náboženského směru (například prostřednictvím svévolného stanovení formálního fiktivního kritéria). Pokud tím navrhovatelé mají na mysli ekonomicky výrazně odlišné postavení katolické církve, nejedná se o postavení nerovné v ústavním smyslu, nýbrž reflexi faktického historického i současného postavení ve společnosti. Právě k určité korekci vzájemného postavení církví a náboženských společností dochází uvedenou vyrovnávací složkou finanční náhrady podle § 16, která vystupuje ve prospěch nekatolických církví. Pokud se jedná o postavení jiných registrovaných církví a náboženských společností, které do 31. 12. 2012 nepožádaly o přiznání rozhodného zvláštního práva podle zákona č. 3/2002 Sb., jedná se o projev dispozice s tímto nárokem, který nezakládá nerovnost (přičemž tuto situaci by nebylo možno změnit jinak než státním donucením). Pokud se jedná o postavení církví a náboženských společností, které budou zaregistrovány v budoucnu, přičemž v té době již nebude možnost žádat o přiznání zvláštního práva na hospodářské zabezpečení, je nutno dodat, že tato otázka zůstává i nadále v dispozici zákonodárce a zároveň že při ukončení hospodářského zabezpečení je podstatou aktu právě ukončení dosavadních a vyloučení budoucích přímých plateb ze strany státu. V uvedeném rovněž nelze shledávat diskriminaci ve smyslu porušení náboženské neutrality.
331. Nebylo naopak prokázáno, že účelem zákona mělo být jednostranné zvýhodnění některé církve nebo náboženské společnosti, a to na základě určitých hodnotících postojů zákonodárce k jednotlivým náboženským směrům či světonázorům. Je nutno zdůraznit, že dotčené církve a náboženské společnosti se neocitly ve vztahu určité ústavně relevantní intenzity ke státu teprve na základě zákona č. 428/2012 Sb., nýbrž na základě právních vztahů založených dříve, a zákon č. 428/2012 Sb. nepředstavuje zvýšení intenzity těchto vztahů (tím méně změnu skokovou nebo trvalou), nýbrž pravý opak.
332. Lze tedy uzavřít, že zákon č. 428/2012 Sb. nepředstavuje nerovné a diskriminační zacházení státu s určitými náboženskými a světonázorovými směry, neboť pro rozlišení (stanovení rozsahu působnosti zákona) byla užita objektivní a rozumná kritéria, a naopak nebyla použita kritéria preference či odmítnutí některého náboženského směru či světonázoru.
XVIII. Předběžná otázka
333. K návrhu na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, zda registrované církve a náboženské společnosti a církevní právnické osoby jsou podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále též jen „SFEU“), konstatuje Ústavní soud, že tato otázka je mimo sféru přezkumu ústavnosti zákona č. 428/2012 Sb., zvláště přezkumu procedury přijetí zákona v intencích, zda se jednalo o přijetí zákona ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Ke vztahu evropského práva a českého ústavního pořádku se Ústavní soud již opakovaně vyjádřil v tom smyslu, že „komunitární právo nemůže být referenčním kritériem posuzování ústavnosti vnitrostátního předpisu“ [nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/05ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.), bod 35; dále např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 50/04ze dne 8. 3. 2006 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.); nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/08ze dne 26. 11. 2008 (N 201/51 SbNU 445; 446/2008 Sb.), body 84–86; aj.]. Rozšiřující výklad pojmu ústavního pořádku není zcela vyloučen, ovšem Ústavní soud se k takovému výkladu již v minulosti přiklonil nikoliv ve vztahu k evropskému právu, nýbrž ve vztahu k ratifikovaným smlouvám o lidských právech a základních svobodách [nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/01ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.)]. Z uvedeného tedy činí Ústavní soud závěr, že abstraktní přezkum ústavnosti není podmíněn výkladem evropského práva Soudním dvorem Evropské unie. Evropské právo, a to ani primární, při respektu k jeho zásadnímu formálnímu či neformálnímu vlivu na činnost Ústavního soudu, není součástí ústavního pořádku, tedy ani referenčním měřítkem ústavnosti.
334. Nad rámec uvedeného je nutno zdůraznit, že majetkové vyrovnání mezi státem a církvemi spočívá na skutečnostech založených dlouho před vstupem České republiky do Evropské unie, přičemž systém přímého časově neomezeného státního financování církví zde byl do 31. 12. 2012 na základě zákona č. 218/1949 Sb., aniž by tato specifická, a v případě majetkového vyrovnání jednorázová, otázka byla předmětem regulace evropským právem, popř. byla dokonce zpochybňována z hlediska konformity se závazky, jež vyplývají z členství České republiky v Evropské unii. Vnitrostátní právní postavení církví je regulováno zvláštním zákonem č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dle něhož lze církev nebo náboženskou společnost založit toliko „za účelem vyznávání určité náboženské víry“ [§ 3 písm. a)], přičemž v případě registrovaných církví platí, že předmět podnikání a jiné výdělečné činnosti musí být vymezen v základním dokumentu registrované církve a náboženské společnosti, tj. podléhá procesu registrace. „Podnikání a jiná výdělečná činnost církve a náboženské společnosti mohou být pouze její doplňkovou výdělečnou činností“ (§ 27 odst. 5). V případě církevních právnických osob platí stejné omezení plynoucí z ustanovení § 15a. Církevní právnická osoba může být založena „za účelem vyznávání náboženské víry“ [§ 15a odst. 1 písm. a)] nebo „pro poskytování charitativních služeb“ [§ 15a odst. 1 písm. b)]. Pro podnikání platí: „Podnikání a jiná výdělečná činnost … mohou být pouze jejich doplňkovou činností“ (§ 15a odst. 4). To vše pod sankcí zrušení registrované církve podle § 22 odst. 1 písm. c), vyvíjí-li registrovaná církev činnost „v rozporu s právním řádem“, nebo zrušení církevní právnické osoby, zjistí-li ministerstvo, že tato právnická osoba jedná „v rozporu s vymezením její působnosti … nebo v rozporu s právními předpisy“ [§ 26 odst. 1 písm. b)]. Z tohoto hlediska se tedy účinky zákona č. 428/2012 Sb. ve spojení s účelovým omezením, které představuje zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zcela míjí s účelem regulace veřejných podpor podle evropského práva. Je nutno zdůraznit, že otázka daňové úpravy (k níž byly při ústním jednání citovány rozsudky Soudního dvora Evropské unie) související s majetkovým vyrovnáním nebyla předmětem věcného přezkumu ze strany Ústavního soudu, nehledě na to, že kritizovaná část této daňové úlevy byla dodatečně zrušena zákonem č. 80/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Obdobná pravidla včetně omezení konečně platí i pro jiné formy sdružení s tzv. ideálním cílem (politické strany, spolky) na rozdíl od sdružení s výdělečným cílem.
335. Dále nebylo lze ponechat v této souvislosti bez povšimnutí čl. 17 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle kterého „Unie uznává postavení, které podle vnitrostátního práva mají církve a náboženská sdružení či společenství v členských státech, a nedotýká se jej“. Toto ustanovení bylo Lisabonskou smlouvou (jako čl. 16c – The Union respects and does not prejudice the status under national law of churches and religious associations or communities in the Member States) zařazeno mezi zásady a plyne z něj jednak příkaz respektování zvláštního postavení církví a náboženských společností obecně, jednak s ohledem na zvláštnosti jejich vzájemného vztahu s konkrétním členským státem. Současně z tohoto ustanovení je rovněž dovozován zákaz zasahování (dotýkání se), který se vztahuje nejen na oblasti vlastního jejich působení, ale i na oblasti další. R. Streinz v komentáři k čl. 17 Smlouvy o fungování Evropské unie uvádí např. poskytování služeb, zaměstnávání nebo pozice libovolné organizace [blíže Streinz, R. (Hrsg.): EUV/AEUV. Vertrag über die EU und Vertrag über die Arbeitsweise der EU. 2. Aufl., C. H. Beck. München, 2012, s. 393, 395–397]. Ve stejném duchu vykládá toto základní ustanovení J. Syllová v komentáři kolektivu autorů k Lisabonské smlouvě (Praha: C. H. Beck, 2010, s. 242), která uvádí, že právní regulace postavení institucí náboženského charakteru nemůže být dotčena ani „při použití pravomocí stanovených v jiných článcích SFEU“.
336. Konečně Ústavní soud v této souvislosti poukazuje i na širší kontext této problematiky, ke které zaujal zásadní stanovisko Spolkový ústavní soud např. v bodech 251 a 252 lisabonského rozsudku ze dne 30. června 2009 (sp. zn. 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08 a 2 BvR 182/09). Podle něj jsou z hlediska schopnosti či možnosti sebeutváření se demokratického ústavního státu při věcném vymezení přenosu výsostných práv na Evropskou unii jednou z pěti základních a zvláště citlivých otázek zvláště kulturně významná rozhodnutí např. v právu rodinném, v systému školství a vzdělávání nebo o zacházení s náboženskými společnostmi (Als besonders sensibel für die demokratische Selbstgestaltungsfähigkeit eines Verfassungsstaates gelten seit jeher ... kulturell besonders bedeutsame Entscheidungen etwa im Familienrecht, Schul- und Bildungssystem oder über den Umgang mit religiösen Gemeinschaften).
XIX. Obiter dictum
337. Nad rámec uvedeného, v zásadě preventivně, a zároveň nikoliv poprvé, musí Ústavní soud na základě průběhu ústního jednání připomenout, že řízení před Ústavním soudem není určeno pro jakékoliv posilování legitimity či věrohodnosti politických stanovisek jejich zachycením v mediálně sledovaném soudním řízení a není ani fórem pro politickou diskuzi. Řízení o abstraktním přezkumu ústavnosti zákona je určeno pro ochranu objektivní ústavnosti, nikoliv pro ochranu či dokonce pouhou popularizaci subjektivních zájmů či názorů aktivně legitimovaných osob.
XX. Souhrnné závěry
338. Ústavní soud poté, kdy se ve shora uvedených intencích zabýval otázkou ústavní konformity zákona o vyrovnání s církvemi, a to s ohledem na legislativní proces přijetí zákona a na obsah zákona jako celku a jeho jednotlivých ustanovení zvláště, dospěl k závěru, že návrhy navrhovatelů a vedlejších účastníků na zrušení napadeného zákona jsou zčásti důvodné.
339. Bez ohledu na předložené námitky Ústavní soud zvážil, do jaké míry je adjektivum „spravedlivé“ v ustanovení § 5 písm. i) zákona o vyrovnání s církvemi v uvedeném kontextu dostatečné z hlediska jeho srozumitelnosti a jasnosti, tedy formálních nároků, které je nutno na právo klást. Jedná se o pojem neurčitý. Není např. zřejmé, zda „spravedlnost“ náhrady je vztahována k období vyvlastnění nebo k dnešním podmínkám a úrovni ochrany základních práv. Z uvedených důvodů nezbylo než uvedenou část ustanovení § 5 písm. i) zákona o vyrovnání s církvemi zrušit.
340. Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení napadeného zákona z důvodu porušení pravidel legislativního procesu, neboť neshledal, že by tento proces ve svém celku neumožňoval racionální diskurs, slyšení stran a otevřenou diskuzi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových, podpořených možností aktivní participace účastníků v jeho průběhu [srov. nález Ústavního soudu ze dne 1. března 2011sp. zn. Pl. ÚS 55/10(N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.)]. Jakkoliv Ústavní soud odsuzuje morální pokleslost pozadí legislativního procesu, a to přičiněním obou znesvářených skupin poslanců, nemůže, nemá-li se z odborného orgánu ochrany ústavnosti stát morálním arbitrem a vychovatelem politických reprezentací, přistoupit k derogaci napadeného zákona pouze z důvodu neúcty jedné části zákonodárců k druhým.
341. Ústavní soud již od svých prvních rozhodnutí v restitučních věcech vycházel ex favore restitutionis a nesčíslněkrát zdůrazňoval, že k restitučním věcem je třeba přistupovat s přihlédnutím k tomu, že těm, kteří restituují, byla v minulosti způsobena celá řada křivd, včetně oněch majetkových. Z dosavadní konzistentní judikatury Ústavního soudu v restitučních věcech je nepřehlédnutelné, že jako negativní zákonodárce nikdy nezrušil ustanovení restitučního předpisu v neprospěch fyzických a právnických osob, kterým zákonodárce formou zákona zmírnění jim spáchaných křivd umožnil. Derogační judikatura Ústavního soudu tak byla vždy v zásadě ve prospěch osob restituujících (trvalý pobyt, národní kulturní památky). Ústavní soud nepřikývl v restituční věci argumentaci postavené na tom, že jeden restituent by neměl restituovat proto, že jiná osoba nebyla zákonodárcem zařazena mezi ty, jimž zákonodárce majetkové či jiné křivdy nezmírnil. Též ve věci církevních restitucí Ústavní soud opakovaně rozhodoval. Z jeho výše uvedené judikatury je zřejmé, že akcentoval legitimní očekávání a poukazoval na nečinnost zákonodárcovu. Za takové situace by zajisté derogační rozhodnutí Ústavního soudu krátce poté, kdy byla zákonná úprava konečně přijata, bylo překvapivé a vyvolávalo by oprávněně dojem, že je zatížené znaky libovůle a svévole. Ústavní soud si při rozhodování je plně vědom toho, že není povolán k tomu, aby rozsoudil spor o smysl českých dějin, jehož dílčí argumentační segment navrhovatelé přinášejí.