342. Ústavní soud na základě právněhistorické analýzy vyložil důvody, pro něž neshledal důvodnou argumentaci navrhovatelů a vedlejších účastníků, že církve a náboženské společnosti původní majetek nevlastnily, resp. že dochází „ke změně charakteru vlastnictví“ a že církve a náboženské společnosti nebyly „úplnými vlastníky“ či že církevní majetek měl „veřejnoprávní povahu“, resp. nebyl ve vlastnictví církví a náboženských společností. Ústavní soud dospěl k závěru, že církevní subjekty jako právnické osoby měly zásadně plnou majetkovou způsobilost, v důsledku čehož byly subjektem vlastnického práva k jednotlivým věcem spadajícím do církevního majetku (s výhradou věcí vlastnicky náležejících třetím osobám; s výjimkou konkrétních řeholních řádů). Z odborné literatury, dobové judikatury či praxe nelze vysledovat, že by církevní majetek byl pojmově vyňat z úpravy vlastnického práva dle o. z. o. a svěřen církevním subjektům výlučně na základě veřejnoprávního titulu (výhradně práva kultová). Kromě uvedeného teoretického rozboru lze poukázat na zcela praktické příklady. Je totiž obecně známo, že v zásadě jediným typem nemovitostí, jejichž vlastnické postavení nebylo protiprávními akty komunistického režimu dotčeno (až na známé výjimky), byly právě kostely, kaple, modlitebny a podobné objekty sloužící výkonu kultu, ačkoliv právě tyto podléhaly intenzivní veřejnoprávní regulaci coby věcí veřejných. Pokud by byla platnou teze, že církevní subjekty ve vztahu k nim nebyly vlastníky (s ohledem na samostatnou právní subjektivitu kostela), nýbrž pouze držiteli, uživateli, správci apod., nelze pak vysvětlit skutečnost, že je právní řád i praxe za vlastníky v době rozhodného období až dosud považovaly a považují, ačkoliv od počátku rozhodného období (po 25. únoru 1948) prokazatelně nedošlo k převodu (přechodu) vlastnického práva na tyto subjekty (jako tomu bylo ve vztahu k jiným nemovitostem zákonem č. 298/1990 Sb.).
343. Ústavní soud vzal v úvahu, že finanční náhrady nestojí a ani nemusí stát na ryze ekonomickém a matematickém základě. Toho by bylo ostatně obtížné dosáhnout i proto, že by pak měly například zahrnovat i náhradu za užívání státem odňatých nemovitostí, a to za dobu od jejich odnětí, případně alespoň za dobu protiústavní nečinnosti zákonodárce. Ústavní soud i z důvodu respektování principu minimalizace zásahu a analogicky z důvodů, pro něž nemůže být například podroben ústavnímu přezkumu zákon o státním rozpočtu, neshledává okolností zakládající protiústavnost to, že zákonodárce stanovil výši finanční náhrady kombinovaným způsobem, vycházejícím z více faktorů. Finanční náhrada (§ 15) má ve vztahu k jednotlivým církvím proměnlivý charakter (různý poměr mezi restituční náhradovou složkou a vyrovnávací složkou). Ústavní soud přezkoumal i princip přechodného období degresivního přímého financování (§ 17). Vzhledem k charakteru námitek dotýkajících se porušení základního práva (čl. 11 odst. 1 Listiny) a v dalším toliko obecně formulované diskriminaci a nerovnosti (neakcesorické; v důsledku libovůle zákonodárce) provedl Ústavní soud test racionality právní úpravy, která v tomto testu obstála. Samostatně vyhodnotil i otázku náboženské neutrality státu dle čl. 2 odst. 1 Listiny.
344. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud zrušil ustanovení § 5 písm. i) ve slovech „spravedlivé“ zákona č. 428/2012 Sb. podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, neboť je shledal rozporným s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Návrh v části směřující proti ustanovením § 19 až 25 zákona č. 428/2012 Sb. Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Ve zbývající části Ústavní soud návrh na zrušení zákona č. 428/2012 Sb. zamítl podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako nedůvodný.
1. Odlišné stanovisko soudce Jaroslava Fenyka
k nálezusp. zn. Pl. ÚS 10/13, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuje, směřuje proti výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi). Důvody odlišného stanoviska jsou následující:
1. Úvodem
Zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), má formálně naplnit legitimní očekávání, které plyne z čl. 11 Listiny základních práv a svobod a § 29 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku.
Z hlediska posuzování souladu přijaté jednoduché právní úpravy s ústavním pořádkem je třeba především vnímat, že těžiště odpovědnosti za konkrétní řešení majetkových restitucí leží v prvé řadě na zákonodárci, nikoli primárně na Ústavním soudu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 9/07ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.)]. Současně je ale namístě připomenout i to, že při tvorbě a přijímání právního předpisu jednoduchého práva se zákonodárce musí pohybovat v rámci ústavního pořádku, a pokud tomu tak není, může být takový exces Ústavním soudem posuzován například z hlediska legitimity právní úpravy.
Předesílám, že záměr zákonodárce naplnit legitimní očekávání části společnosti na vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi považuji za správný, i když opožděný (rozsudek ESLP Broniowski v. Polsko o včasném odškodnění). Avšak nejen opožděnost, ale i způsob, kterým se zákonodárce svého úkolu zhostil, za zcela správné, legitimní a vyvážené považovat nemohu. Proto zastávám stanovisko, které s nálezem Ústavního soudu učiněným v této věci nesouhlasí.
2. Restituce, státní finanční podpora a rovnost před zákonem
Právo na restituci není přirozeným právem jako např. právo na ochranu života, zdraví a vůbec na ochranu integrity osobnosti člověka nebo na ochranu vlastnictví, ale právem odvozeným. Ostatně to lze dovodit i z několika rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, který opakovaně konstatoval, že předmět restitučního řízení se netýká „existujícího majetku“, který by náležel oprávněné osobě (viz rozhodnutí ESLP ve věcech Malhous v. Česká republika – stížnost č. 71033/96; Poláčkovi a Gratzingerovi – stížnosti č. 38645/98 a č. 39794/98; Walderode v. Česká republika – stížnost č. 40057/98).
Jestliže jde o nároky, které se teprve zakládají zákonem, pak záleží na předmětu úpravy, zda se týká jen založení nároků za účelem zmírnění křivd nebo i jiných nároků nebo zda jde o nároky nově vzniklé, které jsou na principu subsidiarity vytvořeny s cílem kompenzovat nedokonalost a nedůslednost restituční právní úpravy, či dokonce takové, které s restitucí nesouvisí vůbec a vyjadřují jiný než restituční záměr. Rozsah úpravy přijaté zákonem 428/2012 Sb. není jen restituční, ale významně překračuje předmět restitučního záměru, neboť nad jeho rámec řeší fakticky vztah státu a církve. Přijatý zákon tedy naplňuje všechna tři zmíněná hlediska.
U všech nároků, které se zakládají zákonem a jejichž naplňování ve svých důsledcích může vést k omezení nároků jiných, by mělo být dbáno na to, aby spočívaly jen na ospravedlnitelných důvodech (potřebnost a nezbytnost a spravedlnost = legitimita) takové zákonné úpravy ve vztahu k zamýšlenému účelu. Tento požadavek zákon č. 428/2012 Sb. splňuje jen zčásti.
Vůči zákonu č. 428/2012 Sb. mám vážné výhrady založené především na pochybnostech o naplnění principu rovnosti před zákonem a zákazu diskriminace (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny).
Osoby, kterým se uvedeným právním předpisem poskytují restituční, subsidiární nebo dotační plnění, jsou zvýhodněny oproti jiným osobám, ať už fyzickým nebo právnickým, jimž předchozí právní úprava (zejm. zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, a zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a k jinému zemědělskému majetku, oba ve znění pozdějších předpisů) poskytla jen zlomek komfortu, jehož se dostává nyní právnickým osobám uvedeným v § 15 odst. 2 zákona č. 428/2012 Sb. V předchozích restitučních úpravách se oprávněné subjekty musely svého práva domáhat pracným administrativním a soudním způsobem a jejich restituční nároky byly často uspokojeny pouze zlomkem původního majetku. Podle posuzované úpravy se však oprávněné osoby nároků dočkaly přímo ze zákona.
Posuzovaný předpis vytváří i další zjevnou nerovnost, a to ve vztahu k církevním osobám, které by se registrovanými církvemi nebo náboženskými společnostmi mohly stát teprve v budoucnu, a proto nyní nepatří mezi subjekty taxativně vyjmenované v § 15 odst. 2 posuzovaného předpisu, a které jsou z nároků předem vyloučeny, a jejich odluka od státu patrně nepřichází v úvahu.
Významnou oblastí, která touto nerovností může být zasažena, je sféra hospodářské soutěže a s tím související podpora z veřejných prostředků. K této úvaze mne nutí především rozsah plnění vybraným právnickým osobám (§ 15 odst. 2), u kterých je vážný předpoklad, že budou po naplnění cílů zákona plnit odpovídající ekonomickou úlohu na trhu, resp. bez omezení vykonávat významnou podnikatelskou činnost. Cílem posuzované právní úpravy je, kromě jiného, zajistit odluku církve od státu, která poskytne oprávněným osobám uvedeným v tomto předpise ekonomickou nezávislost a samostatnost. Důvodová zpráva k návrhu zákona přitom uvádí, že současný stav brání plné realizaci čl. 16 odst. 1 Listiny, který zaručuje svobodu projevu náboženské víry ve společnosti, včetně obecně prospěšných aktivit, a čl. 16 odst. 2 Listiny, který zaručuje nezávislost církví a náboženských společností na státu, a to včetně hospodářské nezávislosti…
Tyto právnické osoby, resp. osoby jimi v rámci interní církevní struktury či zcela mimo ni zřízené, budou s ohledem na rozsah restitucí a poskytnutých peněžitých náhrad jistě postupovat v souladu s péčí řádného hospodáře. Péče řádného hospodáře znamená péči o majetek právnické osoby tak, aby na něm nevznikla škoda jeho úbytkem či znehodnocením za současného předpokladu, že dojde ke zhodnocení majetku právnické osoby a k jeho maximálnímu rozmnožení, jaké je v rozhodném období legálně možné. K tomu viz článek Pohla, M.: Církev jako podnik? Majetkové vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi pohledem práva EU, Právní rozhledy 4/2013, str. 115 a násl.
Například v případě navrácené zemědělské a lesní půdy budou zcela určitě vytvářet zemědělskou a lesní produkci, budou provozovat kulturní, výchovnou, vzdělávací, pečovatelskou, zdravotnickou nebo nakladatelskou, a tedy i podnikatelskou činnost. Ostatně to by bylo zcela v souladu s pravidly hospodářské soutěže a k tomu lze jen obtížně vznášet námitky (srovnej rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci C – 41/90 Höfner, 170/83 Hydrotherm a C 159/91 a C 160/91 Poucet proti Assurances générales de France, kde se za podnik považuje každá jednotka vykonávající hospodářskou činnost bez ohledu na její právní formu či způsob financování a kde podnikem není organizace spravující určitý veřejný systém, který sleduje sociální účel – zdravotnictví, sociální účel, výchova, vzdělání apod. – za podmínky, že jde o nevýdělečnou činnost).
Mé námitky směřují vůči tomu, že se posuzovanou právní úpravou stát zavazuje k plněním, která za pomoci veřejných zdrojů pro církevní právnické osoby a náboženské společnosti uvedené v § 15 odst. 2 posuzovaného předpisu vytvoří mnohem lepší soutěžní postavení, než které budou mít ostatní soutěžitelé.
Podle mého názoru posuzovaný zákon obsahuje hned několik ustanovení, která zakládají plnění, jež pocházejí z veřejných zdrojů a poskytují selektivní výhodu určitým soutěžitelům na trhu, a která mohou být posuzována jako opatření státní, resp. veřejné podpory. V konkrétním případě nepůjde ovšem jen o problematiku veřejné podpory, ale o další související otázky, jako jsou ocenění majetku nezávislým orgánem, použité metody ocenění, relace tržních cen v různých obdobích atd.
Takovou povahu může mít uzákoněná finanční náhrada (§ 15 odst. 1 a 2) a ji provázející daňové osvobození (§ 15 odst. 6):
Podle § 15 odst. 1 zákona č. 428/2012 Sb. registrovaná církev a náboženská společnost, která neodmítne uzavřít se státem smlouvu o vypořádání podle § 16, obdrží paušální finanční náhradu ve výši uvedené u příslušného individuálně určeného subjektu v § 15 odst. 2. Finanční náhrada se považuje za majetkovou dispozici státu s majetkem, který se nepřevádí v rámci restituce, ale výměnou za něj se církvím bez ohledu na dobu jejich vzniku, uznání, resp. registrace, poskytuje relutární náhrada jako majetková dispozice sui generis.
Otázkou však zůstává způsob ocenění tohoto majetku jako podkladu pro stanovení výše paušalizované náhrady. Výše této náhrady, resp. způsob jejího určení tak, jak je uveden v důvodové zprávě k návrhu zákona, u mne vyvolává důvodné pochybnosti o nezávislém posouzení a tyto pochybnosti mne vedou k závěru, že zákonodárce se striktně nedržel podmínky adekvátní náhrady, ale přistoupil na paušální plnění bez přijatelného a především transparentního zdůvodnění jeho relutární povahy i výše. Podle rozhodnutí Evropské komise OJL/126/2008 (C 35/2006) je povinností členského státu v případě poskytování státní podpory založené na ocenění pozemků provést nezávislé ocenění a v případě projednávání věci před Komisí pak předložit důkaz o tomto nezávislém ocenění, jinak hrozí, že Komise uloží povinnost získat podporu zpět od příjemce.
V literatuře (Pohl, M.: op. cit., str. 115 a násl.) je paušální náhrada tohoto druhu ostatně charakterizována jako transakce bez nepodmíněného nabídkového řízení s tím, že by se měla řídit zásadami stanovenými pro tyto typy transakcí ve sdělení Evropské komise (Sdělení Komise 97/C 209/03 o prvcích státní podpory při prodejích pozemků a staveb orgány veřejné moci), podle kterého by taková transakce měla proběhnout na základě tržní ceny stanovené nezávislým majetkovým odhadcem (Sdělení Komise OJ C 384 z 10. 12. 1998 o uplatňování pravidel státní podpory na opatření související s přímým zdaněním podniku). Samostatný problém tvoří bezúčelová dotace z veřejných zdrojů uvedená v § 17 odst. 1 zákona a ji doprovázející daňové osvobození (§ 17 odst. 5).
V § 17 odst. 1 zákona se uvádí, že po dobu 17 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona stát vyplácí dotčeným církvím a náboženským společnostem příspěvek na podporu jejich činnosti. Problematická může být povaha tohoto příspěvku. Může jít především o dotaci, aniž by její poskytování bylo účelově determinováno (viz Pohl, M.: op. cit, str. 122). I dotace se běžně považují za nástroj státní podpory.
Jak § 15 odst. 3, tak § 17 odst. 5 osvobozuje finanční náhradu a příspěvek od daně, poplatku a jakéhokoli jiného obdobného peněžitého plnění, což je typickou formou státní podpory (k tomu srov. rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci Denkavit 61/79).
Poskytnutí příspěvků či dotace, subvence atd. je smysluplné, je-li věcně odůvodnitelné. Důvod poskytnutí takové podpory se zpravidla vymezuje stanovením jejího společensky přijatelného účelu, který může spočívat např. v podpoře činnosti, kterou by jinak musel zabezpečovat stát nebo územně samosprávný celek atd. Církve a náboženské společnosti ji podle stávající úpravy mohou využít i libovolně a souvislost s hlavním předmětem činnosti v tom sehrává jen rámcovou roli. Přitom základní vlastností příspěvku či dotace by mělo být jejich účelové určení buď pro konkrétní činnost, nebo alespoň pro činnosti určitého druhu. I kdyby podpora měla povahu neúčelové dotace, měl by její smysl spočívat alespoň v záměru odstranit např. neospravedlnitelnou nerovnost nebo nerovnost faktickou, jež se negativně dotýká schopnosti uplatnění při rozdílných podmínkách (např. u handicapovaných fyzických osob apod.). Z posuzovaného právního předpisu takový záměr jednoznačně nevyplývá. Církevní právnické osoby budou mít stejnou startovací pozici jako kterýkoli jiný soutěžitel na trhu (například se zemědělskými produkty), a přesto se jim díky přijaté právní úpravě dostává další mimořádné podpory z veřejných zdrojů (státní podpora). Mohou tedy nastat problémy při hodnocení testu proporcionality ve světle kritérií veřejné podpory. Příspěvky, dotace, subvence zpravidla nemají nárokovou povahu, nicméně zákon tento nárok předpokládá.
Církve a náboženské společnosti se dnes z povahy svého účelu a také díky limitovaným ekonomickým možnostem zaměřují primárně na kultovní cíle [srov. zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění pozdějších předpisů], ale zákonem č. 428/2012 Sb. velkoryse založené ekonomické postavení je nutně zapojí do tržní ekonomiky, což je jediný v úvahu přicházející způsob, jak si mohou do budoucna opatřovat dostatečné zdroje pro svou hlavní činnost. Jinak by posuzovaná zákonná úprava postrádala smysl. A z tohoto úhlu pohledu vnímám jinak dosud omezující ustanovení § 15a zákona č. 3/2002 Sb. jako dočasné a v budoucnu nevykonatelné. Posuzovaný zákon slouží sice církvím k uspokojení především kultovních potřeb, ale jak je uvedeno shora, může a nepochybně bude sloužit i k naplnění a realizaci ústavního práva na svobodné podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud ve své rozhodovací praxi [nálezsp. zn. IV. ÚS 27/09ze dne 11. 9. 2009 (N 200/54 SbNU 489)] považuje právo na svobodné podnikání za objektivní hodnotu ovlivňující výklad jednoduchého práva, přičemž toto právo je navíc nutné vykládat spolu se zásadou materiálního právního státu zakotvenou čl. 1 odst. 1 Ústavy. Z ní vyplývá povinnost pro orgány veřejné moci poskytnout ochranu podnikatelské činnosti, pokud je do ní zasaženo způsobem, který se příčí elementárním pravidlům férovosti a dobrým mravům soutěže. Myslím, že se tento závěr nepochybně vztahuje i na ochranu hospodářské soutěže před jejím narušením. Každému soutěžiteli má být poskytnuta možnost účastnit se hospodářské soutěže, která není deformována. To se týká i poskytování podpor z veřejných zdrojů, pokud mají některý soutěžící subjekt nebo skupinu subjektů oproti jiným zvýhodnit, a které posuzovaný zákon vybraným subjektům poskytuje.
3. Státní podpora a jednotný vnitřní trh Evropské unie
Možnosti a limity uzákonění nároků určitého druhu by neměly být podrobeny jen pohledu vnitrostátního jednoduchého práva, ale měly by být v souladu se závazky plynoucími pro Českou republiku jako členský stát z příslušného aktu, resp. plynoucí z jiného právního pramene mezinárodního práva veřejného, a/nebo práva Evropské unie, pokud taková omezující kritéria existují. V tomto směru přezkum zákona nabývá další ústavní dimenze.
Vztah České republiky k mezinárodním závazkům je vymezen v čl. 1 odst. 2 Ústavy („Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva“), a to v nejobecnější podobě ve smyslu zásady pacta sunt servanda (čl. 26 Vídeňské úmluvy o smluvním právu), na kterou navazují čl. 10 a 10a Ústavy. Svrchovanost České republiky v duchu těchto generálních klauzulí (sui generis) neznamená svévoli anebo možnost libovolně porušovat existující závazky v podobě mezinárodních smluv. To se týká i smluv, na jejichž základě je Česká republika členským státem Evropské unie [nálezsp. zn. Pl. ÚS 29/09ze dne 3. 11. 2009 (N 233/55 SbNU 197; 387/2009 Sb.)] a z nichž plyne požadavek na tzv. eurokonformní výklad národního práva v souladu s čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii a judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Zde lze hledat další ústavní princip, podle kterého mají být národní právní předpisy, včetně Ústavy, interpretovány v souladu s principy evropské integrace a spolupráce unijních orgánů a orgánů členského státu [nálezsp. zn. Pl. ÚS 66/04ze dne 3. 5. 2006 (N 93/41 SbNU 195; 434/2006 Sb.)].
Takovému posouzení by v případě posuzovaného zákona měla podléhat především procedura jeho přijímání.
Z důvodové zprávy k návrhu zákona se bez bližšího rozboru dozvídáme, že předpokládaný návrh je v souladu s předpisy Evropské unie (str. 47 důvodové zprávy, body B. a C.).
Jednotný vnitřní trh je jedním ze základních kamenů fungování Evropské unie. Jeho chod usměrňuje řada opatření, která mají za cíl chránit volný pohyb služeb, osob, zboží a kapitálu, a v tomto rámci monitoruje a reguluje i korektní uplatňování pravidel hospodářské soutěže. Zaměřuje se tak zejména na tzv. tvrdé horizontální kartely, ale například i na případy státní podpory, které narušují rovné postavení podniků na trhu, a proto ji považuje Evropská unie za nepřípustnou, resp. k ní přistupuje velmi restriktivně. Na úrovni Evropské unie znamená tento přístup zákaz nebo výrazné omezení zvýhodňování jednoho nebo skupiny soutěžitelů konkrétního státu nebo států.
Typická státní podpora podle názorů Soudního dvora Evropské unie má následující charakteristické rysy [viz rozhodnutí SDEU ve věcech C-200/97 Ecotrade (1998) ECR I-7907, C-379/98 Preussen Elektra (2001) ECR I-2099 atd]:
- jde o podporu pocházející z veřejných prostředků - - opatření je přičitatelné státu nebo jiné korporaci veřejného práva - - podporou vzniká selektivní výhoda pro určitý podnik nebo odvětví - Základním pravidlem, ze kterého unijní úprava vychází, je obecný zákaz veřejné podpory. Z něho platí ovšem některé výjimky a s nimi související notifikační povinnosti ex ante ve vztahu ke Komisi.
Právní úprava státní podpory je provedena primárním právem, resp. Smlouvou o fungování Evropské unie (dále též jen „ SFEU“).
Podle čl. 107 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
S vnitřním trhem jsou slučitelné:
a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků;
b) podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi;
c) podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa, pokud jsou potřebné k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených tímto rozdělením. Pět let po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost může Rada na návrh Komise přijmout rozhodnutí, jímž se toto písmeno zruší.
Za slučitelné s vnitřním trhem mohou být považovány:
a) podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimořádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, jakož i rozvoji regionů uvedených v článku 349 s ohledem na jejich strukturální, hospodářskou a sociální situaci;
b) podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu anebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu;
c) podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem;
d) podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu;
e) jiné kategorie podpor, které určí Rada na návrh Komise rozhodnutím.
Podle čl. 108 SFEU Komise ve spolupráci s členskými státy zkoumá průběžně režimy podpor existující v těchto státech. Navrhuje jim vhodná opatření, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování vnitřního trhu. Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.
Z nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (č. L 83/1 Úředního věstníku EU), kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU, týkající se státní podpory, vyplývá podrobný postup Komise při řízení o oznámené státní podpoře.
Ze shora uvedené úpravy obsažené v SFEU a nařízení lze s jistotou dovodit, že členský stát je povinen předem notifikovat Komisi záměr poskytnout veřejnou podporu tehdy, když půjde o podporu poskytnutou individuálně vybranému podniku nebo odvětví v rámci dříve přijaté právní úpravy. Zcela jasné již být nemusí to, zda již v rámci přípravy a přijímání jednoduché právní úpravy, která teprve zakládá opatření k poskytování podpory nebo dokonce přímo oprávnění čerpat veřejnou podporu, vzniká obdobná povinnost.
Posuzovaná právní úprava zákona č. 428/2012 Sb. je v mnoha ohledech velmi specifická. S notifikací záměru poskytnout státní podporu se totiž v důvodové zprávě nepočítá.
To by samo o sobě nemuselo znamenat překážku pro naplnění notifikační povinnosti v průběhu naplňování textu posuzovaného zákona. Z tohoto pohledu se však jako velmi problematické jeví ustanovení § 16 odst. 1, které předpokládá uzavření smluv mezi státem a každou dotčenou církví a náboženskou společností. Tyto smlouvy byly až na jedinou (Bratrská jednota Baptistů) uzavřeny již dne 22. 2. 2013.
Je otázka, zda takové smlouvy nejsou protiústavní. Jejich charakter není jednoznačný, ale co jednoznačné je, že tyto smlouvy jsou ze zákona fakticky nezrušitelné, neodporovatelné …, a proto soudem nepřezkoumatelné a narušují systém vzájemné kontroly a vyváženosti jednotlivých mocí ve státě. Z čl. 2 odst. 1 Ústavy vyplývá princip dělby moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Státní moc má podle čl. 2 odst. 3 Ústavy sloužit všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, mezích a způsobem, které stanoví zákon. Česká republika jako parlamentní demokracie stojí na teorii o trojdílnosti moci se systémem brzd a protiváh.
V tomto konkrétním případě se zdá velmi pravděpodobné, že ustanovením § 16 posuzovaného zákona zákonodárná a výkonná moc s notnou dávkou arogance vyloučila předem soudní kontrolu (jde-li o dovolenou nebo nedovolenou státní podporu) ze hry. Za účelem případné nápravy stavu, kdy příslušný poskytovatel podpory neprovedl notifikaci záměru poskytnout veřejnou podporu, mají reagovat procesním způsobem národní soudy. Odpovědný direktorát Komise (DG Competition) k tomu vydal příručku (Enforcement of EU State aid law by national courts, The Enforcement Notice and other relevant materials, Brusel 2010), která nabádá národní soudy, aby využily příslušnou evropskou legislativu a učinily v případě potřeby dotaz k Evropské komisi, zda a nakolik je či není taková podpora slučitelná s ustanovením čl. 107 SFEU, jelikož samy takový závěr učinit nemohou, a nemůže tak učinit ani Ústavní soud (srov. např. rozhodnutí SDEU C-199/06 (2008) CELF and Ministére de la culture et la communication). To se však ve vztahu ke smlouvám podle § 16 odst. 1 posuzovaného zákona stát nemůže, protože soudní přezkum zde prakticky nepřichází v úvahu, neboť instituty, pro které může být přezkum proveden (neplatnost atd.), jsou ze zákona vyloučeny.
Přijetím zákona č. 428/2012 Sb. a podpisem smluv podle § 16 odst. 1 tohoto předpisu již nic nebrání tomu, aby se zákonem dotčeným církvím a náboženským společnostem poskytlo plnění v podobě shora zmíněných státních podpor (§ 16 odst. 2).
S ohledem na předchozí odstavce jsem přesvědčen, že vláda České republiky byla povinna provést notifikaci již věcného záměru zákona Evropské komisi a vyčkat jejího stanoviska ve smyslu čl. 108 SFEU a nařízení č. 659/1999.
4. Ústavní soud a předběžná otázka adresovaná Soudnímu dvoru EU podle článku 267 SFEU
Je mi známo, že se Ústavní soud dosud stavěl k využití článku 267 SFEU zdrženlivě. Aplikoval přitom přístup zvolený německým Spolkovým ústavním soudem. Je otázkou, nakolik je vhodné, aby český Ústavní soud kopíroval stanoviska ústavního soudu jiného státu, který není oficiálně uznávanou soudní autoritou.
Je dobré připomenout, že v tomto konkrétním případě by otázka byla ryze procesní povahy a byla by posouzena v rámci primárního práva. Ústavní soud již dříve uvedl, že se nezbavuje do budoucna možnosti zaujmout k tomu, zda má či nemá položit předběžnou otázku SDEU, jednoznačnou odpověď, tj. předložit v jednotlivých typech řízení věc k posouzení Soudnímu dvoru (viz rozhodnutísp. zn. IV. ÚS 154/08ze dne 30. 6. 2008, dostupné na http://nalus.usoud.cz).
Překážky ze strany Soudního dvora Evropské unie spatřovat nelze. Soudní dvůr by nepochybně předběžnou otázku položenou českým Ústavním soudem přijal a zodpověděl. V rámci Evropské unie již některé ústavní soudy předběžné otázky kladly. Ústavní soud totiž naplňuje znaky, které jsou Soudním dvorem Evropské unie vyžadovány. Podle rozhodnutí SDEU 61/65 - G. Vaassen-Göbbels v Bestuur van Beambtenfonds voor het Mijnbedrijf, výraz „soud“ použitý v článku 177 Smlouvy o EHS může za určitých okolností zahrnovat i jiné orgány než obecné soudy. Podle rozhodnutí SDEU C-516/99 – Walter Schmid „za účelem zjištění, zda orgán pokládající předběžnou otázku má charakter soudu ve smyslu článku 234 ES (267 SFEU), což je otázka spadající výlučně do sféry práva Společenství, je třeba vzít v úvahu řadu faktorů, jako například, zda jde o orgán zřízený zákonem, zda je trvalý, zda je jeho jurisdikce obligatorní, zda jde o kontradiktorní řízení, zda rozhoduje na základě práva a zda je nezávislý.“
Soudní dvůr Evropské unie ve své historii mnohokrát interpretoval unijní právo kreativním způsobem. To vedlo k jeho následné aplikaci v oblastech, kde to členskými státy nebylo původně předpokládáno. Tržní principy evropské integrace a jednotného vnitřního trhu byly často prosazovány expanzivně. Platí to i pro hospodářskou soutěž a problematiku přijímání opatření ke státní podpoře.
Ústavnímu soudu nebyl vládou předložen důkaz o tom, že by vláda nebo zákonodárce provedly notifikaci záměru poskytnout státní podporu církvím a náboženským společnostem Evropské komisi podle článku 108 SFEU.
Toto opomenutí může zakládat porušení čl. 107 a 108 primárního práva Evropské unie, resp. Smlouvy o fungování Evropské unie a porušení čl. 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii a ve smyslu čl. 1 odst. 2 Ústavy může jít o protiústavní postup orgánů moci výkonné a zákonodárné České republiky při přípravě a přijímání zákona č. 428/2012 Sb. a o porušení mezinárodního závazku zakotveného v článku 1 odst. 2 Ústavy České republiky.
Ústavní soud měl před zahájením přezkumu návrhu na zrušení zákona č. 428/2012 Sb. položit Soudnímu dvoru Evropské unie podle článku 267 SFEU předběžnou otázku, zda Komise Evropské unie měla být vládou České republiky způsobem uvedeným v čl. 108 SFEU informována o záměru přijmout právní úpravu a v jejím rámci umožnit čerpání státní podpory (§ 15 a 17 posuzovaného zákona) církvím a náboženským společnostem uvedeným v § 15 odst. 2 zákona č. 428/2012 Sb.
2. Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera
k nálezu Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2013sp. zn. Pl. ÚS 10/13o návrhu skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi)
Ve věci shora uvedené předkládám toto odlišné stanovisko (k výroku sub III nálezu):
I. K otázce procesní (dokazování)
Skupina senátorů navrhla mj. výslech svědků Mgr. Hanákové (ministryně kultury), Ing. Bendla (ministra zemědělství) a Petra Šťovíčka (ústředního ředitele Státního pozemkového úřadu). Tomu Ústavní soud nevyhověl.
Mám za to, že navržení svědci – kteří by měli být ve věci informováni – vyslechnuti být měli. To proto, že ze zákona nelze jasně dovodit, jak vláda dospěla k rozsahu majetku, který bude vydán (§ 2) a zejména k celkové výši paušální finanční náhrady (§ 15) pro církve uvedené v zákoně. Je pravda, že důvodová zpráva k zákonu se sice touto otázkou zabývá, leč není v tomto směru dostatečná a přesvědčivá. Vyhovění tomuto důkaznímu návrhu by přispělo k přesvědčení rozpolcené veřejnosti, že Ústavní soud náležitě reflektoval i argumenty skupiny senátorů, která zákon považuje za protiústavní.
Skupina senátorů dále navrhla, aby Ústavní soud položil Evropskému soudnímu dvoru předběžnou otázku v podstatě směřující k posouzení toho, zda lze v zákoně zakotvenou finanční náhradu církvím považovat za veřejnou podporu, která je slučitelná s předpisy Evropské unie. Ani tomuto návrhu Ústavní soud nevyhověl.
Mám za to, že to Ústavní soud učinit měl, byť jinak, než skupina senátorů navrhovala. Adekvátnější by zřejmě byla tato otázka: Představuje skutečnost, že nedošlo ze strany vlády České republiky k notifikaci záměru přijmout zákon č. 428/2012 Sb., jímž došlo ke stanovení finanční náhrady za nevydaný majetek církvím a náboženským společnostem a stanovení přechodného období, v němž bude státem vyplácen příspěvek na podporu činnosti církví a náboženských společností, porušení čl. 108 Smlouvy o fungování Evropské unie? To proto, že církve (některé) získají veliké množství zejména zemědělského a lesního majetku, který budou muset obhospodařovat, a tedy s ním – logicky – přímo či nepřímo podnikat. Tím se dostávají do režimu hospodářské soutěže, a proto je třeba zvažovat, zda sám zákon zakotvuje veřejnou podporu (dovolenou či nedovolenou). Je sice pravda, že zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění pozdějších předpisů, umožňuje podnikání orgánů registrovaných církví jen jako činnost doplňkovou, leč zákon a fakticita nejsou vždy totéž. Zde považuji za významné právě to, že Komise (EU) zkoumá průběžně režimy podpor členských států Evropské unie, takže musí být včas informována o záměru států podporu poskytnout. To Česká republika, jak plyne i z prohlášení zástupce vlády při ústním jednání dne 29. 5. 2013, neučinila. Proto považuji za jisté riziko, že i Ústavní soud zůstal v tomto směru nečinný.
II. K majetkovému vyrovnání s církvemi formou vydání majetku
Ústavní soud v bodu III výroku nálezu návrh zamítl „ve zbývající části“. V bodu I vyhověl návrhu toliko co do zrušení slova „spravedlivé“ v § 5 písm. i) zákona.
S tím se neztotožňuji zejména z následujících důvodů.
1) Sám pojem „původní majetek“ v § 2 písm. a) napadeného zákona je vymezen velmi nejasně. Jeho seznam neexistuje. V citovaném ustanovení se hovoří o věcech, které byly ve vlastnictví církví nebo které příslušely církvím a v zákoně dále uvedeným osobám. Pojem „příslušely“ je však vágní, prakticky nesrozumitelný a zakládá možnost nových sporů.
2) Zde nelze přehlédnout ani ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, již akceptuje i Ústavní soud. Podle této judikatury každý zákon musí být dostupný, přesný a s předvídatelnými následky. Tyto podmínky, jak je zřejmé, napadený zákon nesplňuje, takže i z tohoto hlediska je – v tomto směru – protiústavní (čl. 1 odst. 2 Ústavy).
3) V této souvislosti lze odkázat na bod 161 nálezu, který připouští vydání určitých věcí, které v minulosti nebyly ve vlastnictví „dotčeného subjektu“. I tento text přispívá k závěru, že zákonný pojem „původní majetek“ je neurčitý.
4) Je zřejmé – a to nejen z uvedeného textu – že zákon je vůči církevním subjektům ve srovnání s dosavadními restituenty velmi vstřícný. To není plně v souladu s principy laického, nábožensky neutrálního státu (věřící x ateisté), jak plyne mj. z čl. 2 odst. 1 Listiny. Touto otázkou se nález prakticky nezabývá.
5) Za tohoto stavu mám za to, že mělo být zrušeno ustanovení § 2 písm. a) zákona v celém rozsahu. Vypuštění toliko části tohoto předpisu by činilo text nepřehledným a – z hlediska jazyka českého – málo srozumitelným.
III. K majetkovému vyrovnání s církví formou finanční náhrady
Ústavní soud v bodu III výroku nálezu zamítl návrh i v tomto směru.
Ani s tím se ztotožnit nemohu.
Lze připustit, že nález je v této části zpracován poměrně dobře. Leč – jak již bylo uvedeno – není jasné, zda informace, ze kterých resultuje celková výše finanční náhrady (§ 15), jsou dostatečné.
To bezprostředně souvisí s tím, jaký majetek bude církvím vydán in natura. To dnes neví nikdo. Jde však evidentně o „spojité nádoby“; finanční náhrada má být kompenzací za majetek, který vydat nelze. Zakotvení finanční náhrady – byť v paušální částce – je tedy nyní předčasné a neproporcionální. I v tomto směru lze spatřovat nadměrné zvýhodnění církví ve srovnání s běžnými restituenty, a tedy postup protiústavní; ostatně, je to dáno i tzv. inflační doložkou podle § 15 odst. 5 zákona (srov. výše bod II/4).
Za tohoto stavu mám za to, že mělo být zrušeno ustanovení § 17 zákona v celém rozsahu.
IV. Ke smlouvě o vypořádání (§ 16 zákona)