241. Pokud se tedy jedná o stanovení okruhu dotčených církví a náboženských společností podle § 15 odst. 1, 2 zákona o vyrovnání s církvemi na základě kritéria existence zvláštního práva na „hospodářské zabezpečení“ dle § 7 odst. 1 písm. c) zákona č. 3/2002 Sb. ve znění účinném ke dni 31. 12. 2012, nejedná se ze strany zákonodárce o postup svévolný, nýbrž zcela racionálně vystihující dosavadní vztah mezi státem a dotčenými církvemi právě na základě zákona č. 218/1949 Sb., který byl zákonem č. 428/2012 Sb. zrušen.
XII/g K § 15 odst. 1, 2 (výše finanční náhrady)
242. Navrhovatelé a vedlejší účastník 1) dále v zásadě shodně namítají, že právní úprava § 15 odst. 2 je protiústavní s ohledem na celkovou výši finanční náhrady, přičemž zpochybňují její vazbu na rozsah a hodnotu původního majetku. Vedlejší účastníci uvádí, že „nikde v zákoně ani v důvodové zprávě“ není uveden přesný seznam majetku, na základě něhož se dospělo k ocenění (odst. 19). Dále podle vedlejšího účastníka 1) není zřejmé, zda do souhrnu nahrazovaného majetku byl zohledněn zákon č. 298/1990 Sb., majetek vydaný tzv. exekutivní cestou v letech 1996 až 1998 a částky vydané z titulu tzv. hospodářského zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb. Dále pak navrhovatelé uvádějí, že „[č]ástka při odškodňování za údajně nevydaný majetek je diskriminační (církvím se vyplácí náhrada za údajně tržní ceny, všem ostatním restituentům, ale i osobám, kterým byl od roku 1919 zabírán majetek na základě pozemkové reformy, za ceny tabulkové)“ – odst. 29 b), obdobně část 5.9, odst. 50, že neexistuje povinnost státu cokoliv nahrazovat, zvláště ne v tržních cenách (část 5.9, odst. 49), že ESLP „akceptoval i velmi nízkou náhradu, když projednával tzv. pilotní projekt proti Polsku ve věci odškodnění za majetek ponechaný za řekou Burg“ (správně „Bug“; část 5.9, odst. 51), že během roku 1949 byly na církve vynaloženy vyšší objemy prostředků než v předchozích letech (část 5.9, odst. 52). Rovněž navrhovatelé pochybují o rozsahu původního majetku, který se má nahrazovat. Církvím se má podle jejich názoru „vyplácet náhrada za větší majetek, než jim [po revizi pozemkové reformy] měl zůstat“ (část 5.10, odst. 56).
243. Z předložených námitek není zřejmé, které z nich mají podporovat tvrzení protiústavnosti zákona, resp. konkrétního ustanovení. Z hlediska ústavnosti právní úpravy je nutno se zaměřit na otázku výše celkové náhrady podle § 15 odst. 2 a otázku rovnosti restituentů, kterým byla podle některého z restitučních zákonů rovněž „finanční náhrada“ vyplácena.
244. Pokud jde o celkový rozsah původního majetku (resp. rozsah majetku nahrazovaného podle § 15), zdůrazňuje Ústavní soud, že předmětem řízení před Ústavním soudem nemůže být skutkové dokazování stran přesných výměr původního majetku, neboť tato skutečnost nemá vazbu na ústavnost napadeného zákona.
245. Podle důvodové zprávy tvořila (k 25. 2. 1948) velikost původního majetku církví a náboženských společností: lesní půda 181 326 ha, zemědělská půda 72 202 ha, vodní plochy 3 611 ha, zastavěné plochy 600 ha, ostatní plochy 3 894 ha, budovy 324 ha. Pozemky ve správě Pozemkového fondu České republiky dotčené ustanovením § 29 zákona č. 229/1991 Sb., evidované k 1. 5. 2011, tvořily výměru: zemědělské pozemky (orná půda, trvalý travní porost, chmelnice, vinice, ovocný sad, zahrada) 32 760 ha, vodní plocha 709 ha, ostatní plocha 1 995 ha, zastavěná plocha a nádvoří 127 ha, lesní pozemky (určené k plnění funkce lesa) 37 ha, druh neurčen (bez uvedení druhu pozemku) 12 784 ha, celkem 48 412 ha. Lesy České republiky, s. p., evidovaly k 28. únoru 2011 ve své správě původní majetek církví a náboženských společností o celkové výměře 151 777 ha lesních pozemků, 33,7 ha pozemků zastavěné plochy a nádvoří a z toho 11,7 ha zastavěných ploch budov.
246. Vznesené námitky jsou dvojí intenzity: a) rozsah původního majetku zahrnuje i nemovitosti, na něž se vztahoval zákon č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, čímž byly údaje v důvodové zprávě nadhodnoceny o několik řádů oproti skutečnosti; b) rozsah původního majetku, jak je obsažen v důvodové zprávě, při nedostatku dalších podkladů není přesný.
247. K oběma námitkám je nutno uvést, že ze samotného zákona č. 428/2012 Sb. neplyne, že by se v případě finanční náhrady podle § 15 odst. 1, 2 mělo jednat o výsledek konkrétní ekonomické či matematické metody, která by byla aplikována na konkrétní soubor majetku, zvláště s ohledem na výše uvedený účel finanční náhrady, který má proměnlivý poměr náhradové a vyrovnávací složky ve vztahu ke každé z církví. Ze zákona tedy neplyne, že by předpokládal konkrétní identifikaci nahrazovaného majetku a jeho ocenění konkrétní ekonomickou metodou, přičemž souhrn částek by pak představoval celkovou sumu finanční náhrady. Z hlediska testu ústavnosti zákona s rozpočtovými dopady je rozhodující, do jaké míry má částka finanční náhrady elementární vazbu na dostupné údaje a cenové relace, tedy zda napadená ustanovení § 15 odst. 1, 2 nejsou výsledkem iracionálního chování zákonodárce, náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu apod. [mutatis mutandis nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/11ze dne 15. 5. 2012 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 72; nálezsp. zn. Pl. ÚS 17/10ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), bod 51; nálezsp. zn. Pl. ÚS 20/09ze dne 15. 11. 2011 (N 195/63 SbNU 247; 36/2012 Sb.), bod 25].
248. K námitce sub a) je nutno dodat, že vychází z nesprávného předpokladu, že nemovitosti spadající pod zákon č. 142/1947 Sb. jsou (mají být) vyloučeny z restitučního zákonodárství z toho důvodu, že majetková křivda měla nastat před rozhodným datem 25. 2. 1948. Pro zařazení do rozhodného období je rozhodné, kdy nastala majetková křivda, nikoliv kdy nastala účinnost zákona. Zákon č. 142/1947 Sb. byl přijat 11. července 1947, s účinností od 12. srpna 1947, byl však v rozhodném rozsahu realizován až po 25. únoru 1948. Prováděcí vládní nařízení č. 1/1948 Sb., kterým se provádějí některá ustanovení zákona o revisi první pozemkové reformy, nabylo účinnosti až 9. ledna 1948. Podle tohoto nařízení musela být vlastníkovi dána výpověď tak, aby půda mohla být převzata vždy k 1. březnu nebo 1. říjnu běžného roku. V § 23 odst. 1 vládního nařízení č. 1/1948 Sb., ve znění vládního nařízení č. 90/1948 Sb., bylo stanoveno, že výpověď z hospodaření na přejímaných nemovitostech podle § 12 náhradového zákona, tzn. zákona č. 329/1920 Sb. z. n. budiž dána aspoň tříměsíční, a to tak, aby převzetí půdy se mohlo uskutečnit buď ke dni 1. března, nebo 1. října běžného roku s tou výjimkou, že pro převzetí půdy ke dni 1. března 1948 stačí výpověď jednoměsíční. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na výklad k § 5 písm. a) zákona č. 428/2012 Sb. Je tedy rovněž nerozhodná hypotetická úvaha navrhovatelů, kolik nemovitostí vlastníku „mělo zůstat“ po pozemkové reformě a její revizi, když podobná úvaha se neuplatnila ani ve vztahu k ostatním restituentům podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 229/1991 Sb.
249. K námitce sub b) je nutno dodat, že přezkum ústavnosti není založen na ověřování výměr původního majetku. Z hlediska výše vymezených kritérií je úkolem Ústavního soudu posoudit, zda existují vazby uvedených výměr na údaje, které měl zákonodárce a Ústavní soud k dispozici, zda tedy právní úprava není výsledkem iracionálního chování zákonodárce či náhodných změn (omylů) v průběhu legislativního procesu. V takovém případě je požadavek vedlejšího účastníka 1) na přesnost (plynoucí z požadavku na položkový seznam původního majetku) podstatně relativizován ve prospěch ověření základu údaje o původním majetku zejména v uvedeném rozsahu lesní půdy 181 326 ha a zemědělské půdy 72 202 ha. Tyto údaje však nebyly ze strany navrhovatelů ani vedlejších účastníků podstatným způsobem zpochybněny.
250. Vláda ve svém vyjádření především konstatuje, že při přípravě návrhu zákona byly přezkoumány dostupné archivní materiály k rozsahu církevního majetku. V důsledku povodní z roku 2002 nyní nejsou k dispozici údaje o původním církevním majetku z období revize první pozemkové reformy. Byly proto využity údaje vztahující se k provedení první pozemkové reformy, a to i vzhledem ke kvalitě, kterou úředníci v období 1. republiky oproti období po II. světové válce odváděli. K tomu vláda ve svém vyjádření považuje za nezbytné dodat, že první pozemková reforma se vztahovala pouze na velkostatky se zemědělskou půdou nad 150 ha nebo veškerou půdou nad 250 ha. Církevní statky s menší výměrou, např. pozemky farností, menší statky řádů a kongregací v těchto číslech zahrnuty nejsou. Dále zde chybí církevní majetek nabytý v druhé polovině 30. let nákupy, dary a dědictvími, který nebyl přihlášen do první pozemkové reformy jako církevní. Rovněž jakékoliv údaje o majetku přihlášeném k revizi první pozemkové reformy neobsahují statky s menší výměrou, na které se revize první pozemkové reformy nevztahovala (hranice byla 50 ha, resp. 30 ha), což se vedle farního majetku týká i majetku nekatolických církví a náboženských společností. Z dat poskytnutých Pozemkovým fondem České republiky a Lesy České republiky, s. p., vyplývá, že pouze tyto dvě instituce obhospodařovaly v roce 2011 cca 200 tis. ha původního církevního majetku. Značná část původního církevního majetku se přitom dále nachází ve vojenských újezdech, v národních parcích a ve vlastnictví obcí, krajů a fyzických a právnických osob.
251. Je zároveň zřejmé, že stát (žádný z jeho orgánů) v minulosti nevedl a ani dnes nevede samostatný seznam církevního jmění ani církevního majetku ve vlastnictví oprávněných osob či jejich právních předchůdců ani seznam původního majetku, jak je vymezen v § 2 písm. a). Podle dostupné literatury, na kterou částečně odkazují důvodová zpráva a vyjádření vlády, podléhalo v případě katolických institucí záboru během první pozemkové reformy v historických zemích 58 964 ha zemědělské a 238 639,04 ha veškeré půdy (Otáhal, M. Římskokatolická církev a první pozemková reforma. In: Černý, B. et al. Církve v našich dějinách. Praha: Orbis, 1960, s. 132). Součet je založen na údajích z Voženílek, J. Předběžné výsledky pozemkové reformy. Praha, 1930, a z Červinka, E. Jak byla provedena pozemková reforma na velkostatcích římskokatolické církve. Praha, 1933. Zároveň bylo konstatováno, že prováděním první pozemkové reformy zůstal pozemkový majetek církve „v podstatě zachován“, neboť ze zabrané půdy zůstalo reformou nedotčeno 84,59 % (Otáhal, s. 133). Celkový rozsah půdy katolické církve spadající do záboru byl podle jiného autora 235 441 ha, s tím, že k převzetí státem došlo jen asi u 10 %, to ovšem k dřívějšímu datu [Motyčka, J. Církevní velkostatky v naší republice. Praha, nedatováno (pravděpodobně 1926/27), s. 42–43]. K rozsahu církevního majetku spadajícího do první pozemkové reformy obsahují internetové stránky Ministerstva kultury další podrobnější údaje a kopie archivních materiálů (zejména k rozloze jednotlivých církevních velkostatků). Individuálním šetřením tak bylo po provedení pozemkové reformy zdokumentováno 118 327 ha veškeré půdy ve vlastnictví diecézí katolické církve a 67 515 ha ve vlastnictví řádů katolické církve, celkem 185 842 ha [dokument „příloha č. 11, tabulka – zdokumentovaný rozsah majetku církevních velkostatků a farností“ ve spojení se skeny archivních podkladů v dokumentu „příloha č. 9, archivní doklady o původním církevním majetku“ na internetových stránkách Ministerstva kultury (http://www.mkcr.cz/cirkve-a-nabozenske-spolecnosti/majetkove-narovnani/default.htm)]. Ústavní soud neměl důvod uvedené údaje dále upřesňovat a podrobovat dokazování. V uvedených výměrách totiž dále nejsou zahrnuty vlastnické celky, které nesplňovaly rozlohu velkého majetku pozemkového („větší než 150 ha půdy zemědělské (rolí, luk, zahrad, vinic, chmelnic), nebo 250 ha půdy vůbec“), tedy pozemkové celky menší. Přitom jen rozloha farních beneficií byla v roce 1949 odhadována na 30 612 ha (materiál Ministerstva školství, věd a umění č. j. P 2398/49-P/6, na internetových stránkách výše). V uvedených výměrách čerpaných z odborné literatury či individuálně podložených pak dále nejsou zahrnuty výměry nemovitostí nabytých ve 30. a 40. letech 20. století a zejména majetek ostatních církví (nekatolických církví a židovských obcí) a zbožných nadací a církevních spolků. Pokud se pak dále jedná o poměr mezi vydávaným a nevydávaným (nahrazovaným) majetkem, jedná se v zásadě o odečtení vydávaného majetku na základě evidence Pozemkového fondu České republiky a Lesů České republiky, s. p., od celkového majetku.
252. Na základě uvedeného Ústavní soud konstatuje, že při zvážení výše uvedených skutečností je zřejmé, že výměra původního majetku, z níž vycházela důvodová zpráva (a předchozí jednání mezi státem a církvemi), má-li být měřítkem racionality, resp. ústavnosti § 15 odst. 1, 2 zákona o vyrovnání s církvemi, nevykazuje znaky libovůle či omylu zákonodárce, nýbrž že má rozumnou a přiměřenou vazbu na dostupné historické údaje. Ústavní soud znovu zdůrazňuje, že pro tento závěr nebylo třeba nijak dále ověřovat či prokazovat přesnost uvedených údajů.
253. K tomu je možno jen na okraj zmínit přístup Ústavního soudu k provádění restitucí v 90. letech minulého století, kdy bylo opakovaně vysloveno, že veřejná moc, která z povahy věci má disponovat příslušnými podklady, nesmí vystupovat vůči oprávněným osobám formalisticky a přenášet na ně s odstupem čtyřiceti, nyní již šedesáti let neúměrné břemeno z hlediska hodnocení celkové důkazní situace. Je vůbec otázkou, nakolik je přesný seznam původního majetku čítající řádově desítky tisíc položek s odstupem šedesáti let technicky proveditelný.
254. Co do jednotlivých námitek nyní postačí podotknout, že z dostupných materiálů (obsah spisu, stenozáznamy z jednání Parlamentu, veřejně přístupné internetové stránky Ministerstva kultury) nikterak neplyne, že by do uvedených výměr měl být započítán i majetek vydaný církvím a náboženským společnostem před 31. prosincem 2012. Z hlediska dosavadního restitučního zákonodárství i z hlediska zákona č. 428/2012 Sb. pak není rozhodné, na jakou výměru nemovitostí se pozemkové reformy „mohly vztahovat“, nýbrž jen na jakou výměru se skutečně vztahovaly.
255. Co do ocenění původního majetku, který se nevydává, je nutno opět zdůraznit, že kritériem ústavnosti není přesnost či správnost odhadu hodnoty původního majetku, jakkoliv uvedenými úvahami je podložena celková částka obsažená v § 15 odst. 2. Výpočet ceny původního majetku je obsažen v důvodové zprávě a podrobněji ve vyjádření vlády, veřejně dostupné jsou obdobně podrobné údaje na internetových stránkách Ministerstva kultury (citovaných výše). Výpočet je založen na výměrách uvedených výše a tam, kde je to možné, za použití cen obvyklých. V již citovaném sněmovním tisku 585 je přiložena zpráva společnosti Ernst & Young, s. r. o., s názvem „Kvalitativní komentář algoritmu užitého ze strany církví a náboženských společností pro odhad hodnoty zabaveného církevního majetku“ ze dne 8. 10. 2008. Z něho plyne závěr, že: „Statistický algoritmus, využívající průměrné ceny, je racionální vzhledem k nedokonalosti podkladových i tržních dat za podmínek omezeného času pro zpracování ocenění majetku.“. Vedlejší účastník 1) v zásadě zpochybňuje uvedenou metodu toliko v dílčích aspektech, kupříkladu, že měly být na původní majetek užity průměrné ceny vztahující se pouze k transakcím pro zemědělské využití pozemku (a nikoliv nezemědělské využití pozemku). Není však zřejmé, proč by tomu tak mělo být, když v zásadě formální (někdejší) klasifikace pozemku jako „zemědělského“ již neodpovídá současné realitě, neboť se dnes již jedná (po 60 letech) v řadě případů o pozemky v blízkosti zástavby a inženýrských sítí a jejich cena se blíží ceně stavebních parcel (podrobně viz vyjádření vlády) a právě „zemědělské“ pozemky v intravilánech jsou typicky již ve vlastnictví obcí, které nejsou mezi osobami povinnými.
256. Ústavní soud neshledal důvod se čistě ekonomickými aspekty dále zabývat, neboť nebyl shledán exces zákonodárce, který by z hlediska testu racionality založil protiústavnost. V podrobnostech postačí vedlejšího účastníka 1) odkázat na citované zdroje.
XII/h K § 15 odst. 1, 2 (protiústavní nerovnost restituentů)
257. Navrhovatelé a vedlejší účastníci se však především zaměřují na skutečnost, že stanovená částka byla poskytnuta v plné výši jako finanční náhrada, která tak má odpovídat tržní hodnotě nevydávaného původního majetku [navrhovatelé část 5.9; vedlejší účastník 1) odst. 27]. Tato skutečnost má představovat „výraznou nerovnost v přístupu k osobám, jimž byl restituován jejich majetek“, resp. diskriminaci „ke škodě České republiky a většiny občanů“.
258. K otázce namítané diskriminace oprávněných osob podle dřívějších restitučních zákonů především Ústavní soud odkazuje na shora vymezený účel napadeného zákona č. 428/2012 Sb. a rovněž tak specifické postavení církví a náboženských společností při majetkovém vyrovnání se státem, které je odlišuje od jiných fyzických či právnických osob.
259. Ve druhém sledu je nutno dodat, že komparovatelná není ani povaha „finanční náhrady“ podle zákona č. 428/2012 Sb. a „peněžité náhrady“ podle zákona č. 229/1991 Sb.
260. Za základní metodu zmírnění majetkových křivd (odhlédne-li nyní Ústavní soud od širšího účelu zákona č. 428/2012 Sb.) považuje dosavadní restituční zákonodárství i judikatura Ústavního soudu naturální restituci [sp. zn. Pl. ÚS 6/05ze dne 13. 12. 2005 (531/2005 Sb.; N 226/39 SbNU 389), část VIII/d;sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 37]. Obtížná srovnatelnost dosud aplikovaných finančních (peněžitých) náhrad, což požadují navrhovatelé a vedlejší účastníci, především plyne z jejich subsidiárního charakteru (především s ohledem na zákon č. 229/1991 Sb.). Dle zákona č. 229/1991 Sb. oprávněná osoba disponuje nárokem na vydání pozemku, přičemž v případě existence důvodů nevydání pozemku je subsidiárně založen nárok na bezúplatný převod jiného pozemku do vlastnictví oprávněné osoby (§ 11 odst. 2; § 11a odst. 1). Teprve za pozemky, které se podle zákona č. 229/1991 Sb. nevydávají a za které nelze poskytnout oprávněné osobě jiný pozemek, je zakotven druhý subsidiární nárok, jímž je nárok na peněžitou náhradu (§ 16 odst. 1).
261. V tomto ohledu je nepochybné, že konstrukce a účel peněžité náhrady „v cenách platných ke dni 24. června 1991“ podle zákona č. 229/1991 Sb. jsou zcela odlišné od finanční náhrady podle § 15 odst. 1, 2 zákona o vyrovnání s církvemi, která je spojena s konceptem postupné ekonomické odluky církví od státu, včetně již zmíněného ohledu na situaci nekatolických církví, jimž striktně restituční principy nemohou z historických důvodů svědčit.
262. Zvolení jednotného kritéria cen platných ke dni 24. června 1991 v zákoně č. 229/1991 Sb. tak nesloužilo primárně pro přímé vyplacení finanční náhrady, neboť ta nastupuje až jako druhý subsidiární nárok, nýbrž především ke stanovení „hodnoty“ restitučního nároku. Oprávněným osobám v rámci subsidiárního nároku byly převáděny náhradní („jiné“) pozemky, které byly formálně určeny jako ekvivalent restitučního nároku v cenách roku 1991. Stanovená cena proto sloužila především pro určení ekvivalentního náhradního pozemku, dále pro určení pořadí více oprávněných osob, jimž podle „výše nároku“ bylo postupně navrhováno uzavření smlouvy podle § 11a odst. 9 nebo pro určení lesního pozemku „přiměřené výměry a kvality“ podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. To však již v době, kdy i takto oceněné pozemky měly svou reálnou tržní hodnotu, v praxi vyšší. Došlo-li na vyplacení peněžité náhrady jako druhého subsidiárního nároku, měla tato náhrada toliko zcela systémově „symbolickou satisfakční funkci“ (sp. zn. Pl. ÚS 6/05, část VIII/f). Zvolená konstrukce výpočtu ceny nemovitostí k roku 1991 je založena především na snaze stanovit jednotné referenční kritérium pro stanovení cen pozemků pro celý mnohaletý proces restitucí zemědělské půdy. Hlavním důvodem byla neexistence trhu se zemědělskými nemovitostmi, jehož vytvoření měl umožnit právě zákon č. 229/1991 Sb., tudíž i nemožnost určit cenu obvyklou. Na popsanou konstrukci je proto možno nahlížet i jako na ochranný mechanismus oprávněných osob a prostředek k zachování rovného přístupu ke všem restituentům navzájem.
263. Tuto konstrukci akceptoval i Ústavní soud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 6/05, jímž byla zrušena tzv. restituční tečka. Ta spočívala v zakotvení prekluze práva na převod pozemku ve vlastnictví státu při současném zachování toliko nároku na peněžní náhradu, na níž však oprávněná osoba neměla ekonomický zájem vzhledem k časovému odstupu 15 let od cenové hladiny v roce 1991. „Finanční náhrada v klíčových restitučních zákonech, za něž nutno považovat zákon č. 87/1991 Sb. a zákon č. 229/1991 Sb., z pohledu původních intencí zákonodárce nesplňovala funkci ekvivalentu nevydané věci, resp. pozemku“ (sp. zn. Pl. ÚS 6/05, část VIII/f).
264. Nálezem, kterým byla – relativně – zrušena napadená právní úprava (tj. prekluze nároku na vydání pozemku), byl především dán i nadále průchod ochraně restitučního nároku prostřednictvím získání náhradních („jiných“) pozemků, které na rozdíl od finanční náhrady plní funkci ekvivalentu původního restitučního nároku. Z hlediska ekvivalence majetkových hodnot tak oprávněné osoby podle zákona č. 229/1991 Sb. nejsou v zásadně odlišném postavení. Je nutno jen připomenout, že na druhou stranu zákon č. 428/2012 Sb. neobsahuje konstrukci více subsidiárních nároků, což se v žádném ohledu nejeví jako protiústavní exces zákonodárce.
265. Ve druhé řadě je možno zmínit situaci týkající se zákona č. 87/1991 Sb., dle něhož rovněž oprávněná osoba za daných podmínek disponuje primárně nárokem na vydání věci. Toliko pokud se naplní některý z důvodů pro nevydání věci, nastupuje subsidiární poskytnutí finanční náhrady (§ 8 odst. 5). Finanční náhrada se stanoví podle cenových předpisů pro oceňování nemovitostí ke dni účinnosti tohoto zákona, která nastala 1. 4. 1991. Nelze přehlédnout, že i ve vztahu k tomuto zákonu v praxi dochází k judikatorním korekcím výše náhrady (resp. její přiměřenosti v současných, podstatně odlišných ekonomických podmínkách). Je možno poukázat na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1603/2011 ze dne 16. 5. 2011, dle něhož výklad ustanovení § 13 odst. 1 a 4 (výše náhrady) zákona č. 87/1991 Sb. nesmí být ve zjevné kontradikci s principy přiměřenosti a pokud možno i spravedlnosti (v zájmu dosažení konformity vůči lidskoprávním kautelám i vůči civilistické zásadě ochrany vlastnického práva). V zájmu spravedlivého řešení věci není vyloučeno soudem přiřknout takovou náhradu, která by v rozumné míře vycházela z hodnoty nemovitostí v době pravomocného zamítnutí žaloby o jejich vydání. Nejvyšší soud konstatoval, že „plynutí času (20 a více let od účinnosti restitučních norem), vedoucí ve věcech restitučních náhrad ke zvýšení hodnoty věci řádově, resp. mnohonásobně, představuje takovou změnu poměrů, která může vést per se v konkrétních situacích k použití jiného právního řešení“ oproti dosavadní praxi opírající se o mechanismus výpočtu náhrady v § 13 zákona č. 87/1991 Sb.
266. Z uvedeného je zřejmé, že judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího soudu (posléze i soudů nižších) v praxi koriguje otázku ekvivalence a přiměřenosti finančních náhrad v dosavadním restitučním zákonodárství, a to s přihlédnutím právě ke zcela rozdílným ekonomickým a sociálním podmínkám (změny cen nemovitostí) oproti počátku 90. let. Není zřejmé, proč by uvedený princip – nota bene v zákoně přijatém v roce 2012 – neměl svědčit i církevním subjektům.
267. Pokud se vedlejší účastník 1) domáhá aplikace vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění pozdějších předpisů, a rovné zacházení spatřuje v použití cen k 24. červnu 1991 (odst. 27) a navrhovatelé dokonce odkazují na „historické tradice“ plynoucí z „tabulkových cen“ při pozemkové reformě po roce 1919 [odst. 27 f); odst. 27 c); odst. 29 b)], nevidí Ústavní soud v uvedených výrocích, je-li uvedené navíc předkládáno jako jediné ústavně konformní řešení, udržitelnou právní argumentaci.
268. V nálezusp. zn. Pl. ÚS 9/07Ústavní soud uvedl (v kontextu argumentace k existenci legitimního očekávání): „Evropský soud pro lidská práva dále připustil, že v situacích, jejichž řešení vyžaduje přijetí sporného zákona s výraznými ekonomickými dopady na celý stát, musí mít vnitrostátní orgány značnou diskreci nejen při výběru opatření pro ochranu a regulaci vlastnických vztahů, ale rovněž volbě odpovídající doby k jejich provedení. Výběr těchto opatření může zahrnovat i nezbytná rozhodnutí omezit výši kompenzace za zabavený majetek na úroveň nižší než je jeho tržní cena. Ustanovení čl. 1 Dodatkového protokolu tedy nezajišťuje právo na plnou kompenzaci za všech podmínek (odst. 182; s odkazem na rozsudek James a další proti Spojenému království, ze dne 21. února 1986, č. 8793/79, § 54, Series A no. 98-A).“ Z uvedeného však nelze dovozovat, že výrazně snížená kompenzace je jediným ústavně konformním řešením. „[V]ýše stanovené náhrady [nesmí být] v poměru k hodnotě kompenzovaného majetku projevem libovůle zákonodárce, nýbrž musí odrážet zásadu přiměřenosti (resp. fair balance)“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 91). V této souvislosti se navrhovatelé mýlí, pokud z rozsudku velkého senátu ze dne 22. června 2004 ve věci Broniowski proti Polsku [GC], č. 31443/96 (resp. patrně tento rozsudek mají na mysli, aniž by jej specifikovali; § 51), dovozují, že Evropský soud pro lidská práva „akceptoval i velmi nízkou náhradu.“. Opak je pravdou (Broniowski proti Polsku, § 186 in fine), zdůrazněna je opakovaně zásada „fair balance“. Podobně Ústavní soud hovoří o potřebě vážení „oprávněných zájmů všech dotčených subjektů. Právě vzhledem k jejich (ústavně chráněným) zájmům, jak budou existovat v době přijetí legislativního řešení, zákonodárce musí zvolit konkrétní kombinaci metod zmírnění křivd“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 43).
269. Pokud navrhovatelé opakovaně uvádějí „hrozbu soudních sporů“ ze strany dřívějších restituentů či osob, které nebyly osobami oprávněnými podle žádného z restitučních zákonů, nekonkretizují nijak, jaký právně popsatelný mechanismus jim (těmto třetím osobám) v souvislosti se zákonem č. 428/2012 Sb. tyto nároky vytvoří a zejména proč tyto třetí osoby úspěšně neuplatnily uvedené nároky již ve vztahu k řadě předchozích restitučních předpisů, které nutně musely založit tutéž tvrzenou protiústavní diskriminaci a majetkové nároky nad rámec restitučních zákonů.
270. Ani v tomto ohledu nebyla shledána svévole zákonodárce, která by zakládala protiústavní nerovnost různých skupin restituentů, neboť byl shledán dostatek objektivních důvodů pro přijetí odlišné právní konstrukce, než se vyskytovala v restitučním zákonodárství na počátku 90. let.
XII/i K § 15 odst. 1, 2 (deficit obecnosti)
271. Jakkoliv to není předmětem rozborů obsažených v návrzích, nemohl Ústavní soud přehlédnout, že v případě § 15 odst. 2 je patrný legislativní postup, kdy se zákonné ustanovení materiálně blíží individuálnímu rozhodnutí. Jinými slovy, postrádá rysy obecnosti charakteristické pro právní normy. Jak již bylo zmíněno, v případě restituční materie se již v minulosti Ústavní soud vyslovil v tom smyslu, že výjimečné důvody odůvodňují ústavní konformitu výčtu (výčtový zákon) [sp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), část VI./a;sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 56]. Tyto okolnosti jsou patrny i v nyní projednávané věci, kdy navíc přistupuje ústavní naléhavost právní úpravy (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, výrok II).
XII/j K § 15 odst. 1, 2 (další námitky)
272. Pokud navrhovatelé namítají, že stát do 31. 12. 2012 poskytoval církvím tzv. hospodářské zabezpečení, aniž mu „za toto financování [byla] poskytnuta protihodnota“ (odst. 48), a vedlejší účastník 1) pravděpodobně požaduje od náhrady odečíst částky vyplacené na hospodářské zabezpečení (odst. 21), nemá tento požadavek právní základ. Hospodářské zabezpečení podle zákona č. 218/1949 Sb. nebylo koncipováno jako vratné plnění ani jako splátky převzatého majetku a Ústavnímu soudu není známo, že by se kdy takovýto výklad zákona č. 218/1949 Sb. vůbec objevil. Odhlédne-li Ústavní soud od toho, že žádný z restituentů státu nevracel, co obdržel z jakéhokoliv (veřejnoprávního) titulu před rokem 1989, je nutno připomenout, že tzv. hospodářské zabezpečení bylo vytvořeno „s přímým úmyslem nikoliv náboženskou svobodu naplňovat, nýbrž ji potírat prostřednictvím přímé exekutivní kontroly náboženského života a ekonomického útlaku“ (sp. zn. Pl. ÚS 9/07, bod 102). S tím také korespondovala konstrukce rozhodné složky hospodářského zabezpečení, tj. úhrady tzv. osobních požitků duchovních (platy), která byla spojena s institutem individuálního státního souhlasu (§ 1 ve spojení s § 2). Příjemcem „osobních požitků“ byl přímo duchovní se státním souhlasem, nikoliv církev či náboženská společnost, která (kromě toho, že nerozhodovala o tom, kdo získá státní souhlas k duchovenské činnosti) uvedené prostředky ani formálně ani fakticky neměla v dispozici (viz i formulaci v § 1 zákona č. 218/1949 Sb., ve znění účinném do 19. 11. 1992, dle níž stát „poskytuje … osobní požitky duchovním církví a náboženských společností“).
273. Pokud navrhovatelé (odst. 59) uvádějí, že církvím a náboženským společnostem byla od roku 1948 vyplácena zvyšující se částka ze státního rozpočtu, není zřejmé, v čem spočívá tvrzený „rozpor“ a jakou relaci má uvedené tvrzení k ústavnosti zákona, když zároveň nijak neprokazují (pokud to tvrdí), že by se mělo jednat o náhrady spojené s revizí pozemkové reformy. Z kopie dokumentu předloženého vládou (návrh vládního usnesení o vypořádání závazků na zemědělském majetku převzatém v revizi první pozemkové reformy a v nové pozemkové reformě, připomínkové řízení, 4. 3. 1954, s důvodovou zprávou) například plyne: „Oceňování převzatého majetku za účelem stanovení náhrady bývalým vlastníkům nebylo provedeno. Poskytování náhrady bylo v rozporu s politikou zatlačování kapitalistických živlů na vesnici.“
XII/k K § 15 odst. 5 (inflační doložka)
274. Vedlejší účastník 1) namítá, že splátky finanční náhrady podle § 15 odst. 2 budou zvyšovány zákonem stanoveným mechanismem o míru inflace. K tomu postačí odkázat na již vyložený charakter finančních náhrad v zákonech z počátku 90. let, přičemž je nutno zdůraznit, že v nich stanovené náhrady nebyly vypláceny obdobným mechanismem v ročních splátkách. To představuje objektivní rozdíl mezi právní úpravou v roce 1991 a dnes.
XII/l K § 16 odst. 1 (smlouva mezi státem a dotčenou církví)
275. Vedlejší účastník 1) namítá, že prostřednictvím konstrukce smluv se vytváří „nucený patronát“ nad dotčenými církvemi a náboženskými společnostmi, a to bez ohledu na to, zda církev v budoucnu bude dodržovat zákony, či zda bude chtít výplatu splátek předčasně ukončit. Jakkoliv není připojena ústavněprávní argumentace, vedlejší účastník 1) patrně směřuje k tomu, že právní úprava představuje prvek donucení, kdy trvání smlouvy není v dispozici smluvních stran (zejm. církví). V první řadě je nutno podotknout, že podle § 11 odst. 1 zákona č. 218/1949 Sb. právě „[v]eškerý soukromý a veřejný patronát nad kostely, obročími a jinými církevními ústavy“ na stát již přešel s účinností zmíněného zákona. V ústavně přípustném rozsahu byl patronát vykonáván právě prostřednictvím zákona č. 218/1949 Sb. do 31. 12. 2012. Právě s ohledem na obsah smluv podle § 16 odst. 2 písm. a) zákona o vyrovnání s církvemi je i patronát, tedy nároky především katolické církve z něho plynoucí, předmětem vypořádání. Ve druhé řadě, sleduje-li námitka aspekt „donucení“ ze strany státu, je nutno podotknout, že z konstrukce zákona neplyne povinnost smlouvu podle § 16 odst. 1 uzavřít, přičemž možnosti smlouvu neuzavřít podle veřejně dostupných informací jedna z dotčených církví využila. Pokud se jedná o výklad ustanovení § 16 odst. 1 z hlediska tvrzené hrozby nuceného strpění výplaty splátek finanční náhrady proti aktuální vůli dotčené církve, viz dále připojený výklad k čl. 2 odst. 1 Listiny. Pokud se jedná o obavu, že splátky budou vypláceny i těm dotčeným církvím, které budou v průběhu uvedeného třicetiletého období porušovat zákony, odkazuje Ústavní soud vedlejšího účastníka 1) na zákon č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, který představuje relativně striktní regulaci církví a náboženských společností jako registrovaných právnických osob, přičemž zvláště § 5 stanovuje obsáhlý výčet podmínek, za nichž může ministerstvo podle § 22 zákona č. 3/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zahájit řízení o zrušení registrace. Výmazem z rejstříku pak církev zaniká jako právnická osoba, přičemž zánik dotčené církve je nepochybně spojen i se zánikem práv a povinností ze smlouvy podle § 16 odst. 1 zákona o vyrovnání s církvemi.
276. Vedlejší účastníci se však mýlí, pokud tvrdí, že § 16 odst. 1 zakládá závazek státu poskytnout dotčeným církví finanční náhradu. Uvedený nárok je zjevně založen § 15 odst. 1, 2, a to ex lege, při splnění té podmínky, že církev neodmítne uzavřít se státem smlouvu o vyrovnání (§ 15 odst. 1).
XII/m K § 16 odst. 2 (obsah smlouvy o vypořádání)
277. Vedlejší účastník 1) vznáší námitku (odst. 24) vůči ustanovení § 16 odst. 2 písm. a), přičemž tvrdí, že dotčené církve nemohou být nositelkami nároků ve vztahu k původnímu majetku, neboť v minulosti nikdy původní majetek nevlastnily. V tom odkazuje Ústavní soud na výklad provedený výše. Pokud je dále namítáno, že není zřejmé, jaké soukromoprávní vztahy jsou vypořádávány a nakolik zákonodárce přihlédl k § 2 zákona č. 298/1990 Sb., je nutno konstatovat, že tato námitka není spojena s tvrzením protiústavnosti.
XII/n K § 16 odst. 3 (absence zmocnění vlády podle čl. 78 Ústavy)
278. Pokud vedlejší účastník 1) tvrdí, že vláda není podle čl. 78 Ústavy zmocněna ke sjednávání „soukromoprávních smluv s normativními účinky“, je nutno uvést, že není zřejmé, v čem má být spatřována „normativnost“ smlouvy podle § 16 odst. 1. Pokud vedlejší účastník 1) pro tento svůj závěr toliko odkazuje na § 16 odst. 6, dle něhož se uzavřené smlouvy vyhlásí ve Sbírce zákonů, odkazuje Ústavní soud zcela obecně na výčet § 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, dle něhož se ve Sbírce zákonů vyhlašuje řada různých aktů, přičemž tento pouhý fakt vyhlášení z nich nedělá akty normativní. V dalším je možno se ztotožnit s vyjádřením vlády, dle něhož je námitka absence zmocnění účelovou v tom smyslu, že vláda činí řadu úkonů, k nimž nemá výslovné ústavní zmocnění, včetně dispozic s majetkem státu, aniž by tyto akty byly zpochybňovány (v rozsahu dispozic s majetkem státu např. rozhodování o privatizaci). V případě smluv podle § 16 se navíc nejedná o „provedení zákona“, nýbrž o akt aplikace zákona, což v tomto ohledu představuje podstatný rozdíl. Daný akt vlády není rozhodnutím přijímaným v rámci výkonu státní, tzn. veřejné moci, pro kterou platí výhrada zákona (čl. 2 odst. 3 Ústavy), ale rozhodnutím vydávaným v rámci tzv. nevrchnostenské správy, do které spadá i rozhodování o nakládání s majetkem, kdy stát prostřednictvím svých orgánů vystupuje jako vlastník, a nikoliv jako vykonavatel veřejné moci. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, přitom v několika ustanoveních dává výslovně vládě pravomoci při rozhodování o nakládání se státním majetkem. Pravomoc k uzavření smluv o vypořádání dává vládě § 16 odst. 3 zákona č. 428/2012 Sb., který má povahu lex specialis k ustanovením zákona č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Sám tento zákon ostatně v § 7 odst. 1 předpokládá, že jménem státu činí právní úkony vedoucí organizační složky, jíž se tyto právní úkony týkají, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. „Jinak“ v tomto případě stanoví § 16 odst. 3 zákona č. 219/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Na postavení vlády v tomto ohledu proto nedopadají ani závěry nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), dle něhož rozhodnutí vlády dle § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění tehdy účinném, bylo nutno považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního orgánu, jenž je obecný, tj. má právně normativní obsah.
XIII. K § 17 (přechodné období)