42. Není důvod nicméně přehlížet, že vývoj konceptu moderního státu, rozvíjejícího postupně znaky státu právního, vyloučení libovůle, a v důsledku toho omezení či vůbec potlačení prostoru pro "nepřezkoumatelné" akty veřejné moci, posiluje souběžné tendence k prosazení úsudku, že ani amnestijní rozhodnutí, navzdory svým (tradičním) prerogativům (zejména rozhodnutí aboliční), nemusí být provždy z efektivní kritiky vyjmuta (samozřejmě platí, že i prezident je při realizaci svého amnestijního oprávnění vázán ústavním rámcem, včetně jeho hodnotového vymezení). Na druhé straně je však adekvátní mít za to, že aktuálně dosažený právně-politický standard je takový, že vnější zásah je myslitelný až v situacích mimořádně extrémních, resp. mimořádných vybočení ze základních zásad právního pořádku, jestliže by se exekutiva ve výkonu své pravomoci ocitla v rozporu se základními hodnotami, které Ústava prohlašuje ve svém čl. 9 odst. 2 za nedotknutelné [srov. nálezsp. zn. Pl. ÚS 19/93ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)]; jinak řečeno, omezení orgánu moci výkonné při vyhlášení amnestijního rozhodnutí může být dáno toliko základními hodnotami tvořícími materiální jádro Ústavy, kdy zásah do nich by představoval ohrožení ústavního státu jako takového. Ačkoli bylo dovozeno, že soudní přezkum amnestijního rozhodnutí je (coby svého druhu protimluv) vyloučen (aby si amnestie uchovala principiální pojmové znaky), lze pro budoucno (byť se zjevnou rezervovaností) připustit, že v takové zcela excesivní situaci (nastala-li by) by to byl Ústavní soud, který by se v nějaké formě jakožto "poslední instance" mohl ujmout ochrany právě těchto hodnot, z ústavního vymezení základních (při plném ohledu k rizikům vyplývajícím z případné kolize "s principem právní jistoty a zásadou zákazu retroaktivity v trestním právu" - viz citaci z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Lexa v bodu 28 shora).
43. Netřeba zajisté zvláště zdůrazňovat, že tyto úvahy, vedené mimo rámec dané věci a mimo rozhodovací důvody, připínané k eventuálním budoucím a hypotetickým událostem, nemohou z povahy věci jakkoli otřást výše dovozeným závěrem, že k projednání návrhu skupiny senátorů směřujícího proti předmětnému amnestijnímu rozhodnutí není Ústavní soud příslušný.
44. Prostředek, aby oprávnění prezidenta nebylo zneužíváno, představuje tradičně kontrasignace předsedy vlády a uplatnění ústavní odpovědnosti vlády jako celku (čl. 63 odst. 4 Ústavy). Ukázalo-li by se, že tyto ústavněprávní pojistky nejsou reálně efektivní, je plně v dispozici ústavodárce amnestijní pravomoc prezidenta omezit (viz např. novelu Ústavy Slovenské republiky provedenou ústavním zákonem č. 90/2001 Z. z., včetně jeho důvodové zprávy) a kupříkladu z ní vyjmout (právě) část aboliční, z hlediska principů právního státu, zejména dělby moci, evidentně nejkontroverznější a v doktríně nejčastěji kritizovanou, případně tuto pravomoc svěřit zákonu, resp. zákonodárci.
45. Lze též zvažovat, zda navrhovateli sledovanému zájmu by nemohly vyjít vstříc též obecné soudy v řízeních o tom, kdo a jak je napadené amnestie (v její aboliční části) účasten. Logicky se nabízí výklad restriktivní, a proto by kupříkladu v případě obviněných, kteří se jako uprchlí vyhýbali trestnímu stíhání, mohlo být uváženo, zda do rozhodné doby trestního stíhání (osmi roků) tomu korespondující dobu nezapočítat. Obdobně se otevírá výkladová otázka, zda přiměřeně nepostupovat i ve vztahu k těm, kteří (prokazatelně) zjevným obstrukčním chováním v řízení výlučně způsobili relevantní prodloužení jejich trestního stíhání, neboť i zde by mohl být zpochybněn samotný důvod aboličního rozhodnutí ("dobra" ve smyslu bodů 23 a 25 výše), jenž nutně tkví v té "nepřiměřené" době trestního stíhání, která jde na vrub veřejné moci. Rovněž zřejmě nelze vyloučit, aby v těchto řízeních byl posouzen případný rozpor reálného (konkrétního) dopadu amnestijního rozhodnutí s navrhovateli též dovolávanými "mezinárodními smlouvami" (srov. bod 28 shora) tak, že obecný soud dá před článkem 63 odst. 1 písm. k) Ústavy přednost jejímu článku 1 odst. 2 (srov. i již zmíněný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2012 ve věci Marguš v. Chorvatsko, stížnost č. 4455/10). Ve shodě s tím - a jmenovitě - pak bude přiléhavé postupovat v případech, kdy amnestijní rozhodnutí by in concreto mělo dopadnout do trestních řízení, v nichž vystupují jako poškození "kvalifikované" oběti porušení již výše zmíněných (bod 36) čl. 2 a 3 Úmluvy (srov. Kmec, Jiří. Kosař, David. Kratochvíl, Jan. Bobek, Michal. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha. C. H. Beck, 2012, s. 377).
Odlišná stanoviska
1. Odlišné stanovisko soudce Vojena Güttlera
k usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 3. 2013sp. zn. Pl. ÚS 4/13o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení čl. II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013
Ve věci shora uvedené předkládám následující odlišné stanovisko:
A) I. K výroku usnesení
1) Nesouhlasím s výrokem, kterým se podaný návrh odmítá pro nepříslušnost Ústavního soudu (srov. též bod 23 usnesení). V tomto směru odkazuji na odlišné stanovisko JUDr. Pavla Rychetského, které je přesvědčivé.
2) Mám za to, že Ústavní soud měl návrh zamítnout (byť nikoli z důvodů věcných). To pouze proto, že je nutno vyloučit účinky nálezu ex tunc, a s ohledem na zásadní zákaz pravé retroaktivity v právu.
3) Ústavní soud měl dále zvážit - pokud by byl návrh zamítnut - použití tzv. akademického výroku. Takový výrok judikatura Ústavního soudu zná, byť v praxi nejde o právní stav zcela stejný [srov. např. nálezsp. zn. Pl. ÚS 20/05ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), bod I výroku, a další]. Akademický výrok by mohl znít takto: Článek II rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013 je v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky, z něhož vyplývají (též) princip důvěry v právo a princip legitimního očekávání (ve smyslu čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod).
Tu lze pro úplnost dodat, že akademický výrok mohl být - in eventum - jistým vodítkem pro trestní soudy rozhodující o tom, zda je abolice na ten který konkrétní případ použitelná, popř. i pro soudy občanskoprávní, které budou rozhodovat o žalobách obětí na náhradu škody proti těm, jichž se amnestie formou abolice dotkla.
Zde preferuji právě akademický výrok, byť nelze zcela vyloučit, že by mohl být jeho obsah s příslušnými argumenty zahrnut i (jen) v odůvodnění usnesení.
II. K odůvodnění usnesení a na podporu akademického výroku
1) Argumentace usnesení je sice na první pohled přesvědčivá, až do detailů cizelovaná, striktně reagující na důvody navrhovatele, ryze juristická. Vzdor tomu - či právě proto - ji nelze přijmout, pokud se věc pojímá pohledem širším.
2) Amnestie je do určité míry relikt minulosti. To platí zejména u abolice; tam orgány činné v trestním řízení neměly ani možnost konečný závěr vyslovit. Již proto je namístě používat abolici velmi restriktivně.
3) Širší pohled mě vede - obdobně jako navrhovatele - k úvaze, že téměř nenávratně bylo zasaženo do práv poškozených, tedy obětí jednání řady amnestovaných obviněných. Námitka, že mohou žalovat občanskoprávně, se jeví spíše jako výsměch. Ostatně, již léta se vede veřejná diskuze, že by měli být dostatečně chráněni nejen obvinění či pachatelé, ale i jejich oběti.
4) Usnesení poukazuje i na to, že ústavně zaručené základní právo, aby byla třetí osoba trestně stíhána, neexistuje (bod 36). Takto kategorický závěr však - co do svého smyslu - plně nevystihuje judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, byť ta výslovně hovoří o čl. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (právo na život) a o čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (ochrana proti nelidskému či ponižujícímu zacházení). Je třeba zvážit, zda lze - přiměřeně - použít tuto judikaturu i mimo rámec čl. 2 a 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V dané věci připadá v úvahu čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod; z něho se vyvozuje legitimní očekávání ve vztahu k právu pokojně užívat svůj majetek. Pod režim tohoto článku lze (patrně) řadit i osoby poškozené jednáním osob amnestovaných; poškození (oběti) právem očekávali, že orgány činné v trestním řízení činnost později amnestovaných náležitě prošetří a že - podle výsledku řízení - umožní poškozeným, aby se domohli svých majetkových práv cestou řízení adhezního. (Tu nelze nevidět, že u některých obviněných dokonce již došlo k vydání rozsudku, byť ještě nepravomocného.) Tomu však amnestie (abolice) zabránila. Tím byl - ve svých důsledcích - porušen i ústavní princip důvěry v právo, který lze dovodit z čl. 1 Ústavy České republiky. Tato důvěra byla otřesena nejen u osob přímo poškozených, nýbrž i u široké veřejnosti. To je notorieta, kterou není třeba dokazovat.
V této souvislosti je namístě připomenout, že již 20 let probíhá - a to nejen v odborných kruzích - diskuze o tom, že zatímco práva obviněných jsou chráněna relativně silně, u obětí trestných činů je tomu často zcela naopak.
5) Usnesení hovoří i o tom, že amnestie je typickým aspektem principu "vyvažování" státních mocí, tedy zákonodárné, výkonné a soudní (bod 23). Tento argument by (snad) mohl být přijatelný u jiných druhů amnestie či u individuálních milostí, leč nikoli u abolice; tam, jak již bylo uvedeno, orgány činné v trestním řízení vůbec neměly možnost - až na případy nepravomocných rozsudků - věc dostatečně prošetřit, neboť právě tomu abolice zabránila.
6) Mám za to, že se usnesení dostatečně nezabývalo inspirativními názory německých soudců disentujících ve vztahu k rozsudku Spolkového ústavního soudu SRN ze dne 23. 4. 1969 sp. zn. 2 BvR 552/63. Ti odkazují na čl. 19 odst. 4 Základního zákona, podle něhož byl-li někdo poškozen veřejnou mocí ve svých právech, může použít pořadu práva. Uvedení soudci usuzují, že by bylo absurdní, pokud by se milostí zasahovalo do probíhajícího trestního řízení.
V souzené věci nejde v České republice o individuální milosti, ale o abolici, jež v SRN vůbec neexistuje. Tu by bylo namístě zvážit, zda by bylo přípustné dovozovat právní možnost přezkumu abolice i z čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zní do určité míry srovnatelně s citovaným čl. 19 odst. 4 Základního zákona SRN; terminologický rozdíl "veřejná moc" (SRN) - "veřejná správa" (ČR) zde nepovažuji za natolik zásadní, že by se nedal výkladem překlenout.
Na tomto místě však připomínám, že tato argumentace (sub 6) - jak je uvedeno výše - se v principu týká otázky samotné kompetence Ústavního soudu v této věci rozhodnout. Tím se - v kruhu - vracím k bodu I odst. 1 tohoto odlišného stanoviska.
B)
Závěrem tohoto odlišného stanoviska předkládám následující obecnější úvahy.
Ústavní soud se ve své činnosti již mnohokrát přihlásil k zásadám, které vyjádřil ve svém historicky prvním nálezu [sp. zn. Pl. ÚS 19/93ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)]: "Naše nová Ústava není založena na hodnotové neutralitě ... ale ... podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití právních norem měří". Smyslem toho není takové chování kteréhokoli orgánu právního státu, jež je ve shodě pouze s formálněprávními předpisy, ale jednání, které je i materiálně v souladu s Ústavou a základními principy nejvyšší právní síly; ty dodávají (v souladu s nimi) přijatým právním předpisům a aktům nezbytnou legitimitu. Cílem je lidská důstojnost, svoboda a spravedlnost jako nejvyšší hodnoty ve společnosti, jejichž ochrana a dodržování jsou základními povinnostmi demokratického právního státu (čl. 1 a 4 Ústavy České republiky).
Z principu dělby moci lze odvodit i příkaz ke stabilitě, vzájemné vypočitatelnosti a předvídatelnosti chování mocenských orgánů. V demokratickém právním státě nemůže jít - z povahy věci - o vyvažování mocí tam, kde je konkrétní část moci jednoho orgánu pojímána jako absolutní, konečná a nepřezkoumatelná. S tím se v konkrétním řešeném případě pojil i - mírně řečeno - zvláštně pojatý způsob kontrasignace rozhodnutí o amnestii; všichni členové vlády zjevně nebyli o amnestii informováni vůbec, natož o jejím rozsahu, a sám premiér byl přesvědčen, že mu nezbývá nic jiného než uvedené rozhodnutí kontrasignovat.
V republikánském zřízení státu demokratického je každý orgán veřejné moci vázán ústavou a zákony, nikdo nestojí nad právem (neexistuje zásada princeps legibus solutus), jsou vyloučena privilegia; namístě je co nejšíře pojímaný princip přiměřenosti, jako projev prastaré antické zásady "nechť nikdo nepřekračuje míru". Každý exces v této oblasti zakládá nebezpečný precedens pro budoucnost, tím spíše, pokud by bylo možné i jednání ultra vires a priori označit za nenapravitelné a nezměnitelné.
Princip právní jistoty v sobě zahrnuje odůvodněnou míru předvídatelnosti jednání orgánů veřejné moci a zejména ochranu důvěry občanů v právo. Např. v nálezusp. zn. Pl. ÚS 33/97ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399, 407; 30/1998 Sb.) Ústavní soud vyslovil, že moderní ústava demokratického právního státu "nemůže existovat mimo veřejností akceptovaného kontextu hodnot, spravedlnostních představ, jakož i představ a smyslu, účelu a způsobu fungování demokratických institucí". Každé, i když sebelépe právně odůvodněné stanovisko, které popírá možnost jakéhokoli pokusu o nápravu jednání orgánu veřejné moci, oprávněně pociťovaného ve veřejnosti jako nepřiměřené a nespravedlivé, vytváří jednoznačné negativní důsledky pro vnímání práva, v naší společnosti navíc silně poškozeného již v minulosti vládnoucími režimy totalitními. Tedy zjednodušeně řečeno, jde i o to, aby občané nerezignovali a aby byli nejen teorií, nýbrž i praxí orgánů českého státu posilováni v přesvědčení, že stará sentence "summum ius, summa (semper) iniuria" v demokratickém právním státu místo nemá.
2. Odlišné stanovisko soudkyně Ivany Janů
podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (k výroku i k odůvodnění)
Iustitia sine misericordia crudelitas est,
misericordia sine iustitia mater est dissolutionis.
Spravedlnost bez milosrdenství je krutostí,
milosrdenství bez spravedlnosti je matkou rozvratu.
Sv. Tomáš Akvinský, Super Matthaeum, Caput V, Lectio 2
Většinové stanovisko dospělo při procesním posouzení návrhu k závěru, že rozhodnutí o amnestii není právním předpisem (část IV. A, s dílčím závěrem v bodu 20) a že se jedná o akt, který je "nepřezkoumatelný" Ústavním soudem, neboť takovému aktu Ústavou České republiky (dále jen "Ústava") nejsou stanoveny žádné meze (část IV. B, s dílčím závěrem v bodu 27).
Předkládám toliko nástin svých pochybností a výhrad, neboť se především domnívám, že návrh měl být meritorně projednán v řádném řízení. K věcnému projednání nedošlo, protože Ústavní soud k projednání návrhu neshledal příslušnost, a proto Ústavnímu soudu, tedy ani mně osobně, nejsou známa vyjádření účastníků řízení ani další případné podklady pro věcné projednání. Protože se většina pléna odmítla návrhem věcně zabývat, zásadním způsobem omezila Ústavní soud do budoucna v přezkumu jakékoliv budoucí amnestie.
I. Výchozí úvahy
V úvodu své disentní argumentace bych ráda uvedla, že jsem zastánkyní institutu amnestie a jejího efektivního používání včetně toho, aby i nadále zůstala v rukou prezidenta republiky. Nepochybuji o tom, že právě tento projednávaný případ, včetně odlišných stanovisek, ale zejména veřejná diskuse, která nezůstala na povrchu problému, přispěje k větší obezřetnosti a menší chybovosti při udílení amnestie, a nikoliv k jejímu omezování či dokonce nepoužívání. Podle mého názoru jde o nesmírně důležité ústavní instrumentárium pro život společnosti i jednotlivce, a to nejen toho, který se ocitl v soukolí trestajícího mechanismu justice, ať už po právu či nikoliv, ale i nás všech. Nikomu přece nemůže být lhostejné, zda žena, která porodila ve vazební věznici, bude moci díky zásahu prezidenta být se svým dítětem v normálních podmínkách, pokud to nebezpečnost podezření, které se snáší na její hlavu, jen trochu umožnuje; nebo nevyléčitelně nemocný, umírající, musí skutečně projít celým trestním řízením, když je více než pravděpodobné, že se rozsudku nedožije? Každý prezident by měl mít odvahu vzít na sebe odpovědnost včetně kritiky, které se mu vždy od části populace, ale zejména mediální sféry dostane, a zakusit to, čeho se nám soudcům v hojnosti dostává po téměř každém rozhodnutém případu a mnohdy velmi oprávněně. Tento úvod zakončím citací z knihy Lenky Marečkové s názvem Milosti (Academia, 2007), která se věnuje tématu amnestií: "Institut milosti musí mít v současném systému trestní spravedlnosti své místo. Tak jako musí mít odpuštění a soucit a naděje místo v našich životech - pokud nechceme přestat být lidmi". Odpuštění je osobní rozhodnutí, často velmi dlouhý bolestivý proces, završený tím, že smažu křivdu, které se mi dostalo, a rehabilituji mnohdy pouze sám pro sebe osobu, která mě zranila. Prezident svým ústavním pardonem a premiér kontrasignací jednají s určitou řečnickou nadsázkou "zástupně" jménem nás všech, a již proto by mělo jít o uvážené, rozumné a z hlediska spravedlnosti aprobovatelné rozhodnutí, které přinese pardon jedné osobě či skupině, ale nezhorší postavení obětí a poškozených. Tímto se dostávám k problematičnosti čl. II rozhodnutí prezidenta o amnestii, která je plošnou/hromadnou abolicí a bude diskutována samostatně v části V tohoto odlišného stanoviska.
II. Rozhodnutí o amnestii jako právní předpis
Tvrdím, že rozhodnutí o amnestii je normativním aktem, právním předpisem, zákonem v materiálním smyslu. Vycházím přitom z obsahového vymezení právního předpisu, jak bylo provedeno v nálezusp. zn. Pl. ÚS 24/99ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.). Stejně jako navrhovatelé (skupina senátorů) se dále rovněž odvolávám na nálezsp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 (N 199/54 SbNU 445; 318/2009 Sb.), který však většinové stanovisko umně obrací proti navrhovatelům samým (body 18-19).
Domnívám se, že plénum Ústavního soudu v řízeníchsp. zn. Pl. ÚS 24/09asp. zn. Pl. ÚS 27/09od počátku vycházelo v případě rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb ze souběžné existence jak normativních, tak individuálních prvků tohoto aktu. V žádné fázi řízení tehdy nebylo řečeno, že by se v případě tehdy napadeného aktu prezidenta mělo jednat o výlučně normativní nebo výlučně individuální akt, nýbrž toliko pro účely přijatelnosti ústavní stížnosti byly individuální prvky aktu zdůrazněny [v usnesenísp. zn. Pl. ÚS 24/09ze dne 1. 9. 2009 (U 16/54 SbNU 607; 312/2009 Sb.)].
Usnesení o odkladu vykonatelnosti ze dne 1. 9. 2009sp. zn. Pl. ÚS 24/09uvedlo, že "rozhodnutí prezidenta republiky [...] jakkoli má i prvky normativního právního aktu - nutno považovat za akt aplikace uvedeného ústavního zákona [...].". Tím není nijak vyvrácen výše uvedený závěr o smíšeném charakteru aktu. V hlavním nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09potom plénum otevřeně normativní (smíšený) charakter rozhodnutí prezidenta potvrdilo a jako takové je zrušilo podle § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, který dopadá výlučně na "prováděcí předpisy": "[...] prvky normativního právního aktu (a to prováděcího), jež jsou obsaženy v uvedeném rozhodnutí prezidenta republiky, zakládají důvodnost postupu dle citovaného ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.".
Přeneseno do aktuálního řízení, domnívám se, že většinové stanovisko navrhovatelům křivdí, neboť jim vytýká nepochopení tehdejší argumentace Ústavního soudu. Navrhovatelé se však dovolávají přesně těch úvah, které jsou obsaženy ve výše uvedené citaci, a to dle mého názoru zcela případně. Pokud v nálezusp. zn. Pl. ÚS 27/09ze dne 10. 9. 2009 Ústavní soud zrušil rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb, které považoval explicitně za "právní předpis", tím spíše je právním předpisem rozhodnutí prezidenta republiky č. 1/2013 Sb., o amnestii, ze dne 1. ledna 2013, neboť co do obsahu vykazuje ještě více typických normativních rysů (obecný normativní obsah určený obecně vymezené skupině adresátů za obecně stanovených podmínek, vůči nimž dochází k aplikaci teprve navazujícím individuálním aktem).
Pokud se týká právě obsahových znaků, většinové stanovisko odlišuje rozhodnutí o amnestii od právního předpisu (bod 17). Rozhodujícími odlišujícími kritérii má být jednorázovost, formální označení "rozhodnutí" a plnění funkce výjimky z právního pravidla. Jsem přesvědčena, že stejné vlastnosti může mít i právní předpis, aniž by ztratil charakter právního předpisu, tedy, že uvedený popis je pravdivý, nepřináší však požadovanou argumentační pointu. Ostatně ani odkazované usnesenísp. zn. Pl. ÚS 5/98ze dne 22. 4. 1999 (U 32/14 SbNU 309) nedospělo k závěru, že by vládní nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, (na jehož základě byla "jednorázově" vyvlastněna katedrála sv. Víta) nebylo právním předpisem.
Toliko ke kvalifikaci rozhodnutí o amnestii jako "jiného právního předpisu" dodávám, že jej považuji za právní předpis s právní silou zákona, neboť toliko zákon (norma vyšší právní síly) může měnit účinky jiného zákona, v tomto případě trestního.
Stručně shrnuto, v rozhodnutí o amnestii obecně i v napadeném čl. II spatřuji dostatek obsahových normativních znaků (relativní obecnost, závaznost, vynutitelnost, způsobilost nést pravidlo chování apod.; po formální stránce publikaci ve Sbírce zákonů apod.), aby se jednalo o právní předpis. V tomto ohledu se jedná o ústavně připuštěný průlom exekutivy do moci zákonodárné (normotvorná konkurence).
Doposud je logika většinového stanoviska jasná: není-li amnestie právním předpisem, není možno o ní rozhodovat v řízení dle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu, k projednání takového návrhu není Ústavní soud příslušný (a jakýkoliv obsah amnestie na tom nemůže nic změnit).
O to více pak nerozumím většinovému stanovisku, dle něhož je v navazujícím obiter dicto - v kontextu celého usnesení překvapivě - připuštěn přezkum rozhodnutí o amnestii v situacích "mimořádně extrémních" (bod 42). Obsahový rozpor eventuální budoucí extrémní amnestie s čl. 9 odst. 2 Ústavy však dle mého názoru nemůže zajistit, aby se z něho toliko v takovém případě právní předpis "stal". Pomíjím nyní skutečnost, že pokud by otázka rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy měla být nutnou součástí úvah o procesní přípustnosti a projednatelnosti návrhu, jak naznačuje obiter dictum, nezbylo by již o čem jednat v meritorním přezkumu. Bezvýjimečně formulovaná část IV. A) odůvodnění většinového stanoviska zjevně vylučuje abstraktní přezkum ústavnosti i té "nejextrémnější" amnestie; pokud je Ústavní soud jednou k řízení o takovém návrhu nepříslušný, nelze v budoucnu příslušnost založit jakoukoliv vlastní úvahou ve stylu "tuto amnestii bychom už zrušit měli". Vzhledem k tomu, že zákon o Ústavním soudu obsahuje dosti omezený výčet "typů" řízení před Ústavním soudem, není zřejmé, v jaké jiné "nějaké formě" (bod 42) lze o přezkumu amnestie racionálně uvažovat.
III. Ústavní meze amnestie
Neodstranitelnou vnitřní rozpornost většinového stanoviska spatřuji rovněž v druhé nosné části odůvodnění IV. B) stran "přezkoumatelnosti" rozhodnutí o amnestii.
Většinové stanovisko tvrdí, že pro formulaci rozhodnutí o amnestii nejsou stanovena žádná "hmotněprávní kritéria" (bod 25), ze "žádného ustanovení Ústavy" neplyne standard pro ústavněprávní přezkum (bod 26), rozhodnutí je vyňato z "právní (soudní)" kontroly a je "nezrušitelné" (bod 27).
Marně hledám v českém ústavním pořádku a dvacetileté judikatuře Ústavního soudu opodstatnění výkladu amnestie jako "monarchistického rezidua" a reflexe "suverenity panovníka" jakožto argumentu kardinálního, který přebíjí všechny principy, zásady, doktríny, kautely a maximy, které Ústavní soud dosud pečlivě vážil a používal při ochraně právního státu před libovůlí veřejné moci. Pochybuji, že ústavodárce vědomě v čl. 63 odst. 1 písm. k) Ústavy vytvářel experimentální laboratoř "monarchismu", jak učinilo většinové stanovisko. Ústava z roku 1993 je v tomto smyslu moderní ústavou, a nikoliv právním předpisem recipovaným z Rakousko-Uherska; neobstojí tedy naznačované paralely s absolutistickým panovníkem. Bylo-li cílem většiny pléna vytvořit argumentační zkratku "pokud mohl monarcha postupovat libovolně, může to i prezident", nemohu s tím souhlasit. Má-li být napříště prezident při výkonu, byť jen jediné, pravomoci panovníkem "nad Ústavou", měla většina pléna zároveň zdůraznit i nároky na osobnostní kvality takového "vládce": sebeomezení, uměřenost, pokora. Pokud k tomu v minulosti mělo panovníkovi postačovat prosté vědomí vlády "z boží milosti", přehlédla většina pléna současnou zásadní změnu paradigmatu, kdy je veřejná moc často vykonávána aktivisticky na samotných hranicích ústavních kompetencí, dokud tomu ústavní kontrolní mechanismus (brzda) nezabrání. Pouze takový politik - ústavní činitel je totiž všeobecně uznale hodnocen jako "silný".
Žádný jiný ústavní institut kromě amnestie nedostal absolutní ústavní ochranu, žádný jiný ústavní institut (akt, krok, nečinnost orgánu veřejné moci) nemá privilegium být vždy a za všech okolností jen ústavním.
Zásadně odmítám úvahu, že Ústava umožňuje, aby, byť jen jediná, pravomoc ústavního orgánu byla takto koncipována jako "absolutně" neomezená. Naopak, výkon veřejné moci obecně i jednání všech ústavních orgánů jsou vždy omezeny přinejmenším vnitřními ústavními mezemi a principy právního a ústavního státu (dělba moci, ochrana základních práv, právní jistota, zákaz libovůle, dodržování mezinárodních závazků apod.). Tyto ústavněprávní limity lze řadit přinejmenším do třech okruhů (které se mohou překrývat):
První okruh ústavních mezí rozhodnutí o amnestii tvoří čl. 9 odst. 2 Ústavy, dle něhož změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Judikatura Ústavního soudu a právní doktrína hovoří o materiálním jádru Ústavy.
Druhý okruh ústavních mezí rozhodnutí o amnestii tvoří (mezinárodní) závazek postihovat nejzávažnější zločiny proti lidskosti (např. mučení a obdobné kruté, nelidské a ponižující zacházení, svévolné zbavení života, násilné zmizení), jak v mezinárodní kazuistice plyne z rozhodnutí Nejvyššího soudu Argentiny ze dne 13. 7. 2007 ve věci Mazzeo a ostatní; či rozsudku Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ze dne 13. 11. 2012 ve věci Marguš proti Chorvatsku, stížnost č. 4455/10.
Třetí okruh ústavních mezí rozhodnutí o amnestii představuje povinnost státu chránit základní práva osob (především) v těch případech, kdy jedinou formou efektivní ochrany je právě trestní represe [obiter dictum k nálezusp. zn. Pl. ÚS 17/10ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.), bod 61]: "Není na volné úvaze státu, zda a jakým způsobem bude postihovat zločinnost. Ústavní soud setrvává na doktríně, že trestní řízení představuje toliko vztah mezi pachatelem a státem, tedy že ústavně není zaručeno právo třetí osoby (oznamovatele, poškozeného), aby jiná osoba byla stíhána a odsouzena. Nelze však zároveň pominout, že je jednoznačnou povinností státu zajistit ochranu základních práv včetně práv zaručených Úmluvou, a to i prostřednictvím efektivního trestního řízení, resp. že v určitých situacích lze hovořit o účinné ochraně (obětí) pouze prostřednictvím trestního práva. Selhání státu v této povinnosti může podle okolností představovat typicky porušení čl. 2 odst. 1, čl. 3 či 8 Úmluvy [X a Y proti Nizozemsku, rozsudek ze dne 26. 3. 1989, č. 8978/80, § 27: ,This is a case where fundamental values and essential aspects of private life are at stake. Effective deterrence is indispensable in this area and it can be achieved only by criminal-law provisions (...)'; M. C. proti Bulharsku, rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. 39272/98, § 150-153; Assenov a další proti Bulharsku, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 24760/94, § 102; Osman proti Spojenému Království, rozsudek ze dne 28. 10. 1998, č. 23452/94, § 115-116; a další].".
Svůj názor, že amnestijní rozhodnutí nelze odstranit, většinové stanovisko opírá také o rozsudek ESLP ve věci Lexa proti Slovenské republice ze dne 23. 9. 2008 č. 54334/00. V dané věci se však ESLP zabýval otázkou přípustnosti stěžovatelova trestního stíhání podle vnitrostátního práva po vyhlášení amnestie hlavou státu, jež byla později (údajně) zrušena, a svůj závěr o její "neodstranitelnosti" vyslovil ve vztahu k právní situaci, která v rozhodné době ve Slovenské republice panovala. Přitom se opřel o výklad, k němuž dospěl slovenský Ústavní soud mj. v nálezusp. zn. I. ÚS 30/99, kterého se většinové stanovisko rovněž dovolává. Zde však musím připomenout, že ve zmíněné věci slovenský Ústavní soud řešil zcela jinou otázku, tedy zda prezident svým právním aktem může odvolat již jednou vyhlášenou amnestii, přičemž však před takovou úvahu nyní český Ústavní soud postaven není.
Z tohoto a ostatně ani z ničeho jiného neplyne, že by samotný ESLP zastával stanovisko nějakého absolutního zákazu zrušení milosti či amnestie ze strany národního ústavního soudu. Vyvozuji to ze skutečnosti, že ESLP sice poukázal na princip právní jistoty (a z něj plynoucí zákaz retroaktivity), jenž proti takovému postupu hovoří, současně však upozornil na možnost kolize vyhlášené amnestie, resp. výše uvedeného principu s mezinárodním právem (viz § 96 až 99), jakož i se základními lidskými právy, přičemž uvedl, že je-li zaměstnanec státu obviněný z trestných činů zahrnujících mučení nebo špatné zacházení, je nanejvýše důležité, aby trestní řízení a vynášení rozsudku nebylo časově limitováno a aby udílení amnestie nebo milosti nebylo přípustné (viz § 139). Zastávám proto názor, že ESLP nechal otázku možného zrušení amnestijního rozhodnutí otevřenou s tím, že její řešení bude záviset na konkrétních okolnostech případu.
Bez nároku na úplnost či přesnost tedy považuji existenci konkrétních ústavních limitů tvorby amnestijního rozhodnutí za zřejmou. V takovém případě je nesprávný závěr většiny pléna, že ústavněprávní přezkum rozhodnutí o amnestii je pro absenci ústavních referenčních kritérií pojmově vyloučen. Pro tento závěr je nerozhodné, že úvahy o relevanci čl. 2 a 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (bod 36) či postihu zločinů proti lidskosti (bod 28) jsou ve většinovém stanovisku uvedeny, bohužel opět jako pouhé obiter dictum. Vnitřní rozpornost většinového názoru je opět především v tom, že nosná část odůvodnění bezvýjimečně vylučuje jakákoliv kritéria přezkumu, obratem ruky však přece jen nějaká naznačuje, zdá se pod dojmem mezinárodní komparace. Obě pozice zároveň však zastávat nelze: pokud by, byť okrajově zmíněné, ústavní meze byly zamýšleny vážně, ve stávající logice většiny pléna by teprve nepochybné prokázání jejich porušení umožnilo učinit procesní (!) závěr o příslušnosti Ústavního soudu ve smyslu § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu. Shledal-li by Ústavní soud (jakkoliv výjimečnou) protiústavnost amnestie, teprve takové zjištění by založilo procesní příslušnost Ústavního soudu. Jaká otázka by mu pak zbývala pro meritorní přezkum? Posouzení procesních podmínek řízení (nyní otázka, zda došlý návrh odmítnout pro nepříslušnost) je tak činěno závislým na výsledku věcného přezkumu, a argumentace se tak nutně pohybuje v kruhu.
IV. Kontrola překročení pravomocí
V tomto kontextu méně závažná rovina problému je tvořena funkčními vztahy mezi nejvyššími ústavními orgány.
Ústavně mnohem silnější - než se dosud zdálo - institut rozhodnutí o amnestii je zařazen do čl. 63 odst. 1 písm. k) Ústavy ve vazbě na čl. 63 odst. 3 Ústavy, dle něhož vyžaduje udělení amnestie ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. V praxi lze konstrukci kontrasignace hodnotit jako pojistku.
Současné znění Ústavy umožňuje ten závěr, že orgánem rozhodujícím o amnestii není (toliko samotný) prezident republiky, nýbrž orgán ad hoc složený ze dvou osob, a to prezidenta a předsedy vlády, z nichž každý má osud amnestie plně v rukou v tom smyslu, že každý z nich má plné oprávnění uvažovanou amnestii neumožnit (nerozhodnout o ní/nekontrasignovat ji). V tomto smyslu zejména předseda vlády není podřízen prezidentu republiky, zvláště pokud svým spolupodpisem uvaluje za rozhodnutí o amnestii odpovědnost na celou vládu (čl. 63 odst. 4 Ústavy).
Jako v žádném oboru lidské činnosti, ani při výkonu ústavních pravomocí nelze vyloučit, že funkce ústavní pojistky zůstane ne zcela naplněna. Většinové stanovisko vůbec neuvažuje o možnosti, že prezident republiky a předseda vlády mohou při výkonu svých pravomocí postupovat ultra vires, tedy své pravomoci překročit. Racionální ústavodárce dle mého názoru by do Ústavy nezakomponoval takový institut, který by umožnil moci výkonné (resp. toliko dvěma osobám) - bez jakékoliv (ústavní) soudní kontroly - zcela vyřadit z fungování státu systém trestního soudnictví, a to například opakovanými plošnými abolicemi. Přesto takovému postupu dává většinové stanovisko volný průchod.
V. Abolice
Účelem amnestie dle většinového stanoviska není bránit řádnému výkonu moci soudní, ale modifikovat účinky nebo následky ukončeného anebo probíhající trestního stíhání za účelem naplnění obecného dobra (skrze společenské milosrdenství, odpuštění či zapomenutí). Jedná se o situace, kdy věc nedospěje do fáze rozhodování o vině trestním soudem.
Zvláštní pozornost je nutno věnovat povaze plošné, hromadné abolice, což se týká zvláště napadeného čl. II rozhodnutí o amnestii.
Většina pléna vyšla z toho, že v případě amnestie se jedná o možnost hromadně prominout nebo zmírnit tresty (resp. jejich důsledky) uložené určitému okruhu pachatelů trestných činů anebo nařídit nezahajovat či zastavit jejich trestní stíhání; již z podstaty amnestie vyplývá, že může obsahovat prvky abolice, agraciace i rehabilitace [srov. čl. 62 písm. g), čl. 63 odst. 1 písm. j) a k) Ústavy]. Ponechávám nyní stranou, že plošná, a jak již bylo uvedeno, ničím neomezená abolice nemusí nutně z čl. 63 odst. 1 písm. k) Ústavy plynout, a to například s přihlédnutím k mezinárodní komparaci.
Domnívám se, že v situaci, kdy institut amnestie stojí ve zřejmé konkurenci (nikoliv nutně kontrapozici) ke smyslu veřejné žaloby a účelům trestního práva, nemůže být amnestijní rozhodnutí výrazem libovůle, nýbrž výhradně určité spravedlnostní úvahy (napravení dysfunkce trestní represe, odstranění tvrdosti). Hovoří-li se v souvislosti s amnestií o milosrdenství, pak právě v kontextu trestní represe: viny a trestu. Jedině v tomto kontextu má akt milosrdenství svou vnitřní logiku. Není-li zde viny, není-li trestu, stává se milosrdenství prázdným gestem, které zůstává nepochopeno a nedoceněno všemi dotčenými stranami (omilostněným i celou společností).
Uvedené platí v zvláště v případě abolice plošné, kdy jsou zastavována (nebo nejsou zahajována) trestní stíhání. Hromadné zastavování trestních stíhání, pokud nejsou dány jiné společensky sdílené trestně-politické důvody (změna sociálních a společenských poměrů, snížení náhledu společnosti na nebezpečnost trestního jednání, samozřejmě existence individuálních okolností na straně obviněných apod.), potom již nemusí být aktem milosrdenství, nýbrž prostou rezignací na hledání a nalezení pravdy, rezignací na rozhodnutí o vině, tím zároveň zpronevěřením se jedné ze základních funkcí státu (trestní represe ve prospěch obětí), a to s dezintegračními společenskými důsledky. Stát v závažných případech nemůže rezignovat na samotné rozhodování o vině, neboť by se tím zpronevěřil klíčovému úkolu, který je mu svěřen, a odepřel by společnosti integrační pocit očištění, katarze, o dalších funkcích trestního řízení ani nemluvě (odrazovací účinek pro potenciální pachatele apod.).
VI. Závěr
Z výše uvedených důvodů se domnívám, že návrh měl být procesně připuštěn k věcnému projednání Ústavním soudem.
3. Odlišné stanovisko soudce Pavla Rychetského
Odlišné stanovisko, které podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, uplatňuji, směřuje proti usnesení pléna, kterým byl odmítnut návrh skupiny senátorů na zrušení čl. II rozhodnutí prezidenta republiky o amnestii ze dne 1. ledna 2013.