Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského (soudce zpravodaj) a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka ze dne 10. července 2014sp. zn. Pl. ÚS 31/13ve věci návrhu skupiny 19 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupených prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátem se sídlem Praha 2, Botičská 4, na zrušení § 35ba odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 500/2012 Sb., ve slovech "; daň se nesnižuje u poplatníka, který k 1. lednu zdaňovacího období pobírá starobní důchod z důchodového pojištění nebo ze zahraničního povinného pojištění stejného druhu", za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a Ing. Marie Adámkové, právně zastoupené JUDr. Ondřejem Moravcem, Ph.D., advokátem, se sídlem Hradec Králové, Resslova 1253, jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 162/2014 Sb.).
Ustanovení § 35ba odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 500/2012 Sb., se ve slovech "; daň se nesnižuje u poplatníka, který k 1. lednu zdaňovacího období pobírá starobní důchod z důchodového pojištění nebo ze zahraničního povinného pojištění stejného druhu" ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I. Shrnutí návrhu
1. Ústavní soud obdržel dne 12. června 2013 návrh skupiny 19 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor JUDr. Miroslav Antl, (dále jen "navrhovatel") na zrušení ustanovení § 35ba odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 500/2012 Sb., ve slovech "; daň se nesnižuje u poplatníka, který k 1. lednu zdaňovacího období pobírá starobní důchod z důchodového pojištění nebo ze zahraničního povinného pojištění stejného druhu" (dále též jen "napadené ustanovení"). Podle navrhovatele je toto ustanovení, v jehož důsledku se na osoby v něm uvedené nevztahuje sleva na dani z příjmů fyzických osob na poplatníka (tj. snížení této daňové povinnosti) ve výši 24 840 Kč, v rozporu s čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 5 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt").
2. Navrhovatel považuje předmětné opatření za nepřípustně diskriminační, protože staví osoby, jež mají vedle starobního důchodu i jiný příjem ve smyslu zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, do nevýhodného postavení ve srovnání s ostatními poplatníky této daně, kteří starobní důchod nepobírají. Jakkoliv souhlasí, že ukládání daní ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny představuje legitimní zásah do vlastnického práva, tato legitimita není dána jen veřejným zájmem na shromažďování finančních prostředků na zabezpečení různých veřejných statků, nýbrž i požadavkem na rovnoměrné rozdělování daňového břemene. Právě v tomto směru ovšem napadené ustanovení neobstojí z hlediska kritérií, která formuloval Ústavní soud ve své judikatuře k přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daní [konkrétně v nálezu ze dne 21. dubna 2009sp. zn. Pl. ÚS 29/08(N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)], a to z hledisek extrémní disproporcionality (tzv. rdousícího efektu) a neakcesorické a akcesorické rovnosti.
3. Pokud jde o první z uvedených hledisek, extrémní disproporcionalitu má napadané ustanovení vykazovat tím, že jím dochází ke zpochybnění základního smyslu slevy na dani na poplatníka, jímž je vynětí určitého životního minima (byť nikoliv striktně ve smyslu zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů) ze zdanění. Takto vymezený princip odpovídá požadavkům vyplývajícím z judikatury Ústavního soudu, resp. judikatury vrcholných soudů jiných států (zejména německého Spolkového ústavního soudu), podle nichž nesmí být právní úpravou daní dotčena samotná podstata statku, který je dani podroben. Až doposud byl přitom zákonodárcem vždy respektován. Důvodová zpráva k zákonu č. 500/2012 Sb., o změně daňových, pojistných a dalších zákonů v souvislosti se snižováním schodků veřejných rozpočtů, kterým byl zákon o daních z příjmů doplněn o napadené ustanovení, sice obhajuje přípustnost napadeného opatření právě tím, že životní minimum je pracujícím poživatelům starobního důchodu garantováno prostřednictvím nezdaněného starobního důchodu, takovéto zdůvodnění však podle navrhovatele nemůže obstát. Dotčeným osobám je totiž odňata část výtěžku z jejich výdělečné činnosti, tedy příjmu, který nemá žádnou věcnou souvislost s jim zároveň vypláceným starobním důchodem, pro jehož výplatu splnily zákonné podmínky. Navrhovatel netvrdí, že se tzv. rdousící efekt musí projevit u všech dotčených daňových poplatníků (tedy těch, již jsou současně poživateli starobního důchodu) stejným způsobem; k tomu, aby byla dána protiústavnost napadeného ustanovení, však stačí i potenciální dopady do postavení některých těchto osob. Ostatně významná část poživatelů starobního důchodu je výdělečně činná právě kvůli nutnosti doplnit své příjmy, resp. kompenzovat snížení životní úrovně, k němuž by došlo v případě, že by zanechali svých ekonomických aktivit.
4. Předmětná disproporcionalita je umocněna i časovým faktorem, neboť pro uplatnění slevy na dani je rozhodující 1. leden příslušného kalendářního roku. Naopak je nerozhodné, jaká je situace v průběhu zbytku kalendářního roku, což podle navrhovatele zakládá nerovné postavení dotčených poplatníků, mj. ve srovnání s dalšími zákonnými slevami na dani uvedenými v § 35ba odst. 1 písm. b) až f) zákona o daních z příjmů, jež jsou uplatnitelné po jednotlivých kalendářních měsících, v nichž k tomu byly splněny podmínky. Důsledkem je tak stav, kdy i poživatel starobního důchodu, jenž byl zaměstnán jen několik měsíců v roce, přichází o možnost odpočtu celé slevy na dani, a nikoliv pouze o možnost jejího odpočtu v poměru odpovídajícím počtu měsíců, po které vykonával výdělečnou činnost.
5. Nesoulad napadené úpravy shledává navrhovatel i s principem neakcesorické rovnosti ve smyslu čl. 1 Listiny (ve spojení s čl. 26 Paktu), protože zákonodárce napadeným opatřením znevýhodnil osoby pobírající starobní důchod. Bez ohledu na to, jak velký příjem takový poplatník má za kalendářní rok, jej totiž připravil o částku až 24 840 Kč ročně. Učinil tak přitom svévolně, bez jakéhokoliv rozumného zdůvodnění. Současná právní úprava starobních důchodů nejenže není postavena na vyloučení souběhu příjmů z výdělečné činnosti se starobním důchodem, nýbrž naopak na jejich apriorní slučitelnosti. To je patrné z § 34 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, který tento souběh podporuje tím, že se v jeho důsledku zvyšuje procentní výměra starobního důchodu. Naopak neexistuje žádný právní předpis, který by (na rozdíl od dřívější právní úpravy) takovýto souběh zakazoval. Dosažení věku pro přiznání nároku na starobní důchod není ani důvodem výpovědi z pracovního poměru, ani důvodem pro ukončení samostatné výdělečné činnosti, tudíž není žádného důvodu, pro který by výdělečně činní starobní důchodci měli být z hlediska daňového v horším postavení než ostatní daňoví poplatníci. Napadené ustanovení je z těchto důvodů nelogicky nesystémové. Zatímco zákon o důchodovém pojištění souběžný výkon výdělečné činnosti s pobíráním starobního důchodu vlastně odměňuje, zákon o daních z příjmů tutéž situaci daňově sankcionuje.
6. Navrhovatel za účelem srovnání upozorňuje, že dřívější právní úprava omezovala nárok na starobní důchod při souběhu s výdělečnou činností v závislosti na tom, jaký z ní měla dotčená osoba příjem, resp. v závislosti na formě, ve které byla výdělečná činnost vykonávána (srov. § 37 zákona o důchodovém pojištění, ve znění účinném v jednotlivých časových úsecích před 1. lednem 2010). I napadená právní úprava by mohla být ústavně konformní, jestliže by podmínky pro výkon výdělečné činnosti a její souběh se starobním důchodem byly stanoveny komplementárně. Za situace, kdy zákon o důchodovém pojištění v tomto směru nijak neomezuje výkon výdělečné činnosti (např. tím, že by omezil výši důchodu), však nelze považovat za legitimní, aby předmětný souběh sankcionoval zákon o daních z příjmů prostřednictvím vyššího zdanění.
7. Napadená právní úprava fakticky zvyšuje daňovou zátěž pracujících starobních důchodců, takto provedený výběr cílové skupiny tohoto opatření je nicméně svévolný, neracionální a nelegitimní. K tomuto závěru vede navrhovatele úvaha ohledně toho, co vlastně je v tomto případě předmětem daně. Obecně se akceptuje, že daň představuje obecnou zátěž, která zavazuje všechny tuzemce podle jejich příjmů, majetku a kupní síly k financování všeobecných úkolů státu. V případě napadaného ustanovení je však fakticky předmětem zdanění nikoliv příjem z výdělečné činnosti, nýbrž skutečnost, že poplatník je poživatelem starobního důchodu. Jinak řečeno, reálně není předmětem daně příjem z výdělečné činnosti, nýbrž je daňově postiženo to, že poplatník je starobním důchodcem. Zdaňován je tedy určitý osobní stav daňového poplatníka ve spojení s příjmy z výdělečné činnosti. Takovéto kritérium pro zdanění považuje navrhovatel za neakceptovatelné, přičemž jeho iracionalita je dána již tím, že jedinou možností, jak se předmětnému vyššímu daňovému zatížení vyhnout, je upuštění od výkonu výdělečné činnosti. Je-li právo na práci, resp. právo opatřovat si prostředky na své životní potřeby prací ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny, právem ústavně zaručeným, pak není možné, aby tímto způsobem zákonodárce "motivoval" starobní důchodce k zanechání výdělečné činnosti. Lze totiž předpokládat, že právě vyšší míra zdanění bude pro řadu z nich důvodem pro zanechání výdělečné činnosti.
8. Konečně má navrhovatel za to, že došlo i k porušení principu akcesorické rovnosti, tedy k porušení čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 11 odst. 1 a 5 a čl. 26 Listiny. Prvně uvedeným ustanovením se zakazuje diskriminace v základních právech a svobodách z řady důvodů, mezi něž patří i jiné postavení, včetně např. postavení starobního důchodce. Porušeným základním právem v důsledku předmětného diskriminačního závěru je přitom právě čl. 11 Listiny, neboť starobním důchodcům není poskytována stejná míra ochrany jejich výdělků (majetku) ve srovnání s jinými osobami výdělečně činnými. Navrhovatel si je vědom toho, že ani v případě ústavně zaručené rovnosti se nejedná o rovnost absolutní, nýbrž o rovnost relativní, a tedy že i v postavení kategorií osob podle čl. 3 odst. 1 Listiny mohou existovat určité odůvodněné rozdíly. V projednávané věci je však zvolené rozlišovací kritérium nelegitimní z důvodu jeho iracionality, v důsledku čehož je nelegitimní i vzniklá nerovnost, pokud jde o rozdílnou míru zásahu do vlastnického práva u jednotlivých poplatníků. Racionálními rozlišovacími kritérii totiž s ohledem na předmět daně z příjmů mohou být pouze okolnosti, jež se vztahují k výdělečné činnosti jako takové, např. zda jde o příjmy ze závislé činnosti, podnikání, z pronájmu majetku apod. Mezi starobním důchodem a zdaněním příjmů ale žádná racionální souvislost není.
II. Průběh řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníkům řízení a vládě a veřejnému ochránci práv, kteří jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Na základě § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu bylo o vyjádření požádáno i Ministerstvo práce a sociálních věcí a Ministerstvo financí.
10. Usnesením ze dne 31. října 2013sp. zn. I. ÚS 2340/13přerušil I. senát Ústavního soudu řízení ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Ing. Marie Adámkové proti rozhodnutí Finančního úřadu pro Středočeský kraj ze dne 31. května 2013 č. j. 2430469/13/2122-20300-203234 (výrok I), se kterou byl spojen návrh na zrušení § 35ba odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, v části věty za středníkem znějící "daň se nesnižuje u poplatníka, který k 1. lednu zdaňovacího období pobírá starobní důchod z důchodového pojištění nebo ze zahraničního povinného pojištění stejného druhu". Současně postoupil uvedený návrh plénu Ústavního soudu (výrok II), které jej usnesením ze dne 28. listopadu 2013sp. zn. Pl. ÚS 51/13podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu odmítlo jako nepřípustný z důvodu litispendence. Tím získala uvedená stěžovatelka právo účastnit se tohoto řízení jako vedlejší účastnice.
11. Ze statistické ročenky z oblasti důchodového pojištění za rok 2012 a důchodové statistiky za rok 2013 vydaných Českou správou sociálního zabezpečení získal Ústavní soud statistické údaje ohledně průměrné výše vyplácených starobních důchodů v letech 1992 až 2012, přehled rozložení souboru důchodců podle výše důchodů v kvantilovém vyjádření od roku 2001, přehled o počtu vyplácených důchodů podle měsíční výše důchodu a přehled o počtu důchodců a průměrném důchodu za rok 2013.
II./a Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
12. Předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslava Němcová ve svém vyjádření ze 17. července 2013 a předseda Senátu Milan Štěch ve svém vyjádření z 24. července 2013 shrnuli průběh legislativního procesu v obou komorách Parlamentu.
II./b Vyjádření vlády a veřejného ochránce práv
13. Předseda vlády Ing. Jiří Rusnok ve svém vyjádření ze dne 26. července 2013 Ústavnímu soudu sdělil, že vláda České republiky nevyužije svého práva podle § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a nevstoupí do tohoto řízení. Obdobné sdělení obdržel Ústavní soud dne 2. července 2013 i od tehdejšího veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského, jemuž právo vstoupit do tohoto řízení vyplývalo z § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 404/2012 Sb.
II./c Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí
14. Ministr práce a sociálních věcí Ing. František Koníček ve svém vyjádření z 9. srpna 2013 poukázal na to, že z věcného hlediska oblast daně z příjmů, kam napadené ustanovení dopadá, nepatří do gesce jeho ministerstva. Z tohoto důvodu se omezil na konstatování, že otázkou neomezeného souběhu pobírání starobního důchodu a výdělku se zabýval již poradní expertní sbor ministra financí a ministra práce a sociálních věcí v letech 2009 a 2010, který ve své závěrečné zprávě k této problematice doporučil řešit otázku neomezeného souběhu důchodu a pracovního příjmu nepřímo, tedy prostřednictvím daňové soustavy, nežli drahými a neefektivními administrativními zásahy (např. krácením důchodu dle výše příjmu). Využít lze vhodné nastavení systému daně z příjmů fyzických osob pro oblast důchodů (bez dopadů na ty důchodce, pro něž je důchod jediným příjmem). Na tento výstup navázalo i programové prohlášení tehdejší vlády, v němž se uvádí, že vláda bude respektovat v co nejvyšší možné míře závěry uvedeného poradního expertního sboru k reformě důchodového systému. Uvedená doporučení byla realizována právě přijetím tohoto zákona.
15. K některým argumentům předkladatelů návrhu na zrušení předmětného ustanovení zákona o daních z příjmů uvedl, že co se týče srovnávání s dřívějšími právními úpravami, v minulosti provedené úpravy, které ve větší míře umožňovaly úpravu výše důchodu při souběžné výdělečné činnosti, byly vždy spojeny se snahou narovnat podmínky ve vazbě na povinnost platit pojistné na důchodové pojištění, a nikoliv tedy ve vazbě na platbu daně z příjmů či ve snaze podporovat či zvýhodnit výdělečnou činnost poživatelů důchodů. Není pravda, že jedinou možností, jak se vyhnout zmiňované vyšší daňové povinnosti, je ukončit výdělečnou činnost. Existuje totiž i možnost přerušit výplatu starobního důchodu po dobu takto vykonávané výdělečné činnosti, v důsledku čehož bude docházet ke zvyšování procentní výměry starobního důchodu na základě § 34 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění.
II./d Vyjádření Ministerstva financí
16. Ministerstvo financí ve svém vyjádření ze dne 13. prosince 2013 uvedlo, že napadené ustanovení bylo přijato jako součást opatření, jejichž cílem bylo udržení schodku státního rozpočtu v letech 2013 až 2015 pod třemi procenty hrubého domácího produktu. Z tohoto důvodu jej nelze posuzovat izolovaně bez vzájemné souvislosti s ostatními dočasnými nebo trvalými opatřeními, jež jsou tvořena především úsporami na výdajové straně a jen v menší míře také navýšením příjmové strany rozpočtu zvýšením daní. Skladba úsporných opatření byla vytvořena tak, aby se na úsporách podílely všechny skupiny obyvatel. Příjem starobních důchodců je s dvěma výjimkami zdaněn stejně jako příjem ostatních poplatníků daně z příjmů. Za prvé, podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona o daních z příjmů je od této daně osvobozen příjem v podobě dávky z důchodového pojištění do výše 36násobku minimální mzdy ročně. A za druhé, v letech 2013 až 2015 se podle § 35ba odst. 1 písm. a) věty za středníkem zákona o daních z příjmů u poplatníků, kteří jsou k 1. lednu příslušného zdaňovacího období poživateli starobního důchodu z důchodového pojištění nebo ze zahraničního povinného pojištění stejného druhu, nesnižuje daň z příjmů o základní slevu ve výši 24 840 Kč.
17. Ve vztahu k námitce rozporu s principem akcesorické rovnosti poukazuje Ministerstvo financí na navrhovatelem zmíněný nálezsp. zn. Pl. ÚS 29/08, z něhož dovozuje širokou pravomoc zákonodárce rozhodnout, který okruh osob bude zdaněn a jakým způsobem. Při posuzování, zda určitá daň narušuje princip rovnosti, je třeba vycházet z komplexního zatížení osoby touto daní s ohledem na celou její majetkovou podstatu, a nikoliv odtrženě po jednotlivých dílčích konstrukčních prvcích daně. Zároveň je třeba přihlédnout k ostatním pravidlům upravujícím zdanění příjmů starobních důchodců. Dočasným omezením možnosti uplatnit základní slevu na dani zákonodárce kompenzuje skutečnost, že poplatník, který je starobním důchodcem, má osvobozen jeden ze svých příjmů, čímž je oproti ostatním poplatníkům daňově zvýhodněn. Z tohoto důvodu toto opatření není znevýhodněním, ale narovnáním právního postavení skupiny subjektů vůči ostatním.
18. Dočasné vyloučení možnosti uplatnit základní slevu na dani se sice negativně projevuje ve snížení příjmů poplatníka, jenž je jednak poživatelem starobního důchodu, jednak má další příjmy, tato skutečnost ovšem ještě neznamená, že by uvedené opatření mělo ve vztahu k těmto osobám likvidační dopady. Nadále jim je zajištěn minimálně příjem starobního důchodu a teprve jejich případný další příjem podléhá zdanění. Předmětné opatření nadto není ani svévolné, ani iracionální. Smysl existence základní slevy na dani spočívá v nezdanění určitého životního minima, přičemž tuto funkci u starobních důchodců plní starobní důchod, který je od daně z příjmů osvobozen. U poplatníků s příjmy ve formě dávek z důchodového pojištění tak plní funkci životního minima osvobození této dávky od daně z příjmů, a nikoliv základní sleva na dani.
19. Závěrem Ministerstvo financí poznamenává, že využívání časového testu je v daňových předpisech obvyklé, a to na roční bázi pro uplatnění této slevy, z čehož plyne nutnost stanovení 1. ledna zdaňovacího období jako rozhodného dne pro možnost uplatnění základní slevy na dani z příjmů. Obdobně jako pravomoc rozhodnout se, které subjekty budou podléhat té které dani, náleží i právo posoudit, od kterého okamžiku tomu tak bude, zákonodárci. Tato úprava je navíc pro velkou část poplatníků výhodná.
II./e Vyjádření vedlejší účastnice
20. Podáním ze dne 6. září 2013 sdělila vedlejší účastnice Ústavnímu soudu, že ve smyslu § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu bude uplatňovat práva vedlejšího účastníka v tomto řízení. V následném vyjádření ze dne 1. listopadu 2013 odkázala na svou argumentaci obsaženou v ústavní stížnosti ze dne 30. července 2013, o níž je před Ústavním soudem vedeno řízení podsp. zn. I. ÚS 2340/13. Z jejího obsahu vyplývá, že sleva na poplatníka není daňovou úlevou zvýhodňující určitou skupinu osob zvolenou na základě politického klíče, nýbrž konstrukčním prvkem daně, který do daňového systému založeného na konceptu tzv. rovné daně zavádí prvek daňové progrese. U nízkopříjmových osob tak právě jeho prostřednictvím dochází k jejímu zásadnímu snížení, což umožňuje dosáhnout nezbytné (a to i v ústavněprávní rovině) solidarity bohatších s chudými. Má-li proto být tato sleva ve vztahu k některým poplatníkům odňata, musí k tomu existovat legitimní a dostatečně intenzivní důvody, jež však v případě napadeného ustanovení konstatovat nelze. V žádném případě přitom za takovýto důvod nemůže být považován starobní důchod, tedy plnění čerpané ze systému důchodového pojištění, které není zdanitelným příjmem.
21. Rozpor napadeného ustanovení s ústavním pořádkem spatřuje vedlejší účastnice v tom, že určité předem dané skupině poplatníků daně z příjmů fyzických osob je bez legitimního důvodu odňato právo na slevu na dani, která obecně náleží všem poplatníkům bez rozdílu. Tím je narušena zásada rovnosti v právech a povinnostech a v rovině ústavněprávní porušen čl. 11 odst. 1 věta druhá ve spojení s čl. 11 odst. 5 Listiny, a to z důvodu věku, na němž je pobírání starobního důchodu závislé. V důsledku takto vzniklého nerovnoměrného daňového zatížení za totožnou práci zároveň tito poplatníci pobírají za totožnou práci nižší mzdu než jiné osoby ve srovnatelném postavení, čímž je v rovině ústavněprávní porušeno právo na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny. Poslední důvod protiústavnosti spatřuje vedlejší účastnice v tom, že jednotlivci, kterým vzniklo právo na starobní důchod, jsou zákonodárcem demotivováni od ekonomické činnosti, resp. jejich ekonomická aktivita je zákonem vnímána spíše jako zájmová činnost, v čemž je třeba spatřovat porušení lidské důstojnosti dotčených osob, jakož i práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací ve smyslu čl. 26 odst. 3 Listiny.
22. V rámci svého vyjádření ze dne 1. listopadu 2013 vedlejší účastnice poukazuje i na nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 8. října 1992sp. zn. Pl. ÚS 22/92(publikován pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky), z něhož vyvozuje jednak požadavek objektivního a racionálního odůvodnění daňové právní úpravy, jednak nepřípustnost směšování práva na hmotné zabezpečení ve stáří a povinnosti platit daně. Nadto je na napadenou zákonnou úpravu třeba nahlížet i prizmatem základních principů demokratického právního státu. Podle vedlejší účastnice je protiústavní i taková úprava, která procedurou svého vzniku či svým obsahem nereflektuje princip ochrany menšin proti zvůli většiny [čl. 6 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")], pročež je nutno zabývat se též otázkou, zda napadeným ustanovením není dotčena určitá skupina osob tvořící relevantní menšinu, která nemá reálnou možnost dosáhnout ochrany svých práv v soutěži politických sil (resp. "nemá žádné zastání v zastupitelských orgánech"), ať už z důvodu, že je nějakým způsobem znevýhodněna, nebo že způsob utváření zastupitelských sborů neumožňuje efektivní reprezentaci této skupiny. Právě sleva na dani, jež se vztahovala na všechny poplatníky daně z příjmů fyzických osob, byla prezentována jako nástroj, kterým je sociálně znevýhodněným poplatníkům kompenzováno odstranění daňové progrese. Tím bylo usilováno o ospravedlnění zaváděných opatření, přičemž tyto doprovodné aspekty byly nepochybně brány v potaz i při ústavním přezkumu tehdy zavedených opatření. Není proto přípustné, aby s odstupem několika let bylo toto kompenzační opatření bez dalšího odstraněno.
23. Vedlejší účastnice ve své replice ze dne 3. února 2014 vyjádřila nesouhlas s tvrzeními Ministerstva financí, přičemž zdůraznila charakter starobního důchodu jako nárokového plnění ze strany státu na základě prostředků odváděných do systému důchodového pojištění z celoživotního příjmu jednotlivce podléhajícího zdanění daní z příjmů. K jednotlivým jeho argumentům uvedla, že tzv. rdousící efekt nemusí nastat plošně. Byl to zákonodárce, kdo ke zrušení slevy na dani přistoupil bez jakéhokoli respektu k individuálním odlišnostem, a proto je na něm, aby prokázal, že napadené ustanovení zákona nebude mít rdousící efekt v žádném konkrétním případě. V tomto případě je za dotčenou skupinu třeba považovat pouze pracující starobní důchodce, tedy skupinu bez adekvátního voličského potenciálu. Současně je třeba přihlédnout k její povaze jakožto sociální skupiny silně znevýhodněné, mj. ve vztahu ke stavu a změnám systému důchodového zabezpečení. V této souvislosti odkazuje též na nález Ústavního soudu ze dne 23. března 2010sp. zn. Pl. ÚS 8/07(N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.). V souvislosti s argumentací Ministerstva financí vedlejší účastnice poukazuje na skutečnost, že starobní důchod, přinejmenším ve své průměrné výši, nedosahuje hodnoty základní slevy na dani z příjmů, v důsledku čehož nemůže ani účinně plnit její roli. Vzhledem k tuzemské politické a právní kultuře nelze považovat za postačující ani ujištění o údajné dočasné povaze opatření zavedeného napadeným ustanovením. Závěrem vedlejší účastnice rozporovala tvrzení Ministerstva práce a sociálních věcí ohledně zamýšleného legitimního cíle napadeného ustanovení.
II./f Replika navrhovatele
24. Na výše uvedená vyjádření replikoval navrhovatel ve svých vyjádřeních z 25. listopadu 2013 a z 14. února 2014, v nichž kromě rekapitulace jednotlivých podání opakovaně odkázal na svůj návrh na zrušení napadeného ustanovení. K vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí dodal, že terčem jeho kritiky není skutečnost, že pracující důchodci nejsou podporováni či zvýhodňováni při své výdělečné činnosti, nýbrž to, že jsou bez legitimního důvodu nadměrně daňově zatěžováni ve srovnání s ostatními zaměstnanci. Za absurdní pak považuje poukaz na možnost požádat o pozastavení výplaty důchodu, která nijak nezdůvodňuje, z jakého důvodu by měli být pracující důchodci více daňově zatíženi. Takovýto krok je navíc v úplném rozporu s explicitně připuštěnou možností souběžného výkonu pracovního poměru a pobírání starobního důchodu.
25. Obšírně pak navrhovatel polemizuje s vyjádřením Ministerstva financí. Předně uvádí, že proti návrhu na zrušení napadeného ustanovení zákona o daních z příjmů z důvodu jeho diskriminační povahy neobstojí argumentace jinými ustanoveními tohoto zákona nebo právní úpravou starobních důchodů. Rozdílné postavení je dáno mezi zaměstnanci nepobírajícími starobní důchod s možností uplatnit slevu na dani na straně jedné a "pracujícími starobními důchodci" bez této možnosti na straně druhé. Rozdíl přitom nespočívá v tom, že jde o "důchodce" a "nedůchodce", ale v tom, že určitá skupina zaměstnanců si nemůže uplatnit slevu na dani. Další nelogičnost uvedeného vyjádření lze spatřovat v tom, že Ministerstvo financí spojuje dvě nesouvisející skutečnosti - tedy to, že starobní důchodci pracují a že současně (kromě výjimek) pobírají nezdaněný důchod, v důsledku čehož prý musí legitimně strpět krácení svých příjmů. Navrhovatel možnost takového narovnávání odmítá, přičemž argumentuje zejména rozdílným charakterem příjmu ze zaměstnání a starobního důchodu. Zatímco příjem ze zaměstnání je bezprostřední odměnou za vykonanou práci, starobní důchod je nárokem plynoucím z účasti v průběžném systému důchodového pojištění, který pobírají ti, kteří do něj po celou dobu svého ekonomicky aktivního života přispívali. Oba zdroje příjmů spolu věcně nesouvisí. Platí přitom, že jakkoliv může zákonodárce zakotvit odlišné daňové režimy pro jednotlivé skupiny osob, musí tak činit nediskriminačním způsobem, tj. nesmí vytvářet nedůvodné rozdíly na základě nelegitimních a neracionálních kritérií. Navrhovatel je nadále přesvědčen, že je dán prostor pro přezkum napadeného ustanovení Ústavním soudem z hledisek případného "porušení zákazu extrémní disproporcionality ve spojení s kritérii, která vyplývají z ústavního principu rovnosti ..." (sp. zn. Pl. ÚS 29/08).
26. Za zjevně protiústavní považuje navrhovatel zásadní nepoměr, který vzniká v důsledku toho, že uplatnění základní slevy na dani závisí od prvního dne kalendářního roku. Samotné Ministerstvo financí přitom uvádí řadu příkladů slev na dani, jež se aplikují na měsíční bázi. Závěrem své repliky shrnuje, že vnitřní obsahová rozporuplnost vyjádření Ministerstva financí jen potvrzuje jeho přesvědčení o protiústavnosti napadeného ustanovení zákona o daních z příjmů. Je totiž zjevné, že obhájit toto ustanovení z hlediska požadavku na výběr legitimního a racionálního kritéria rozlišování prostě není možné. Pokud jde o vyjádření vedlejší účastnice, navrhovatel považuje její argumenty za relevantní.
II./g Ústní jednání
27. Ve smyslu § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo lze očekávat další objasnění věci.
II./h Změna soudce zpravodaje
28. Soudcem zpravodajem v projednávané věci byl původně v souladu s platným rozvrhem práce určen soudce Vladimír Sládeček. Poté, co byl místo jeho návrhu na neveřejném jednání pléna dne 10. července 2014 přijat odlišný návrh jiného soudce, který se podstatně liší od návrhu soudce zpravodaje, určil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský podle § 55 zákona o Ústavním soudu soudcem, který vypracuje znění přijatého nálezu, sebe.
III. Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
29. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání předmětného návrhu, který byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu], je přípustný a splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Mohl tedy přistoupit k věcnému přezkumu napadeného ustanovení, přičemž v souladu s § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se nejdříve zabýval otázkou, zda bylo přijato a vydáno ústavně konformním způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence.
30. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony a v případě jiného právního předpisu i se zákony. V případě napadeného ustanovení je mimo jakoukoliv pochybnost, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k jeho přijetí. Kromě toho Ústavní soud zjistil z vyjádření účastníků řízení, jakož i dalších veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu následující skutečnosti: část ustanovení § 35ba odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů, jejíž zrušení navrhuje navrhovatel, byla do tohoto ustanovení vložena zákonem č. 500/2012 Sb., o změně daňových, pojistných a dalších zákonů v souvislosti se snižováním schodků veřejných rozpočtů. Návrh tohoto zákona (sněmovní tisk č. 801, 6. volební období, 2010-2013) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 6. září 2012. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 7. listopadu 2012 na své 47. schůzi (usnesení č. 1354), kdy pro něj hlasovalo 101 z přítomných 195 poslanců, 93 z nich bylo proti a 1 poslanec se zdržel. Senát projednal a zamítl návrh zákona (senátní tisk č. 442, 8. funkční období, 2010-2012) dne 5. prosince 2012 na své 2. schůzi (usnesení č. 32, 9. funkční období, 2012-2014). Z přítomných 67 senátorů hlasovalo pro jeho zamítnutí 50, 7 bylo proti a 10 se hlasování zdrželo. Následně Poslanecká sněmovna setrvala na původním návrhu zákona (usnesení č. 1444), přičemž pro jeho opětovné schválení hlasovalo dne 19. prosince 2012 na její 49. schůzi 102 ze 193 přítomných poslanců a 88 bylo proti, 3 se hlasování zdrželi. Zákon byl doručen prezidentu republiky dne 19. prosince 2012. Podepsán jím byl 21. prosince 2012. K jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 27. prosince 2012 v částce 187 pod č. 500/2012 Sb., účinnost nabyl dne 1. ledna 2013.
31. Uvedená zjištění považoval Ústavní soud za postačující pro závěr, že ustanovení § 35ba odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů bylo do tohoto zákona v napadené části doplněno zákonem, jenž byl přijat ústavně předepsaným způsobem. Vzal přitom v úvahu, že navrhovatel ani vedlejší účastnice nezpochybňovali ústavnost přijetí a vydání tohoto zákona. Nic mu tedy nebránilo, aby mohl přistoupit k věcnému posouzení ústavnosti napadeného ustanovení.
IV. Znění a obsah napadeného ustanovení a další relevantní skutečnosti
32. Ustanovení § 35ba zákona o daních z příjmů je "sběrným ustanovením", které vymezuje různé druhy slevy na dani pro poplatníky daně z příjmů fyzických osob. Uvedenou slevou se rozumí částka, o kterou se poplatníkovi sníží jeho daňová povinnost. Odstavec 1 písm. a) tohoto ustanovení upravuje tu nejobecnější z nich, která se (s jedinou výjimkou, jejíž ústavnost je posuzována v tomto řízení) vztahuje obecně na všechny poplatníky této daně a činí 24 840 Kč ročně. Přesné znění tohoto ustanovení, účinné ke dni přijetí tohoto nálezu, je následující:
"§ 35ba
Slevy na dani pro poplatníky daně z příjmů fyzických osob
(1) Poplatníkům uvedeným v § 2 se daň vypočtená podle § 16, případně snížená podle § 35, 35a nebo § 35b za zdaňovací období snižuje o
a) základní slevu ve výši 24 840 Kč na poplatníka; daň se nesnižuje u poplatníka, který k 1. lednu zdaňovacího období pobírá starobní důchod z důchodového pojištění nebo ze zahraničního povinného pojištění stejného druhu,";
napadena je přitom pouze jeho část uvedená za středníkem.
33. Posouzení ústavnosti napadeného ustanovení, tedy části ustanovení § 35ba odst. 1 písm. a) odst. 1 za středníkem, předpokládá v první řadě přiblížení smyslu zákonné konstrukce předmětné slevy na dani. Součástí zákonné úpravy daně z příjmů fyzických osob je po celou dobu účinnosti platného zákona o daních z příjmů sleva či snížení celkové daňové povinnosti pro její poplatníky. Tím se v oblasti daňového práva vytváří určitá garance, že osoby, které jsou schopny získávat prostředky pro své životní potřeby samostatně, nebude stát zatěžovat daňovou povinností ve vztahu k určité minimální části příjmů, jejíž zdanění by se do jejich poměrů mohlo promítnout nepřiměřeně tíživě. V krajním případě by dokonce mohlo být dotčeno i jejich právo na důstojný život, a tedy s ohledem na čl. 30 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý, kdo je v hmotné nouzi, právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních potřeb, by tento zásah stejně musel být kompenzován v rámci sociálního zabezpečení. Výše této částky samozřejmě není vázána na životní minimum (ve smyslu zákona o životním a existenčním minimu), nýbrž je zpravidla vyšší a odvíjí se od politického rozhodnutí zákonodárce.